创新点：宏观调控主体的法律责任是宏观调控法律关系中的调控主体违反宏观调控法律设定的义务所应付出的代价。宏观调控主体法律责任包括宏观调控决策主体的法律责任和执行主体的法律责任两类。直接以宏观调控决策造成损害后果或以其对宏观经济形势不起效果为依据来设定决策主体的法律责任承担是不合理的,相反,宏观调控决策法律责任主要是当决策主体违反宏观调控法定决策程序时所导致的法律责任;宏观调控执行法律责任的设定虽然可直接以责任主体的行为造成的损害后果为依据,但其实质上也应该是一种程序违法责任。

违反宏观调控法定义务是导致宏观调控主体的法律责任产生的必备要件,但这种法定义务主要是关于宏观调控权行使程序方面的义务。王名扬先生在阐释行政程序的重要性时指出“, 程序的控制之所以重要,就是因为在实体上不得不赋予行政机关很大的权力”[ 1 ] ( P163) 。同样地,由于作为国家经济调节权的宏观调控权的强大,法律对宏观调控权滥用的控制主要也是通过制定法定的宏观调控权运行程序(包括决策程序和执行程序) 实现的。因此,宏观调控法律责任(包括决策法律责任和执行法律责任) 主要是一种程序违法责任。

一、宏观调控主体法律责任的涵义

宏观调控主体法律责任是指宏观调控法律关系中的调控主体违反宏观调控法律设定的强行性义务所导致的否定式法律后果,该否定式法律后果即行为人应承担的宏观调控法律责任;行为人可以自行主动承担法律责任,如果需要强制实现该宏观调控法律责任,则为宏观调控法律制裁。
(一) 法律责任的主体为宏观调控主体
法律责任主体是相对于法律关系而言的,法律责任的主体首先必须是法律关系的主体——“法律责任是⋯⋯由专门国家机关认定并归结于法律关系的有责主体的⋯⋯义务。”[2 ] ( P155) 法律关系的主体总是多元的,宏观调控法律关系的基本主体包括调控主体和被调控主体两方,其中,调控主体又包括调控决策主体与执行主体。因此,宏观调控主体法律责任实质上就是指决策主体的法律责任和执行主体的法律责任(下简称决策法律责任和执行法律责任) ,而不包括被调控主体的法律责任。
实际上,宏观调控法律责任也主要是为调控主体而设的,被调控主体一般很少承担宏观调控法律责任,其原因在于宏观调控法很少为被调控主体设定法律义务,而法律责任的产生又恰恰基于相关主体对法定义务的违反。调整宏观调控决策主体和执行主体行为的义务性规范非常普遍:前者如中国人民银行必须依法定程序制定和执行货币政策(《中国人民银行法》) ;后者如商业银行必须执行中国人民银行关于利率的决策、关于存款准备金的决策(《商业银行法》) ,地方政府及其各职能部门必须执行中央的宏观调控决策(《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》) ,等等。但是,在宏观调控法中却鲜见有为被调控主体设定义务的规范———针对被调控主体的宏观调控行为一般均具有指导性、帮助性、提倡性。比如《, 就业促进法》鼓励企业增加就业岗位,扶持失业人员和残疾人就业(第17 条) ;对某些促进就业的人员在经营场地等方面给予照顾,免除行政事业性收费(第18 条) ;对中小企业予以信贷支持,并对自主创业人员在一定期限内给予小额信贷等扶持(第19 条) 。又如《, 中小企业促进法》规定中国人民银行、商业银行和政策性银行对中小企业提供信贷支持(第14 条和15 条) ;对中小企业提供“税收政策上支持”(第23 条) 和“减征、免征所得税,实行税收优惠”(第24 条) ,等等。前述有关对促进就业者和中小企业的扶持的法律规范属于“提倡性规范”, 即鼓励、提倡人们为或不为某种行为,宏观调控法中大量存在着针对被调控主体的提倡性规范。在提倡性规范中,有强行性法定义务的不是被调控主体,而是调控主体,如政府要给予前述中小企业等被调控主体税收政策等的优惠;金融机构等也要为其发展提供帮助,等等。总之,在宏观调控法中,由于针对被调控主体的规范基本上属于提倡性规范,因而被调控主体很少成为宏观调控法律责任的主体。
