【创新点：近年来不断出现的政府信息公开诉讼案件,引发出应如何建构我国的信息公开司法救济与诉讼制度问题,并使我们多年来一直从事的对美国信息公开诉讼制度的研究兼有了理论与实践两方面的借鉴意义。美国信息公开诉讼的主要原则有:穷尽行政救济、权利平等和利益衡量。其受案范围广泛,没有起诉资格的限制,举证责任由机关承担。重新审理、秘密审查、简易判决是法庭审判的几项重要规则。其对发展与完善我国的信息公开诉讼制度具有参考价值。】
【主题词】美国的信息公开诉讼 诉讼原则 特殊规则 对我国的启示
在人民共和国的编年史上, 2007年4月24日应被特别记录。当天,新华社发布了由温家宝总理签署的第492号中华人民共和国国务院令,公布了《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》) 。其第33条第2款规定,“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”,意味着一项新型诉讼在人民共和国的正式诞生,标志着我国的行政法治与信息法制又取得了一项新的重要进展。
考虑到政府信息公开诉讼虽然属于行政诉讼范畴,但却是一种全新的诉讼种类。在此之前主要依据各省级人民政府(包括各直辖市、省会和国务院批准的较大城市的政府)制定的政府信息公开规定提起并经由人民法院审理的一批信息公开诉讼案件,已经出现了一些需要厘清的问题, [1]引发出应如何建构与当代信息公开制度相适应的我国的司法救济与诉讼规则问题,并使我们多年来一直从事的对美国信息公开诉讼制度的研究兼有了理论与实践两方面的参考价值。
一、美国信息公开诉讼概说
在构成美国信息公开法制体系的多项法律中,《信息自由法》、《隐私权法》、《阳光下的政府法》均包含个人和组织可以请求“机关”[2]公开有关信息及对机关违反信息公开的法律规定引起的争议可以诉请联邦法院裁判的规定,[3]即不服机关处理决定可以请求司法救济。因此,由于机关违反《信息自由法》、《隐私权法》、《阳光下的政府法》等信息公开法律的规定,不公开政府掌握的文件、个人档案、会议信息所引发的诉讼均属于广义的信息公开诉讼。但《信息自由法》无疑是提起信息公开诉讼最主要的依据。在实践中,绝大多数案件也是根据该法提起的。所以,狭义的信息公开诉讼仅指依据《信息自由法》而产生的诉讼。信息公开诉讼无论在实体上还是程序上都独具特色。在美国,即使有经验的律师在刚刚涉足这个领域时也常有困惑。[4]为此,本文对依据《信息自由法》而展开的诉讼做如下研究与评述。
二、美国信息公开诉讼的原则
(一)穷尽行政救济
穷尽行政救济本是美国法院行使司法审查管辖权的先决条件,信息公开诉讼也适用这一普遍规则。据此,申请人必须依规定穷尽行政救济,否则法院不能取得管辖权。如果申请人未能及时、充分地完成行政救济程序,其诉讼请求会被法院驳回。
依据《信息自由法》的规定,公众申请信息公开的请求被机关拒绝时,申请人有权向该机关的首长申诉,机关应当在收到申诉之后的20天内作出裁决。申请人未能遵守申诉的规定,会被认为没有穷尽行政救济。包括以下几种情形: (1)申请人没有就机关的决定提起申诉(不仅包括对拒绝申请裁定的申诉,还包括对机关拒绝减免申请费用要求的申诉[5]) ; (2)没有在法定申诉时限内提出申诉;[6] (3)在机关处理申诉的20天答复期限届满前就提起诉讼。
申请瑕疵( request defective)也可能被法院裁定为没有穷尽行政救济。申请瑕疵指向机关提交的申请本身和提交申请的方式存在缺陷,[7]包括: (1)申请书不合要求; [8](2)申请过于广泛或者不能“合理描述”所申请的文件,机关无法找到该文件; [9](3)申请人没有按照机关的要求提供身份证明; (4)申请是在诉讼中首次提出的; (5)申请提交给了错误的机关或机关职员; [10](6)没有交纳申请费用。[11]申请一旦存有上述瑕疵之一,申请人的诉讼请求便可能被认为没有穷尽行政救济而被法院驳回。
《信息自由法》规定,任何依据该法向机关提出查档申请的人,在机关未能于法定期限内满足其要求时,就可视为已穷尽了行政救济。详言之,如果机关没能在法定期限内对合格申请作出回应,即使申请人没有提起行政申诉,也被视为已经穷尽了行政救济;[12]机关违反了处理申诉的答复期限,同样会被法院推定为已穷尽了行政救济。[13]因为超越答复时限可以被视为机关对申请的拒绝。
在机关违反法定答复期限且申请人诉诸法院的情况下,如果机关能证明有特殊情况,而且该机关正在尽最大努力满足其请求,法院可在保有管辖权的前提下发布一个诉讼中止令( stay of p roceedings) ,以便给机关一定的额外时间来完成对申请的处理。[14]哥伦比亚特区上诉法院在“开放美国诉讼中止令”一案[15]中认为,“特殊情况”指机关表明其所收到的信息申请数量极大地超过了国会的预期,以致于现有资源不足以按法定时限处理申请。1996年《电子信息自由法》对“特殊情况”进行了更严格的限制,除非机关能够证明其在减少积压申请上已取得合理的进展,否则由于可预见的积压造成的迟延,不被认为属于“特殊情况”。这样,机关便不能单凭积压申请的存在而获得诉讼中止令。同时,国会在颁布《电子信息自由法》时,对是否构成“特殊情况”的其他因素进行了说明: (1)机关对减少积压申请所作的努力; (2)机关所处理的其他申请的数量和复杂性; (3)所涉及的分类材料的数量; (4)法院和机关首长的未决申请数量。
