试论行政诉讼在构建和谐社会中的职能作用
王振清

摘　要:我国社会转型时期存在大量行政纠纷,行政诉讼具有促进社会和谐的多项功能。当前行政诉讼在化解行政纠纷、促进社会和谐中遇到了一些困难,为了解决这些问题,应该采取相应措施,充分发挥行政诉讼在化解行政纠纷、促进社会和谐中的职能作用。
关键词:行政纠纷;功能;困难;行政诉讼

一、我国社会转型时期的行政纠纷

和谐不是无矛盾的和谐,和谐也存在矛盾,它是一种特殊的矛盾运动。应该说,作为一种社会现象,只要有人类社会,就会存在矛盾纠纷。随着改革的不断深入,社会利益格局日益多元化和复杂化,近年来社会矛盾纠纷呈增多趋势。在我国社会转型时期的诸多矛盾纠纷中,公权力与私权利之间、政府与人民群众之间的关系涉及面最广、社会关注程度最高、最易引发纠纷,特别是在我国当前建立和完善社会主义市场经济体制、实现政府职能转变的过程中,由于利益关系的变化和复杂以及因行政行为违法或不规范引发行政纠纷和诉讼的情况在所难免,妥善处理政府与人民群众、行政机关与行政相对人之间的矛盾纠纷至关重要。北京法院位居首都,有着鲜明的区位特征,北京法院审理的行政诉讼纠纷案件也呈现出一些新的特点:一是案件增长迅速。二是案件涉及领域广。包括50余类,几乎涉及所有行政管理领域。三是被诉主体层级多。由于属地管辖原则,决定了涉及中央部委、在京中央直属机构的案件均由北京市法院管辖,被诉的主体不仅包括从基层的乡(镇)政府到中央政府各部门四级行政机关,还包括被授权行使行政职权的其他公共组织。四是涉及类似公益诉讼的案件增多,经常涉及抽象行政行为等政策性文件的适用问题。五是是随着政府职能转变,机构改革的速度加快,而对于改革后的机构在行政法上的地位、权力的界定等问题不十分清晰,导致诉讼后被告主体资格难以确定。六是民事权益纠纷转化为行政纠纷情况增多,越来越多的民事权益当事人在争议民事权益时,从各个角度找出一个行政切入点,并提起行政诉讼。行政案件增多、涉及面广、复杂性强,一方面说明人民群众的权利意识和法律意识不断提高,同时也表明我国依法行政、建设法治政府已经走向法治化轨道。

