论深化政治体制改革的迫切性
蔡定剑
（创新点：1992年之后法政知识分子取代古典人文知识分走向前台，为经济改革鼓与呼。自此政治改革日渐式微，政治忠诚无处表达而无可奈何的导向利益的量化。本文创新之处在于：没有民主，经济发展可以成功，但无法维持长久；经济增长的边界一旦临近再启动政治改革则为时已晚，由此应立即启动宪政，未雨绸缪。）
胡锦涛在中国共产党的十七大报告中提出要“深化政治体制革”。为什么要深化？如何深化？我们应该从历史的经验教训和现实的社会需求中，理解深化政治体制改革的迫切性。
一、逝去的改革与改革的新生
过去30年，中国的政治体制改革经历了两个阶段。[1]第一阶段改革从1978年十一届三中全会到1989年，改革的背景是反思历史特别是文革的历史教训；动机是防止文革再次发生；特点是以传统人文知识分子发起一场又一场观念变革，推动政府自上而下的改革。这次改革思想理论上的成果，主要是确立发展社会主义民主和法制作为国家的根本任务；党要在宪法法律范围内活动。改革的制度成果主要是在人大代表的选举在民主化方面的小步改进（扩大基层的直选、打破单一提名和差额选举），加强人大能力（扩大全国人大常委会权力，地方在县以上设人大常委会，人大设专门委员会），实行领导职务的有限任期等。改革的普遍共识是政治体制改革应与经济体制改革相协调。
第二阶段是经济体制改革在1992年后单兵突进，政治体制改革停滞和转向。知识分子与政府的联盟出现裂痕，传统人文知识分子迅速被边缘化，一部分强调经济效率的经济学家登台。在意识形态谈化的同时，传统的和新中国建立的道德体系和信念也在消失。随经济改革成果和经济繁荣的出现，部分政治精英、财富精英和知识精英政治上日趋保守，改革动力逐步失去。在这期间有一些与政治改革有关的行政司法改革都无果而终，如机构改革、公务员制度、司法改革、公车改革、反腐败等，来自政府的自上而下的改革日渐式微。中国经济改革成功了，但要不要进行政治体制改革，反而成了一个问题。
改革已经死了吗？我想，那场靠观念支撑的改革已经死了，但在市场经济土壤中萌生的政治改革正在新生，一场来自社会层面和公众推动的政治变革正在稍稍发生！
进入21世纪以后，中国社会发生巨大的转型。新的社会经济力量产生并壮大，为了维护自身的利益，他们与政府官员和经济精英结盟，而不是与公益知识分子结盟。知识分子内部发生变化，法学、政治学和政府管理学、社会学者站在改革的前沿，给民众的权利启蒙给予大量的法律解释，形成了法政系取代古典人文知识分子推动改革的局面。知识分子从观念的解说者变为改革的推动者和制度的建设者，学者、律师和媒体等围绕着具体的社会事件和个人的权利推动着制度的变革，比如“SARS”、孙志刚案、乙肝病毒携带者的维权案等。而互联网的发展，使公民有了前所未有的个人自由表达的空间，成为对公共政策和政府官员形成广泛的舆论监督的力量。这场改革围绕的是法律和权利的实现，而不是观念和理论的讨论。对法律和权利的解释，使政府权力不断受到来自公民社会的挑战和约束。
可见，虽然自上而下的改革动力日益衰落，但是，由于市场经济改革带来的经济发展和社会结构的变化，个人财产的增加、个人的自主和自由、利益和权利意识的增长。来自社会基层公众参与的力量日益兴起，产生了一种新的社会政治改革的冲动。农村基层民主的发展，草根NGO的生长，以业主为基础的城市社区自治的要求，各种利益受害者的维权行动，利益团体的游说，公共知识分子的出现，媒体监督者角色突显，律师作为自主的维护法制的社会力量，还有来自地方和基层党政机关的自主进行的创新改革等等，这些却成为新的推动政治改革的动力。而党和国家领导人能否顺应这种要求，是中国改革是否成功的关键。最终，我们还是从十七大报告看到这种希望。胡锦涛总书记说，政治体制改革“必须随着经济社会发展而不断深化，与人民政治参与积极性不断提高相适应。”