如前述,机关超过了法定答复期限可视为申请人已经穷尽了行政救济。但是,如果机关虽然超过了处理申请的法定期限,但却在申请人起诉之前作出了决定,此时,如果申请人对该决定不服,是应先提出行政申诉还是可以直接起诉呢? 哥伦比亚特区上诉法院在Oglesby v. United states Dep ’t of the Army[16]一案中指出:“如果在诉讼提起之前,机关纠正了其违反法定期限答复申请的行为,则行政救济是强制性的。”也就是说,虽然机关违反了法定的答复期限,但只要在申请人起诉之前收到了该机关的答复,则申请人就必须先提起行政申诉而不可直接起诉;如果机关违反了法定答复期限,在申请人起诉之后才作出行政决定,申请人则无须重回行政救济程序,诉讼活动可以继续进行。
(二)权利平等
《信息自由法》下的权利平等原则包括信息公开请求权平等和获得司法救济权利的平等。《信息自由法》规定,任何人( any person)都有权提出信息公开的申请。在一般情况下,申请人的身份与申请的实质问题无关,不得基于申请人的身份拒绝其信息公开请求。这是联邦最高法院通过判例确立的一项基本原则。
联邦最高法院在United States Dep’t of Justice v. Reporters Committee for Freedom of Press一案中表明了这一立场:除某些特殊情况外,[17]信息公开申请人的身份与申请的实质问题没有关系。因为《信息自由法》只关注哪些要公开,哪些不能公开,记者依照《信息自由法》对联邦调查局掌握的个人犯罪记录所享有的权利同任何其他第三方(比如罪犯的邻居和老板)可能主张的权利没有区别。“除了涉及特权主张的某些案件外,依据《信息自由法》申请公开信息一方的身份与申请的实质问题无关”,联邦最高法院在United States Dep’t ofDefense v. Federal Labor Relations Auth. 一案中指出,“国会的立法本意很明确,那就是,在公开文件这一问题上,给予任何社会成员同与该文件有特别利害关系的人相同的权利。”所有信息公开申请人对信息享有同等权利这一观点也得到了NLRB v. Sears, Roebuck & Co. 一案的支持,联邦最高法院在该案中认定,某人比其他普通公众对信息具有更大的利益并不能增加或减少其获得该信息的权利。
此外,在原告申请获得信息遭到拒绝而起诉的情况下,原告资格也是没有限制的。[18]
(三)利益衡量
尽管《信息自由法》规定,除了规定的九项免除公开的事项以外,其他政府文件均应通过相应方式公开,但是在面对具体案件的时候,联邦法院仍不可能生搬硬套相关条款。在诉讼过程中,法院仍需要深入探究国会的立法意图、权衡各方利益,并在此基础上对法律规定,尤其是免除公开事项的范围予以解释,以判定文件是否应当公开。利益衡量的对象涉及公共利益、政府利益和个人隐私权益。申请人的利益不在法院判决考虑的因素之内。原因在于,《信息自由法》旨在将政府的行为置于公众监督之下,它赋予所有社会成员对于文件的同等权利,对文件的利害关系人和其他公众一视同仁。申请人是否对文件有特殊利益以及申请的特定用途不是准予或拒绝申请的法定因素。
协调公开所代表的公共利益与保密所代表的政府利益、隐私利益之间的冲突,构成了利益权衡的主线。
1. 信息公开与必要的信息保密
杰弗逊(Thomas·Jefferson)曾有言,“如果让我来选择,一个没有报纸的政府或者是没有政府的报纸的话,我会毫不犹豫的选择后者。”在美国的宪政理念中,民众只有获得信息才能充分参政并在选举中作出明智决定。《信息自由法》深深植根于民众的这种“得知权”意识之中。[19]其主要目标在于让公众“知道他们的政府在忙些什么”,[20]即了解政府履行职责的情况,这正是信息公开所蕴涵的公共利益之所在。然而,信息公开并不意味着政府机关的一切信息在任何情况下都要向公众公开,《信息自由法》中公开的一般规定配合特定的免除公开规则,即通常所称“公开为原则,不公开为例外”,[21]反映了国会对公众得知权和政府必要信息保密需要之间的平衡。联邦最高法院在John Doe Agency v. John Doe Corp. 一案中指出,法律条款中为了确保政府职能不受干扰而设立的不予公开规定主要体现在“保密文件”、“政府内部人事规则与制度”、“政府内部联系”和“执法文件”这几项免除公开中。并在Federal Aviation Admin. v. Robertson一案中阐述了如下观点,《信息自由法》意图提供一个可行而平衡的公式,使应该公开的信息公开,同时保护那些确保政府职能的实现所必需的而公开就会破坏其职能实现的秘密信息。
2. 信息公开与个人隐私
