宪法的稳定性与稳定性的宪法
——以中美宪法文本的比较为视角
张德瑞
【摘要】宪法的稳定性既是维持宪政秩序有效运行的基础，也是宪法作为根本法的原则性和作为法律的规范性的具体要求。美国宪法具有较强的特定性，它是通过民众对宪法精神的敬畏与信仰，以及宪法文本的独特品质与最高法院的宪法解释等途径实现的。探索《美国宪法》稳定性的深层背景，检讨我国《宪法》文本的缺失与不足，对于我们如何处理宪法的稳定性与适应性的关系，完善我国的宪法解释与宪法修改制度，都具有十分重要的借鉴意义。
【关键词】宪法稳定性；比较研究；启示与借鉴
Constitutional Stability and Stable Constitution
A Comparison of the Chinese Constitution and the US Constitution
【英文摘要】Constitutional stability lays a foundation for effective maintenance of constitutional order; fur-ther, it indicates the principle and the normative feature that a constitution as a basic law as well as legislationis required to represent. Popular awe and belief, the unique textual quality and the interpretation of the US Su-preme Court，etc. all contribute to the stability of the US Constitution. To dissolve the relation between stabilityand applicability and to improve the system of interpretation and modification of the Chinese Constitution，it isof great significance for us to refer to the story behind the stability of the US Constitution and discern the textualfaults and defects of our Constitution.
【英文关键词】constitutional stability;comparative study;inspiration and reference
宪法的稳定性，是指宪法规范与一般的法律规范相比较，变动较少且能够适应较大限度的社会变化。宪法规范稳定性的意义在于，宪法规范是一国法律规范的基础，宪法规范的稳定性程度，直接关系到一国法制统一的基础、宪法秩序的稳定和公民宪法信仰的确立。美国虽然是一个年轻的国家，但其政体（在英文中跟“宪法”是同一个词constitu-tion)的基本框架，却是当今世界最古老的——也许只有英国例外，因为它的宪法本来就是不成文的。《1787年美国宪法》自问世以来，作为近现代史上世界范围内最早的一部成文宪法，虽历经220余年的沧桑剧变，这部宪法不但其文字和结构没有变动，其所设置的基本原则和制度也依然如故。不仅如此，美国宪政之运行亦始终不离1787年宪法设置的轨道。《美国宪法》以其极强的适应性而表现出较强的稳定性，220多年来包括1789年以《宪法修正案》的形式增加的关于公民权利和自由的10条《权利法案》在内，至今只有27条《宪法修正案》，以至有学者称之为“超稳定性宪法”{1}。而我国的《宪法》，从1954年制定第一部《宪法》至今，虽然只有短短几十年的历史，但宪法规范却不仅历经1975年、1978年、1982年3次大的修改[1]，还历经了1979年、1980年、1988年、1993年、1999年和2004年6次部分修改，《宪法修正案》的数量已经达到31条。这种频繁的修改，在和平时期的世界宪法历史上可谓罕见。同样是作为国家根本法的宪法，究竟是什么原因能让美国的宪法和政体如此稳定，而又保持了如此的灵活性，可以与社会、民情与时俱进？中美宪法的稳定性为什么会出现如此巨大的反差？探寻形成这一现象的深层原因，借鉴美国宪政运行的有益经验，不仅是一件十分有意义的事情，而且也是一名宪法学者义不容辞的责任。本文在这里对中美两国宪法文本进行比较分析，并期待这种研究对我国的宪政实践能够有所裨益。
一、立宪理念与宪法信仰——宪法稳定性的前提性保障
