民生关怀：中国宪政改革的现实基础

董和平

【摘要】中国正处于社会转型的重要历史时期，选择一种符合国情的、合理的、适时的宪政改革路径和步骤至关重要。现阶段中国宪政改革应该以民生关怀作为切入点，围绕解决社会危机事件和众所注目的社会热点问题启动宪政改革，先实施体制内宪政微调，弥补立法和制度缺漏，改进相关管理及其运作方式，解决民主宪政操作层面的具体问题，尽可能发挥现有体制民生设计的预期效益。以民生需要基础考虑中国宪政改革，就必须通过推行人民代表的“非行政化”、专职化和完善选举制度强化人民代表大会的民意代表地位和功能，同时强化行宪主体的责任追究和宪法实施的社会监督。

【关键词】民生关怀；宪政改革；路径步骤；体制优化

【英文摘要】Currently, China is in an important period of social transformation, so it is significant to select a proper,reasonable and timely approach and steps of reform in constitutionalism. The author claims that the starting point for the constitutional reform is the solicitude for civic life, with the purpose of solving the social crisis and popular social issues.The reform must begin with effectuating slight adjustment of the constitutional government within the system, remedying the gaps and omissions in legislation and institution and improving relevant management and operational mode so as to realize the prospective benefits of the current design of democracy. It is necessary to implement “non-administration” and profes-sional characteristics of the people's representatives, ameliorate election system and strengthen the status and functions of the people's congress, and enhance the accountability of the exercising subjects of the Constitution and the social supervisionof the Constitution’s enforcement simultaneously.

【英文关键词】the solicitude for civic life; constitutional reform; approach and steps; institutional optimization

中国的宪政改革历来是一个沉重、复杂而且往往要付出重大社会代价的话题。改革开放三十年来，中国经济的高速成长和社会发展的巨大变化引人瞩目，但我们对经济发展中逐渐暴露出来的政治体制和社会管理体制方面的问题却缺乏相应的有效改进，加大力度进行政治体制改革是保证经济社会稳定高速发展的必由之路。如果我们漠视由于经济进步带来的社会民主意识的提高和民主诉求的增长，就会失去及时推进中国宪政进步的历史机遇，最终受损的恰好是我们迫切需要的经济增长和社会进步，最近出现的由“三鹿婴幼儿奶粉事件”引发的食品安全危机和社会信任危机给我们敲响了优化政治与社会管理的警钟。所以，在现阶段选择一种符合国情的、合理的、适时的改革路径和步骤至关重要。笔者认为，现阶段中国宪政改革应该以民生关怀作为切入点，先落实体制内宪政微调，再进行国家宪政体制的根本优化，逐步达到宪政目标。笔者愿就此发表个人想法，以期对学术界的相关研究和实务界的相关改革有所助益。
一、民生关怀是启动中国宪政改革的最佳切入点