为了解决信息公开与保护个人隐私之间的利益冲突,《信息自由法》创制了两项有关隐私权的免除公开,使得个人隐私可以受到来自第六项免除公开(“人事、医疗和类似文件”中包含的私人信息)和第七项免除公开之三(“执法文件”中的私人信息)的双重保护。1976年,联邦最高法院首次审理了联邦政府以第六项免除公开为由拒绝公开信息的Department of Air Force v. Rose一案,在这一案件中,最高法院确立了隐私权益必须与向公众公开政府事务的公共利益取得平衡这一基本原则。由于国会的立法意图在于“揭开行政秘密的面纱并将政府活动置于公众监督之下”,故最高法院认为,“为实现上述立法目的,法院在平衡公共利益和隐私权益时应当对第六项免除公开和第七项免除公开之三进行严格解释。”[22]但在本案之后的案件中,联邦最高法院开始倾向于严格解释公开所代表的公众利益,反而对因隐私而免除公开的规定作宽泛解释,进而在一些事关公共利益的重要领域拒绝了相关的信息公开申请。[23]
三、受案范围和法院管辖
(一)受案范围
《信息自由法》规定公众可以通过三种方式了解政府文件: (1)联邦公报; (2)机关通过联邦公报以外的方法供公众查阅复制的其他应该公开的信息; ( 3)向机关申请公开上述两类文件以外的其他应该公开的文件。以上三种方式均受司法审查的约束。
早前,哥伦比亚特区上诉法院曾经把司法救济条款解释为仅仅适用于第三种方式,即依申请公开的情况。[24]依这种解释,法院无权命令机关在联邦公报上公布文件,也无权命令机关提供文件让公众查阅复制。但联邦最高法院在Kissinger v. Reporters Committee for Freedom of the Press一案中推翻了这一观点。并判定,只要证明机关存在“不正当”( imp roperly)的“不公开”(withheld)“机关文件”( agency records)的行为,联邦司法权就可以启动,司法审查适用于机关违反上述全部三种义务的情况。
除此之外,对于机关拒绝减免费用之申请及加速处理之申请的决定,申请人也可以依据《信息自由法》寻求司法救济。
(二)法院管辖
信息公开案件由联邦法院受理,实行三审终审制。三个审级分别指联邦地区法院、联邦上诉法院和联邦最高法院。原告居住地或其主要营业地、机关所在地或哥伦比亚特区法院享有此种案件的初审管辖权。原告可选择向上述任一法院起诉。
哥伦比亚特区因作为众多政府机关所在地,特别是作为《信息自由法》专门指定的受理信息公开诉讼的法院,裁决了许多具有代表性的案件并创造了一些重要判例( leading case) 。选择哥伦比亚特区法院以外的法院起诉时,原告有义务说明该法院拥有管辖权的理由。如果法院发现起诉地不合要求(如只是原告暂时居住地) ,则可能将该案件移送至有管辖权的法院。如果申请人在美国以外居住或工作而被申请的文件存放于哥伦比亚特区时,哥伦比亚特区法院被认为是唯一适当的管辖法院。[25]
如果被申请文件已经是其他司法辖区未决信息公开诉讼的审理对象,收到起诉状的法院应当根据“联邦礼让”( federal comity)原则驳回原告的诉讼请求,以尊重其他法院的管辖权,避免不必要的司法负担和判决冲突。[26]
四、当事人
(一)原告
制定《信息自由法》的目的是贯彻行政公开原则,任何人申请机关提供文件遭到拒绝时都可以作为原告,即没有起诉资格限制。但是法院认为,对于应在联邦公报上公布的文件和机关应当主动公开的其他文件,机关违反法律规定,公众起诉请求公开时,仅限于因不公开信息而受到不利影响的人。在依申请公开政府文件的情况下,原告资格没有限制。[27]当然,原告必须是最初的申请者本人,即递交给机关的信息公开申请书的署名人。[28]另外,信息公开案件的诉讼时效为六年,从穷尽(或推定穷尽)行政救济之日起算。[29]
《信息自由法》的诸多利用人是新闻记者、律师、学者教授、法学院学生和企业,并因而成为信息公开诉讼的诸多起诉人。原告的诉状应包括以下内容: (1)被申请的机关和申请日期,以及机关拒绝申请或未按时限答复; (2)申请是依据《信息自由法》提出的; (3)指出机关保有或相信机关保有该文件; (4)指出机关的拒绝不符合《信息自由法》的规定; (5)要求得到的救济。通常是请求法院命令机关提供某项文件、并判决机关承担律师费用和诉讼费用。[30]一般情况下,诉状无需载明申请文件的目的和用途。
没有聘请律师的原告可以申请法院为自己指派律师。法院对此享有广泛的自由裁量权,主要考虑如下因素决定是否准予: (1)诉讼的性质和复杂性; (2)诉讼请求潜在的实质问题; (3)原告是否无法通过其他途径获得律师帮助; (4)指派律师将在多大程度上有利于正义实现。法院拒绝原告要求指派律师的申请,必须说明理由。[31]
(二)被告
信息公开诉讼的适格被告(p roper defendent)是“机关”。大部分法院认为机关首长或其他官员不能作为信息公开诉讼的被告,[32]以“美国”作为被告也不被法院所允许,[33]只有少数法院允许把官员作为被告。有时,原告起诉时将机关和官员同时列为被告,以便法院确定对个人的制裁责任。
被告的答辩期限一般情况下是30天。《信息自由法》第1款第(四)项(C)规定:“无论法律有何其他规定,被告应在接到原告根据本款之控告后30天内,对控告内容作出答复或答辩,除非法院基于其出示的正当理由而另有指令”。