美国人对宪法有一种很深的敬仰情结。在美国人民的心目中，宪法就是人民权利的保障书与守护神。这种独特的敬畏宪法的情结，来源于初上新大陆的清教徒们的契约理念。深受宗教迫害的清教徒为了建立一个公正、平等的“山巅之邦”，迫切需要契约精神作为他们生存发展的精神支柱和动力；以后在与险恶的自然环境作斗争和反英独立运动中，以契约精神为内核的宪法观逐步得以确立。特别是在制宪与行宪的过程中，宪法为高级法的理念不断深入人心，逐渐成为美国独特的文化传统和价值追求。正是对宪法的这种敬仰之情，使宪法成为美国社会各阶级、各阶层的共同情感与纽带，也正是对宪法的这种信仰之情，才使美国宪法最终成为人们生活中的共同权威而被美国人民所顶礼膜拜。并且，这种膜拜在美国保持了220多年而延续至今。“美国的许多地名对美国人来说都具有特殊的含义：普利茅斯海岸巨砾、福奇谷、独立厅、葛底斯堡、黑丘、塞尔玛、卡纳维拉尔角，等等。但如果说有一个地方对于全体美国人来说都极为重要的话，那它肯定是在这所建筑里，因为放在国家档案馆的这些盒子里的展品不仅仅是三个文件，而且也是美国和美国人民的精神实质所在。”{2}在美国首都华盛顿，最有吸引力的地方是那座位于宾夕法尼亚大道的巨石建筑。宾夕法尼亚大道的一端是白宫，另一端是美国国会大厦，这座巨石建筑就位于该大道大体中间的位置，它就是国家档案馆。在国家档案馆的中央大厅里，向人们展示的是一套铜制的、玻璃制的和大理石制的器皿，里面的展品用惰性的氦气保存着。每天晚上，当档案馆对公众关闭的时候，器皿里面的展品都由一个液压起重机下降到大厅下面的地下室里。每天清晨，这些展品又升回到大厅供公众参观。这样谨慎小心加以保护的展品是3个古老的文件。这3个文件是美国国家的章程：《独立宣言》、《联邦宪法》（又称《美国宪法》）和《权利法案》。“美国人对其宪法的尊崇经常到了偶像崇拜的地步，这可以根据许多不同的理由予以解释……但是，最令人信服的解释是将此归于深深根植于美国人心目中的信念——宪法表达了更高级的法，它实际上是不完美的人最为完整地复制了布莱克斯通所至尊为‘区分善恶的、永恒不变的法，这种法连造物主本身在其设定的所有管理制度中都予以遵守，而且只要这种法有必要来指导人类行为，那么造物主就使人类理性能够发现它’。几乎从宪法提交制宪会议讨论的那一天起，这种信念就对美国宪法产生了决定性的影响。”{3}美国反复向人民宣示的，是对规则的敬畏与信仰。美国人对宪法的这种崇拜与服从，不仅滋养了美国宪政，而且也构成了美国宪政文化的核心。“如果宪法受人尊重，如果它体现的理念根据初步印象被认为是正确和善良的，那么，便存在一种保护该宪法、反对修改它的轻率企图的力量。修正的形式的过程依然存在，但是，它将很少或踌躇地被启用。在公民的眼里，美国宪法便有此种地位。他们用极大的尊敬来看待它，如果不是尊崇的话。”{4}
宪政对于中国人来讲完全是一种“舶来品”，西方列强的侵略引发了中国人对宪政问题的思考。在抗击西方侵略者、救亡图存的过程中，人们发现仅仅依靠仿造洋枪洋炮远远不能抵御外敌的入侵。于是，一些志士仁人便将眼光投向了西方的宪政制度，纷纷主张制定作为宪政旗帜和标志的宪法。鸦片战争以后，一部中国近代史可谓是一个悲壮的宪政运动史，其间充满了血腥、艰难和曲折。由于宪法及宪政理念对于中国人来说都是陌生的东西，所以“吾人行宪政之难，犹在此理念与制度皆出自西域而非生于本土，故中国之宪政理念源于传播，中国之立宪始于模仿。”{5}这种在外来的异质文明撞击下的引进，由于缺乏自然生长状态下的宪法所依赖的条件，即社会的经济、政治、意识形态、社会结构等各个方面的条件，最终必然会因为政治实用主义和宪法工具主义而导致宪法名存实亡和形同虚设。作为资产阶级革命产物的宪法，是在发达的商品经济中孕育出来的，它是以市民社会的强大为前提条件。对中国社会来说，宪法是为了政治变革的需要而人为地设计出来的。清末预备立宪是为了在政治上挽救清朝行将灭亡的命运，孙中山的《临时约法》是为了限制袁世凯的权力而因人立宪，北洋军阀修宪的目的是为了争权夺利，宪法竟成了政治斗争和权力斗争的粉饰与装潢。南京国民政府以党代政，宪法完全成了当权者手中的玩物和实现政治目的的手段。[2]新中国成立后，制定了我国第一部宪法。该宪法的历史意义不可低估，但存在以下不足：第一，存在着严重的政治实用主义的痕迹。这部宪法的制定可以说在很大的方面是受了苏联的影响。早在1947年9月，刘少奇访问苏联向其通报中国革命胜利后的安排时，斯大林就曾建议：中国虽然现在可以用《共同纲领》，但应该尽快制定宪法。《共同纲领》不是社会主义性质的宪法，只是现阶段的宪法。如果不制定宪法，不进行选举，敌人可以用两种方法向工农群众进行宣传反对你们：一是说你们没有选举，政府不是选举产生的，二是说国家没有宪法。政协不是选举的，人家可以说你们是用武力控制了位子，是自封的；《共同纲领》不是全民代表通过的，而是由一党提出的，其他党派同意的东西。你们应该从敌人的手中拿掉这个武器{6}。 1952年，刘少奇率领中共代表团出席苏共第19次代表大会，就如何向社会主义过渡、何时召开全国人民代表大会，特别是就《共同纲领》的法律地位和未来制定宪法的问题征求斯大林的意见。斯大林又重申了以前的意见：如果你们不制定宪法，不进行选举，敌人就可以说你们的政府不是人民选举的，说你们国家没有宪法。在这种情形之下，我国在1953年初，成立了以周恩来为主席的选举委员会和以毛泽东为主席的宪法起草委员会，分别负责《选举法》和《宪法》的制定工作。我国当时制定宪法的政治实用主义，由此可见一斑。
