司法经费与司法公正
陈永生
一、问题的提出
近年,我国媒体披露了一系列震惊全国的刑事冤案,如云南的杜培武案、〔1 〕王树红案、〔2 〕湖北的佘祥林案、〔3 〕河北的聂树斌案、〔4 〕李久明案、〔5 〕黑龙江的丁志权案、〔6 〕河南的胥敬祥案、〔7 〕湖南的滕兴善案,〔8 〕等等。冤案的接连曝光引起了法律界对我国刑事司法问题的追问:为什么冤案出现的频率如此之高? 是哪些因素导致了冤案的出现? 应采取哪些措施进行防范? 2005年9月下旬,最高人民法院召开了全国“刑事重大冤错案件剖析座谈会”,对佘祥林案、杜培武案等14起冤错案件的成因进行讨论,研究如何预防和及时纠正冤错案件。最高人民检察院于2005年7月4日、2006年9月21日先后两次发文,〔9 〕要求全国检察机关和检察人员认真分析和总结在佘祥林案、黄亚全、黄圣育案、孙万刚案、滕兴善案、王树红案等13起案件中检察工作存在的问题,剖析导致出现错案的原因,并采取措施防止错案再次出现。最高人民检察院总结的导致出现错案的原因主要有:执法观念陈旧,有些办案人员存在“有罪推定”、“重打击犯罪轻保障人权”等错误观念;法律监督不到位,对以刑讯逼供等非法手段获得的证据审查不严;办案程序没有得到遵守,如有些案件只安排一名办案人员负责审查起诉;执法作风不严谨,对无罪证据视而不见,有些案件证据不足或存在疑点仍勉强提起公诉,等等。
理论界许多学者也纷纷著文,对导致出现错案的原因进行剖析。如有学者认为,导致错案出现的深层次原因主要有以下方面:一是中国传统法律文化的消极影响;二是我国刑事诉讼机制存在缺陷;三是司法机关工作机制不合理;四是来自外界,包括来自地方党政部门、被害人和社会公众、媒体的压力对刑事司法活动产生了不当影响;五是公安司法机关对案件的认识出现分歧也可能导致出现错案。〔10〕
最高人民检察院以及法学界的以上总结无疑都是正确的,其中许多因素都对错案的出现产生了重要影响,但笔者认为,以上研究和总结忽视了一项非常重要、甚至在笔者看来更为根本的因素———司法经费———对案件处理的重大影响。实际上,最高人民检察院以及理论界总结的导致出现错案的诸项原因中,许多问题归根结底都是因司法经费配置不合理造成的。
笔者曾选择近年媒体披露的20起有代表性的刑事冤案进行细致分析,发现导致刑事误判的直接原因主要有六项: (1)过分依赖犯罪嫌疑人、被告人口供,刑讯逼供问题非常严重; ( 2)主观臆断,忽视科技手段的运用; (3)侦控机关违法取证,隐瞒、伪造证据,甚至阻止证人作证的现象非常普遍; (4)主观片面,对无罪证据视而不见; ( 5)轻视辩护,对律师的合理意见置之不理; (6)有罪推定倾向非常严重,证据显然不足、相互矛盾仍认定犯罪嫌疑人、被告人有罪。〔11〕笔者认为,前述六项原因中,第(1) 、( 2) 、( 6)三项都与司法经费不足有着紧密的关系:不同的侦查手段收集证据需要投入的成本不同,讯问犯罪嫌疑人是诸种手段中成本最低的,在司法资源不足的情况下,办案人员必然更倚重讯问犯罪嫌疑人,如果犯罪嫌疑人拒不供认,有些办案人员就可能违法采用刑讯手段;由于经费不足,许多基层侦查机关技术装备非常落后,相对复杂的鉴定(如DNA鉴定)都必须委托其他部门,甚至委托公安部进行。这不仅费用较高,而且程序复杂,需要耗费的时间较长,这必然导致办案人员更倾向于采用传统的摸底排队等侦查方式,而不愿采用现代技术侦查手段;由于经费不足,装备落后,我国刑事案件破案率非常低,〔12〕通常不到30% ,〔13〕如果所有疑罪案件都作无罪处理,破案率将更低。在犯罪率急剧上升,国家强调稳定压倒一切的情况下,这显然是各级公安司法机关不愿看到的,利弊权衡,许多办案人员必然会在出现疑案时选择现实压力相对较小的作有罪而非无罪处理。
西方学者对刑事误判与司法经费之间的数量关系进行了精确的定量研究。美国以哥伦比亚大学法学院刑事法方面的教授为主体的一个研究小组对美国1973至1995年判处的5826件死刑案件进行了仔细研究,〔14〕他们统计出了美国死刑案件的平均误判率,推算出了影响刑事案件审判质量的各项因素与死刑误判之间的具体数量关系。他们发现,死刑误判率与司法经费呈负相关关系:司法经费越充足,死刑误判率越低;反之,司法经费越紧张,死刑误判率越高。在美国适用死刑的34个州中,当政府投入的司法经费由平均水平下降到最低点时,直接上诉阶段死刑误判率将由25%上升到74% ,几乎增长两倍。〔15〕之所以如此,他们认为原因有二:一是因为司法经费越充足,法院能够投入每起案件的资源越充足,就越有可能更准确地查清案件事实,更准确地适用法律,从而减少误判。二是因为司法经费越充足,承担法律援助义务的律师得到的办案经费也越充足,就越可能有更多的经费来调查收集证据、委托鉴定,从而协助法官更准确地发现案件事实。影响死刑误判率的另一因素是法院的工作量。在司法经费无法同比增长的情况下,法院工作量也即案件数量的增加意味着法院能够分配到每一案件的经费随之减少,因而与司法经费同死刑误判率呈负相关关系不同,法院的工作量与死刑误判率呈正相关关系:法院需要审理的案件数量越大,死刑误判率越高;反之,法院需要审理的案件数量越少,死刑误判率越低。〔16〕
那么,司法经费到底是如何影响司法公正的? 司法经费配置应遵循何种规则? 我国司法经费配置存在何种问题? 应如何改革与完善我国司法经费制度? 本文将在对西方国家司法经费配置的共同做法进行归纳和总结的基础上,对这些问题进行深入探讨。
二、域外司法经费配置的共同做法
不同国家国情不同,因而其他国家行之有效的做法不必然成为我国效仿的对象。然而当今世界许多国家尽管国家结构形式、经济发展程度、财政体制、诉讼模式等存在很大差异,但在司法经费配置方面却呈现出许多惊人的相似之处,这是我国在重塑司法经费制度时不能不考虑的。
(一)保障司法经费独立,防止立法、行政等部门通过控制司法经费影响法院公正审判司法独立对司法公正的实现至关重要。而要保障司法独立,首先必须保障法院经费独立,因为“就人类天性之一般情况而言,对某人的生活有控制权,等于对其意志有控制权。”〔17〕因此,西方国家特别强调保障法院经费独立。如日本《裁判所法》第83条明确规定:“裁判所的经费是独立的,应计入国家预算内。”〔18〕
要保障司法经费独立,首先必须防止行政机关通过控制司法经费影响法院审判。为此,许多国家规定,法院经费由法院自行掌管,不受行政部门(如司法部)控制。如美国在1938年以前,联邦法院系统的司法行政由司法部领导,但为保障司法独立,美国于1939年建立了由联邦最高法院领导的联邦法院司法行政管理局,掌管联邦法院的司法行政,包括司法经费。〔19〕有些国家甚至将司法经费必须由法院掌管规定在宪法中,如玻利维亚宪法第119条规定:“司法权力机构享有经济自主权。国家预算给司法权力机构拨出全年的足够的固定款项,这笔款项连同为该部门的服务所设立的专门年金由最高法院下属的司法系统财政局集中掌握。”〔20〕
在现代民主国家,国家预算必须接受立法机关审查,司法经费作为国家预算的组成部分,当然也应接受立法机关审查。为防止立法部门通过控制法院经费对司法施加不当影响,许多国家对立法机关审查法院经费设定了一定的规则。如菲律宾宪法第8章第3条不仅规定“各级法院享有财政自主权”,而且规定“不得以立法程序减少对各级法院的拨款,使之低于上一年度的款额,此项拨款经批准后应自动、定期拨付”。〔21〕萨尔瓦多宪法第182条规定,最高法院“就司法行政支出和薪俸作出预算”后,政府行政部门应“不加改动地纳入总预算”,并且规定,“国会认为所提预算有修改之必要时,应与最高法院协商。”〔22〕
(二)司法经费通常由中央(联邦)或州政府负责,一般不采用“分级负责”制根据“财权与事权相统一”的财政原则,行政机关行使的主要是地方事权,因而行政经费通常由地方财政负责。而司法机关以国家法律为依据进行裁判,目的在于通过解决纠纷以维护国家法制统一,行使的是国家事权。并且如果法院经费由地方控制,那么司法将很难摆脱地方势力的干预,因此许多立法都规定,司法经费由中央(联邦)或州政府负责,不受地方控制。