信息公开诉讼的举证责任由被告承担。机关对其行为的正确性负有举证责任。也就是说,机关应该在诉讼中说明拒绝公开文件的正当性。例如,机关应证明经过合理充分的查找,仍没有发现被申请的文件。由于诉讼争议的焦点通常是某项文件是否属于免于公开的范围,所以,机关在更多的时候要证明该项文件符合《信息公开法》中九项免除公开规定中的一项或多项。
《信息自由法》“1974年修正案”要求“文件中任何可以合理分开的部分应在删除免于公开的部分后向申请人提供”。此规定的目的在于缩小不予公开的文件范围。传统观点认为,“可分性”问题只有原告提出后,法院才有义务审理,哥伦比亚特区上诉法院在Trans - Pacific Policing Agreement v. United States Customs Service一案[34]中认为,联邦地区法院有义务主动考虑可分性问题。这样,机关应当在证言(宣誓证明书)中说明“可分性”问题,如果仅有结论性语言而不提供原因,就有可能被联邦地区法院认为“不够充分”。如果机关的证言中没有对“可分性”问题进行充足的分析,法院也可以作出自己的“可分性”认定。
随着1974年修正案“合理分开”规定的出现,“沃恩索引”的地位变得更加突出。沃恩索引源自1973年Vaughn v. Rosen一案中哥伦比亚特区上诉法院的判决。[35]作为机关提供证据的一种方式,沃恩索引要求机关在公众请求公开大量文件时,对文件进行分类,制成索引,指出哪些文件可以公开,哪些文件不可以公开,并对不能公开的文件详细说明理由。沃恩索引能够防止机关在对文件不加区分的情况下任意扩大不公开范围;针对机关提出的不予公开的理由,申请人和律师有机会进行充分质证;同时,沃恩索引减轻了法院对文件逐一审查的负担,使法院更容易找到争议焦点,予以裁判。为了实现沃恩索引的上述功能,在不泄露作为诉讼争议对象的敏感信息的前提下,机关提交的沃恩索引必须足够详尽。法院要求机关必须“详细说明公开会如何损害免除公开所保护的利益”,[36]而不能仅仅简单地指出文件属于第几项免除公开。如果法院认为沃恩索引不够详细,可以要求机关重新索引。[37]沃恩索引没有固定的格式,实践中,许多机关运用“编码式”沃恩索引(“Coded”Vaughen index) ,将某项免除公开的规定分为几种类别,分别解释每个类别不予公开的理由,然后在文件上标明它属于哪项免除公开和哪个类别。
五、法庭审判规则
(一)重新审理( de novo Review)
美国法院对一般行政行为的司法审查通常采用实质性证据标准。也就是说,机关对事实的证明,只要能为普通人所接受就已经足够。因为事实是否真实可以见仁见智,法院不能用自己的判断来代替机关的判断。但是,对于信息公开诉讼案件的审理,法院适用“重新审理标准”。依《信息自由法》第1款第(四)项(B)规定,“?在此类案件中,法院应重新审查事实”。根据这个标准,法院可以用自己对事实的判断代替机关的判断,机关的证明必须达到法院完全承认的程度,这是最严格的审查标准。参议院的立法报告指出,采用这一严格的证据标准是因为,机关对自己掌握的文件一般倾向于保密,某项文件是否具有免除公开的理由,不能由机关单独决定,法院可以决定这个问题。[38]只有在案件涉及到第一项免除公开,即“机密文件”时,法院适用的审查标准才相对宽松,以利于维护国家安全利益。
(二)秘密审查( In Camera Review)
《信息自由法》赋予了联邦法院秘密审查争议文件内容的权力。法官可以通过“秘密审查”来确定该档案或其中任何部分是否属于该法所规定的九项免除公开的范围,并作出是否应当公开的裁判。[39]设立这一规则源于信息公开诉讼争议标的的特殊性。因为,机关在法庭上不宜公开相关文件的举证,否则将导致争议文件的内容在举证过程中被泄露。所以,专门设计了法官在其办公室内秘密审查而不是在法庭上公开审查相关文件的审查方式。这一审查方式,又被形象地称为“暗室审查”或者“法官办公室审查”。
起初,法院认为秘密审查不适用于《信息自由法》第一项免除公开,即根据总统行政命令确定的“机密文件”。但最高法院在1973年EPA v. Mink案中作出的这一认定,最终成为国会1974年修正《信息自由法》的催化剂,即通过修改《信息自由法》授予了法院广泛的进行秘密审查的自由裁量权,允许了法院对机密文件进行秘密审查。尽管如此,法院仍只在个别案件中行使这一权力。一方面由于秘密审查“绕过了诉讼对抗程序”,法官在原告及其律师不在场的情况下审查文件,当事人就失去了当庭质证、进行辩论的机会。另一方面,秘密审查会增加法官的工作量,对于审判资源有限的法院来说无疑是一个负担。[40]因此,法院只在必要的情况下才适用秘密审查。主要包括以下情形:
第一,争议不能通过其他方式得到解决。例如,法院在Guccione v. Nat’l Indian Gaming Comm’n ( S. D.Cal. Aug. 5, 1999)一案中指出,“秘密审查是最后的解决方式,只有在不公开的正当性不能通过其他方式确定时才能使用。”