二、行政诉讼功能分析

通过充分发挥行政诉讼的职能作用化解行政纠纷,可以有效地促进社会和谐。归纳起来,行政诉讼具有以下方面功能:
1. 保障民生功能。党的十七大明确指出,要加快推进以改善民生为重点的社会建设,并要求必须在经济发展的基础上,更加注重社会建设,着力保障和改善民生,推进社会体制改革,扩大公共服务,完善社会管理。关注民生、重视民生、保障民生、改善民生,是中国特色社会主义的本质要求,是首都法院行政审判工作的基本职责。全市行政审判工作与社会和谐、保障民生密切相关,在行政诉讼案件中,公民、法人以及其他组织的合法权益受到侵害或不公平对待,是行政纠纷发生的重要诱因。通过建立行政诉讼制度,赋予公民、法人以及其他组织提起诉讼的权利,并由权威机构依据规则作出裁判,阻止侵权,明确权利归属,补偿或赔偿公民、组织的损失,恢复正常的关系状态,消除受侵害公民、组织的不满,从而起到保护公民、组织权益的目的。特别是在行政纠纷中,多数相对人都处于弱势地位,需要国家对他们所受侵害的利益予以保护。我国《行政诉讼法》的颁布实施,其重要目的之一就是为了使行政相对人受侵害的人身权、财产权通过行政诉讼得到救济和赔偿。坚持以人为本,牢固树立保障民生意识,把维护人民权益和维护社会公平正义作为全市法院行政审判工作的根本出发点和落脚点,切实解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题,保护公民、法人和其他组织的合法权益,也是《行政诉讼法》的立法宗旨。行政诉讼制度是保障最广大人民群众利益最有效、最直接的法律制度之一,行政审判工作搞得好不好,直接关系到公民权利的保障程度。特别是近年来,因农村土地征收、城市房屋拆迁、企业改制、劳动和社会保障、资源环保、食品药品安全等问题引发的群体性行政纠纷较为突出,积极稳妥处理好这些纠纷,直接关系到人民群众的切身利益,关系到国家的长治久安,也关系到社会主义和谐社会的建设。行政诉讼是保护人民群众切身利益、实现和维护好最广大人民根本利益的重要途径。
2. 规制公权功能。行政诉讼是推进依法行政、落实依法治国方略的重要机制。社会主义民主法治更加完善,依法治国方略得到全面落实,是构建社会主义和谐社会的首要目标和任务之一。依法行政是依法治国的核心,实现依法治国首先必须实现依法行政。行政行为能否以公平、正义为价值尺度,调整社会关系,平衡社会利益,整合社会资源,维护社会秩序,直接关系到国家的法治建设,关系到和谐社会的建设。任何一种权力都有自我扩张的特点和被滥用的可能,为了防止权力的滥用,就必须建立健全监督制约机制,这是法治社会的重要标志。作为公权力的行政权,其本身特性决定了必须对其进行规制,行政权不仅与公民权利之间的强度差异悬殊,而且非常容易直接影响甚至侵害公民权利。因此,就需要通过行政诉讼来平衡行政权力与公民权利之间的差距。在我国三大诉讼中,行政诉讼调整的是不平等主体之间的行政法律关系,行使审查监督各级行政机关具体行政行为的合法性的重要职责,体现的是司法权对行政权的监督与制约机制。公民、组织提起行政诉讼,并不必然意味着公民、组织的请求总是成立的。但行政诉讼的存在的确意味着,一旦被诉的行政行为是违法的,该行为就应被撤销,最终由行政机关承担相应法律责任的后果。这一机制就为行政机关施加了一种压力,行政机关为避免或减少公民、组织提出异议,必须在作出行政行为阶段就尽可能消除隐患,力求使行政行为有充分的证据,合乎法律规定。从此意义上讲,行政诉讼是落实依法治国方略、促进社会主义民主法治建设的必然要求。
3. 化解纠纷功能。构建和谐社会是一个不断化解社会矛盾的持续过程,在正确处理影响社会和谐的诸多矛盾中,公权力与私权利之间、政府与人民群众之间的关系涉及面最广、社会关注程度最高、最易引发纠纷,特别是随着改革开放的深入和城乡建设步伐的加快,社会利益格局日益多元化和复杂化,群众依法维权意识不断提高,因行政行为违法或不规范引发矛盾纠纷的情况在所难免,大量的矛盾纠纷将以案件的形式起诉到人民法院。行政纠纷不仅数量将逐渐增多,而且情况也越来越复杂。行政纠纷能否得到及时有效的解决,直接关系到社会的和谐稳定。特别是随着经济社会不断发展以及公民权利意识和法律意识不断增强,行政案件上升幅度大且越来越复杂,行政案件审结后引发的新诉讼也相应增多。这就要求行政诉讼制度能够迅速、有效地解决日益增多的行政纠纷,化解和平息社会矛盾。行政诉讼的特有功能就在于通过依法受理和审判行政诉讼案件,引导各个利益群体以合法、理性的方式表达自己的意愿和要求;通过依法维持合法的行政行为,纠正违法和显失公正的行政行为,协调公共权力与公民权利的关系,促进社会公平和正义,从根本上减少社会不安定因素,充分发挥“减压阀”和“化解器”作用。通过行政诉讼解决行政纠纷,协调政府与人民群众关系,对于维护社会和谐稳定有着不可替代的特殊作用。
4. 促进沟通功能。行政诉讼可以为公民、法人以及其他组织提供发表见解和表达情绪的机会和场所。在公民、法人以及其他组织认为存在侵权或违法的可能时,即可发动程序请求司法机关对该行为进行审查并加以纠正。在这一过程中,当事人有权就纠纷的事实及其处理提出主张,陈明理由,并与对方展开辩论。不管最后的结果如何,这一机制都可以为公民、组织提供说理和情绪表达的机会。
5. 维护公正功能。公平正义是社会主义和谐社会的重要特征,是社会主义法治理念的价值追求。没有社会公平正义,就没有社会和谐。社会主义市场经济的内在规律和人民群众对人民法院最集中的要求,就是维护社会公平正义。行政诉讼制度是保障社会公平正义、促进社会和谐的一项重要法律制度。行政诉讼调节的是行政法律关系,在行政法律关系中,公民、法人和其他组织与行政机关相比,往往处于比较弱势的地位,切身利益容易受到侵害或忽视。在行政诉讼中作为原告的行政管理相对人与作为被告的行政机关法律地位是平等的,因此,诉讼不仅应当维护司法公正,而且有条件实现法律的公平和正义。通过依法行使行政审判权,能够保障人民群众在政治、经济、文化、社会等方面的合法权益,实现和维护社会公平正义。