通常情况下,单一制国家司法经费由中央政府负责;联邦制国家联邦法院经费由中央政府负责;州法院经费由州政府负责。
英国虽然国家结构属联邦制,行政管理体制分中央、郡、区(镇)三级, (刑事)法院分四级(治安法院、刑事法院、高等法院、上诉法院) ,但全国法院经费均由中央政府负责。〔23〕
美国也系联邦制,联邦有联邦法院系统,各州有各州法院系统。就联邦而言,尽管其法院设置分三级(联邦地区法院、联邦上诉法院、联邦最高法院) ,但三级法院经费均由联邦政府负责。就各州而言,尽管其行政管理体制通常分三级(州、县或市、乡或镇) ,法院设置分三级(州基层法院、州上诉法院、州最高法院)或两级(州基层法院、州最高法院) ,但州各级法院的经费都由州政府负责,不受县(市) 、乡(镇)政府控制。〔24〕
德国也是联邦制国家,其联邦法院经费由联邦政府负责,各州尽管行政管理体制分两级、三级或四级(州、专区、市或县、乡或镇) ,法院分两级(州地方法院、州法院) ,但州法院经费全部州政府负责,不受州以下地方政府控制。〔25〕
鉴于法院经费由中央(联邦)或州政府负责对保障司法免受地方干预极为重要,许多国家立法都对此作出明确规定,有些国家甚至将其确立为一项宪法原则。如俄罗斯宪法第124条规定:“法院的经费只能来自联邦预算,应能保障按照联邦法律充分而独立地进行审判。”〔26〕
其他许多国家,如印度、〔27〕、秘鲁、〔28〕哈萨克斯坦、〔29〕巴拿马〔30〕等也在宪法中明确规定司法经费必须由中央财政负责。
(三)司法经费在财政支出中占较高比例,有些国家甚至在宪法中对此作出明确规定法院审判必须以一定的物质条件作支撑,并且如果法院经费不足,那么即使宪法、法律规定立法、行政等机关不得干预法院审判,但为维持运转,法院也会主动求助于立法、行政等机关,以致不得不屈从于后者的意志。因此,为保证司法的独立、公正,西方各国都给予法院以充分的经费保障。在西方各国财政支出中,司法经费通常都占据较高比重。如在英国, 2004年,法院、检察院、警察、监狱经费占中央政府全部支出的8. 3%,相对于2003年增长了6%。在德国,各州法院经费平均占州全部预算的3. 5%。巴西法院经费更高,法院预算占全国预算总额的3. 7%。〔31〕
为确保对法院的经济保障不因政局变动以及政治领导人的更替而被削减,许多国家还将法院经费必须占财政收入(支出或预算)的比例规定在宪法中。如秘鲁宪法第238条规定:“司法权力机构的预算不少于中央政府日常开支预算的百分之二。”〔32〕危地马拉宪法(第213条) 、〔33〕巴拿马宪法(第208条)〔34〕也规定司法机构的预算不得低于国家全部预算的2%。有些国家司法经费占财政收入的比例更高,如哥斯达黎加宪法第177条规定:“司法机构的预算额不得少于经济年度日常收入预算的百分之六。”〔35〕
鉴于充足的司法经费对保障司法公正的极端重要性,有些国际法律文件也对法院的经费保障作出了规定。如联合国1985年通过的《关于司法机关独立的基本原则》第7条明确规定:“向司法机关提供充足的资源,以使之得以适当地履行其职责,是每一会员国的义务。”〔36〕
1983年通过的《司法独立世界宣言》(第二之四一条)规定得更具体:“国家应以最高的优先提供允许适当司法行政之适当资源,包括适当的硬件设备,以维护司法独立、尊严、效率、法官及司法行政之人事及执行预算。”〔37〕国际法曹协会于1982年通过的《司法独立最低标准》第10条规定:“国家有义务提供足够之财政资源,以实现适当的司法行政。”〔38〕
(四)对司法人员的经济保障非常充分,法官的薪俸、津贴等高于行政公务员
法官是法院裁判职能的最终承担者,因而要保证司法的独立、公正,除必须给予法院以充分的经济保障,还必须给予法官以充分的经济保障。不仅如此,由于法官的任职条件通常高于行政公务员,并且法官不得兼职,无法通过其他渠道获得经济收入,因而在西方,法官的薪俸、津贴等通常高于行政公务员。
在英国,大法官的年薪高于首相,高级法官(上议院常设上诉议员、上诉法院院长和法官、高等法院王座庭庭长等)的年薪高于内阁大臣。2002年,英国大法官的年薪为180, 045英镑,首相的年薪为171, 554英镑,大法官高出首相8491英镑。〔39〕
在美国,联邦最高法院首席大法官的年薪与副总统相同,其他大法官的年薪高于内阁部长。〔40〕如2006年,美国副总统的年薪为21. 57万美元,最高法院大法官年薪为21. 21万美元,两者仅相差3千6百美元。〔41〕
在法国,法官待遇比照文官,但相对于文官,法官除基本工资外,还享受文官没有的司法补助费,因而法官的薪金高于同级文官。〔42〕
在德国,法官的工资分10级,最高级别法官的工资相当于特级公务员最高两个级别的平均数,地区法院法官的工资为1、2级,相当于高级公务员工资的最高额。〔43〕不仅发达国家对法官的经济保障非常充分,许多发展中国家对法官的经济保障也非常充分。如在泰国,法官工资与各级政府部门首长相当,高于一般公务员。具体而言,大理院(最高审判机关)院长的工资与总理及上议院议长相当,大理院副院长的工资与副总理、下议院议长相当,大理院一般法官的工资与中央各部部长相当,即使是最基层的府法院法官,其工资也与县长相当。〔44〕
此外值得注意的是,鉴于法官的经济保障对维护司法的公正、独立极为重要,有些国家还在宪法中对法官的薪酬作出明确规定,如巴拿马宪法第208条规定:“最高法院法官的薪金和津贴不得低于国务部长。”〔45〕
三、我国司法经费配置存在的问题
司法经费问题一直是困扰我国各地法院,尤其是中西部地区法院的一个非常严重的问题。司法经费问题非常复杂,大体包括两个方面:一是因经济发展落后导致的投入不足,二是因制度缺陷导致的配置不合理。从我国近年经济发展情况来看, 2007年全国财政收入达到5. 1万亿元,〔46〕相对于2004年(2. 6万亿)增加了近1倍,相对于2001年(1. 6万亿)增加了2倍,相对于2000年(1. 3万亿)增加了近3倍,〔47〕但自2000年以来,我国法院经费问题并没有明显改善。由此可见,经济不发达并非导致我国司法经费问题的唯一原因,甚至可能不是主要原因,配置不合理可能才是主要原因。此外,由于经济不发达不是短期内能够解决的,因而本文仅就我国司法经费配置方面的问题进行探讨。
(一)国家财政对司法投入严重不足,许多基层法院经费极为紧张
如前所述,从其他国家立法以及实践来看,司法经费占财政收入(支出、预算)的比例一般不低于2% ,还有的国家高达6%。而在我国,法院经费占国家财政收入的比例非常低,通常不到1%,不及其他国家一半。譬如, 2002年,全国法院经费约176亿元,〔48〕当年,国家财政收入为18, 904亿元,〔49〕法院经费仅占国家财政收入的0. 93%。各地情况也大体如此。譬如,2006年,郑州市财政收入为202. 39亿元,〔50〕法院经费为1. 87亿元,〔51〕法院经费仅占财政收入的0. 92%。
我国法院经费不足还表现为法院经费的增长速度低于国家财政收入的增长速度。本来,由于自上世纪70年代末实行改革开放政策以来,我国犯罪率急剧上升,〔52〕民事、经济纠纷更呈爆炸之势,因而国家对法院经费投入的增长速度应当适当高于财政收入的增长速度。但从我国实践来看,国家财政对法院经费投入的增长速度却低于财政收入的增长速度。从下表(表一)来看,从2002年到2006年,国家财政收入由18, 903. 64亿元上升到39, 343. 62亿元,四年增长了108. 13% ,而同期司法经费却只增长97. 38% ,低于财政收入增长速度10. 75个百分点。在犯罪率以及民事、行政纠纷迅猛增长的情况下,司法投入增长速度的降低必然导致法院经费紧张。
表一 财政收入以及司法经费增长情况（请参加原文）
说明:
1. 上表财政收入以及司法经费数据引自国家统计局( http: / /www. stats. gov. cn / tjsj /ndsj/2006 / indexch.htm)以及财政部官方网站( http: / /www. mof. gov. cn /1527. htm) 。
2. 由于对公、检、法各机关经费使用情况,有关部门一直没有公布,只有财政部以及国家统计局在“中央和地方财政主要支出项目”下公布公、检、法、司(司法行政机关)总的经费支出,因而这里只能以公、检、法、司总的经费支出替代法院经费进行研究。此外,由于在2001年以前,对公、检、法、司总的经费支出有关部门都没有公布,因而本表只就2002年至2006年的情况进行比较,同时也因此无法计算出2002年司法经费相对于2001年的增长率。
(二)司法经费实行“分级负责”制,中央财政对司法投入比例过低
1994年,我国实行了“分级分税”财税体制改革。“分级分税”制改革的基本思路是在合理划分中央与地方事权的基础上,通过提高国家财政收入占国内生产总值的比例,提高中央财政收入占国家财政收入的比例,从而达到强化国家宏观调控能力的目的。“分级分税”制的合理运作取决于两大前提:一是正确划分中央与地方事权,不能将中央事权划归地方财政承担,否则会导致地方财政负担过重;二是建立健全的中央转移支付制度,加大对困难地区、经费消耗较大领域的补贴,否则会导致困难地区、经费消耗较大领域经费困难。而就我国财政对法院系统的经费投入而言,这两个方面都存在严重问题:第一,法院代表国家行使审判权,本质上行使的是国家事权,因而司法经费应当由国家承担。但按照我国现行财政体制,省级以下法院经费却被要求由地方财政承担;第二,中央财政对地方法院转移支付不足,导致法院系统,尤其是中西部许多法院经费非常困难。
我国中央财政对法院经费投入不足至少表现为以下方面:首先,中央财政承担的司法经费占全国司法经费比例过低,与中央财政收入占国家(全国)财政收入的比例极不相称。从下表(表二)来看,自2002年到2006年,中央财政收入一直占国家财政收入50%以上,而中央财政承担的司法经费却一直只占全国司法经费的5%左右。相反,地方财政收入占全国财政收入的比例不足50% (这一比例还逐年下降) ,而地方财政承担的司法经费占全国司法经费的比例却接近95%,这显然非常不合理。其次,中央财政对地方法院转移支付的比例非常低。也就是说,中央财政承担的司法经费中,绝大多数都被用于中央司法机关,通过转移支付用于补贴地方司法机关的比例非常低。以2006年为例,中央财政承担的司法经费总额为98. 68亿元,用于补贴地方法院的仅有8. 43亿元,〔53〕仅占中央财政承担司法经费的8. 5%;如果由全国3100多个基层人民法院(不考虑高级人民法院和中级人民法院)平分,每个法院只能分到27. 19万元;如果由全国30多万法院工作人员平分,每人仅能分到2800多元,仅够大约1个月的工资。
表二 中央和地方司法经费之比较（请参加原文）
说明:
1. 上表财政收入以及司法经费数据引自国家统计局以及财政部官方网站。
2. 上表的司法经费指的也是公、检、法、司总的经费支出,而非仅指法院的经费支出。
(三)司法经费投入不同地区极不平衡,许多贫困地区法院经费极为紧张
如前所述,我国实行的是“分级负责”的司法经费保障体制,地方各级法院的经费由同级财政负责,因而地方各级法院经费保障状况与当地经济发展情况紧密相关。而由于我国各地经济发展极不平衡,再加上中央财政对地方司法经费转移支付数额很小,几乎可以忽略不计,因而全国各地司法机关经费保障状况极不平衡:经济比较发达的地区司法经费比较充裕,而经济欠发达的地区司法经费则非常困难。从下表(表三)来看,如果以司法经费占全部财政支出的比例为标准, 2005年,司法经费保障最充裕的是广东,司法经费占全部财政支出的10. 11%。司法经费最紧张的是西藏,司法经费仅占全部财政支出的4. 42%,西藏不及广东的一半。如果以居民人均司法经费为标准,司法经费保障最充裕的是北京,居民人均司法经费为548. 70元。司法经费最紧张的是安徽,居民人均司法经费仅70. 14元,安徽仅为北京的八分之一略强。
表三 全国以及各省、市、自治区人均GDP及司法经费状况(2005)（请参见原文）
说明:
1. 上表人均GDP、财政支出、司法经费、人口数均引自国家统计局官方网站。
2. 上表的司法经费指的也是公、检、法、司总的经费支出,而非仅指法院的经费支出。
不仅不同省、市、自治区司法经费保障极不平衡,同一省、市、自治区内,不同县、市由于经济发展状况存在很大差距,司法经费保障也很不平衡。譬如,广东司法经费在全国属比较充裕的,但也有些基层司法机关经费非常困难,人均工资最低的不足800元。〔54〕
(四)法官待遇过低,不少法院甚至存在拖欠法官工资、〔55〕医疗费、差旅费等现象如前所述,在其他国家和地区,法官薪俸通常高于行政公务员,但在我国,法官一直适用与公务员相同的工资体系。1987年11月20日,国务院工资制度改革领导小组、劳动人事部联合发布的《关于地方各级人民法院工作人员工资制度改革问题的通知》对审判人员如何按照行政人员级别确定工资标准作出了明确规定:“高级人民法院、直辖市中级人民法院的审判员为处级, ..中级人民法院的审判员为副处级和科级, ..基层人民法院的审判员为科级和股级, ..”1995年2月28日颁布的《法官法》曾试图建立独立于公务员的法官工资福利体系,规定建立法官职业等级制度,并规定:“法官的工资制度和工资标准,根据审判工作特点,由国家规定。”(第34条)但此后,全国法官虽然被划分为12级,但法官工资待遇与此并无关联,实践中,法官待遇仍套用行政人员工资级别。2004年至2005年,在制定《公务员法》过程中,对法官是应建立独立的工资体系还是适用与公务员相同的工资标准,法律界曾出现了激烈的争议,但最终,《公务员法》在《法官法》以及《公务员暂行条例》的基础上倒退,〔56〕认可了实践中根据行政人员工资标准确定法官工资福利的做法。《公务员法》第3条第2款规定:“法律对公务员中的领导成员的产生、任免、监督以及法官、检察官等的义务、权利和管理另有规定的,从其规定。”这意味着,除法律另有规定外,法官在工资待遇上与行政人员一样,都适用《公务员法》。
不仅如此,由于公务员工资由职务工资、级别工资、基础工资、工龄工资和各种补贴组成,而实践中,许多地方财政只拨付前几项,对后几项,尤其是津贴通常要求由各机关自行解决。
而由于与许多政府下属部门相比,尤其是在中西部欠发达地区,法院的创收能力比较弱,因而许多法院无力发放津贴。有些法院即使能发,数量也非常少。因此与政府下属部门相比,法院工作人员的待遇通常属中下等。〔57〕在不少地方,法官的待遇甚至不如任职条件比自己低的警察。如在江苏南通市, 2005年之前,法官特岗津贴为210元,警察(包括法警)特岗津贴为350元,仅这一项,法官月工资就比同级别的警察低100多元。〔58〕
此外值得注意的是,由于财政困难,中西部不少地方财政部门只给法院拨付基本人员费用,不拨办公以及办案费。有些地方财政对人员费用都只拨付一部分,结果导致不少法院竟出现了拖欠法官工资、医疗费、办案费的现象。据统计, 2002年,全国有40%的法院欠发工资,全国31个省、市、自治区只有北京、天津、上海、西藏没有欠发法院工作人员工资的情况。〔59〕
(五)“收”、“支”变相挂钩,“以收定支”、“以收抵支”等现象非常普遍
我国诉讼费用管理制度经历了一个演变的过程。在1998年以前,法院收取的诉讼费用由法院自行安排使用,无须上缴财政部门。最高人民法院于1989年发布的《关于加强诉讼费用管理的暂行规定》明确规定:“考虑到目前财政困难,拨给法院的业务经费还不能完全满足审判工作的需要,法院依法收取的诉讼费用暂不上交财政,以弥补法院业务经费的不足。”(第1条)