第二,机关提供的证据不充分。如果机关提交的宣誓证言只是“结论性”的,没有详细说明免除公开规定为何得以适用;[41]或者机关制作的沃恩索引过于笼统,[42]法院就有可能通过秘密审查,以直接认定是否具有不公开的正当性。另外,如果机关通过宣誓证言提供的证据与通过其他方式向公众公布的关于不公开文件的信息存在分歧,法院也可以通过秘密审查来解决这种分歧。在Mehl v. EPA[43]案中,“由于证言与公布的报告相矛盾”,哥伦比亚特区法院进行了秘密审查。
第三,有证据表明机关存在“恶意”( bad faith) 。这是最有可能适用秘密审查的情况。如果原告提供了充分的证据证明机关不公开文件存在恶意,[44]或者争议文件背后潜藏着恶意或违法活动,即使机关提交了足够详细的证据,秘密审查仍是十分必要的。第6巡回上诉法院专门解释了这类案件适用秘密审查的原因,让原告和大众安心,确信审理的公正性。
第四,涉及国家安全的案件。在机关的详细证言可能造成损害国家安全的后果时,法院通常会采取秘密审查方式。在这类涉及国家安全(第一项免除公开)的案件中,除了法院可能秘密审查文件之外,必要时,机关还可以通过“秘密陈述”( in camera declaration)来解释其不公开信息的原因。机关的秘密陈述只对法院作出,不向原告和外界公开。一旦决定允许机关作秘密陈述,法院必须公开解释这样做的原因,并确保机关在不泄露文件内容的前提下,已经尽最大可能公开解释了不公开的原因,而对文件的更进一步描述则有可能泄露受免除公开保护的信息。法院也会有限制地允许被告提供秘密口头证言。秘密口头证言应由法院作笔录并盖章保存。
此外,文件数量的多少也是法院决定是否采用秘密审查的考虑因素之一。在所涉文件数量较少时,秘密审查会节省法院和各方当事人的时间和资源。例如,在Tax Analysts v. IRS案[45]中,哥伦比亚特区法院“只审查一句话将法庭的负担减到最低”;又如,法院在Klnnzinger v. IRS一案[46]中表示,“本案中不公开的文件数量太大,不能作为秘密审查的对象。”对于数量众多的文件,法院只秘密审查其中一部分也是可以的。[47]
(三)简易判决( Summary Judgment)
几乎所有的信息公开诉讼都采用简易判决,即联邦法院对当事人的诉状和机关提供的证据只进行书面审查,不正式开庭审理。因为案件的争议焦点通常是某项文件是否可以免于公开这一法律问题,较少涉及事实问题。
在信息公开诉讼中,当事人双方均可提出采用简易判决程序的动议,但是以被告提出的居多。只要机关通过宣誓书提供的证据是明白、具体、合理详尽的,对不予公开信息的描述是真实的,非结论性的,并且没有相反的证据证明机关的文件或证据存在欺诈,也没有证据证明存在事实争议,法院会准予简易判决。[48]反对简易判决的一方如果主张存在事实争议,应提出相应证据,否则不足以对抗有证据支持的简易判决动议。[49]例如,原告如果仅仅主张被申请文件已经存在于公共领域了,却不能提出证据佐证之,显然无法获得简易判决。
如果确实存在重要事实争议,足以影响判决结果,则应开庭审理。比如,机关主张文件不存在,而申请人对于机关是否尽到合理的努力进行搜索提出了不同的证据;或证人证言相互冲突。出现以上情况时,必须开庭审理,以通过双方的对质和辩论来澄清事实真相。[50]
但在涉及国家安全的案件中,如果双方当事人就公开机密文件是否会给国家安全带来威胁这个事实问题存在争议时,法院一致认为,“在机关拥有的专业人员已经提供了充足详尽的宣誓证言的情况下,申请人对公开会造成危险提出的反对意见不足以阻止简易判决”。因为此时的机关专业人员具备机密文件的相关专业知识,法院显然不会采信非机关的“宣誓证人对法律毫无根据的解释”。[51]
六、法律责任
(一)被告
《信息自由法》第1款第(四)项(B)规定,法院“有权根据控告制止该机关封锁文件,并命令其提供不正当地向原告封锁的机关记录。”败诉的机关应当按照法院的判决公开相关文件。如果机关拒不执行法院公开文件的判决,法院有权以“藐视法庭罪”处罚机关的相关责任人。如果原告在实质问题上胜诉,法院可以判决国家承担诉讼费用以及合理的律师费用。
尽管在1966年颁布之初,《信息自由法》就要求在每份拒绝公开的决定书上都要注明负责人的姓名、职称或职务,但是,对机关主要责任人员的行政处分却经历了一个从无到有的过程。在1974年修正案通过之前,司法审查不追究个人的行政责任。1974年修正案结束了这种主要责任人员的零责任时代。[52]修改后的《信息自由法》增加了这样的规定,“当法院命令机关对原告提交任何不适当地封锁的机关记录,并判决合众国负担合理的律师费和其他诉讼费用时,如果法院另外发出一个书面裁定,指出封锁记录的情况表明机关工作人员在拒绝提供该记录时存在主观武断行为,特别法律顾问就应迅速查明应否给予对该封锁行为负主要责任之工作人员或雇员以纪律处分。”[53]依照这一规定,启动特别法律顾问( Special Counsel)调查程序需要三项前提条件: (1)法院已经判令机关应提供已经决定不公开的文件; (2)法院已经判令由国家负担原告的律师费和诉讼费; (3)法院已经发布了一个存在主观武断行为的“书面事实认定”(written finding) 。一旦满足以上三项条件,特别法律顾问就应迅速查明情况,然后向涉案机关的主管部门提出纪律处分建议,主管部门应予采纳并实施。