民生关怀就是要关注普通民众生存和发展中出现的具体社会问题，通过解决这些问题改善民生状态、稳定民众情绪、平息突发事件，最终实现人民安居乐业与社会和谐发展。以民生关怀作为切入点启动中国的宪政改革，就是要围绕解决社会危机事件和众所注目的社会热点问题，补充完善和落实实施相关社会管理制度和民主政治制度，改善民主政治的具体立法和运作过程，在个别环节和具体层面推进宪政进步。
以民生关怀作为中国现阶段宪政改革的切入点，首先是因为改善民生本来就是宪政建设的固有内容和根本目标。民生状态包括物质和精神两个基本层面。物质层面的民生状态是指社会民众的物质生活条件的满足和物质生活质量的提高，主要通过经济和科学的发展来实现；精神层面的民生状态则是指社会民众精神生活的丰富和心理状态的平衡与愉悦，主要通过社会文化建设和政治民主化建设来实现。物质层面的民生追求是民生状态的初级阶段，而精神层面的民生追求则是民生状态的高级阶段；前者是满足民生的基础需要，后者是提高民生的内在品质，二者的有机结合构成民众生存与发展的良性状态，二者的共同进步标志着民生状态的真正质量。在人类改善民生的历史进程中，当物质层面的民生状态发展到一定的历史阶段以后，民主宪政作为人们改善生存与发展在政治管理和社会管理方面的理想状态才成为人类社会进步的标志和奋斗的政治目标。所以，民主宪政从诞生之日起就包含着改善民生的历史任务，承载着人类追求民生进步的崇高期望。在中国社会发展的现阶段，在普通民众物质生活条件基本满足并不断改善的情况下，积极推进宪政建设对民众生存与发展状态内在品质的提高至关重要。
其次，以民生关怀作为中国宪政改革的切入点也是现阶段中国社会处于民生问题高发期的现实需要。中国经过三十年的改革开放，经济和科技的高速发展使社会民生状态在物质层面和文化层面获得重大改善，而与此同时，在此基础上必然形成的对民生状态内在品质改善的政治、经济、文化和社会期望越来越高，由此出现的心理希望与现实条件局限性之间的冲突是中国现阶段民生问题高发的主要原因。从这个意义上讲，民生问题高发是中国社会进步的表现，它是一种推动政治和社会发展的内在动力。现阶段中国的民生问题，主要有以下几种情况：一是提高物质生活质量和品质带来的突发事件，包括重大的公共卫生事件、食品安全事件和环境改善诉求等；二是经济高速成长和经济体制改革带来的副产品或遗留问题如医疗教育高收费、行业腐败与贪污贿赂、公共工程质量、社会保障滞后与贫富差距扩大、政府调控失误与经济危机事件，等等；三是社会管理和政治管理运行不畅带来的民众利益受损和发展受限问题，如群众上访、官民冲突、群体事件、选举和政治参与歧视事件，等等。上述种种民生问题的共同特点，就是与普通民众的个人日常生活密切关联，涉及范围和社会影响较大，具有迫切性和具体性，对政治和社会稳定意义重大。如果我们能够及时适度地处理这些民生问题，并且围绕这些突发事件的处理弥补立法和制度缺漏，改进相关管理及其运作方式，解决民主宪政操作层面的具体问题，其社会效益和宪政效益都是十分明显的。
再次，以民生关怀作为中国宪政改革的切入点，可以为循序渐进的宪政制度改革准备良性社会基础。围绕解决社会民生热点问题进行宪政具体层面的改革与完善，一是能够正确引导社会的民主诉求和民主愿望，树立政府的责任意识和社会公信力，消除官民沟通障碍，平息事态，化解矛盾，消除不稳定社会因素，为宪政改革造就良性社会环境；二是能够更好地了解社情民愿，积累具体宪政操作的经验和做法，为宪政制度的大范围改革准备条件；三是通过具体事件的官民互动和有效解决，提高社会民众对宪政改革的认知和宪政意识，使理性化的宪政改革具有丰富的实体内容、合理的现实操作性和广泛的民众理解与支持。
从关注民生的高度把握中国的宪政改革，必须坚持几项原则：
第一，宪政改革必须将保持经济高速增长作为首要考虑因素。
中国是世界上人口最多的发展中国家，保证全体国民的生活温饱并逐步达到小康水平是国家发展的首要问题，民生状态持续改善的根本途径就是发展经济，这也是中国改革开放以来历史经验的总结。现阶段中国民生和社会问题的解决，以及未来中国政治体制和社会管理的变革，最终需要经济的发展作为有力支撑来实现。经济发展不仅是催生政治和社会变革的原动力，也是政治观念转变和管理手段进步的基础。所以，中国现阶段的宪政改革以及未来宪政建设在内容、路径和步骤的设计方面，都必须将保持经济高速增长作为首要考虑因素，这也是宪政改革获取社会支持和最终实现宪政目标的内在要求。
第二，宪政改革必须将保持社会政治稳定作为遵循的重要原则。