鉴于法院坐收坐支诉讼费用极易导致法院、法官在办案过程中受利益驱动,不利于保证审判权的公正行使,最高法院积极推动司法经费与诉讼费用的“收支两条线”管理。财政部、最高人民法院在1996年联合发布的《人民法院诉讼费用暂行管理办法》(以下简称《办法》)中明确提出了“收支两条线”的诉讼费用管理原则,但由于《办法》规定法院收取的诉讼费用可直接扣除办案费用,然后再上缴同级财政,并规定法院上缴的诉讼费用最终仍要划归法院使用,因而《办法》对收支两条线的规定并不彻底。1998年6月19日,中共中央办公厅、国务院办公厅转发了财政部、国家发展计划委员会等部门联合发布的《关于加强公安、检察院、法院和工商行政管理部门行政性收费和罚没收入收支两条线管理工作的规定》,对收支两条线作出了更明确的规定。然而,由于种种原因,法院经费与诉讼费用的分离仍然很不彻底。实践中,法院将诉讼费用上交财政部门后,财政部门往往会将其中的一部分以预算外资金的形式返还法院。并且由于财政部门对法院诉讼费用的返还通常是按照一定的比例进行的,多缴多还,少缴少还,因而法院经费与其收取的诉讼费用实际上还是紧密地联系在一起,只不过相对于诉讼费用管理制度改革前多了一道财政部门按比例分配的程序。如河北省财政厅于2001年5月1日发布的《河北省人民法院系统诉讼费用管理办法实施细则》第9条明确规定:“各市、县(市、区)法院收取的诉讼费用,要由当事人直接全额交入省级财政在当地指定银行开设的省级财政专户分户,由省级财政专户集中管理。省级财政专户集中的市县两级人民法院诉讼费用,由代理省级财政专户分户的银行,就地及时将诉讼费收入的70%及时划入本级诉讼费财政专户,归同级法院使用,其余30%汇入省级财政专户,归省级统筹管理。”〔60〕
不仅如此,实践中,还有些地方财政将法院经费与法院上缴的诉讼费用作更紧密的捆绑,如规定财政部门对法院划拨经费的多少以法院上缴诉讼费用的数额为依据:多缴多还,少缴少还,不缴不还;再如规定对财政部门拨付的司法经费,法院必须以收取的诉讼费用偿还,否则就会削减下一年度拨付法院经费的数量,等等,也即出现了所谓“以收定支”、“以收抵支”等现象。法院“收”、“支”的紧密挂钩导致许多办案人员对案件的处理完全以经济利益为指向:诉讼收费高的案件争着管,诉讼收费低的案件没人管,甚至违背法律规定滥收费,严重损害当事人利益以及法院权威。
四、司法经费配置对司法公正的影响
司法经费是法院行使审判权的物质基础,司法经费配置不合理将对法院职权的行使产生非常不利的影响。我国司法经费配置存在非常严重的问题,司法实践中许多问题的出现都与司法经费配置不合理有着紧密的关系。
(一)司法经费配置不合理影响法院独立行使审判权
司法独立是司法公正的前提,如果法官在审判过程中受制于某种外在因素,那么最终决定案件裁判结果的就不是案件事实和法律,而是其他某种因素。在我国,法院经费由同级财政承担,而由于立法对财政部门拨付法院经费的比例和数额未作规定,因而实践中法院获得经费的多寡往往取决于其与同级党政部门,尤其是与同级党政部门负责人的关系。通常情况下,如果法院与同级党政部门关系较好,就能获得相对充裕的司法经费;反之,能够获得的司法经费就比较少。法院在司法经费方面对同级党政部门的严重依赖必然导致其在审判过程中难以独立于同级党政部门。实务中,法院经常在证明被告人有罪的证据严重不足时仍根据同级党政部门的意见作出被告人有罪的裁决,〔61〕在跨地域民事案件中千方百计偏袒本地当事人,在行政诉讼中尽可能判作为被告的行政机关胜诉,〔62〕这些问题的出现与法院在司法经费方面受制于地方党政部门有着紧密的关系。据《法制日报》报道,东北某市政府规定,法院在经济审判中如涉及本地国有企业,立案和判决执行都必须经政府部门审批,这与法院在经费方面受制于同级党政部门是有紧密关系的。〔63〕不仅如此,由于法院经费完全仰赖地方财政,因而有些地方法院几乎完全沦为同级政府的下属部门,被迫协助地方政府完成并非法院职权范围的所谓“中心工作”,如协助进行房屋拆迁、扫黄打非、招商引资、计划生育等,完全丧失了法院作为司法机关应有的独立性。
(二)司法经费配置不合理影响法院、法官对审判方式的选择
通常情况下,诉讼程序的繁简程度与其实现司法正义的能力呈正相关关系:诉讼程序越复杂,越有利于发现案件事实以及保护诉讼参与人的合法权利;反之,诉讼程序越简单,越不利于发现案件事实以及保护诉讼参与人的合法权利。因此,要保证最大程度地实现司法正义,就应当最大限度地采用普通审判程序。但由于诉讼程序的繁简程度与司法成本的投入成正比:诉讼程序越复杂,需要投入的成本越高,而如前所述,我国实践中司法经费普遍非常紧张,因而为节约司法资源,许多法院都千方百计采用相对于普通程序更为简便的审判程序。
第一,尽量采用简易审理方式。本来,根据正当程序的基本要求以及我国《刑事诉讼法》对简易程序适用条件的规定,刑事案件的审理应以适用普通程序为原则,以适用简易程序为例外。但在实践中,为节约诉讼成本,许多法院都千方百计扩大简易程序的适用范围。据统计,刑事简易程序的适用率从1998年的17. 01%上升到了2005年的36. 61%,〔64〕整整增加了一倍多。不仅如此,由于简易程序的适用范围受制于《刑事诉讼法》第174条的规定,实践中扩大适用的空间有限,因而在法院、检察院的推动下,最高人民法院、最高人民检察院、司法部于2003年3月14日联合发布了《关于适用普通程序审理“被告人认罪案件”的若干意见(试行) 》(以下简称《若干意见》) 。《若干意见》创设了一种比一审普通程序更为简便的审判方式:普通程序简便审理方式。该审理方式从多个方面对普通程序进行了简化,因而其适用大大提高了刑事案件的审判速度。据了解,适用普通程序简便审理方式,许多法院一个审判庭一上午能审理四、五十起案件。审判程序的过分简化固然有利于节约诉讼成本,但对发现案件事实、保护当事人的诉讼权利是非常不利的。
第二,尽量简化审判程序。即便对适用普通程序审理的案件,基于节约诉讼成本等考虑,许多法院也千方百计对审判程序进行简化。譬如,本应进行庭外调查而不进行庭外调查;本应委托鉴定而不委托鉴定;本应通知证人出庭作证而仅对书面证言进行出示和质证;随意限制辩护方质证、辩论以及出示证据,等等。这里需要特别强调的是,我国侦查实践中一直存在仅根据血型同一认定犯罪嫌疑人的做法。由于血型相同的几率非常高,因而对此类案件,法院本应进一步委托司法鉴定机构作DNA鉴定,但由于经费紧张,〔65〕而DNA鉴定收费比较高,因而实践中不少法院都顺水推舟,直接以血型相同为依据认定被告人有罪,结果导致发生冤案,甚至导致被告人被错误执行死刑。〔66〕
第三,尽量采用不开庭方式审理。对二审程序,我国三大诉讼法均规定了开庭和不开庭两种审理方式。本来,按照三大诉讼法,尤其是刑事诉讼法和民事诉讼法的规定,二审应当以开庭审理为原则,以不开庭审理为例外,但实践中,为节约诉讼成本,各地法院都尽量采用不开庭审理方式。即便是对事实不清,本应开庭审理的案件,许多法院也尽量采用不开庭方式审理,以致实践中,二审开庭审理成为只适用于极少数案件的例外情形。如在媒体曾广泛报道的陕西“枪下留人”案中,尽管二审辩护律师认为一审裁判认定事实不清,并申请传唤侦查机关没有调查取证的证人黄海洲出庭作证,但二审法院还是未经开庭审理就作出了维持原判的裁定。〔67〕二审绝大多数案件都不开庭审理固然有利于降低诉讼成本,但对查清案件事实,保护当事人、尤其是被告人的权利非常不利。
(三)司法经费配置不合理导致法院、法官集体性滥用权力甚至徇私枉法
如前所述,由于我国许多法院,尤其是中西部地区法院经费普遍非常紧张,再加上在许多地方,财政部门将拨付法院的经费与法院上缴财政部门的诉讼收费、罚没款等捆绑在一起,结果导致法院、法官在日常工作中不得不处处以经济效益为中心,甚至将国家赋予的审判权用作谋取单位或个人私利的工具。
第一,将经济效益作为考核法官的重要标准。本来,法官的职责在于审判,因而对法官进行考核的标准应仅限于其审判案件的质量。但在我国实践中,许多法院都将法官收取诉讼费和罚没款,甚至拉赞助的情况作为对其进行考核的重要标准。有的法院甚至对各业务庭和法官明确规定诉讼费、罚没款数量或办案指标,要求必须完成,否则就扣发奖金、津贴。法院对经济效益的追求迫使法官在日常办案时也不得不把追求经济利益作为重要目标:对诉讼收费低的案件尽量推诿,对诉讼收费高的案件百般争夺。为争抢管辖权,有些法官甚至不惜违背法律的规定,与原告方律师相互勾结,串通其向自己所在法院起诉。更有甚者,有些法院与法官为获取经济利益,竟然捏造原告起诉,以非法拘禁被告,从而获取被告赔偿款,〔68〕这是必须引起警惕的。