(二) 法律责任产生于行为人对“义务”的违反
这里强调“义务”是因为法律义务是法律责任产生的前提条件。宏观调控主体对宏观调控法规定的义务的违反必然导致宏观调控法律责任的产生。比如《, 商业银行法》第47 条规定“: 商业银行不得违反规定提高或者降低利率以及采用其他不正当手段,吸收存款,发放贷款”,否则将承担法律责任。又如,《中小企业促进法》第19 条规定:“县级以上人民政府和有关部门应当推进和组织建立中小企业信用担保体系,推动对中小企业的信用担保,为中小企业融资创造条件”,否则,将承担被“责令执行”之类的法律责任。还如,根据《关于切实稳定住房价格的通知》(即“老国八条”) 第2 条,“省级人民政府对本地区稳定住房价格工作负总责,同时要落实市、县人民政府的责任。⋯⋯对住房价格上涨过快,控制措施不力,造成当地房地产市场大起大落,影响经济稳定运行和社会发展的地区,要追究有关负责人的责任。”前述的“应当”和“不得”就属义务性规定, 违反宏观调控法中的这些义务性规定将导致宏观调控法律责任的产生。
(三) 法律责任产生于行为对宏观调控法的违反
这里强调“宏观调控法”是因为并非调控主体的所有违法行为所导致的法律责任都属宏观调控法律责任,如果行为人违反的是行政法、刑法、民法、宪法等规定的义务时,产生的相应地就是行政、刑事、民事和违宪法律责任。比如,在财政部和国家税务总局作出调整税种、税目或税率的(宏观调控) 决策后,地方税务部门在进行具体的征收管理活动中因违反属于行政法的《税收征收管理法》而产生的相关法律责任就为行政法律责任;而只有当税务部门违反宏观调控法,如《就业促进法》和《中小企业促进法》规定的给予被调控主体税收优惠的义务的时候,其产生的法律责任才可能是宏观调控法律责任。又如,国务院按照《价格法》第30 条的规定作出的“价格干预”决策并命令地方物价管理部门执行时,执行主体的相关法律责任就不属于宏观调控法律责任而是属于行政法律责任,因为这里的“决策”不是宏观调控“决策”而是行政管理“决策”;再如,执行政府采购(宏观调控) 决策的某些行为(如订立采购合同) 属于民事法律行为,相关的法律责任为民事法律责任。
(四) 法律责任不等于法律制裁
法律责任并不等于法律制裁,通过强制实现法律责任才是法律制裁。也就是说有些法律责任是可以由责任人自觉主动承担实现的。这就意味着有些宏观调控主体法律责任的形式可以通过“非强制”的方式实现。比如,地方政府不按照《中小企业促进法》的规定给予中小企业税收政策的优惠时需要承担被“责令执行”之类的宏观调控法律责任,但该“执行”并不一定需要靠强制手段才能实现,如地方政府在中小企业的要求下也可以自觉地给予后者该法规定的税收优惠。又如,地方政府在执行计划法中,以指导、帮助为名行干预企业经营自主权之实时,该地方政府应该承担“停止违法执行”的宏观调控法律责任,但这里的“停止违法执行”也不一定需要强制手段,而可以在相关被调控主体的要求下自觉停止。

二、宏观调控决策法律责任产生于对法定决策程序的违反

在一般的部门法中,法律责任的设定多以责任主体的行为造成了损害后果及损害后果与行为之间存在因果关系作为依据,损害包括实质的损害和损害的威胁。其实,法律在设定法律责任时必然要考虑损害后果(即社会危害性) ,如果某一行为不会造成任何损害,法律就没有必要为该行为主体设定法律义务和法律责任。但对于宏观调控决策法律责任而言,直接以宏观调控决策造成损害后果或以其对宏观经济形势不起效果为依据来设定决策主体的法律责任承担是不合理的,相反,宏观调控决策法律责任主要是当决策主体违反宏观调控法定决策程序时所导致的责任。