中国是一个幅员辽阔、民族众多、宗教因素复杂、各地区自然和社会条件差异较大，经济和社会发展极不平衡的国家，保持一个强有力的政治权力中心和社会资源协调中心是社会稳定持续发展的现实需要，也是中国历史上长期政治和社会管理中积累的有益经验。可以说，在中国，如果没有社会的政治稳定，便没有社会发展的一切。宪政改革的目的应该是促进社会发展，宪政建设本身也需要有秩序地安排和推进，所以保持社会稳定是中国宪政改革必须遵循的原则。要保持中国的社会政治稳定，宪政改革就必须从中国的实际出发，立足中国的政治现状，顺应中国的国情，如实体现中国各社会阶层的政治地位、政治意愿和利益均衡，致力于创造适合于中国民主管理需要并能在中国特有的历史文化和社会经济背景下产生实际民生效益的宪政管理模式。在宪政建设的大众预期中，中国需要的不是理想化的蓝图，而是实实在在的有效措施和进展效果。
第三，宪政改革必须循序渐进，不能简单移植。
中国的宪政改革和宪政建设在步骤设计上首先要循序渐进，而不能谋求“一步到位”，要在保持经济增长和社会稳定的前提下，在现有政治和社会管理体制的基础上，革除弊端，兴建新制，逐渐增强其民主色彩，最终实现宪政目标。按照笔者的思路，中国宪政的进程，首先应该围绕解决现阶段的民生问题和社会突发事件，通过落实、变革和弥补的具体措施进行现行体制内微调；然后，在取得广泛社会认同、政治阻力减少的情况下，着手解决现有体制与宪政原则根本冲突的核心环节，重组有效有序的宪政体制。这种宪政改革步骤，既有利于由浅入深、由表及里、逐层推进、层层深入地缓解社会矛盾，解决现实问题，让普通民众直接感受到宪政改革的民主效果，扩大社会支持，也有利于降低宪政改革的激烈程度和实施难度，用调整利益关系和政治平衡而不是完全打破重建的方式，增进体制的民主含量，易于为社会相关阶层普遍接受，最终能够达到既有宪政效果，又有政治稳定和经济增长的综合改革目标。
另一方面，我们还要注意到，中国的宪政改革还有一个方式方法的问题。我们要重视中国特殊政治国情下宪政资源的发掘、利用、发展和更新，同时也要重视借鉴国际社会先进的民主理念、制度设计和宪政建设的经验教训。对于外国行之有效的宪政设计，我们的态度应该是虚心学习、适当引进，而引进的方式只能是总结其宪政操作中的经验和做法，然后根据中国国情予以改造，使之成为建构中国宪政体制、改进中国宪政运作的有益因素，而绝对不能简单移植、盲目照搬。任何一种宪政模式和具体宪政制度设计，都是根植于特殊国情下的政治、经济、文化、社会和历史条件而发挥作用的，离开了原来的政治生态环境就不一定会有以往优越的政治表现和民主功能。中国宪政改革的目标是要在中国现阶段特有政治和社会条件下取得民主进步和民生改善的实际效果，而不是纯粹理论上民主性指标的提高，更不是制度设计上的国际民主趋同。即使在其他国家民主效果再好的制度设计，移植到中国如果“水土不服”的话，不但不会有预期的民主效果，而且可能与中国本土非民主的社会因素相结合而演变为反民主的工具，这是中国自清末以来多次引进外国先进的宪政设计而少有宪政进步、中国现阶段诸多民主设计不能发挥民主效果的根本原因。所以，笔者认为，在引进外国宪政制度和宪政文化问题上，重要的不是判断其“是否优秀”，而是考察其“是否适合”；不是套用其现成的模式和制度，而是吸收其民主的理念和经验。
二、民生关怀要求强化人民代表大会的民意代表地位
根据我国现行宪法的规定，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会是国家的权力机关，代表人民集中统一地行使国家权力；全国人民代表大会和全国人大常委会又是国家的立法机关，行使国家立法权。特定层级的地方人民代表大会也依法行使制定地方性法规的权力；各级人民代表大会均由人民依法选举代表组成；国家行政机关、审判机关和法律监督机关依法由人民代表大会选举产生，“一府两院”对人民代表大会负责，受人民代表大会监督[1]。这些规定表明，人民代表大会在我国的宪政体制中居于核心地位，它既是民意代表机关，又是国家权力机关，还是国家的立法机关。然而，我们从多年来中国政治运行的实践发现，人民代表大会的宪法地位和宪法权力并未得到应有的尊重和落实，人大对“一府两院”权力行使的主导和监督作用软弱无力，人大在国家权力体系运行中的核心作用有名无实。形成这一现象的原因是多方面的，既有根源于中国宪政体制设计的深层原因，也有一些具体的社会原因和历史原因，但笔者以为，就人民代表大会法定权力落实实施层面而言，最主要的原因还在于人民代表大会本身，这就是人民代表大会虽然在形式上由人民选举代表而组成，但由于选举过程和其内部建设方面的瑕疵与弊端，导致人民代表大会从来都不是一个真正的政治意义和法律意义上的民意代表机关，不具备与“一府两院”权力进行实际抗衡的独立主体地位和能力，宪法赋予它的至高地位和法律权力当然留于形式而无法实现。中国宪政改革中的体制内微调首先要解决的就是强化人民代表大会的民意代表地位问题。