对机关主要责任人员予以行政处分,这一创举为信息公开请求人带来了超越司法监督本身的福音。有关行政处分的规定在司法监督和行政监督之间搭建了一道桥梁。[54]
(二)原告
由于信息公开诉讼在一般情况下没有原告资格的限制,故为了防止信息公开申请人滥诉,浪费有限的审判资源,联邦地区法院有权对滥用诉权的原告施加制裁。联邦地区法院一般根据原告提起诉讼的数量、内容以及干扰法院的程度来确定是否对原告进行制裁。[55]这种制裁通常体现在对原告将来提起诉讼的权利施加某些限制。例如,申请人Crooker频繁提起信息公开申请,其在八年时间里依据《信息自由法》提起了将近50次诉讼,通常又不能对被告驳回诉讼请求的理由提出有力抗辩。于是,哥伦比亚特区法院在Crooker v. Unit2ed States Marshals Serv(D. D. C. 1986)一案中依据《联邦民事程序规则》第11条判定,原告Crooker在今后的诉讼中必须向法院说明“为什么本诉讼可以不受‘一事不再理’( res judicata)原则的限制”。这样一来,如果Crooker不能在未来的诉讼中说明这一点,他的诉讼请求就会被法院驳回。[56]最普遍的制裁方式是,法院会要求涉嫌滥用诉权的原告在提起诉讼之前首先取得法院的许可( leave of court) 。[57]法院在实际制裁前通常会“警告”(warning)原告,[58]如果原告无视法院的警告,就有可能受到实体制裁。
七、美国的信息公开诉讼制度对我国的启示
对美国信息公开诉讼的上述研究,可以给正处于起步阶段的我国的信息公开诉讼提供一些有价值的参考。
其一,关于信息公开诉讼的起诉资格问题。在我国大陆,从通常被称为信息公开诉讼第一案的董铭诉上海市徐汇区房地局信息不公开案到国务院的《条例》,都把属于新类型诉讼的信息公开诉讼仍定位为传统的“利害关系人之诉”,即强调原告只有与申请公开的信息有利害关系,才具有起诉资格。[59]对此,在美国的信息公开诉讼中可以看到截然不同的规则。在依申请公开信息的情况下,无论是申请人的身份、申请人与被申请文件的特定利害关系,还是申请信息的特定用途,均不属于机关和联邦法院的考虑之列。因为,在信息公开法治之背景下,机关保有的信息属于社会公共资源,并非专属机关所有。人们具有获得政府信息的平等权利。为实现公众参与、民主行政,基于得知权的信息公开诉讼没有理由给原告设定多余的门槛,起诉资格不应仅限于受到不利影响的人,任何人请求机关公开信息遭到拒绝,都应有权提起诉讼。
其次,关于免除公开规则的适用与司法审查问题。自2003年1月1日,广州市政府在我国大陆率先实施《广州市政府信息公开规定》以来,诸多省市政府纷纷制定了地方政府信息公开行政规章,从而大大加快了我国信息公开的法制建设进程。多数地方政府信息公开规章都吸取了“以公开为原则,不公开为例外”的基本理念,这是值得肯定的。但是,对于哪些信息属于公开的“例外”,以及即使属于“例外”,机关是否可以决定公开? 还有,应如何妥善处理信息公开制度中的公开规范与其他法律、法规中的保密规则的关系等问题,显然还缺少深思熟虑。特别是随后制定的《条例》的第14条和第35条第5项之规定,还凸现出把不公开绝对化的倾向。[60]但在美国《信息自由法》中,九项免除公开的规定,并非强制性规则。如果申请人所申请公开的文件属于九项免除公开事项之一,机关固然可以决定不公开该文件,但也可以选择公开,只要公开不违反任何明确禁止公开的规定。特别是在信息公开诉讼中,法院被明确授权,可以对《信息自由法》以外其他法律中的免除公开条款进行司法审查。除非相关免除公开规定达到了《信息自由法》规定的两项法定标准:一是该法律条款对免于公开的事项规定得十分具体,未留任何自由裁量的余地;二是该法律条款规定了不予公开的明确标准或明确列举了不予公开的事项的具体种类。否则,不能作为不予公开相关信息的合法依据。由此,提出了在我国的信息公开诉讼中,应如何妥当设计和适用免除公开规则,及应否对有关免除公开规则进行司法审查等问题。
其三,关于信息公开诉讼中的特殊审理规则问题。在董铭诉上海市徐汇区房地局信息不公开案中,被告的律师在举证过程中无意间泄露了原告在诉讼之前被房地局拒绝查阅的部分资料。这一疏忽,一方面凸现了我国的法律工作者对新兴的信息公开诉讼的生涩;另一方面类似问题的出现似乎有着某种必然性。因为在信息公开诉讼中负有举证责任的被告方在向法院解释为什么相关文件属于免除公开范畴时,往往需要陈述该文件的内容,以说明公开这些内容会造成何种不利影响。为此,各国普遍允许法院在信息公开诉讼审理过程中对争议文件进行秘密审查,以避免诉讼过程中的信息不当披露。秘密审查也因此成为信息公开诉讼独具特色的审理规则,有必要纳入我国的信息公开立法和实践。