三、当前行政诉讼在化解行政纠纷、促进社会和谐中遇到的主要困难

1. 人民群众不断增长的司法需求与法院司法功能有限性之间的不适应日益突出。法院也不是万能的,法院司法功能在调处社会矛盾中的作用是有限的,解决行政纠纷的效果是有局限性的。行政诉讼是解决行政纠纷的一个重要途径,但不是惟一途径;是保护相对人合法权益的重要方式,但从一定意义上讲,不是最有效、最到位的方式。比如,因受我国《行政诉讼法》受案范围的限制,目前大量行政纠纷不能通过诉讼途径解决;法院在对具体行政行为进行审查时,一般只能进行合法性审查,不能进行合理性适当性审查。同时,案件数量持续增长,新类型案件不断出现,审判领域继续拓宽,审理难度不断加大,而审判任务艰巨与审判人员力量相对不足的矛盾也日渐突出。
2. 行政管理的复杂性与行政立法相对原则之间的不适应日益突出。实践中,由于法律规定不明确,仅有行政法规或者规章的原则规定,对于法律尚无明确规定而又必须加以规范的,行政机关为指导法律执行或者实施行政措施不可避免要做出具体应用解释和制定其他规范性文件,也就是通常所说的政策调整。在当前复杂的社会形势以及相关立法尚不健全的情况下,这是对行政权行使的现实情况,对现有法律、法规、规章进行的立法性的补充,对于推动依法行政起着重要作用。但是有的政策性文件,比如通知、复函、批复等不规范,有的没有上位法依据;有的直接与上位法相抵触;有的在对上位法解释时擅自扩大解释权;有的直接给当事人设定具体权利义务。这些都既不合法,又容易引发诉讼,同时对法院适用法律带来困难。
3. 行政执法体制与建设法治政府总体要求之间的不适应日益突出。行政执法体制对行政执法乃至依法行政、建设法治政府都具有长期性、根本性和全局性的影响。当前,行政执法体制方面存在的问题主要体现在以下方面:一是执法不作为,怠于履行法定职责;二是执法中以罚代管的现象较为普遍;三是一些地方的行政执法呈现出运动式执法特点;四是政府管理手段与管理职责不相匹配,在执法中经常力不从心;五是机构设置重叠,职权职责不清,权限交叉重叠,缺乏协调配合。这些问题既与建设法治政府总体要求不相适应,又容易引发大量行政纠纷。
4. 社会法律意识发展不平衡与建设法治国家基本方略之间的不适应日益突出。意识是行动的先导,社会法律意识直接影响到公民、组织的行为。随着我国依法治国、建设社会主义法治国家基本方略的实施,社会法律意识在逐步提高,但是也存在着发展不平衡的问题。虽然《行政诉讼法》经过十几年的实施,公民从原来不敢告、不愿告、不能告的状况逐步转变为敢于起诉、愿意起诉、能够起诉的状况。
但是由于社会法律意识发展不平衡,一些当事人由于法律意识较淡薄,不能及时有效地通过理性合法的方式保护自己的合法权益,一旦败诉就通过其他方式不断闹访、缠诉。作为被告的行政机关,有的目前仍然不能正确对待原告起诉;有的还有这样那样的顾虑,不愿意当被告;有的还存在不习惯接受司法监督,对行政审判不理解、不尊重,认为行政诉讼是给政府“找麻烦”、给自己增加负担的错误认识;有的不能正确对待败诉。
5. 纠纷解决机制的运行效果与构建和谐社会的基本要求之间的不适应日益突出。由于一些纠纷解决机制之间缺乏相互配合,实践中出现的行政复议、行政诉讼完了又信访,信访完了又行政复议、行政诉讼,有时是行政复议、行政诉讼不受理去信访,信访不受理又去行政复议、行政诉讼,形成“缠访”、“缠讼”问题。有时一个人一旦走上信访路,就很难从这条路上下来。不仅他自己的权益很难获得救济,而且还要浪费有限的纠纷解决资源。