二、中国需要政治体制改革吗？
对中国的改革发展道路，国内外学界存在的争论实际上可以归结为两个基本问题：一是中国应先搞经济改革还是先搞政治改革？二是经济繁荣以后是否可以不搞政治改革？
经验证明，经济发展和繁荣与民主没有直接的关系，就是说，经济发展不一定需要民主，有时威权政治比民主政治反而更有利于经济的快速发展（当然这种发展常常是带病的）。不搞政治民主化改革是可以取得经济成功的。中国过去30年经验表明，先进行经济改革是成功的。但是，这种成功只是阶段性的，不能说是最后成功。正由于威权政治具有比较强烈的短期优势，其迷惑性相当大，对缺乏远见和不够审慎的人们往往具有很强的吸引力。但社会发展的关键不是短期的经济增长，而是要具有持续发展的能力和态势。在威权政治下，十年甚至几十年的良好经济业绩其实并不能说明什么问题，一个发展中国家必须几十年接着几十年地成功，并不间断地保持良好的经济运行，才能成为发达国家。[2]
历史的经验也充分证明，没有民主的经济繁荣是不可持续的，没有民主制度的大国是不可以成为强国的。30年时间，只要统治者励精图治，不打仗，让人民休养生息，完全可以创造一时的经济繁荣，古代一朝君王在任时就可以创造的所谓盛世，在我国近代也有过。战后，东亚四小龙都是用30年左右的时间创造了经济繁荣。世界历史上，有过不少的国家在经济繁荣的前提下实现大国崛起的先例：西班牙、葡萄牙、荷兰、英国、法国、德国、美国、日本等。但是，在那些民主制度没有过关的国家，往往却是崛起了又衰落。可见，只有建立起民主的制度并保障人权的国家，经济的繁荣才能持续下来。托克维尔曾说，行政集权在一定的时代和一定的地区，可能把国家的一切可以使用的力量集结起来，迎来战争的凯旋，但却无补于一个民族的持久繁荣。托克维尔甚至相信，民主政府经过时间的推移，一定能显示它的实力。如果一个民主国家由共和政府管理一个世纪，那末在这个世纪结束的时候，它一定会比相邻的专制国家更加富有，更加入丁兴旺，更加繁荣。[3]
君不见，中国古代也曾有过不少繁荣和盛世，汉唐有盛世、明清有盛世，都在历史的硝烟中灰飞烟灭。1860年代的洋务运动创造了工业、金融、交通通讯和国防的相当程度的现代化。但是，由于政治民主化制度没有过关，经济改革的成就毁于一旦。在西方发达国家的历史中，工业化和民主化的发展方向大体是并行的，在德国民主化落后于工业化，国内危机导致德国两次发动世界大战。日本也有相似的情况。历史告诉我们，在威权国家，经过一时期的经济高速增长以后，如果不及时进行民主化转型，经济发展势头将很难长期保持下去。
在我国，过去30年经济高速发展，人们的财富在增加，生活大大改善，但是社会的各种不满情绪和社会矛盾并没有随人们财富的增加而减少，相反，而是随人们财富的增加而增加。道理很简单，在传统的农耕社会可以维持一个四世同堂的大家庭，现代城市社会，经济富裕了，成年子女与父母都难以同室而居。因为人们的自主、独立性增强，价值观、生活情趣、方式多样化，又有经济能力自立生活。社会发展带来家庭结构的改变，同理政府和国家结构也必然随经济发展和社会的巨大变革和转型而改革。这种改革就是更适合人们的独立、自主、平等、自由地生活。
民主在一个国家的活力，与该国的社会结构和社会趋向相关。财富和知识都集中在极少数人手中的社会结构不会有利于民主，就象严重两极分化的道德和宗教群体的社会也不利于民主发展一样。