其次，受宪法工具主义倾向的影响。众所周知，在中国封建时代，法律被视为“治国之具”，由于我国长期的封建历史，法律工具主义的观念在人们心目中的影响根深蒂固。我国长期以来受儒家文化的影响，法的价值判断一直停留在“法律工具论”上。人们重视法律为“治之柄”、“治之具”的属性，注重法律“言出法随”等与个人权威的联系，这种思想在领导层中占有一定位置。当时的观点是“为了发扬民主，为了加强经济建设，为了加强反对帝国主义的斗争，就要办选举，搞宪法。”{7}可见，当时制宪的动机，主要是把新民主主义的理论、政策、方针以及过度时期的总任务等政治主张合法化，实际上是为了共产党统治的合法化。这样，宪法的政治工具性便不可避免。宪法工具主义与马克思主义不符。马克思认为，“宪法是人民权利的保障书”。列宁指出：“宪法就是一张写着人民权利的纸”。在马克思、列宁这二位革命领袖看来，宪法最核心的价值，就在于它是公民权利的保障书。如果权利没有保障，国民就是一群羊，国家与国民就是牧羊人与羊的关系，在这种情形下，宪法不过是牧羊人手中的牧鞭而已。新中国建国之初，主要领导人更多地是把宪法看作是一种治理国家的工具，正因为如此，宪法不能被当作最高权威予以尊重，宪法被尊重的程度完全取决于宪法对执政者的现实目的的实现有无帮助。执政者是否运用和尊重宪法，完全要根据具体情况和执政党或其领袖人物的个人好恶而定。这就存在着一个潜在的危机，一旦政治形式和任务发生变化，就必然会影响宪法的稳定性，损害宪法的权威和价值，这一点已经被我国的宪政实践所证明。由于政治实用主义和宪法工具主义的因素，我国宪法在内容方面必然会存在重大缺失。如对宪法作为国家根本法的地位，以及宪法的法的属性都缺乏必要的说明。如何以宪法来限制和约束政府权力的机制、监督宪法实施的措施、公民基本权利的宪法保障等等内容，也都没有作出明确的规定。因为在宪法工具论的观念下，党的领导具有绝对的权威，人民政府与人民利益是完全一致的，宪法不可能去规定防止权力滥用而限制和约束政府权力的条款与机制，也不可能去建立完善的宪法监督体制和追究政府与官员违宪责任的程序，更不可能通过宪法的途径去解决侵犯公民基本权利的问题。
可见，成熟的立宪理念和对宪法的信仰是一国宪法产生的动机，也是一国宪法立足的根基、宪法成长的源泉和宪法稳定的前提性保障。一部宪法只有植根于成熟的立宪理念之下并得到全体国民的信仰，才能根深叶茂并具有旺盛的生命力，才能有保持稳定的理由和长足发展的可能。
二、结构合理与内容科学——宪法稳定性的技术性保障
《美国宪法》1787年制定是一部内容非常实在、形式非常简洁的宪法，它结构严谨、措辞笼统并富有弹性。全文包括序言与正文，其序言极其简洁，译成中文只有80来字。[3]美国宪法的正文，也只有简短的7条，不足5000字。宪法第1条至第3条，是按照三权分立原则，规定立法权、行政权与司法权的行使问题，内容涉及行使三种权力的国会、政府与法院的产生和组成方式。第4条按照联邦制原则规定联邦与州之间、州与州之间的权力关系问题。第5条至7条规定了与宪法本身有关的3个问题，如宪法的修正程序、宪法的法律地位和宪法的批准等。《美国宪法》文本的文字虽然不多，但是却非常好地解决了国家3种权力配置和相互制衡的问题。《美国宪法》的原则是：把权力均匀地分配到不同的部门；采用立法上的平衡和约束；设立由法官组成的法院，法官必须在忠实履行职责的条件下才能继续任职；议会代表由人民自己选举。“凡此种种，完全是崭新的发现，或者是在现代趋向完善方面取得的主要进步。这些都是手段，而且是有力的手段，通过这些手段，共和国政体的优点得以保留，缺点可以减少或避免。”{8}“对宪法组织和条文稍加浏览就能肯定权力分立的观念是其核心。第1条规定立法权并将其授予国会，一个有着明确权力限定的两院制的立法机构。第2条将一个具有很大不确定性行政权置于一个一元化的行政机构，一个选举产生的总统。第3条将司法权置于最高法院、州法院和国会选择创设的任何下级联邦法院。第4条则以多种方式涉及已经提到的其他重大的权力分立——即全国政府和州政府之间的权力分立。”{9}“与分权观念一样重要，并且起到限权政府功能的，是制衡观念。立法权在实质部分被划分为两院，因为该权力是最可怕的，并且被认为它们的妒忌将导致它们之间相互制约。总统（在限度内）能够否决立法。立法机关则必须批准任命并能够通过拒绝拨款或弹劾控制行政行为；和诸如此类。通过创造敌对和妒忌，授权每一个分支机构在其他机构完全行使其自身权力的过程中设置障碍，宪法起草者们相信他们进一步减少了政府超越人民控制的机会。”{10}