四、充分发挥行政诉讼在化解行政纠纷、促进社会和谐中的职能作用

全市法院行政审判要全面贯彻党的十七大精神,高举中国特色社会主义伟大旗帜,以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,全面贯彻落实科学发展观,坚持社会主义法治理念,坚持“公正司法,一心为民”,充分发挥行政审判职能作用,最大限度地满足人民群众的司法需求,促进社会和谐,维护社会公平正义。
1. 树立科学的纠纷解决观。任何一个国度的法治进程都是与其国情相适应的,我国的法治进程也不例外,脱离国情将行政诉讼理想化,并不利于行政诉讼的健康发展,在这个问题上一定要立足国情,不能超越阶段,实际上这里面也有一个科学发展观的问题。党的十七大提出,科学发展观,是立足社会主义初级阶段基本国情,总结我国发展实践,借鉴国外发展经验,适应新的发展要求提出来的。法治进程是与国情相适应的,法治进程是漫长的过程,在充分注意到我国法制建设成就的同时,也必须认识到我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的国情没有变,人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾这一社会主要矛盾没有变。为此,在推进司法改革、谋划法律发展过程中,要深入贯彻落实科学发展观,树立科学的纠纷解决观。这必然要求自觉地把执行法律和贯彻政策统一起来,克服片面司法、就案办案的倾向;要既尊重法律、严肃司法,又理解立法精神、考虑司法目的和社会效益,在法律允许的范围内,充分正视中国的国情,把维护群众利益与推进发展结合起来;要注意处理好在经济社会发展中以及自身发展中的管理与服务、当前与长远、局部与全局的关系,处理好依法独立行使审判权与加强协调依法保护人民群众合法权益与加强监督的关系,只有这样才能在依法行政和依法审判的层面上促进经济社会全面协调可持续发展,也使行政诉讼实现自身的健康发展。
2. 构建多元化的纠纷解决机制。这是现实而理性的选择。因此,在案件审理中,不仅应通过适用法律规则彰显程序的公平正义,而且要以纠纷妥善解决为立足点,为当事人适用诉讼调解、自行和解、选择仲裁等诉讼外纠纷解决机制提供便利、创造条件,向当事人传递纠纷可以通过诉讼外解决机制公正解决的信息,强化社会公众采取非诉讼程序解决纠纷的意识和观念,充分发挥法院对非诉讼解决机制解决行政纠纷功能的促进和保障作用。同时,强化社会公众采取非诉讼解决机制解决纠纷的观念和意识,并根据纠纷的特点选择较为便捷、效益的解决方式,单靠法院规范引导及促进非诉讼解决机制功能发挥是远远不够的,更需要完善立法、健全非诉讼解决机制、培育民间纠纷解决机制等,全方位、多渠道地发挥作用。要促进各种救济制度、各个环节之间相互协调和相互衔接。
3. 加强和改进政府立法工作。立法是依法行政的基础,各级政府很重视行政立法工作。行政立法工作要深入贯彻落实科学发展观,把握立法的时机,注重立法的质量,条件不成熟宁可不立。负责起草规章和规范性文件的职能部门,要深入调查研究,尤其要进行立法评估和效益分析,使立法既具有前瞻性,又符合当前工作实际。加快行政立法科学化、民主化、公开化进程,保证行政立法的公众参与,避免行政立法的部门化倾向。加强规章和规范性文件的备案审查和清理工作,及时解决规范之间的矛盾和冲突,从源头上、制度上解决“依法打架”的问题,切实维护社会主义法制的统一,这也会为人民法院依法开展行政审判工作奠定一个好的基础。