第二,随意提高诉讼收费、转嫁诉讼成本。对诉讼收费,我国有关法规和司法解释作出了明确规定。〔69〕然而,由于诉讼收费包括案件受理费和其他诉讼费用两部分,而我国有关法规和司法解释只对案件受理费的收费标准作出了明确规定,对其他诉讼费用的收费标准没有作出明确规定,结果导致实践中不少法院以收取其他诉讼费用为名随意抬高收费,给当事人造成沉重的经济负担。此外,实践中非常流行的与当事人“三同”(同吃、同住、同行)的做法,〔70〕实质上是将本应由法院承担或从当事人已经缴纳的诉讼费用中开支的费用转嫁给当事人,不仅严重侵犯当事人的合法权利,而且可能影响案件公正处理,损害法院的公正形象。
第三,向企业、当事人拉赞助,甚至截留执行款。实践中,法院向本辖区企业甚至当事人拉赞助的做法非常普遍。这种拉赞助形式上是建立在相对人自愿基础上的募捐,其实是一种强制性摊派,严重损害企业、当事人的合法权利。并且从实践来看,如果某企业或个人“赞助”了法院,一旦将来涉讼,法院(法官)在审判时往往很难保持客观、公正的立场。退一步说,即使法院(法官)能够严格依法处理,谁又能相信呢。基于这一原因,最高人民法院于1999年9月20日发布的《最高人民法院关于严格诉讼费用管理的通知》第2条明确规定:“各级人民法院不得以收取诉讼费用的名义拉赞助、搞摊派,除按规定的项目和标准收取诉讼费用外,不得以任何名义收取其他费用。”但实践中,法院拉赞助、搞摊派问题并没有得到有效解决。此外,不少地方还存在法院截留当事人执行款的做法,也即要求胜诉的当事人将一定数量的执行款“捐赠”给法院,这实际上也是一种貌似相对方自愿,实为强制摊派的做法,严重损害当事人的合法权利以及法院的公正形象。
第四,贪赃枉法,收受贿赂。按照《法官法》的规定,担任法官必须大学毕业,并且必须经过竞争极其激烈的国家司法考试,然而法官的工资福利却比较低,还不如任职条件比自己低的工商、税务、海关、国土等部门工作人员,甚至不如警察。在房价飙升、物价飞涨的情况下,许多法官生活极为拮据,而法官审理和执行的案件动辄涉及数十万、百万、千万,甚至数亿元财产的认定或转移,在现实的生存压力之下,难免有些人经受不住诱惑,利用职权获取私利。我国实践中司法腐败问题比较严重与此是有紧密关系的。我国近年查处的法官腐败案件往往一个法院就有一、二十人涉案,〔71〕这也证明了司法腐败问题的严重性。司法腐败问题的出现固然原因非常复杂,但与司法经费不足、法官工资待遇过低往往有紧密的关系。
(四)司法经费配置不合理影响法官队伍稳定
如果说司法是社会正义的最后一道防线,那么法官就是这道防线的守门人。“法官就是法律由精神王国进入现实王国控制社会生活关系的大门。法律借助于法官而降临尘世。”〔72〕
因而法官队伍的稳定对实现司法正义极为重要。然而在我国,尽管立法对法官任职条件要求很高,但由于法官的福利待遇非常低,因而法官队伍极不稳定,许多法官千方百计调往其他部门,或调往经济发达地区担任法官,或辞职做律师,结果导致中西部许多法院审判人员“青黄不接”。由于审判人员短缺,“一人庭”、“无人庭”已不是个别现象。〔73〕全国政协、民革中央以及最高人民法院一项联合调查显示,仅贵州省法官缺额就达600多人。〔74〕据西藏高级人民法院统计,全自治区73个基层法院中,有7个基层法院只有一名法官,还有不少法院只有2名法官,根本无法组成合议庭。〔75〕其实,早在2001年,肖扬在向全国人大所作的工作报告中就提到:“一些法院特别是经济欠发达地区法院经费不足的问题没有得到解决,物质装备十分落后,严重影响了审判工作的正常开展和法官队伍的稳定。”但这一呼吁并未引起中央有关部门重视,因而直到今天,这一问题仍未解决,甚至有愈演愈烈之势。
五、重塑我国司法经费制度的基本思路
前文的分析表明,我国司法经费配置存在非常严重的问题。要解决这些问题,必须对我国现行司法经费制度进行彻底重构,仅在现有框架内进行修修补补,是无法彻底解决这些问题的。重构我国司法经费制度涉及的问题很多,其中最重要的几点是:
(一)规定法院经费由中央财政负责,切断地方党政部门影响法院审判的经济手段在近年探讨司法改革过程中,许多学者主张将我国现行司法经费管理体制由中央、省(包括自治区、直辖市,下略) 、市(包括地区,下略) 、县四级管理改革为中央和省两级管理,也即最高人民法院经费由中央财政负责,高级以下人民法院经费由省级财政负责。〔76〕笔者认为,将中级以及基层人民法院经费提由省级财政负责只能缓解我国司法经费制度面临的部分问题,而不能解决全部问题。譬如,如果中级以及基层人民法院经费由省级财政负责,那么我国东西部地区法院因经济发展差距导致的经费保障不平衡问题仍然很难解决,省级党政部门利用掌管法院经费影响法院审判的问题也很难解决。因此,要彻底解决我国司法经费配置存在的问题,必须将全国法院经费都提由中央财政负责。
当然,这可能产生一个问题:将全国法院经费都提由中央财政负责是否超越中央财政的承受能力? 笔者认为,根据我国改革开放以来经济发展状况以及财政收入增长速度,中央财政完全有能力承担全国法院司法经费。
首先,自改革开放以来,我国经济高速发展,国内生产总值以及国家财政收入已多次翻番,这为中央财政承担全国司法经费奠定了坚实的经济基础。从下表(表四)来看,自1990 到2006年,我国国内生产总值净增10. 2倍,国家财政收入增长更快,净增12. 2倍,而法院审理案件的数量仅增0. 8倍,国内生产总值以及国家财政收入增长速度是法院审理案件增长速度的12倍以上,因而中央财政完全有能力承担全国司法经费。
表四 国内生产总值、财政收入及法院审理案件增长情况（请参见原文）
说明:
1. 国内生产总值、国家财政收入及各自增长率的数据主要引自国家统计局官方网站。由于对90年代以前国家财政收入及其增长率,国家统计局只公布部分年份,因而对没有公布的年份,本表使用的是国家统计局组织编写的《新中国五十年》(中国统计出版社1999年版)中的数据。
2. 2005年以前法院审理案件的数据来源于《中国法律年鉴》, 2006年法院审理案件的数据《中国法律年鉴》尚未公布,本表引自最高人民法院:《2006年全国法院审判执行工作统计》,载东方法眼网: http: / /www.dffy. com / sifashijian / ziliao /200703 /20070314163527. htm。
其次,从我国法院经费支出数额来看,即使全国法院经费都由中央财政承担,司法经费占中央财政收入的比例也不高,中央财政完全有能力承担。以2002年为例,国家财政收入总额18, 903. 64亿元,其中,中央财政收入10, 388. 64亿元,地方财政收入8, 515. 00亿元;当年,全国法院财政拨款约176亿元,〔77〕占全国财政收入的0. 9% ,占中央财政收入的1. 7%。相较于其他国家法院经费通常占全国财政收入2%以上, 0. 9%和1. 7%的比例均不高,因而中央财政是有能力承担全国法院经费的。
(二)提高司法经费占财政收入的比例,保证司法经费随相关因素保持增长
将全国法院经费提由中央财政负责只能解决我国司法经费的部分问题,而不能解决全部问题。如就法院经费紧张而言,由于我国法院经费占财政收入的比例一直非常低,因而如果仅仅规定全国法院经费都由中央财政承担,而不提高司法经费占财政收入的比例,经费紧张问题仍然无法解决。