其四,关于机关实质败诉后,追究相关责任人的法律责任问题。《信息自由法》规定,机关相关责任人因“主观武断”而拒绝公开文件的行为应承担行政责任。在机关拒不执行法院判决时,还将引发官员的刑事责任。这样,制裁官员的规则实现了信息公开法律责任的具体化。此外,将“负有责任的官员的姓名、职位以及对其实施的处罚或者未实施处罚的说明”列为各机关向司法部提交的实施《信息自由法》的年度报告和司法部向国会参众两院提交的实施《信息自由法》年度报告的重要内容之一,也有利于信息公开法律责任的具体化。我国的《条例》尽管也在第四章规定了相关人员的法律责任,但“笼统化”的“先天缺陷”使法律责任难以落实。考虑到《条例》的性质是“法规”而非“法律”,属于行政机关自我监督的条款,难以就自身的违法行为制定更具体的惩罚措施,似乎也“情有可原”。从而促使我们再次建议,作为国家最高立法机关的全国人民代表大会应尽快制定属于国家基本法律的信息公开法。以基本法律规定行政机关及其工作人员不履行信息公开义务应承担的具体法律责任,为政府信息公开制度的实施提供规范的法律支持与保障。
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[1]参见2004 - 2007年《上海市政府信息公开年度报告》,四年中上海市共发生针对各机关政府信息公开事务的行政诉讼案件100件。其中2004年6件; 2005年29件; 2006年35件; 2007年30件。表明信息公开诉讼正在迅速发展成为中国的一项新型诉讼。
[2]中国大陆通常用“行政机关”一词来表述正式列入国家机构体系中的行政主体,同时也已经习惯于把《美国法典》中的“agency”一词直译为“机关”。本文遵从该习惯表述。但《信息自由法》对“机关”范围的界定宽于《联邦行政程序法》中对机关的定义,包括行政各部、军事各部、政府控制的公司及政府行政部门所属的其他机构(包括总统办公厅)和所有的独立管制机构。
[3] 《信息自由法》第1款第(四)项(B)规定:“原告居住地或其主要营业地、该机关所在地或哥伦比亚特区的合众国联邦地区法院,有权根据控告制止该机关封锁其档案的行为,并命令其提供任何其曾不正当地向原告封锁的档案材料。”《隐私权法》第7款第(一)项规定:“每当机关?拒绝满足个人依据本条第四款第(一)项(有关查阅个人档案的规定)提出的要求时?该个人可以对该机关提起诉讼。”《阳光下的政府法》第7款规定:“?如果某机关在此期限内没有颁布这种规章(指会议信息) ,任何人都可以向哥伦比亚特区的合众国联邦联邦地区法院起诉,要求该机关颁布之。”
[4]参见Freedom of information Guide, 2002年5月。
[5]例如,在Tinsley v. Comm’r案中,No. 3: 96 - 1769 - P, 1998WL 59481, at3 4 (N. D. Tex. Feb. 9, 1998) ,因为原告未就拒绝费用减免决定进行申诉,没有穷尽行政救济。
[6] 《信息自由法》没有规定申诉时效,但是各机关的《信息自由法》实施细则对此作出了规定。例如,在Lanter v. Dep’t of Justice一案中, No. 93 - 0034, slip op. at 2 (W. D. Okla. July 30, 1993) ,由于原告未能按时提出行政申诉,法院驳回了其之诉讼请求。
[7] Sup reme Court’s construction and app lication of Freedom of Information Act, Gary Knapp, M. B. A. , J. D. 149 L. Ed. 2d1113.
[8]例如,Voinche v. United States Dep’t of the Air Force , 983 F. 2d 667, 669n. 5 (5 th Cir. 1993)案认为,“申请人未能按机关规则的要求对申请书进行修正而使其具体化,使减免有关费用的申请未穷尽行政救济。”
[9]例如,Marks v. United States Dep’t of Justice一案, 578 F. 2d 261, 263 (9 th Cir. 1978).
[10] 20天的答复期限自申请提交给适当的机关和官员之日起计算。
[11]例如,在Atkin v. EEOC一案中, No. 91 - 2508, slip op. at 21 - 22 (D. N. J. Dec. 4, 1992) ,尽管机关未按时限处理申请,但由于申请人未交纳审查费用,行政救济没有穷尽。
[12]同注[4]。
[13]例如,在Jan - Xin Zang v. FB I案中, (1991,WD NY) 756 F Supp 705,由于FB I没能在收到原告的申诉之日起20天内作出裁定,并且直至原告起诉之日也没有就申诉作出回应,因此,视为原告穷尽了行政救济。
[14]额外的时间少则几个月,多则两三年,由法院视具体情况而定。
[15] Open America vWatergate Special Prosecution Force, 547 F. 2d 605 (D. C. Cir. 1976). 也称“开放美国”诉讼中止令。
[16] 920F. 2d at 63.