4. 注重在行政程序中化解纠纷。进一步理顺行政执法体制,积极推进综合执法,继续实施相对集中行政处罚权,探索相对集中行政许可权,切实解决多头执法、重复执法、交叉执法的问题,维护法制统一,确保政令畅通。在一般情况下,针对绝大多数行政纠纷,可先进行行政程序,然后进行司法程序。当事人可以首先选择行政程序,因为行政程序具有便捷、效率的特点,且可以进行调解,有利于使纠纷快速解决,彻底解决。行政主管部门应该充分发挥行政管理的职能作用,及时解决纠纷,化解矛盾,为行政管理活动的正常运行营造一个良好的社会环境。充分发挥行政复议在多元化纠纷解决机制中的作用,促进行政复议的健康发展。
5. 建立公正高效权威的行政诉讼制度。建设公正高效权威的社会主义司法制度,是党的十七提出的一项重要战略任务,是构建社会主义和谐社会的必然要求和司法保障。行政诉讼调整的是国家行政机关与行政管理相对人之间的行政法律关系,建设公正高效权威的行政诉讼制度,就显得更加迫切和重要。公正是行政诉讼制度的灵魂。要树立行政诉讼制度的权威,就必须严格依法行使行政审判权,只有确保司法公正,才能提高司法的公信力,才能赢得广大人民群众的信赖和拥护。高效是行政诉讼制度的必然要求。诉讼如果迟迟拖延,人民群众的合法权益就不能及时实现,司法公正也就无法保障。公正、高效、权威的有机统一,是行政诉讼制度的重要特征。人民法院应当尽可能为化解行政纠纷创造有利条件,对一些特殊行政案件要尽可能在协调和解方面多做工作,争取用协调和解的方式解决当事人之间的利益冲突。实践中,既要注意引导当事人以合法、理性的方式表达意愿和要求,防止矛盾激化,又要不断增强协调化解行政纠纷的能力,尽可能通过协调和解的方式解决矛盾纠纷,使案件处理的负面影响降到最低限度,并努力促进行政机关与人民群众的和谐关系建立。我国《行政诉讼法》是一部良法,其中很多规定比一些发达国家的规定还要先进。但是,随着我国经济社会的不断发展,这部法律也面临着一些不足,亟需完善。因此,及时修改《行政诉讼法》,对于建立公正高效权威的行政诉讼制度必将起到极大的促进作用。
6. 构建“法律、政策、利益”三位一体审判职能观。树立“法律、政策、利益”三位一体的审判职能观,不仅是人民法院职能要求,同时也符合中国国情,是实践的产物,它来自司法实践,又指导实践。“法律、政策、利益”三位一体的审判职能观有以下三方面的基本内涵:其一,人民法院的司法活动必须在法律框架内运行。法院和法官的价值就在于,通过我们的审判活动,树立和培植政府、民众乃至全社会对法律的信仰,形成依法办事的传统和习惯。其二,在严格依法办案的基础上,要切实保障党的政策的实施,不能阻滞。法院、法官的价值和使命在于,在充分理解政策制定本意的基础上,在更高立意上能动地研究和执行政策。这里有三个概念:一是坚定不移地坚持党的领导,法官在审判工作中,把党的领导贯串到每一个工作环节中去;二是法官在日常办案中,应结合具体案情创造性地将法律与政策结合起来、兼顾起来、统筹起来,在严格执法的基础上,不折不扣地使党的政策得以贯彻落实;三是守住“底线”,法官在办案时不能违背政策,不能机械地适用法律,必须将法律条文的适用与司法目的的实现有机统一起来。其三,在依照法律、政策裁判时,要兼顾各方利益。面对利益主体多元的社会结构,法官尤其要在法律允许的范围内,充分正视国情,充分了解社情,充分考虑现阶段社会公众认识的能力和心理承受限度,依法对各方利益进行合理的“分配”、“取舍”和“平衡”。