借鉴其他国家经验并考虑我国经济发展状况,笔者认为,我国法院经费占财政收入的比例至少应提高一倍,达2%左右。之所以如此,主要是因为司法经费不低于财政收入的2%是许多国家的通行标准;并且从世界范围来看,这也是许多国家在司法经费配置方面坚持的最低标准。除前文所述秘鲁宪法第238条明确规定司法预算不得低于全部预算的2%外,其他许多国家法律都有类似规定,如危地马拉宪法第213条明确规定:“最高法院有权编造本部门预算;为此应给予它一笔不少于国家例行收入预算的百分之二的经费,由有关的机关按月提前、按比例地交给司法机构财务司。”〔78〕巴拿马宪法第208条明确规定:“司法机构的预算总共不得低于中央政府正常收入的百分之二。”〔79〕另外值得注意的是,一些经济发展水平非常落后的国家也要求司法经费占财政收入的比例不得低于2%。譬如,根据国际货币基金组织的统计, 2005年,洪都拉斯人均GDP为1, 062美元,比中国(人均GDP为1, 352美元)低290美元,世界排名第119位,〔80〕落后中国(世界排名第112位) 7位,但洪都拉斯宪法第306条明确规定:“司法部门每年的经费不得少于剔除贷款和捐赠后的国家纯收入的百分之三。”〔81〕
此外需要强调的是,这里的2%只是司法经费占财政收入的最低比例,或者说,只是我国改革司法经费制度初期应当达到的标准。随着以下因素的变化,这一比例应逐步提高:一是犯罪率以及案件数量的增长。自“二战”以来,随着经济的发展以及全球范围内人员交往的增强,各国犯罪率以及诉讼案件数量都急剧上升,我国自改革开放以来更是如此。在犯罪率以及案件数量迅速增长的情况下,国家投入司法系统的经费也应当随之增加,因为法院能够通过提高工作效率增加处理案件的数量是有限的,如果犯罪率以及案件数量大幅度上升,而司法经费不同步增加,必然导致每起案件能够投入的司法经费减少,影响案件的处理质量。二是刑法的修改。自1979年新中国第一部刑法通过以来,我国刑法规定的罪名不断增加。随着市场经济体制的建立以及社会生活的复杂化,这一趋势还将继续。随着刑法规定罪名的增加,国家投入司法系统的经费也必须随之增加,因为罪名增加意味着需要法院审理的案件数量增加,如果不同步增加司法经费,必然导致法院能够投入每起案件的司法经费减少,影响案件处理质量。三是诉讼法的修改。强化程序制约以提高诉讼程序的公正品质是当今世界各国立法的共同趋势,我国刑事诉讼法和民事诉讼法近二十多年的修正也体现了这一点。通常情况下,诉讼程序越细密,法院工作量越大,需要耗费的成本越高。与之相应,财政部门投入法院的经费也应随之增加;否则,就可能导致诉讼拖延,影响案件的审判质量。四是通货膨胀。随着物价的上涨,等量司法经费能够购买的商品和服务随之减少,要保证案件处理质量不致因此降低,就必须增加经费投入。
(三)明确规定司法经费不同项目的最低保障标准,确保司法运作的基本需要
司法经费包括人员经费、行政经费、业务经费(即办案经费) 、装备经费以及基础设施经费等不同项目。对司法经费不同项目的拨付标准,我国相关法律、法规几乎未作规定。中共中央办公厅、国务院办公厅于1998年12月18日转发的《财政部关于政法机关不再从事经商活动和实行“收支两条线”管理后财政经费保障的若干意见》(以下简称《意见》)虽规定政法机关行政经费应按照高于当地一般行政机关一倍以上的标准予以安排,但对其他费用的拨付标准,则几乎未作规定。〔82〕并且就行政经费而言,该《意见》规定的也只是一个原则性标准,因为行政机关的行政经费各地通常并无统一的标准,因而该《意见》的规定实际上很难操作。正由于对司法经费不同项目的拨付标准未作规定,因而实践中法院能够获得经费的多少往往不取决于法院办公、办案的实际需要,而取决于其他某些因素。通常情况下,法院争取经费的力度及其与同级党政部门的关系往往是决定法院能够获得经费多寡的最重要因素。财政部门拨付法院经费的这种主观随意性为同级党政部门影响法院审判留下了巨大空间。此外,正由于有关法律、法规对司法经费不同项目的拨付标准未作明确规定,因而实践中不少地方财政对法院只拨付最基本的人员经费,对其他经费要么不拨,要么象征性地拨一点,导致法院为了维持运转,不得不千方百计搞创收,拉赞助,导致严重损害法院权威,滋生司法腐败。
如果将全国法院经费都提由中央财政负责,法院经费由中央财政拨付最高人民法院,最高人民法院再逐级划拨给地方各级人民法院,地方党政部门将很难通过控制法院经费影响法院审判。但与此同时,这可能引进新的危险:上级法院通过控制司法经费影响下级法院审判。因此,如何防止上级法院通过控制司法经费影响下级法院审判是建构新的司法经费管理制度面临的重要课题。要削弱上级法院对下级法院司法经费的控制能力,一个重要措施是实现司法经费划拨的法定化,即通过立法明确规定司法经费不同项目的最低保障标准,从而限制上级法院在拨付司法经费方面的主观随意性,防止其滥用权力。
在确定司法经费不同项目的拨付标准时应当贯彻全额拨付原则,也即中央财政及上级法院拨付的司法经费必须能够满足法院行使职权的全部需要,从而免除法院的“后顾之忧”,保证其能严格依法独立审判。具体而言,在确定司法经费不同项目的拨付标准时应注意以下两点:第一,对司法经费每一项目都应安排一定的经费,不能安排一部分,不安排另一部分;更不能只安排基本人员经费,其他经费要求法院自筹。第二,对每项经费,中央财政以及上级法院都必须拨付充足。具体而言,人员经费应按照高于行政公务员的标准拨付(对这一点,下文将作深入论述) 。行政经费,维持中共中央办公厅、国务院办公厅《意见》的规定,按照高于当地行政机关一倍以上的标准拨付。业务经费按照法院上一年实际支出的数额拨付,如果法院当年审理案件数量大幅度增加,可申请增拨办案经费。装备以及基础设施经费包括两部分:一是现有装备、设施的维护费用,二是新增装备、设施的购置、建造费用。对第一部分,按上一年度实际支出的数额拨付;对第二部分,按照当年法院欲购置、建造的装备、设施的数量,结合市场价格全额拨付。
(四)建立独立于行政人员的法官工资福利体系,提高司法人员的经济保障水平
长期以来,我国法律界许多学者一直强烈主张提高法官工资待遇,〔83〕建立独立于行政人员的法官保障体系, 1993年通过的《公务员暂行条例》没有将法官纳入公务员范畴, 1995年颁布的《法官法》要求根据审判工作特点确定法官工资制度和工资标准即是明证。然而这一主张一直受到实践部门强烈反对,反对的理由主要有两项: 其一,法官与行政人员一样,都属国家机关工作人员,因而没有理由要求享受特殊经济待遇;其二,我国经济发展水平还比较落后,法官待遇过高会给国家财政带来过大压力。这两项理由看起来似乎很有道理,但实际上都难以成立。
第一,法官在工资待遇方面高于公务员有充足的理由:首先,司法与行政特性不同。行政强调上令下从,行政体系是一种严格的阶层结构,不仅上下级行政机关等级分明,同一行政机关内部也是一种严格的梯级结构。与这种严格的等级结构相适应,行政机关上下级公务员经济待遇差别非常大,最高级别公务员(如内阁首长)的薪酬往往是最基层公务员的几倍,甚至十几倍。而司法与之不同。司法强调有权制作裁判的各主体地位平等,“法官之上无法官”,不仅同一法院内不同法官享有相同的裁判权,即使是上下级法院之间也只存在审级上的监督关系,而不存在上令下从关系。因此,在法治发达国家,上下级法院法官待遇差别比较小。如20世纪80年代中叶,美国联邦最高法院首席大法官年薪为115, 000美元,美国联邦地区法院法官年薪为90, 000,〔84〕两者仅相差25, 000美元。我国要削弱现行司法体制严重的行政化弊病,在法官待遇方面就必须建立独立于行政人员的法官工资福利体系,并逐步缩小法官之间经济待遇的差别,从而实现法官之间的真正平等。其次,法官的任职条件高于行政人员,这要求法官的工资待遇应当高于行政人员。从各国立法来看,担任行政人员通常大学毕业即可,而担任法官除大学毕业外,还必须接受严格的法律职业教育和见习,并通过国家(或州)统一司法考试或律师资格考试。尽管法官工资水平的高低与很多因素有关,但任职条件显然是应当考虑的重要因素。试想,如果从事某一职业要求从业者接受很高教育,投入很高成本,但该职业的工资水平却非常低,经济收益非常差,那么除非迫不得已,谁愿意从事这一职业呢?