人权是《美国宪法》的基本内容和精髓，《美国宪法》基于分权制衡理论设计了典型的三权分立政体，实际上是为人民权利提供了一层保障。“从宪法文本看，其结构简单：在开门见山的简短序言之后就是7条正文；其内容精要：没有一个多余的条款，清楚地勾勒了美国政治的进步轮廓。这一切构成美国宪法文本的独特品质，而这种独特性又是由美国人的实用主义哲学观、制宪者们推崇的古典宪法基础理论及美国的国家结构形式等方面决定的。可以这样说，正因为美国宪法从立宪目的、指导思想和理论基础到简明的结构、精要的条款都是实用主义的产物，因此，只要美国人心目中关于宪法是保障人民权利而规范政府权力的文件这一基本理念不变，只要美国宪法所赖以成立的宪政理论仍被遵从，只要美国的政体、政府组织形式和国家结构形式等保持不变，只要美国人继续坚持实用便利的行为哲学观，现行美国宪法就没有必要进行整体修改，也不会被全盘推翻重来。”{1}15
由于历史的原因，我国在制定第一部《宪法》时，更多地受到计划经济体制和苏联宪法模式的影响。社会主义性质的宪法强调宪法的阶级性，突出阶级意志、经济政策和政治宣示功能。因此，在制定《宪法》时对于经济因素和政治因素考虑过多，对《宪法》的法律性和司法适用性考虑的少，没有突出限制政府权力和保障公民权利这一宪政建设的根本理念。长期以来，我国宪法都被当作总结前段工作和推行后段政策的工具。如党和国家领导人在论及什么是宪法时，就曾经说过：“世界上历来的宪政，不论是英国、法国、美国或者是苏联，都是在革命成功有了民主事实之后，颁布一个根本大法去承认它，这就是宪法。”{11}这样一来，《宪法》作为根本大法所应有的规范国家权力运行和保障公民基本权利的法律功能反而被相对忽视了。也正因为如此，几乎我们党每一次大政方针的改变，都会引起《宪法》的修改。《宪法》的任务似乎就是把党的纲领和政策用法律的形式固定下来。有人曾经对我国修宪模式的特点做过研究，发现我国的每一次修宪都是发生在党的全国代表大会召开之后，每一次《宪法》修改都是由中央提出修宪建议或者拟订具体的修宪草案，每一次《宪法》修改几乎都与党的全国代表大会所确定的方针政策有着直接的联系{12}。这种行为的直接后果，就是有相当多的一些政策性内容，被写进《宪法》的文本中去，导致我国宪法规范中政策性的内容比较多。政策虽然具有灵活性和针对性强的特点，但政策还具有易变的特点。当国家形势发生变化之后，有些政策性的规定就存在落后与过时的问题，因此那些写进宪法中的落后与过时的政策，必然面临被修改的命运。以现行的1982年《宪法》为例，由于该文本中规定了大量的有关经济政策的内容，随着我国改革开放深入，许多内容都发生了变化，所以，我国先后在1988年、1993年、1999年和2004年4次对1982年《宪法》进行部分修改。其中1988年有2条修正案、1993年有9条修正案、1999年有6条修正案、2004年有14条修正案与经济政策密切相关。因此，不简洁的宪法文本结构、过多的政治宣言和政策性规定等内容，是造成我国宪法频繁修改的一个重要原因。
三、宪法解释与违宪审查——宪法稳定性的实践性保障
《美国宪法》自1787年制定以来，虽然只是以修正案的形式作过部分修改或补充，从形式上看未被全文推翻，从字面上看也是修改无多，但联邦最高法院基于行使违宪审查权所作出的弹性十足的宪法解释却极尽所能地用社会生活在不同时期的不同现实内容与需求来诠释宪法的文字含义，从而在不改变宪法文本的前提下实现了宪法的灵活适应性，为美国宪法所表现出的超常稳定性立下了汗马功劳。
关于法院解释宪法的依据问题，美国“宪法之父”汉密尔顿在《联邦党人文集》的第78篇中，分析司法机构全然不同于立法和执法机构的特性，在分立的三权中最弱的一个之后，指出：“宪法除其他原因外，有意使法院成为人民于立法机关的中间机构，以监督后者局限于其权力范围内行事。解释宪法乃是法院的正当与特有的职责。而宪法事实上是，也应被法官看作根本大法。所以对宪法以及立法机关制定的任何法律的解释权应属于法院。如果二者之间出现不可调和的分歧，自以效力及作用较大之法为准。亦即：宪法与法律相较，以宪法为准；人民与其代表相较，以人民的意志为准。”{8}392 -393法的相对稳定性既是人类社会以及人的心理和生理相对稳定的客观需要，也是法的权威性和操作性的客观需要。变化过于频繁的法律，既不符合社会相对稳定性的要求，又使人们在心理和生理上难于承受，同时也可能使法律形同虚设，不值一文。但是，法在保持相对稳定的同时，在庞大的社会事物及力量的发展变化之复杂性面前，也不可避免地会显现出一定程度上的保守倾向。当事物已经发展变化了，而法律不能及时跟进，则原来为了某种目的而确定的法律本身之作用，极有可能发生反向变异，走向原定目标的反面。所以，罗斯科·庞德认为：“法律必须稳定，但又不能静止不变。……更为具体地讲，有关对稳定性的需要与对变化的需要之间的妥协问题，就某个方面来看，变成了规则与自由裁量权之间的调整问题，变成了根据确定的规则或至多根据从狭窄固定的前提作出的呆板推论执行法律与根据多少受过训练的有经验的司法人员的直觉进行司法之间的整体问题。”