第一，强化人民代表大会的民意代表地位，首要的措施就是要推行人大代表的“非行政化”。人大代表的“行政化”现象，是现阶段中国各级人民代表大会在代表结构方面存在的最普通最突出的问题。所谓人大代表的“行政化”，就是指各级人大代表中担任各种领导职务的人数越来越多，在代表构成形成了以有职务者为主体的特征。具体表现在：（一）担任领导职务的代表比例大，在全国人大代表中达到80％左右，在省级人大代表中约占代表总数的55%左右[2]；（二）担任“一府两院”领导职务的代表比例大，各省级行政机关首长均为全国人大代表，各县、市级政府首长均为省级人大代表[3]；（三）没有任何职务的群众代表极少[4]。
人大代表的“行政化”倾向不利于各级人大的民主化建设和依法行使宪法和法律赋予的职权。首先，消弱了人大的民意代表职能，降低了人大的权威性。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，与西方的“三权分立”制度相比，其优势在于提高了民意机关的地位，强化了政治组织的民主基础和政权运行过程的民主监督，而这一优越性的最终发挥则有赖于人大作为权力机关能够充分地反映基层民意和切实地落实法定民主监督职能。因而，在人大代表的构成上，我们既要考虑所代表民意的层次性，更要充分注意到代表来源的广泛性和基层性。如果人大代表的“行政性”色彩过于浓厚，代表中领导的比例大于群众，真正的民意民情就难于上达，广泛有力地对政治权力运作的民主监督就无法保证；其次，导致人大代表本身法定角色的冲突，不利于人大对“一府两院”工作的监督。人民代表大会制度设计的特色和优势，就在于人大由人民选举产生，“一府两院”由人大产生，对人大负责，受人大监督。在我国人民代表大会制度实践中，存在的最大问题也在于人大对“一府两院”的法定监督无法有效落实。其中既有具体制度设计上的问题，也有人大代表“行政化”带来的角色冲突问题。“一府两院”的领导过多地兼任人大代表，并在其中发挥主导作用，他们既是各级国家权力机关的重要组成部分，是法定的监督者，同时其本身及其部门的工作又是被监督的对象，这种法定角色上的冲突必须形成“自身无法监督自身”的尴尬局面，直接影响人大对“一府两院”监督权的落实实现；最后，不利于协调“官”“民”关系，难以形成良性的政治互动。人民代表大会制度设计的优势，还在于通过民主集中制，形成民主与集中、群众意见与领导决策的高度统一，保持民主政治的平衡和稳定。如果人大代表中普通群众代表的比例过小，下情上达就会受到影响，政治运作上就难免形成领导主导的局面，“官”“民”互动的良性政治运作状态就难以形成，不利于保持政治的民主和稳定。
解决人大代表构成中的“行政化”问题，主要要通过修改现行人民代表大会代表选举法和人大内部的相关议事规则，完善有关人大代表的构成和选举方面的制度。首先，“一府两院”的领导，不宜兼任各级人大代表，以保证人大作为法定监督机关的内在统一性和权威性，保证监督者和被监督者的适当分离和角色界限；其次，各级各类领导兼任人大代表的比例要有适当限制，确保无任何领导职务的群众代表要占到代表总数的60％以上，这样才能构建起政权运行的坚实群众基础；再次，还要改善选举过程，真正给人民以选举权和被选举权，将人民信赖的代表推荐到各级人民代表大会中去，增强选举过程的透明性、公正性和民主性。只有这样，才能使各级人大真正成为代表社会民意、能够主导、监督和制约其他国家权力和政治权力的法定力量，人大的宪法权威才能真正确立起来。
第二，强化人民代表大会的民意代表地位，还要逐步推行人大代表的专职化。
我国现阶段的人民代表实行的是“兼职代表制”，从理论上讲，这本来是我国人民代表大会制度与西方国家议会制度相比较的一个特色和优势，因为兼职代表本身生活在普通民众之中，与本行业本地区的民众有更多的交流机会，没有身份、地位差别带来的沟通障碍，便于更好地征询集中民意，达到下情上达、上情下达、官民互动的政治目的。但是，在长期以来人民代表大会制度的实践中，兼职代表制存在着以下问题，不利于人民代表大会民意代表性的充分实现：一是代表的素质和责任意识无法保证。这一方面是因为我们过分强调代表的各种结构比例，有时甚至指定条件，下达指标，从而限制了选民挑选代表候选人的范围，有了形式上的“代表性”，而忽视了对代表应具有的参政议政能力的要求；另一方面也是因为兼职代表本身各有其主要的谋生职业，不可能全付精力高度责任心地投人代表职责的履行，将代表职位作为一种“荣誉资格”和个人政治交往平台的意识还普遍存在。二是代表履行法定职责的条件无法保证。这既是因为兼职代表缺少全部投人履行代表职责的时间条件，同时也是因为代表数量过多、人大会期太短，使代表无法有效地充分地参与立法与决策、行使法定的人大职权。兼职代表制存在的上述问题，也是造成现阶段各级人民代表大会本身处于松散状态、在行使法定权力方面软弱无力、无法形成强有力的民意代表权力的主要原因。