(一) 宏观调控决策可能造成的损害类型
宏观调控决策可能给社会(宏观经济) 或其他社会主体造成损害,其造成的损害主要有两种。
1. 损害特定社会主体的利益
宏观调控决策可以损害某些社会主体的利益。比如,为抑制投资过热,货币政策的制定者做出提高基准利率的决策将提高企业的资金成本、降低其利润,也增加了未到期银行债务人的负担;相反,如果为鼓励投资做出降低利率的决策,则某类存款人的利益将因利息的减少而受损。同样地,如果提高税率,就会加重广大纳税人的负担;对粮食价格的决策则可能影响农民的利益,等等。除直接的财产利益外,宏观调控决策行为也可以影响社会主体的其他间接财产利益,如计划的制定与实施就可能损害某些企业的经营自主权,产业政策规定的对某一产业的扶持就可能意味着对其他产业的限制,等等。这种损害是不可避免地存在的。
2. 损害宏观经济利益
宏观调控决策还可能损害宏观经济利益。比如,我们通常所说的“宏观调控失效”就属此类。此时,实施宏观调控不能达到预期的调控效果,甚至还使得宏观经济形势更加恶化,如失业率、通货膨胀率高居不下,经济增长停滞或负增长,地区发展不平衡的差距扩大,年投资失控、信贷失控以及经济总量失控等等。这些现象是客观存在的,如我国1992 计划调控失效表现出的固定资产投资规模膨胀,投资结构失衡,经济过热,金融秩序混乱和通货膨胀高居不下,等等[3 ] ( P175 - 76) 。造成宏观经济利益损害的原因不一定是决策主体的主观故意,而更可能是不可避免的原因(如信息不对称、我国体制的转轨使得宏观调控经验不足等) 。这种损害可以尽量避免,但也可能发生。
(二) 直接以损害后果作为决策法律责任产生依据的非合理性
首先,就宏观调控决策给特定社会主体的利益造成损害来看,由于任何一项宏观调控决策都会给相关主体的利益造成影响(但任何一项决策又都不是针对特定主体的) ,并且对某些主体的利益造成损害总是不可避免。因此,以不可避免的损害作为设定决策主体法律责任的依据就显得有些荒谬,即使在以损害后果和因果关系为设定依据的民事法律责任中,也规定有“不可抗力”之类的免责条款。
其次,是否可以以宏观调控决策给宏观经济利益造成损害(如宏观调控没有效果,甚至导致宏观经济形势更加恶化) 作为决策主体承担法律责任的依据呢? 这也是不合理的。
第一,根本的原因在于发生的宏观经济利益损害后果与决策行为之间的因果关系难以确定。对于复杂的宏观经济形势而言,即使是一项正确的宏观调控决策也完全可能对宏观经济不起效果,甚至导致宏观经济形势进一步恶化(但如果没有该决策的话,境况可能会更差) ;有时即使能起到效果也需要很长的时间,比如,财政政策的效果就有时滞,一项在长期后证明是能有效起作用的财政政策在短期内完全可能不起效果。也就是说,有些对宏观经济利益的损害后果事实上并不是某项宏观调控决策造成的;或者,某项宏观调控决策表面上给宏观经济利益造成了损害,但事实上(如长期看来) 却是有益于宏观经济运行的。换言之,宏观经济利益的损害后果与决策行为之间的因果关系难以确定。因此,以宏观经济利益损害结果作为法律设定决策主体法律责任的依据并不合理。
第二,以宏观调控决策对宏观经济形势不起效果或造成了损害后果作为法律设定决策法律责任的依据还会起到消极的后果。宏观调控决策不起效果和造成了损害后果一般不能归咎于决策主体的主观过错,相反的是,宏观调控失效多数情况下是由信息不对称、经验不足造成的。如果此种情况下可以追究决策主体的法律责任,则没有决策主体敢于作出决策了“, 导致的结果是政府官员的无所作为,使得政府仅仅成为一个应付事故发生的‘灭火器’,使得官员变成‘靠人吃饭’(在自己的任期内不要出现重大事故的祈祷者) ,或者是‘多一事不如少一事’,或者是将自己的精力转向关注不会引起事故发生的领域。”[4 ]