{13}博登海默也认为：“真正伟大的法律制度是这样一些法律制度，他们的特征是将僵硬性和灵活性予以某种具体的、反论的结合。在这些法律制度的原则、具体制度和技术中，它们将稳固连续性的效能同发展变化的利益联系起来，从而在不利的情形下也可以具有长期存在和避免灾难的能力。”{14}对于这一点，美国的那些睿智的法官做得非常好，他们在适用法律的过程中不断发展宪法。正如美国人所说：“美国宪法不是一个自行的文件……如果你看《美国宪法》第1条修正案的字面含义，它写道，‘国会不应该通过任何剥夺新闻自由的法律’。这就是它在此问题上的全部规定，绝对是全部。它对什么州能或不能这样做只字未提。对记者在大陪审团面前的特权只字未提……正是这些保护可以被获得的事实激发了过去190年中司法机构的创造性工作。”{9}214“宪法条文中的许多……类似一个空容器，美国最高法院必须向其中注入内容。”{15}美国人通过解释宪法，形成了大量诉讼和经典判例（各个州的宪法也是大致如此），解决了大量形形色色的社会实际问题。像联邦政府建立银行以及州政府抵制、州政府授予航行的垄断权、地方政府对领港的收费、总统宣布进入紧急状态并征用工厂、总统拒绝在刑事诉讼过程中交出白宫录像带、政府限制总统候选人的竞选资助、夫妻双方采取避孕措施、孕妇自行决定堕胎、老人或病人决定终止生命的自由以及同性恋的权利等等——这些大大小小的问题全部都是经过美国法官们判决的宪法问题，且最终都上诉到位高权重的联邦最高法院并成为青史留名的案例。尤其是这种制度在解决问题的广度上，更是其他部门法无法望其项背的。正是在这种意义上，在美国，对于宪法究竟是或应该是什么，首席大法官休斯（C. J. Hughes）曾经玩世不恭地放过“狠话”：“法官说宪法是什么，宪法就是什么。”{15}美国人对宪法的解释，使得《美国宪法》条文的含义随现实需要而被改变，一部纸上静态不变的宪法典由此而成为能及时适应现实需要的活的宪法。美国自1803年马歇尔法官通过“马伯里诉麦迪逊案”确立联邦最高法院违宪审查权以来，最高法院已经审理了4000多件与宪法解释有关的案件，其中1789-1987年间联邦及各州和地方被宣布违宪的共有1 271件{16}。“这些数据表明，变化的现实生活中各种行为的合宪性在很大程度上要依赖于最高法院的宪法解释这一现实。最高法院所做的宪法解释以其独到的作用在政府权力与公民权利之间寻找着平衡，在不变的宪法条文与多变的现实生活之间谋求着一致，从而成为美国宪法在形式上长期稳定不变的一个重要原因。”{1}16
在中国的宪政实践中，宪法解释恰恰是一个十分薄弱的环节。虽然我国现行《宪法》第67条第1款规定“全国人民代表大会常务委员会解释宪法，监督宪法的实施。”[4]第67条第7款、第8款规定：“全国人大常委会有权撤销与宪法和法律相抵触的行政法规、决定和命令，撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。”但是，在新中国成立的近60年中，我国宪法监督机关至今还未处理过一件违宪事件，而实际上破坏宪法权威、践踏宪法尊严的事件时有发生。虽然《宪法》明文规定‘一切违反宪法和法律的行为必须予以追究’，但又只是停留在规定和观念中，没有走进现实的法律生活中来。”{17}一个不争的事实是，全国人大常委会迄今尚未撤销过一项违宪或违法的法规；国务院、最高法院等5个机关迄今也未向全国人大常委会提出过一次审查撤销的要求；而民间提出的审查建议迄今也尚未有过被采纳并启动审查程序的先例[5]。
宪法的生命在于适用，尤其是在司法活动中得到适用。只有在适用的过程中，才能使宪法成为“活”的法律，使理论上的效力变为实践上的效力，并真正发挥宪法的应有作用。也只有通过在适用过程中对宪法的含义作出与时俱进的解释，才能不断丰富宪法的内容。频繁的宪事诉讼可以促使宪法文本的字面含义在不断的适用中被反复解释，有时是扩充或缩减，有时是部分或全部更新。通过这种解释，使宪法文本经过公众意志的衡量和现实生活的不断挑战而获得不竭的生机，在不变的外表下去实现内容的随机更新，进而真正地实现宪法的稳定性和最高权威性。正因为如此，世界上许多国家都十分重视宪法的司法适用和宪法实施保障机制，从而使得公民的宪法权利在受到侵害时能够得到有效的救济。世界各国的宪法通常都有关于宪法实施保障方面的规定。有些国家还列出专门一章进行规定，如《意大利宪法》第2篇第6章就是“宪法保障”。从这个意义上讲，一个国家的宪政是在漫长的岁月中，经历法官和无数“人民”在千千万万的个案中逐步发展起来的。我国的宪法更多的是被视为纲领性和宣告性的法律文件，基本上没有进入司法程序通过诉讼的形式或者其它的程序来实施。尽管我国《宪法》规定了由全国人大及其常委会来负责监督宪法的实施，但全国人大每年只开一次会议，会期也不过是半个月左右，在如此短的时间内又有许多程序性的事务需要处理，因而实际上无法也无能力来进行宪法解释和宪法监督工作。