逐步推行人大代表的专职化，有助于强化人民代表大会法定的民意代表地位和履行法定职责的能力与效率。专职代表的选举必然设定规范、全面的与代表职责相应的素质条件，能够保证人大代表的整体参政议政能力；专职代表全职从事人大工作，使法定职责的履行有精力和时间的保证；同时专职代表既享有法定的职业权利和福利，也承担相应的职业责任和纪律约束，有助于增强其责任意识。当然，我们必须看到，在中国推行人大代表的专职化需要有人民代表大会内部管理机制和代表选举制度的配套变革，适当地压缩人大代表的数量、延长人大会议的会期、改变人大代表履行职责的方式、完善对人大代表履职过程的管理和监督等等都是迫切需要解决的问题。
第三，选举制度的完善与落实实施。
强化人民代表大会的民意代表地位和功能，核心问题是强化其依法征询民意、集中民意、贯彻民意、发挥民意威力的能力，这些能力很大程度上取决于代表个人素质和能力的高低，因此，完善选举制度的相关环节，充分实施选举制度中的民主化规定至关重要。
笔者认为，现阶段中国选举制度和选举过程的完善应致力于以下几方面：
（一）引入竞争性选举机制，保障公民被选举权的充分实现。选举权和被选举权是统一而不可分割的，二者的平等有效保障才是公民政治参与的充分实现。如果光有选举权的保障而没有被选举权的保障，一是限制了公民直接自主参与政治的权利和机会，二是造成公民选举权行使中选择范围的限制，也为个别非法干预选民意志的行为提供了方便。在中国现阶段选举实践和有关选举的理论研究中，人们往往重视选举权而忽视被选举权的保障，津津乐道于选民的参选热情和投票率的高比例，这是理论上的误区和现实选举操作中的误导，对公民参政权的实现有害无益。提高中国选举的民主含量和民主效益，首先必须通过修改选举法，将有关被选举权的权利内涵、资格条件、行使方式和程序、法律保障等内容法制化、具体化，使公民被选举权的保障有章可循；其次，必须引入竞选机制，允许各政党、各社会团体、特别是公民个人平等、自主、无限制地提名代表候选人或者自荐作为代表候选人，广开人民政治参与的法律渠道，给各代表侯选人以平等自由地展示政治意愿和参政能力的机会，给选民真实表达意愿的投票过程提供充分的选择比较空间，最终保证将参政能力最强、最符合选民意愿的侯选人推上代表岗位。
（二）完善代表侯选人的提名制度，确保提名的公正与质量。代表侯选人的素质和能力状况直接决定着未来代表的整体质量高低和代表选举工作的成效，影响着人民代表大会法定职权的行使。完善代表侯选人提名制度，首先要对代表侯选人的资格条件进行明确具体的法律规定。在现行选举法和选举实践中，我们只对选民资格作了限定，而对代表侯选人的资格条件没有规定，实际上将二者等同起来，这是一个很大的制度缺憾。从理论上讲，代表侯选人的资格条件应该根据人民代表履行法定职权的特殊要求而设定，要远远高于普通选民的资格条件，否则便失去了代表选拔的意义和客观标准，也无以为引导选民正确投票提供法律依据；其次，要立法明确代表侯选人提名权的平等性，所有的政党、组织和选民个人在提名权上是平等的，所有主体依法提出的代表侯选人在法律资格和法律地位上是平等的，任何提名权主体和任何代表侯选人都不能享有法律上或事实上的优先权。
（三）对选举监督制度进行立法，保证选举结果的真实性和权威性。选举是选民行使和实现政治参与权利的政治活动，也是人民代表大会制度建设的基础工程，必须确保其民主质量和民主效益的实现。要达此目标，除了选举立法的完备和选举组织的有效以外，还要有选举过程的公开、透明和有效监督，使整个选举活动的各个环节暴露于阳光之下，接受社会各方面各阶层的民主监督。选举法应该增列专门章节，对选举活动中有关事项和资料的公告公布和社会监督作出具体规定，明确其范围、程序以及社会监督的投诉与处理，保证选举监督的全面性和有效性。
三、民生关怀呼唤有力有效的宪政实施监督
（一）强化对行宪主体的责任追究
完整的宪政过程是立宪、行宪和守宪的统一，而行宪是其中最为关键的环节。无论宪政体制的设计如何优越，也无论宪法的立法条文如何完备，没有规范、有效的行宪，宪政都是空谈。中国现阶段宪政效果不佳的根本原因，主要的不是立宪问题，而是行宪问题。强化行宪主体的责任追究，提高行宪的效率和民主质量，是落实和发挥中国现行宪政体制民主效益的当务之急，也是现阶段体制内宪政微调的主要措施。