第三,宏观调控决策权主要是一种自由裁量权。法律除了限定自由裁量的幅度和规定自由裁量权行使的程序之外,是不能为自由裁量权行使主体在其自由裁量范围内行使权力所造成的结果设定法律责任的“, 法庭不能强迫官员去做属于他自由裁量范围内的事情,如果官员拒绝去做的话”。
因此,就宏观调控决策本身而言,如果以宏观调控决策造成了损害后果(包括对特定社会主体的利益和宏观经济利益造成的损害) 或对宏观经济形势不起效果来设定决策主体法律责任的承担是难以站住脚的。
(三) 宏观调控决策法律责任是一种程序违法责任
宏观调控决策法主要是一种程序法,而宏观调控决策法律责任应当主要是当决策主体违反宏观调控法定决策程序时所导致的法律责任。
首先,任何宏观调控的决策都有一个过程,必然要遵循一定的程序,宏观调控决策一般要经过计划、起草、审查、听证、通过或批准和发布、备案、反馈以及再修订几个阶段。宏观调控法对这些程序的规定就使得宏观调控决策法主要变为一种决策程序法,不但宏观调控决策的每个阶段都应该以法定的方式固定下来,而且每个阶段的各种具体程序也要由法律加以规定(如听证会、协调决策如何进行) 。因此,宏观调控决策法主要是一种程序法。
其次,宏观调控决策也需要程序法的保障。如前所述,宏观经济形势的复杂性、多变性,以及宏观调控决策与宏观调控结果之间因果关系的不确定性使得很难为评价宏观调控决策的“正确、科学”与否设立一个精确的标准。但是,这绝不意味着对宏观调控决策就无所谓存在“正确、科学”的要求了,相反的是应该尽量地“正确、科学”。决策的这种“正确、科学”性得依靠法律程序(如决策听证程序、决策协调程序) 来保障。正如季卫东先生指出的,法律程序在已有的制度实践中的作用主要体现为以下几个方面:其一是对于恣意的限制; 其二是作为理性选择的保证⋯⋯[5 ] ( P115 - 19) 。宏观调控法律通过设计科学程序以给决策主体遵循,既可以限制宏观调控决策主体(主要指其工作人员) 主观武断、滥用权力,又可以尽可能地保障决策中集体智慧的发挥,而集体智慧一般总是要优于个人智慧的。宏观调控决策法的上述特点为以程序违法作为宏观调控决策法律责任的产生依据奠定了基础。决策主体必须遵循这些法定的程序,否则就导致决策法律责任的产生。需要指出的是,宏观调控决策法律责任产生的这种程序违法性与宏观调控法律责任的设定必须考虑损害结果,即行为的社会危害性并不相冲突,因为违反法定决策程序的行为就必然会造成损害后果或造成损害的威胁。

三、宏观调控执行法律责任实质上是一种程序违法责任

就宏观调控决策主体来说,其违法主要表现为直接违反宏观调控法定决策程序,即直接违法;但就执行主体来说,其违法行为有直接和间接之分——这是因为宏观调控执行的依据(即决策的表现形式)有两种:法律和一般规范性文件。法律作为执行的依据是指宏观调控法直接要求执行主体该如何做,如《中小企业促进法》第23 、34 条的规定;一般规范性文件作为执行的依据也是指该规范性文件直接要求执行主体该如何做,但该“要求”背后同样有法律的依据,如商业银行执行央行关于利率的决策(这种决策是以“通知”等为表现形式的一般规范性文件) 是因为《商业银行法》第31 条要求它这么做。因此,执行主体既存在直接违反宏观调控法规定的义务的情况,也存在违反宏观调控法要求其按宏观调控决策执行的义务的情况。前者就是直接违反宏观调控法规定的义务,后者就是间接违反宏观调控法的义务,两者都会导致宏观调控执行法律责任的产生。宏观调控执行法律责任的设定可直接以责任主体的行为造成了损害后果为依据,但其本质上也还是一种程序违法责任。
(一) 执行法律责任的设定可直接以损害后果为依据