第二,我国经济发展水平比较落后不应成为拒绝给予法官较高待遇的理由。首先,法院审判直接涉及公民(法人)合法权益的保护,如果法官因待遇过低而徇私枉法,哪怕仅一起案件错判,也会给当事人造成巨大损失,轻则导致数万、数十万,乃至数百万元以上的财产损失,重则导致丧失自由、生命等自然人最为重要的权利。不仅如此,法官徇私枉法还会严重损害公众对国家司法体系,乃至政府的信任,扭曲社会价值观,破坏国家经济秩序。诚如培根所言:“一次不公的判断,比多次不平的举动为祸尤烈。因为这些不平的举动不过弄脏了水流,而不公正的判断则把水源败坏了。”〔85〕而提高法官待遇在我国当前经济条件下每年人均增加几万元即可,相对于法官徇私枉法可能造成的巨大损失,这是国家应当投入的经济成本。其次,自改革开放以来,我国经济迅猛发展,国内生产总值以及国家财政收入已多次翻番,这为提高法官工资福利待遇奠定了坚实的基础。由于前文对此已有深入论述,此处从略。另外,法院工作人员在我国国家机关工作人员队伍中比例不高,全国法院所有工作人员也就30 万左右,即使每人每年在现有基础上增加2万元,一共也只需增加60亿元,相对于我国四、五万亿元财政收入,这(约0. 1% )只是一个微不足道的数字。考虑到法院工作人员中许多并不承担审判职责,如果仅对其中承担审判职责、真正意义上的“法官”实行“高薪”,以一半人员( 15 万人)计算的话,每人每年增加4万元,全国法院只需增加60 亿元。另外,如果按前文设想,将全国司法经费占财政收入的比例由现在的0. 9%提高到2% ,按2007 年5. 1 万亿元财政收入计算,可增加司法经费561亿元,即便以其中150 亿元增加法院工作人员工资,每人每年可增加5 万元,相当于在现有的基础上至少增加一倍!
注释：
〔1 〕参见王达人、曾粤兴:《正义的诉求》,法律出版社2003年版。
〔2 〕参见吴江南、肖凤珍、刘德安:“杀人犯差一点被张冠李戴”,载《检察日报》2005年,第1版。
〔3 〕参见张立:“愚人节这天,他‘无罪出狱’”,载《南方周末》2005年4月7日,第A6版。
〔4 〕参见赵凌:“‘聂树斌冤杀案’悬而未决防‘勾兑’公众呼吁异地调查”,载《南方周末》2005年,第A5 - A6版。
〔5 〕参见马竞、张世斌:“‘李久明特大冤案’始末”,载《工人日报》2005年,第5版。
〔6 〕参见黄春琳、张阳:“11年错案惊人内幕”,载《西安晚报》2003年,第6版。
〔7 〕参见杜萌:“胥敬祥:冤狱13年有罪变无罪”,载《法制日报》2005年,第1版。
〔8 〕参见向明凯、谭茜琛、黄迎峰:“湖南又见‘佘祥林案’”,载《北京青年报》2005年,第A18版。
〔9 〕最高人民检察院第一次通知的文件名为《关于认真组织学习讨论佘祥林等五个典型案件剖析材料的通知》(高检法办字〔2005〕7号) ;第二次通知的文件名为《关于认真组织学习讨论滕兴善等七个典型案件剖析材料的通知》(高检法办字〔2006〕27号) 。
〔10〕参见李建明:“刑事错案的深层次原因———以检察环节为中心的分析”,《中国法学》2007年第3期,页31 - 44。
〔11〕参见陈永生:“我国刑事误判问题透视———以20起震惊全国的刑事冤案为样本的分析”,《中国法学》2007年第3期,页45 - 61。
〔12〕其他国家和地区刑事案件破案率通常在40% - 50%左右。如香港破案率2003年为39. 2% , 2002年为42. 7% , 2001年为44. 0% , 2000年为43. 6%。香港统计数据引自香港立法会官方网站: http: / /www. leg2co. gov. hk /yr03 - 04 / chinese /panels/ se /papers/ se0119cb2 - 1024 - 1c. pdf,最后访问时间: 2007年11月2日。
〔13〕根据公安部公布的统计数据,近年,我国公安机关破案率一直不到30%。2005、2004、2003年,全国公安机关立案侦查的刑事案件总数分别为374. 8万起、381. 0万起、350. 2万起,破案数分别为104. 2万起、103. 5万起、98. 9万起,破案率分别为27. 8%、27. 2%、28. 2%。公安部公布的有关数据引自公安部官方网站:http: / /www. mp s. gov. cn /n16 /n1282 /n3553 / index. html,最后访问时间: 2007年11月2日。
〔14〕该研究包括两个阶段,第一阶段结束,研究小组提出了一份名为《崩溃的制度: 1975至1995年的死刑误判率》(报告英文名为A B roken System: Error Rates in Capital Cases, 1973 - 1995,以下简称《报告Ⅰ》)的研究报告;第二阶段结束,研究小组提出了一份名为《崩溃的制度( Ⅱ) :为什么死刑案件错误如此之多,应如何应对?》(A B roken System, partⅡ: W hy There Is SoM uch Error in Capital Cases, andW hat Can B eDone About It,以下简称《报告Ⅱ》)的研究报告。《报告Ⅰ》主要研究美国死刑误判的现状,全文179页,外加附录270页,近450页。《报告Ⅱ》主要研究美国死刑误判的成因及对策,全文428页,外加附录208页,共600多页。对这项研究的详细介绍可参见陈永生:“死刑与误判———以美国68%的死刑误判率为出发点”,《政法论坛》2007年第1期,页45 - 61。这两份报告国内均无中文译本,英文本可从哥伦比亚大学法学院的网站上搜索到。《报告Ⅰ》的网址为: http: / /www2. law. columbia. edu / instructionalservices/ liebman / ,最后访问时间: 2007年11月5日;《报告Ⅱ》的网址为: http: / /www2. law. columbia. edu /brokensystem2 / report. pdf,最后访问时间: 2007年11月5日。
〔15〕参见上注《报告Ⅱ》,页200。
〔16〕参见上注《报告Ⅱ》,页194。
〔17〕(美)汉密尔顿等:《联邦党人文集》,程逢如等译,商务印书馆1980年版,页396。
〔18〕周道鸾:《外国法院组织与法官制度》,人民法院出版社2000年版,页572。
〔19〕参见最高人民法院司法改革小组、韩苏琳:《美英德法四国司法体制概况》,人民法院出版社2002年版,页153。
〔20〕姜士林等:《世界宪法全书》,青岛出版社1997年版,页1448。
〔21〕同上注,页213。
〔22〕同上注,页1677。
〔23〕参见贾新怡、唐虎梅(作者为财政部行政政法司工作人员,贾新怡为副司长) :“借鉴有益经验构建符合我国国情的司法经费保障机制”,《财政研究》2006年第4期,页15。
〔24〕传统上,美国州法院的经费也多由地方同级财政负责,“但是,这种结构受到批评,理由是其不稳定性,以及可能带来地方政治势力对法院施加不正当的压力”,因而1989年宾夕法尼亚州最高法院作出一项裁决,规定应当由州政府而不是地方政府向县法院提供经费。自此,由州政府向州各级法院提供经费就逐渐成为一般做法。参见最高人民法院司法改革小组、韩苏琳:《美英德法四国司法体制概况》,人民法院出版社2002年版,页219 - 220。
〔25〕参见贾新怡、唐虎梅:“适应司法工作需要改革经费保障体制”,《中国财政》2006年第3期,页30。
〔26〕姜士林等,见前注〔20〕,页836。
〔27〕姜士林等,见前注〔20〕,页596。
〔28〕秘鲁宪法第238条,参见姜士林等,见前注〔20〕,页1432。
〔29〕哈萨克斯坦宪法第80条,参见姜士林等,见前注〔20〕,页248。
〔30〕巴拿马宪法第209条,参见姜士林等,见前注〔20〕,页1378。
〔31〕以上英国、德国、巴西司法经费数据参见贾新怡、唐虎梅,见前注〔23〕,页16。
〔32〕姜士林等,见前注〔20〕,页1432。
〔33〕姜士林等,见前注〔20〕,页1756。
〔34〕参见姜士林等,见前注〔20〕,页1378。
〔35〕参见姜士林等,见前注〔20〕,页1514。