从理论上讲，行宪过程既包括国家立法机关依照法定程序构建普通法律制度网络，将宪法的原则规定具体化的立法行宪，也包括国家行政机关、国家司法机关和其他国家机关落实和执行法律、将宪法规范要求和宪政精神予以实施的执法行宪，还包括国家宪法解释机关和违宪审查机关保障宪法实施的督法行宪，所以，行宪主体应该包括一切依法掌握和行使国家权力的国家机关及其责任官员，也包括参与国家权力核心运作的执政党系统。从这个意义上讲，强化行宪主体的责任追究，就是落实和实施《宪法》第27条规定的国家机关的工作责任制。
在中国，宪法上虽然有罢免和辞职的条文，行政机关也有关于国家公务人员考核、免职、辞职辞退的条例，其他国家机关和执政党系统也有工作中的岗位职责和纪律规定，但长期以来，没有追究行宪主体工作责任特别是领导责任的具体机制和实践，宪法和法律中有关国家机关及其工作人员的责任条款留于空泛而不能发挥实际作用。2003年以来，在应对突发的公共卫生事件和处理重大安全生产事故的工作中，对主要官员的问责风暴催生了中共中央颁布《党政领导干部辞职暂行规定》（2004年4月）、《中国共产党党内监督条例（试行）》（2005年2月）和《中国共产党纪律处分条例》（2005年2月），有些地方行政机关还据此出台了对行政首长追究责任的相关措施[5]，官员问责制度逐渐进入百姓社会生活视野，引咎辞职成为落实行政领导责任的主要方式，这是中国近年来在落实行宪责任方面的重大进步，直到最近这种问责方式在处理“三鹿婴幼儿奶粉”事件、“山西襄汾溃坝”事故等重大安全生产和社会危机中仍然发挥着重要作用。但是，行政问责不是行宪主体责任追究的全部内容，官员引咎辞职也不是行宪主体责任的唯一形式，构建统一完整的行宪主体责任追究制度和法律规范体系刻不容缓，任重道远。
在中国现阶段，强化行宪主体的责任追究，应注意以下几个方面：
第一，扩大行宪责任追究的范围。从我国现阶段行宪责任追究的实际操作情况来看，主要局限于对行政机关领导人员在重大安全事故和社会危机事件中的责任追究，如果从全方位督促宪政实施角度来看这是远远不够的。行宪责任的追究，从责任客体的范围来看，既包括行政机关，也包括立法机关、司法机关和执政党参与宪政决策与执行的行为；既包括机构责任，也包括领导者个人责任。从责任内容的范围来讲，既要追究重大事故责任，也要追究失职、失察、滥用职权和不作为的责任；既要追究主要责任，也要追究连带责任。
第二，拓展行宪责任追究的种类和形式。从理论上讲，行宪责任的种类分为政治责任、纪律责任、法律责任和违宪责任，其中法律责任又包括行政责任、刑事责任和民事责任。行宪责任的形式也不仅仅是官员引咎辞职一种，而是针对不同的责任客体存在多种责任形式。对国家机关和执政党机构追究行宪责任，其形式主要是责令道歉、撤销决定、宣告无效、限制或撤销管理权限、恢复法定权利、民事赔偿、国家赔偿，等等。而相关机构领导人员承担行宪责任的形式，包括弹劾、罢免、撤职、引咎辞职、开除公职，以及相应的行政、刑事和纪律处分。根据行宪主体违宪、违法和失职的具体情况，依法确定相应责任，给予相应的处罚，使其责罚一致，才能取得良好的行宪督促效果和社会影响。
第三，完善行宪责任追究的程序及其立法。要明确不同范围、种类行宪责任追究的主体、权限、程序、方式和形式，形成统一、规范的行宪责任追究体系。按照我国现行的宪政运作体系，笔者以为，行宪责任的追究应充分发挥执政党和国家权力机关的作用。就行宪责任追究的权限分工来讲，在同一国家机关系统和执政党系统内部，上级负责对下级的责任追究；在整个国家机构体系中，国家权力机关人民代表大会及其常务会员会负责对行政机关、司法机关和其他国家机关的责任追究；执政党负责对国家权力机关行宪责任的追究，而违宪审查机关则负责对执政党和一切国家机关违宪行为的监督和责任追究。只有形成完整的责任追究链条和细密的具体操作程序，才能保证行宪责任追究的有序有效进行，才不致使这一民主化的操作设计沦为政治上铲除异己的工具。
最后，必须注意的是，强化行宪主体的责任追究还必须与行宪主体履行法定职责的量化指标体系的建设结合起来。只有在各类各级国家机关和执政党内部全面推行岗位责任制，确定具体的工作责任量化指标，才能为督促行宪过程、落实和追究行宪责任提供技术依据，从而确保责任追究的客观公正和有效。
（二）强化行宪和守宪的外部社会监督