全国人大常委会每2个月开一次会，但因为它同时还需要行使《宪法》所列举的20项职权和全国人大赋予的其他职权，实际上也不可能有太多的精力来进行宪法解释和宪法监督。由于宪法的根本法地位和制定与修改程序的复杂性，一个成熟的宪政国家的宪法变迁，主要应该是通过宪法解释来实现的。宪法解释既能避免频繁地修改宪法条文，又可以使宪法有效地付诸实施，具有较强的灵活性与适应性。只有当宪法解释解决不了宪法规范与社会现实冲突的时候，才会启动宪法修改程序。我国宪法的权威性不强，一个重要的原因是宪法实施与保障机制没有真正得以运行，宪法解释没有进入社会生活的常态。这样，一旦宪法规范不能适应社会实际情况，便启动宪法修改程序对宪法进行修改。这种频繁修宪的做法，不仅损害了我国宪法的权威与尊严，也事实上成为我国宪法稳定性不强的又一个重要因素。
四、他山之石与应对之策——美国宪法稳定性的借鉴性意义
宪法的稳定性具有十分重要的意义，它意味着国家安定、政治稳定、社会生活有序，社会经济建设能够顺利进行和健康发展；也意味着一国法律体系和法律秩序的稳定，从而为实现法治提供完善的制度和秩序保障。美国宪法的稳定性在社会生活中已经充分地显示了这种作用。这一稳定性特征是美国人民的立宪理念与宪法信仰、宪法文本规范的科学性和联邦最高法院的宪法解释等多种因素的共同作用下形成的。检视我国的宪政实践，无论是国民的立宪理念与宪法信仰、宪法文本结构与内容，还是宪法解释与保障机制，与美国相比都有比较大的差距。在我国未来宪政的林中之路上，我们尚需从以下几个方面作出不懈地努力：
（一）必须培养民众对宪法和法律精神的敬畏与信仰。我国近代宪政发展的一个最大特征，就是有宪法之形式，而无“宪政”之实质。从民国建立，到1949年旧政权的终结，这短短的几十年里，制宪活动频率之高，在世界宪政史上也为罕见。尤其是在北洋政府统治时期，《宪法》和《宪法草案》就有10部之多，但是，宪法的制定与宪政的推行，却毫不相干。在形而下的意义上，法律是一种社会工具，这对于一个社会来说容易做到；在形而上的意义上，法律则是一种信仰，这对于一个社会来说，不容易做到。一个社会，可以以较快的速度建立比较完备的法律体系，但是在一个缺乏法治精神和缺乏法律信仰的社会中，培育公民对于法治精神的理解和对法律的信仰，并使之广泛社会化，却是一个困难的也是一个漫长的过程。
由于政治理念、法律传统和历史文化的不同，中西方人看待宪法的观念也有很大的差异：在西方人看来，宪法表现了民众对人性和国家权力的不信任，人们制定宪法，主要是从防止国家权力作恶的目的出发，去控制国家权力的运行，保证公民私权利不受国家公权力的非法侵犯；而在中国人看来，宪法是对国家权力的确认，是巩固国家权力的根本大法，是人们对国家权力信任、拥戴的产物。因此，宪法是对获得胜利阶级革命果实的确认，是对敌对阶级实行专政的工具。当然，宪法、法律作为国家上层建筑的一部分，作为统治阶级意志的一种体现，肯定具有对被统治阶级专政的职能。但是，只看到宪法的专政职能是远远不够的，因为宪法还具有防范国家公共权力作恶的控权功能。从控制国家公共权力的角度来看，宪法如同人民颁给政府的一张“营业执照”，它规定了政府的“经营范围”，要求政府按被授予的权力运行而不能“超执照经营”，否则人民就要按照法定的罢免政府这一程序吊销政府的“营业执照”。宪法控制国家权力的功能要求我们，必须树立民众对宪法与法律的敬畏与信仰。“中国的宪政生成之路上缺乏的是具有宪政需要并有促进宪政生成能力和条件的民众。也就是，宪政的生成缺乏必要的社会动力支撑。归根结底缺的还是宪政基因。具体表现在人们对个人权利的麻木，以及对革命和宪政的无知与冷漠。鲁迅先生在自己的小说《药》里面所描写的华老栓用蘸着革命者也就是自己的解放者夏瑜的血的馒头给自己的儿子治痨病的经典事例，就是对当时中国社会的民众精神，也就是宪政基因缺位状况的一个深刻揭露，它一针见血地揭露了辛亥革命失败的根本原因。”{9}219-220因此，我们只有解决好了这个问题，才能够妥善地处理好执政党、党的领导人与宪法的关系，个人的言论与行为才会自觉地置于宪法与法律的约束之下，中华民族也才能够以坚实的步伐跨入伟大的法治时代。
（二）不断提高立宪与修宪技术水平，制定结构合理与内容科学的宪法规范。宪法是一国的高级法，在内容上具有根本性，在效力上具有最高性，在制定与修改程序上具有特殊性。因此，宪法文本规范的变迁，尤其需要注意技术水平。一般要使用高度概括性和充分弹性的语言，避免过多的突出有时代色彩的内容。美国学者博登海默曾经说过：“真正伟大的法律体系是那些把僵硬性、弹性独特地似是而非地混合起来的体系。它们在自己的原则、制定和技术中把稳定的连续性的优点同进化的变化的优点结合起来，从而取得在不利条件下长期存在的能力。”{14}392博氏这种对于法律稳定性的期望显然有点过于理想化，但却道出了立法技术对于制定稳定长存的法律的重要性。“以稳定著称的美国宪法明确授予联邦国会的立法权只是所列举的三个部分，初看起来，似乎很有限，然而事实上，宪法又通过‘必要与适当条款’等规定，使国会立法权的范围在实际行使中远远超出了明文规定的17种。这个‘必要与适当条款’就是弹性十足的字眼，正是它的灵活运用，使得国会扩大权力的行为总能在宪法中找到依据。”{18}我国宪法文本中列举那些政治宣示性的内容，大量的具有时代特征的政策性规范，在宪法文本变迁中都是需要注意予以克服的。