贫富差距的扩大，使得建立民主的基础越来脆弱，经济发展的稳定性和可持续性越来越差。腐败沉重地打击着人民对政府的信赖，腐败的不可治愈和扩散也增加了社会不稳定性。在存在巨大利益诱惑而缺少民主制约机制的情况下，政府自肥——越来越谋求自我利益，使国家法律的有效性和政府诚信大大降低，与民争利也使得政府从事公共服务的能力严重削弱，也导致人们对政府的信心和信任也在减弱。政府在社会转型和政治改革中所需要的权威、资源和能力，会随着这种不平衡的充满矛盾冲突的经济社会发展而不断削弱。执政者越是在自己有权威、资源和能力进行改革的时候主动进行改革，就越能避免危机。当一个社会在该改革而不改革，统治者不能审时度势抓住时机，会丧失对改革的主导权，使社会陷入危机，清末的戊戍变法就是教训。
三、改革的路径
当今人们对中国社会发展都有一个共识，就是中国不能革命，只能走渐进改革的路。当然，一个国家走什么路并不完全取决于统治者。但是，统治者在很大程度上有选择权。任何社会统治者有非常强的维护现有秩序的堕性（这种堕性常常是眼前既得利益造成），从而蒙敝统治者“智慧”的头脑，使其很容易坐失变革的良机。
当前我们社会处于诸多矛盾高发期，我们的领导人已经高度意识到社会危机，所以提出和谐社会建设。问题是，我们可不可以只通过政策调整，而不通过制度改革达此目的？我认为是非常困难的：首先，由于制度性原因，许多好的中央政策都难以有效地实施；其次，领导习惯和领导能力限于政治动员式的方法解决社会问题，而缺乏用法治的和制度建设的方法解决社会问题的能力。由此，很多社会问题都难以从制度上得到根治（腐败问题、政府违法滥用资金产生的审计问题、土地滥用问题、劳工和农民工权利问题、矿难问题等等）。所以，社会问题和矛盾总是在积聚，而不是解决。更重要的是，我们过去的改革和发展为什么总是不断地产生社会矛盾，这一切都与制度问题有关，制度问题必须通过制度改革才能解决。
政治体制的改革已经不可拖延。中国共产党是强大的执政党，持续30年的经济改革创造的社会繁荣，使它仍然有很好的改革资源，现在正是进行政治体制改革的良好时机。不进行政治体制改革市场经济难以持续，社会矛盾的积累可能会导致危机危及改革的成果。未来十年，社会各界对政治改革寄以厚望，如果不能有所作为，将会大大降低社会对政府的信心，使党和政府主导改革的资源和能力降低，社会危机的危险性会增加。
由中国共产党领导进行渐进的政治改革，我想是绝大多数中国人的共识。问题什么是渐进的改革？如果说渐进的政治改革是中国需要50年或100年才能民选国家的民意代表和国家领导人，可能难以让人置信。渐进的改革更不能被作为有意推诿改革的理由。这在中国历史上慈禧的“预备立宪”和国民党的“训政立宪”都有其教训。从现在起进行认真的、脚踏实地深化政治体制改革可能是好的选择。
当前可做的政治体制改革是：
1．明确提出“实行宪政”作为政治体制改革的口号和目标。什么是宪政？简单地说就是以宪法作为治国基础，实现法治、民主和保障人权的国家。明确地提出宪政的口号是可以动员和团结全体人民的正确目标。实现宪政是世界发展的潮流，也是近代一百多年来中国人民前赴后继奋斗的目标。我国已经把民主、法治和保障人权都写入了宪法，这就是要实现宪政的目标。
实行宪政一个最重要的制度建设就是建立违宪审查制度。违宪审查是实现法治和保障人权的强有力手段，通过审查法律和政府行为是否合法，迫使法律清良和政府本身守法，这是法治的前提和基础。违宪审查能在广泛的领域抓住突出问题保障公民的权利，从而起到通过法制手段缓解社会矛盾和冲突的作用。中国宪法已经确立了违宪审查的法律和理论基础，只需要建立机构，就能使其运作起来。
2．为提高中国共产党执政的合法性基础，中国共产党要学会在公开、公平、自由、平等、竞争条件下的选举能力。为此要扩大人民直接参与的民主选举，可以尽快地从乡镇党政领导人的公开直选开始。这方面已经有了不少地方主动改革的经验，它是解决基层政府与群众矛盾冲突的制度性措施，可以大大提高党政在基层的合法性基础，也有利于提高党的民主选举能力。此外，可尝试在若干年内实现县一级的领导人直接选举。在自上而下的政治约束机制灵的情况下，建立人民对政府的约束机制是最好的办法。直选可以大提高政府及领导人的权威，从而使政府能更好地面对社会危机。