宪法要得到真正实施，宪法实施要取得预期的宪政民主效益，强有力的宪法监督是必不可少的。从结构上讲，宪法监督体系是由内部监督系统和外部监督系统两大部分构成的。内部监督系统是指负有行宪责任的不同国家机关相互之间、及其与执政党相互之间的执宪、执法和守宪监督，以及每一国家机关系统和执政党内部上下级之间的监督。外部监督系统则是指行宪主体以外的其他社会力量对整个行宪过程和守宪状况的经常性监督，在中国主要有新闻舆论监督（包括网络媒体监督）、民主党派监督和公民申诉控告监督。内部监督和外部监督相互配合，各有侧重，构成完整的宪政监督网络。相对于内部监督而言，外部监督一方面具有覆盖面广、传播速度快、社会影响大、道义威慑力强的优势，便于实现对宪政过程的全方位、经常性监督；另一方面，由于社会主体直接代表民意，与行宪主体较少有复杂的利益联系，因而外部监督具有内在的民主性、独立性和客观性，能够为内部监督和违宪审查提供广泛的信息来源和社会支持。所以，外部监督在宪法实施和宪政实现中发挥着不可替代的关键作用。从一定意义上讲，外部监督的状况如何，是一国民主程度高低的标志。
考察中国宪法实施外部监督的现状，如果从自身历史发展的纵向比较来讲，应该说各种监督形式都有长足的进步，近年来网络媒体的高速发展使得新闻舆论监督的力量不断加强，民主党派参政议政的广度和深度有所扩展[6]，信访制度和公民申诉控告的处理方面也在改进[7]。然而，如果从外部监督在整个中国政治运作和宪政发展中应有作用的发挥情况来看，还是远远不够的。进一步强化行宪和守宪的社会监督是中国宪政建设在体制内微调层面的主要任务。
现阶段强化宪法实施的社会监督，应该集中在以下几个方面：
第一，外部监督规范化。
外部监督规范化，就是通过立法使外部监督的形式、程序、方法、效力规范化和具体化，使外部监督具有可操作性、系统性和有效性。我国现阶段外部监督各种形式的运作基本上处于“无序”、“无力”和“无效”的状态。“无序”是指没有系统的具有可操作性和实际规范作用的专门新闻立法和监督立法，各类社会监督主体在权利行使、权利限制、行使程序和权利救济方面无法可依，随机性较大，既有正当监督无法适度有效进行的问题，也有监督中自身违法违纪谋取私利的问题；“无力”是指外部监督的各种形式均没有成为有效、独立的宪政监督力量，由于传统和现实政治管理中不民主因素的影响，对新闻舆论监督和民主党派参政还有较多的束缚，民主党派的参政至今仍然处于个人参政和被动参政的状态，作为一种独立监督力量的整体参政和主动参政还不存在；“无效”则是指各种外部监督形式作用的发挥由于缺少法律和政治保障而效果不佳。改变这种外部监督涣散无力的状态，使外部监督规范化，既需要政治上的进一步民主与开放，也需要相关立法的协同跟进。
第二，建立外部监督与内部监督的协调联动机制。
从理论上讲，外部监督在宪政实现过程中，既有其内在的优势，也有其天然的局限性。相对于内部监督来讲，外部监督的各种形式既无法定的程序、指标和岗位责任，无法形成强有力的组织力量，又没有对违宪违法违纪事项的自主处分和裁决权，其监督效力和效率均无法保证。外部监督只有通过启动内部监督系统内带有国家强制力的制约监督或违宪审查机制，才能最终达到制裁违宪违法行为的目的。所以，笔者认为，必须建立外部监督与内部监督的协调联动机制，保证一旦出现外部监督就必然能够启动内部监督机制，使外部监督能够与内部监督协同作用，达到强化外部监督效果和威力的目的。可以考虑通过立法建立两个机制：一是行宪主体与社会监督主体的经常性磋商机制，目的是汇总交流监督信息，征询监督意见，协调监督措施，通报监督结果；二是在行宪机构内部建立监督责任追究制度，一方面确保外部监督能够及时启动内部监督，另一方面也是对内部监督进程和结果的督促，这是对外部监督实际上也是对整个宪法实施监督的制度保障措施。
第三，完善外部监督的司法救济制度。
宪法实施的外部监督，通过自主作用形成广泛的社会威慑，通过提供监督信息启动内部监督机制，达到宪法监督的目的，这是其发挥作用的正常途径。考虑到外部监督往往要受到来自行宪主体的种种制约和多种其他社会因素的干扰，从而可能导致社会主体的宪法监督无法进行或达不到理想效果，建立健全对外部监督的司法救济制度十分必要。对外部监督的司法救济，可以考虑建立宪法诉讼制度。通过宪法诉讼，一方面可以使社会监督主体的外部监督行为获得司法支持，使民主监督的诉求和权利获得合理采纳的机会，实际是构建了一条独立的民愿表达渠道；另一方面，也可以通过司法手段消除内部监督实施中的种种非宪政因素的干扰，清除宪政实现的体制内和体制外的种种阻力；同时，宪法诉讼还能将宪法监督与违宪审查直接联系起来，使重大的违宪事件和行为直接进入违宪审查程序并受到及时有效的制裁。所以，宪法诉讼制度不仅是对外部监督权利的司法救济，也是对内部监督效力的支持和保证，同时也是对内部监督过程的一种有力推动和有效监督，可以减少和避免行宪过程和内部监督中对违宪违法责任的“自行消化”现象，确保宪法的有效实施和宪政的充分实现。