宪法结构合理，是指合理的设置宪法文本的篇、章、节、条、款、项、目体例，并将不同性质和不同内容的宪法规范繁简相宜、详略得当地编排到相关的部分。这里的合理是指要合乎“宪法是根本法和最高法”这一基本原理，要从这一基本原理出发并根据宪法由此而具有的全局性和宏观性、纲领性和发展性、原则性和指导性等特性的要求，合理编排不同性质和不同内容的宪法规范。涉及宪法原则、基本制度和基本国策的规定应该简明扼要，而那些事关公民基本权利与义务、国家权力的配置方式、国家机关的职责与权限、国家机关之间的相互关系，以及有关宪法修改程序与宪法监督制度等宪法保障方面的内容，则应该详细地加以规定。比如，我国现行宪法在结构编排上，把公民的基本权利与义务一章，置于国家机构一章之前，突出了对公民基本权利的尊重与保护这一宪政的核心价值。
宪法内容的科学性，指的是宪法对过去的总结必须是真实的，对现在的概括必须是准确的，对未来的预见必须是合乎事物发展规律的。宪法规范的内容只有是科学的，其稳定存在才有合理的依据。“宪法的稳定性和适应性主要在于宪法本身是否适合国情，是否反映了本国基本情况，是否对本国的基本情况作了概括的、具有预见性的规定。……宪法只有反映基本国情，对基本国情作出科学的概括性和预见性的规定，才能适应社会的发展，才能保持稳定，也才有它的尊严和权威。”{19}因此，我们在宪法规范变迁的过程中，务必要注意宪法原则、宪法规则、宪法概念、基本国策等宪法规范的科学性。
（三）完善我国宪法解释，建立宪事诉讼制度。宪法是一个法治国家的生命之树，而法官则是看护这棵树的园丁。历经数个世纪的枯荣沉浮而一个国家的宪法之树未见丝毫衰败的迹象，反而具有自强不息的气魄者，当以法官的贡献最为显著。大致从1803年“马伯里诉麦迪逊案”起，美国的宪政史就几乎成了联邦最高法院“九个老头的故事”。法官是宪法的发现者，最权威的诠释者和最忠诚的看护人。今天的美国宪法，是由200年来形成的判例、习惯、法理和若干成文法律共同构成的一个整体。其中，法官对宪法的解释具有最重要的意义。这也表明，一个国家的宪政是在漫长的岁月中，经历法官和无数“人民”在千千万万的个案中逐步发展起来的，发达的宪法或成熟的宪政是不可能通过急功近利的革命和变法，或雄心勃勃地“立法计划”来实现的。因此，宪法解释是宪法实施活动中必不可少的环节，只有通过合理的、常态的宪法解释制度，才能将一般性的宪法规范用于具体特定的宪法关系，才能判断有关法律法规及行为是否违宪，也才能够保持宪法规范的稳定性。我国宪法解释制度的完善，当下亟待解决的是建立一个专门负责解释宪法、监督宪法实施和受理宪事诉讼的机构，以弥补我国现行的全国人大及其常委会无暇顾及、解释宪法与监督宪法不到位的问题。限于本文的主题与篇幅，这里对此不多加论及。
“宪法是国家根本法”这一命题，在当代社会已为世人所普遍接受。这一命题中至少包含了两项内容：一是宪法是法的一种表现形式，即宪法属于法规范；二是宪法在法的各种表现形式中处于最高地位，具有最高的法律效力。既然宪法是法的一种表现形式，而且是法规范中具有最高效力的规范，毫无疑问，它应当在社会实际生活中得到适用，以发挥其作为社会最高规范和最高规则的作用和功能。通过设立宪事诉讼制度，纠正或撤销一切与宪法相抵触的其他规范性文件，或向任何侵犯他人宪法权利的行为人追究法律责任，可以彰显宪法作为最高法的权威性。突显的政治性使得我国现行宪法缺少现实效力，人们一方面在嘴上把宪法奉为“根本法”、“母法”，另一方面在行动上又将她供在神坛而虚置，宪法在处理政治事件和人权保障方面的作用得不到根本的发挥。如果宪法上那些暖人心田的神圣词句不能应用于真实世界中的个案，至高无上的宪法就不过是虚拟世界中的一纸空文。宪法要保持旺盛的生命力，就必须走下神坛，去取得民众的信仰与信任。建立宪事诉讼制度，应该是弥补这一缺陷的一条好的途径。美国宪法之所以具有旺盛的生命力，是与美国公民的“好诉”习惯有关的。在美国宪政史上，大到黑人的公民资格、言论、出版、罢工权利的行使，小到理发不满意、乘车座位和堕胎等等，都可能成为或最终形成宪法诉讼。就连开创联邦最高法院违宪审查之制举世闻名的“马伯里诉麦迪逊案”，其起因也只是原告没有收到预料之中的一纸委任状。在中国的语境中，从古至今，或许是笔者孤陋寡闻，还真没有听说过因为没有当上官而告到最高法院，而且还仅仅是一顶法官的帽子。当然，建立宪事诉讼制度不是本文要论及的主题，一个基本的思路是，我国可以借鉴欧洲大陆法系国家宪法法院的监督模式，在全国人民代表大会之下，建立一个与全国人民代表大会常务委员会平行的宪法法院（或者叫宪法委员会），专门负责我国宪法监督与宪事诉讼事务，从而改变我国目前宪法监督与宪事诉讼缺位的状况。[6]ML