[17] 1988年的United States Dep’t of Justice v Julian案是一个例外(privilege - excep tion) 。联邦最高法院在该案中认为,向囚犯公开有关其本人的审前调查报告,不属于第五项免除公开范围。
[18]详见下文“当事人”部分。
[19]将英文“right to know" ,由通常的“知情权”重译为“得知权”的理由说明,参见赵正群:《得知权理念及其在我国的初步实践》,载《中国法学》2001年第3期。
[20] United States Dep’t of Justice v Reporters Committee for Freedom of Press (1989) 。
[21]此项被广泛解释为信息公开的宗旨的规定,原文见于5 U. S. C. §552 ( d) (1996) ,“This section does not authorize the withholding of information or limit the availability of records to the public, excep t as specially stated in this section. ”。
[22] Department of the Air Force v. Rose ,No. 74 - 489 (1976) , 425 US 352, 48 L Ed 2d 11, 96 S Ct 1592.
[23] Copyright ( c) 1999 Lawrence Erlbaum Associates, Inc. Communication Law and Policy.
[24] Kennecott, 88 F. 3d at 1203.
[25] Akutowicz v. United States, 859 F. 2d 1122, 1126 (2d Cir. 1988).
[26]同注[4]。
[27]参见王名扬:《美国行政法》,中国法制出版社1995年版,第1008页。
[28]口头申请除外。
[29]同注[4]。
[30]同注[27] ,王名扬书,第1008页。
[31]同注[4]。
[32]例如,在Barvick v. Cisneros一案中法院指出, FO IA诉讼的唯一适格被告是机关,而不是联邦政府官员个人。
[33]在Sanders v. United States一案中, (D. C. Cir. July 3, 1997) ,法院以美国不是《信息自由法》所指的“机关”为由驳回了诉讼请求。
[34] 177 F. 3d 1022 (D. C. Cir. 1999).
[35]原告为法学教授,其要求从文官事务委员会得到关于职员审评的报告,委员会以FO IA中的三项免除为理由拒绝了这项请求。上诉法院认为原告申请公开的文件数量众多,不能仅依据少量的文件属于免于公开的范围,就认定所申请公开的文件全部都属于免于公开的范畴。上诉法院在将案件发回联邦地区法院重新审理的同时,要求机关制作分类索引。
[36] [美]吉摩尔等:《美国大众传播法:判例评析》,梁宁等译,清华大学出版社2002年版,第406页。
[37]例如,哥伦比亚特区法院在Coleman v. FB I, (D. D. C. 1997)一案中“否定了对于众多文件删除部分的论述,要求机关重新作出索引以告知法庭个人档案的内容和各项免除的适用性”。
[38]同注[27] ,王名扬书,第1010页。
[39] 《信息自由法》第一款第(四)项(B) 。
[40]同注[4]。
[41]例如, Halpern, 181 F. 3d at 295;Qui? on, 86 F. 3d at 1229.
[42]例如, In re Dep’t of Justice, 999 F. 2d 1302, 1310 (8 th Cir. 1993).
[43] 797 F. Supp. 43, 46 (D. D. C. 1992).
[44]例如,Detroit Free Press v. United States Dep’t of Justice, 174 F. Supp. 2d 597, 601 ( E. D. Mich. 2001).
[45] No. 94 - 923, 1999 U. S. Dist. LEXIS 19514, at 3 14 (D. D. C. Nov. 3, 1999.
[46] 27 F. Supp. 2d 1015, 1028 (W. D. Mich. 1998).
[47]例如,Wilson v. CIA,“对于机关认为不宜公开的大约1000页的文件,由双方选择其中的50页进行秘密审查”。
[48]如果机关不能证明所有合理可分的不属于免除的部分已经公开,那么其简易判决申请可能会被驳回。例如,Animal Legal Def. Fund, Inc. v. Dep’t of the Air Force, 44 F. Supp. 2d 295, 301 (D. D. C. 1999) ,法院表示:“因为机关提供的有关可分性问题的证据不足,驳回其简易判决申请。”
[49]同注[4]。
[50]同注[27]王名扬书,第1012、1013页。
[51]同注[4]。
[52]参见毛华:《美国信息公开法制发展论略》,南开大学2004年硕士研究生毕业论文。
[53] 《信息自由法》第1款第(四)项( F) 。
[54]同注[52]。
[55]同注[4]。
[56]在Crooker v. ATF, (D. D. C. Nov. 22, 1996)一案中,法院判定“由于原告没有满足Crooker v. United States Marshals Serv一案中法院提出的要求,驳回其诉讼请求。”
[57]例如, Schwarz v. USDA, 22 Fed. Appx. 9, 10 (D
[58]例如, Goldgar v. Office ofAdmin. , 26 F. 3d 32, 35 - 36 & n. 3 (5 th Cir. 1994).
[59]参见本文前引《条例》第33条第2款之规定。
[60]《条例》第14条规定,行政机关应当建立健全政府信息发布保密审查机制,明确审查的程序和责任。行政机关在公开政府信息前,应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。行政机关对政府信息不能确定是否可以公开时,应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定。行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。第35条第5项规定,公开不应当公开的政府信息的,由监察机关、上一级行政机关责令改正;情节严重的,对行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。