〔36〕周道鸾,见前注〔18〕,页572。
〔37〕周道鸾,见前注〔18〕,页592 - 593。
〔38〕周道鸾,见前注〔18〕,页595。
〔39〕参见“欧盟国家政要薪水一瞥英国大法官年薪最高”,引自新华网: http: / /news. xinhuanet. com /ne2wscenter/2002 - 08 /21 / content_533211. htm,最后访问时间: 2008年1月3日。
〔40〕参见肖扬:《当代司法体制》,中国政法大学出版社1998年版,页54。
〔41〕参见袁雪:“布什为政府雇员涨工资切尼明年可拿21万”,引自中国日报网站: http: / /www. china2daily. com. cn /hqkx/2006 - 12 /22 / content_765303. htm,最后访问时间: 2008年1月3日。
〔42〕参见周道鸾,见前注〔18〕,页104。
〔43〕参见潘剑锋:“高薪制:审判公正、廉洁和法官高素质的基本保障”,《政法论坛》2001年第6期,页18。
〔44〕参见周道鸾,见前注〔18〕,页223。
〔45〕姜士林等,见前注〔20〕,页1378。
〔46〕财政部:《2007 年财政收入增长结构分析》,转引自人民网: http: / / finance. peop le. com. cn /GB /6955928. html,最后访问时间: 2008年1月11日。
〔47〕我国历年财政收入统计数据引自国家统计局官方网站: http: / /www. stats. gov. cn / tjsj /ndsj/2006 / in2dexch. htm,最后访问时间: 2008年1月11日。
〔48〕我国法院系统不公布经费使用情况,国家统计局虽在“中央和地方财政主要支出项目”下公布每年“公检法司支出”数额,但这里的“公检法司支出”包括公安机关、检察院、法院、司法行政机关、监狱以及劳教六机关的支出,因而此处法院系统的经费只能以最高人民检察院检察理论研究所陈文兴先生在一篇文章中提到的2002年的数据为准。参见陈文兴:“我国司法经费保障体制的弊端与完善”,《人民检察》2007年第13期,页55。
〔49〕参见中华人民共和国国家统计局:《中国统计年鉴》(2003) ,中国统计出版社2003年版,页281。
〔50〕郑州市财政收入的统计数据引自“中国统计数据库”: http: / /www. bjinfobank. com / IrisBin /Text. dll?db = TJ&no = 392607&cs = 16587617&str =郑州+财政收入,最后访问时间: 2008年1月12日。
〔51〕郑州市财政支出的统计数据引自“中国统计数据库”: http: / /www. bjinfobank. com / IrisBin /Text. dll?db = TJ&no = 392608&cs = 12031507&str =郑州+财政支出,最后访问时间: 2008年1月12日。
〔52〕据统计,从1990到2002年,我国公安机关刑事案件立案数从2, 216, 997起上升到了4, 336, 712起, 13年间净增96%。
〔53〕参见陈丽平:“司法工作经费保障的长效机制逐步形成”,载《法制日报》2007年,第4版。
〔54〕参见陈文兴,见前注〔48〕,页53。
〔55〕1993年颁布的《公务员暂行条例》第3条明确规定:“本条例适用于各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。”
〔56〕这意味着法官不适用行政人员工资体系。工商、税务、海关、烟草、国土等部门工作人员福利待遇通常都比法官高。
〔57〕如无特别说明,本文提到的工资都是广义的,包括工资、奖金、津贴以及其他福利。
〔58〕参见周剑浩、杜开林:“重构我国法官工资制度———由‘谁到基层当法官’等社会现象谈起”,《法律适用》2005年第7期,页15。
〔59〕参见杨得志:“四成法院欠发工资人大代表呼吁改革法院经费管理体制”,载《中国青年报》2002年,第3版。
〔60〕实际上,许多省、市、自治区制定的关于诉讼费用管理的法律文件,如北京市《〈人民法院诉讼费用管理办法〉实施细则》、山东省《人民法院诉讼费用暂行管理办法》等都作了类似规定。
〔61〕详细探讨参见陈永生,见前注〔11〕,页56 - 57。
〔62〕我国行政诉讼原告的胜诉率一直不高,从全国来看,只有30%左右。参见郭之纯:“民告官胜诉率的巨大反差说明了什么”,载《中国青年报》2004年,第A2版。
〔63〕参见陈文兴,见前注〔48〕,页54。
〔64〕参见顾永忠:“刑事案件繁简分流的新视角———论附条件不起诉和被告人认罪案件程序的立法建构”,《中外法学》2007年第6期,页718。
〔65〕如2006年以前,陕西省商洛市基层法院人均公用经费只有400至500元,还不够做一次司法鉴定。参见朱云峰、殷本明、吴浩鸣:“商洛要求法院人均公用经费达八千”,载《人民法院报》2007年,第1版。
〔66〕具体介绍与探讨参见陈永生,见前注〔11〕,页53。
〔67〕参见陈兴良:《中国死刑检讨———以“枪下留人案”为视角》,中国检察出版社2003年版,页214。
〔68〕参见马先勇:“钟鼓篇:让人心惊的‘虚拟案件’”,载《工人日报》2004年2月3日,第3版;江涛、丁香乐:“大足县三驱法庭集体编假案”,载《重庆晚报》2003年,第1版。
〔69〕自20世纪80年代以来,对人民法院诉讼收费,我国有关部门曾先后发布过三个系统性法律文件:一是1984年9月15日最高人民法院发布的《民事诉讼收费办法(试行) 》,二是1989年7月12日最高人民法院发布的《人民法院诉讼收费办法》,三是2006年12月19日国务院发布的《诉讼费用交纳办法》。
〔70〕参见袁祥:“与当事人‘同吃、同住、同行’损害司法公正———顾秀莲强调要全额保障法院检察院履职必须费用”,载《光明日报》2007年,第4版。
〔71〕在2002年武汉中院的腐败案中,有13名法官涉案,不仅包括当时武汉中院常务副院长柯昌信和副院长胡昌尤,还包括副庭长3名、审判员7名、书记员1名。在2006年深圳中院腐败案中,有5名法官被“双规”或逮捕, 20多名法官被调查。在2007年吉林高院腐败案中,有8名法官、1名法警涉案。
〔72〕(德)拉德布鲁赫:《法学导论》,米健、朱林译,中国大百科全书出版社1997年版,页100。
〔73〕参见周丽萍:“民革中央提案引来法院经费‘及时雨’”,《团结》2007年第3期,页28。
〔74〕同上注,页28。
〔75〕参见张立:“西藏:基层法官的现实生存”,载《南方周末》2004年,第A5版。
〔76〕参见贾新怡、唐虎梅,见前注〔25〕,页30。
〔77〕本来,全国法院经费数据应使用最近一、两年的,但由于国家统计局只公布每年公、检、法、司总的经费支出,而不公布各机关各自经费数额,因而这里只能以笔者能够查阅到的2002年的数据为依据。2002年全国法院经费数据参见陈文兴,见前注〔48〕,页55。
〔78〕姜士林等,见前注〔20〕,页1756。
〔79〕姜士林等,见前注〔20〕,页1378。
〔80〕洪都拉斯以及我国人均GDP数据及其排名引自国际货币基金组织:“世界经济前景数据库”,转引自百度网: http: / / zhidao. baidu. com /question /1190602. html,最后访问时间: 2008年5月23日。
〔81〕姜士林等,见前注〔20〕,页1598。
〔82〕对人员经费,该《意见》规定要按照“从优待警”的原则建立工资发放机制;对业务经费,该《意见》规定要根据工作任务予以安排;对装备经费,该《意见》规定要根据工作需要和财力可能制定装备标准,逐步配备到位;对基础设施经费,该《意见》规定要纳入社会发展计划,实行统一规划和管理。
〔83〕参见潘剑锋,见前注〔43〕,页15 - 21;周剑浩等,见前注〔58〕,页14 - 15。
〔84〕参见周道鸾,见前注〔18〕,页19。
〔85〕(英)培根:“论司法”,载培根:《培根论说文集》,水天同译,商务印书馆1983年版,页193。