【注释】[1]我国《宪法》的这3次全面修改，由于内容与结构改动过多，以至于在日常的宪政实践中，人们习惯于说我国有4部《宪法》。实际上，从1954年《宪法》到现行的1982年《宪法》，我国以工人阶级为领导的人民民主专政的国家性质并没有改变，应该说只有一部《宪法》,4部《宪法》的说法更多的是揭示出了我国《宪法》修改的地方太多，使得《宪法》文本在每一次修改之后都好像是一部新《宪法》。
[2]20世纪上半叶中国的宪法变迁简直不堪回首。它以“君权宣言”开始，以破坏宪政的“临时条款”结束，其间宪法性文件变动频繁。经立法机关（含宪法起草委员会）通过的各类宪法、临时宪法（约法）、宪法草案共15件，……其中胎死腹中的《宪法草案》5部，真真假假的宪法共10部，平均约4年出台一部宪法，不到3年一部宪法草案。在全国范围内生效的宪法（哪怕是形式上）一天也没有过。1908年8月27日光绪皇帝颁布的《钦定宪法大纲》“纯然是官僚的产物，毫无人民代表的参与”，“宪法大纲只列君上大权，纯为日本宪法的副本，无一不与之相同”，即使这样的大纲，清政府也并无诚意兑现。相对而言，孙中山先生著名的《临时约法》称得上是近代意义上的中国宪法文件，但由于环境所迫，没有实施便被束之高阁；1913年10月31日的《中华民国宪法草案》虽确立了旨在限制总统权力的责任内阁制，但由于缺乏行宪的诚意，也缺少护宪的机制，不久就被急欲称帝的袁世凯一脚踢开；袁世凯死后，北洋军阀政府几经换马，上演了一幕幕修宪丑剧；蒋介石上台后，依然是宪政的两面派，他们嘴上说宪政，实际上却不给人民以丝毫的自由。1947年蒋介石在临近垮台时通过了《中华民国宪法》，人们用8个字来概括这部宪法：人民无权，独夫专权。这种宪法与宪政在实际上的完全背离是中国近代宪政史最真实的写照。
[3]《美国宪法》序言全文如下：“我们合众国人民，为建立一个更完善的联邦，树立正义，保障国内安宁，规划共同防务，促进公共福利，并使我们自己和后代得享自由之赐福，特为美利坚合众国制定和确立本宪法。”这段规定了宪法权力渊源和宪法实现目标的序言，简洁得甚至没有一个多余的字。
[4]关于宪法的解释主体问题，我国解放初制定的《共同纲领》没有对宪法解释权做出明确的规定。1954年的宪法和1975年的《宪法》对于《宪法》的解释权也没有做出明确的规定，这两部《宪法》只规定了法律的解释权属于全国人大常委会。1978年的《宪法》和1982年的《宪法》对宪法的解释权作了明确的规定，即宪法的解释权属于全国人大常委会。虽然几部《宪法》都没有明确规定全国人大也有权解释宪法，但从我国的实际出发考察，全国人大拥有对宪法的解释权是肯定无疑的，理由有以下几点：(1)我国的政权组织形式是民主集中制的人民代表大会制度，这一制度决定了全国人大的性质是最高国家权力机关，而不仅仅是立法机关。这与实行三权分立制度的议会的地位有着根本的区别；(2)正因为全国人大是我国的权力机关，所以其不仅具有最高性，还具有全权性。《宪法》第62条最后一项规定，全国人大行使应当由最高国家权力机关行使的其他职权。哪些是“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”，其决定权和判断权应由全国人大掌握。解释宪法的权力就包含在“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”之中；(3)从各国建立的宪法监督制度看，凡是行使宪法监督权的机关（包括普通法院、宪法法院及立法机关）都同时拥有宪法解释权。这是因为，如果宪法监督机关没有宪法解释权，就无法判断法律等规范性文件是否违反宪法。根据我国宪法的规定，全国人大拥有宪法的监督权，而且是最高的监督权，其当然同时拥有《宪法》的解释权；(4)我国《宪法》第62条第11项规定，全国人大有权“改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定”，其中当然包括全国人大常委会对宪法进行的不适当的解释。如果全国人大改变或撤销全国人民代表大会常务委员会对宪法进行的不适当的解释，全国人大必然同时也要解释宪法。
[5]“孙志刚收容审查案”中，曾经有3名法学博士和5名青年法学专家向全国人大常委会正式提出过违宪审查的请求。本案最后虽然以国务院自行撤销实行20多年的《收容审查条例》并重新颁布一个《救助管理办法》而告终，应该说有了一个比较好的结果，但提出违宪审查请求的人，却没有得到全国人大常委会的任何答复。
[6]关于宪法法院的建构问题，可以参见本人的拙文．欧洲宪法法院给我国违宪审查制度建构的启示[J]．中国青年政治学院学报，2007(2).
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