3．为了提高依法执政的能力，党必须学会通过人民代表大会执政，因此需要改革党与人大的关系，提高人大的权威和地位。党如何通过代议机构执政是不太困难的事，世界上几乎所有的政党都是这么做的，就是把国家的事情拿到人大通过公开的方式进行讨论、辩论，同时通过人大来加强对政府的监督。这可以从地方人大开始，加强地方人大的能力建设，提高地方人大的权威和地位。1978年以后的政治体制改革就是从加强人大开始的。现在应该进一步深化人大这一根本政治制度的改革。
4．扩大公众参与，并以法律保障公众参与成为民主制度。十七大提出要进一步扩大公民有序的政治参与，关键是要以法律保障公民的参与权并制度化。公众参与是现代民主制度发展的新趋势，是选举代议制民主的重要补充。公众参与的民主涉及的范围非常广泛，从立法、行政决策、行政执法，到基层治理、社会监督等各个领域。西方国家的民主发展是先行代议制民主，在代议制民主出现不足情况下，在六七十年代又发展公众参与的各种民主形式，成为激活民主制度的重要方法，公众直接参与式民主正出现生动的景象。公众参与式民主是一种法制化的可控性民主。鉴于我国后发民主的特点，为求民主的渐进和社会稳定，先发展公众参与式民主，再发展选举民主，可能是一条中国式民主发展道路。依此认识，就应把公众参与作为一项重要的政治制度建设的内容，通过立法使公众参与法制化，保障公众参与的权利。公众参与当前主要可从以下方面扩大和完善：
（1）完善立法听证和行政决策听证制度；
（2）在环境保护、城市规划、文化保护、公共服务提供决策（如公共卫生政策、教育、社会保障制度等方面的决策）等领域建立和完善公众参与制度；
（3）广泛发展在基层政府治理方面的公众参与，包括在市县乡镇，特别是在乡镇一级的涉及人民群众利益的重大事务决策的公众参与，在一些地方政府中有很好的自主创新改革经验，应加以推广。
（4）完善基层自治。一个良好的村民选举和自治制度正在受到贿选和宗族势力的腐蚀，不加强法制的规范，将会对这一适合中国民主的形式造成严重损害。完善选举程序，加强对选举的规范，以保证村民选举的健康发展；在城市社区的自主管理和保障业主的自主管理权利。
5．保障规范NGO的发展。公众参与离不开非政府组织的发展，根据市场经济和民主政治的需要发展非政府组织是公民社会发展的客观需要。排斥压制将产生社会矛盾，也不利于有序的政治参与。采取传统的官方控制的发展模式也完全不适应社会的要求。只有采取保护并通过法制规范的办法才能使它健康发展。
6．建立公共财政制度。政治体制改革涉及很多的政府治理的改革，其中最重要的改革是两项：一是公共财政特别是公共预算制度的建立迫在眉睫，它对防止政府腐败，改善政府治理，约束规范政府权力，防止政府自肥，提高政府为人民服务的能力，改善人民与政府的关系都大有好处。二是政府透明度的建设，这是通过社会和人民群众监督政府约束权力的最有效手段。
中国进行政治体制改革要做的事很多，从这些事开始做起，可以提高党的执政能力，提高政府治理能力，以保证社会稳定和健康发展；又能适应社会发展，满足人民群众对权利和利益保障日益增长的需要，缓解消除社会矛盾，减少社会紧张，为更深层次的政治改革创造基础。
【注释】
[1]朱学勤教授曾提出1989年前后有“两场改革”的观点，笔者赞成他的分析。
[2]（美）莱斯特‘瑟罗著：《资本主义的未来》，周晓钟译，中国社会科学出版社1998年版，第51页。
[3]（法）托克维尔著：《论美国的民主》（上卷），董果良译，商务印书馆1988年版，第97页、第255页。