【注释】

[1]参见《中华人民共和国宪法》第57 、58 、59 、62 、67 、92 、96 、97 、101、103、104、128、133条。
[2]以陕西省为例，在第十届全国人大代表中，陕西省共选举产生代表68名，其中，担任县级以上党政领导职务的代表40人，占代表总数的58.8%；担任民主党派、人民团体领导职务的代表12人，占17.65%；以民主党派领导身份担任县级以上行政领导职务的代表5人，占7.35%；其他人员11人，占16%。从代表的总体构成来看，领导与群众的比例分别为84％和16%。在西安市选举产生的139名第十届陕西省省级人大代表中，担任县级以上党政领导职务和民主党派、人民团体领导职务的代表共计75人，占代表总数的53.9%。陕西省渭南市选举的68名第十届陕西省省级人大代表中，担任县级以上党政领导职务和民主党派、人民团体领导职务的代表38人，占代表总数的55.9%。
[3]在陕西省选举的第十届全国人大代表中，担任“一府两院”领导职务的代表21人，占代表总数68人的30.88%。在西安市选举的第十届陕西省人大代表中，“一府两院”领导共34人，占代表总数139人的24.5%。
[4]在陕西省选举的第十届全国人大代表中，不担任各级各类领导职务的普通群众代表只有4人，占代表总数68人的5.88%。西安市选举产生的第十届陕西省省级人大代表中，普通群众代表只有11人，占代表总数139人的7.9%。渭南市选举的第十届陕西省省级人大代表中，普通群众代表只有4人，占代表总数68人的5.88% 。
[5]2003年，包括原卫生部长、北京市长在内，全国有近千名官员因防治非典“工作不力”被罢官去职；原海军北海舰队司令、政委也因海军361潜艇失事事故而降职。这两起严肃追究高级官员责任的事件在政坛引起极大震动，被认为“开了中国官员问责制的先河”。进入2004年，对失职官员的追究力度不断加大，因为重庆开县井喷、密云踩踏事故、吉林火灾、阜阳市劣质奶粉、嘉禾违法拆迁、西安宝马彩票、频繁煤矿灾难、审计违规等事件，又有包括省部级干部在内的多名官员，在重大安全事故和责任事件中“负有责任”受到追究，形成了来势甚猛的“问责风暴”。
[6]党的十六大以来，中共中央提出了“社会主义和谐政党关系”
理论，强调坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，
把“多党合作”列入“社会主义政治文明”建设的重要内容，中共同各
民主党派的政治协商实现了从内容到程序的进一步制度化、规范化，中共中央同民主党派中央领导人之间面对面的协商成为一种频繁使用的政治协商平台，仅从十六大到2007年8月1日止，中共中央召开和委托有关部门召开的协商会、通报会就达93次，其中胡锦涛总书记亲自主持27次。2005年，中共中央颁发了《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》，明确规定：“民主党派和无党派人士担任国家和政府领导职务，是实现中国共产党领导的多党合作的一项重要内容。"2007年4月和6月，致公党副主席万钢，无党派人士陈竺分别被任命为科技部部长、卫生部部长，这是国务院30多年来首次出现“民主党派和无党派人士”部长。截至2006年底，担任县处级以上职务的民主党派成员、无党派人士共有3.1万人。其中，民主党派成员、无党派人士在最高人民法院、最高人民检察院和国务院部委办、直属局担任领导职务副职18人；全国31个省、自治区、直辖市中，有副省长、副主席、副市长24人；全国397个市（州、盟、区）人民政府中有356人担任副市（州、盟、区）长；有35人担任省级法院副院长和检察院副检察长，有141人担任地市级法院副院长和检察院副检察长。此外，许多民主党派成员、无党派人士在高等院校、人民团体、科研院所和国有企业中担任领导职务。
[7]近年来信访制度建设逐渐重视对信访工作责任的追究是一个进步。2007年9月，中共中央政法委员会颁发《涉法涉诉信访责任追究规定》;2008年7月，中纪委、监察部、人力资源和社会保障部、国家信访局联合就颁布实施《关于违反信访工作纪律适用<中国共产党纪律处分条例>若干问题的解释》和《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》，这是国家第一次就信访工作责任追究作出的全面系统的规定，也是近年来首次对某一领域违纪行为同时发布党纪、政纪处分规定进行责任追究。