宏观调控执行法律责任的设定也要考虑损害后果(即社会危害性) ,并可以将损害后果作为设定宏观调控执行法律责任的直接依据。调控执行行为所造成的损害类型除包括因其给被调控主体造成的损害外,还包括给宏观经济利益带来的损害——既可以是事实上的损害,如通货膨胀、失业、经济增长停滞等;也可以是没有达到宏观调控决策所确立的目标,如高就业率、低通胀率、经济增长等。
同决策法律责任相比较,调控执行法律责任的设定可直接以损害后果为依据,其根本原因在于:执行行为所造成的损害一般情况下可以避免,对损害后果也可以进行客观衡量,损害后果与执行行为之间的因果关系明确;而决策行为(给特定社会主体的利益) 所造成的损害总是不可避免,特别是(给宏观经济利益造成的) 损害后果与决策行为之间的因果关系难以确定。在以损害后果为依据的情况下,只要行为主体的行为造成损害,法律便要求其承担法律责任,而不过问造成这种损害后果的行为是否违反程序方面的规定。
在宏观调控执行中,有时法律责任的产生直接以损害结果的发生而非执行主体的行为违反法定程序为条件。比如,根据《关于做好稳定住房价格工作的意见》(即“新国八条”) 第6 条规定:“各地要按《经济适用住房管理办法》(建住房[ 2004 ]77 号) 和当地政府的规定,落实经济适用住房项目招投标的制度,加强经济适用住房建设,严格实行政府指导价,控制套型面积和销售对象,切实降低开发建设成本,建设单位利润要控制在3 %以内。”否则,执行主体应承担相应的法律责任。总之,上述宏观调控决策所确立的指标如果没有达到(即有损害结果发生) ,则执行主体需要承担相应的执行法律责任,而不过问其是否违反法定程序。
(二) 执行法律责任实为程序违法责任
与宏观调控决策权一样,宏观调控执行权本质上也是一种权力的运行方式。从一般的法理意义上讲,权力控制方式包括权利对权力的控制、权力对权力的控制、规则对权力的控制、程序对权力的控制等方式。前两种控权方式实际上涉及到宪法理论上的“人民主权”以及“分权制衡”等问题,也是抽象意义上的控权方式。后两者是具体层面上的控权方式,其中规则控制是一种最基本的控权方式,主要是通过法律的规定进行目标性控制,也是一种事先预防性控制。但是规则控制一般都要同程序控制的方式结合起来,即通过将程序的规则化来规范权力的运行。实际上,宏观调控执行法律责任一般也产生(或应产生) 于对法定执行程序的违反;即使在前述“以损害后果为依据”的情形中,虽然法律责任的产生只问损害后果而不问执行主体是否违反法定程序,但如果所有的执行行为均有程序的规范,并且所有的执行程序都设置得很科学、完善的话,损害后果也是可以大大减少甚至避免的,即,一般情况下如果执行主体能够严格地按照法定的程序执行,宏观调控执行法律责任就不会产生。从此意义上说,宏观调控执行法律责任实质上还是一种程序违法责任。
我国当前对宏观调控执行程序的忽视在实践上使得某些提倡、帮助和鼓励性的宏观调控行为变为行政强制性行为,甚至导致宏观调控执行权滥用的发生:有的宏观调控执行主体借宏观调控为名行干预之实侵犯被调控主体的利益,如将落实计划法变成下达指令性计划侵犯企业的经营自主权;以对中小企业的指导、帮助为名行收费、罚款之实,变价格指导为政府定价,等等。因此,很多本来是有利于被调控主体的法律,一到执行就变了味。此外,没有程序规范的宏观调控执行在实践中还影响宏观调控的预期效果,例如《, 中小企业促进法》第5 条规定“县级以上地方各级人民政府及其所属的负责企业工作的部门和其他有关部门在各自职责范围内对本行政区域内的中小企业进行指导和服务”,但这种口号式的要求难以得到有效执行,如果能将条文的要求明确化、程序化,并规定相应的法律责任,则会产生不同的效果。

参考文献:
[1 ] 王名扬《: 英国行政法》,中国政法大学出版社1987 年版。
[2 ] 张文显《: 法理学》,高等教育出版社、北京大学出版社1999 年版。
[3 ] 王乃学《: 宏观调控失效与微观基础建设》,经济科学出版社2001 年版。
[4 ] 邓峰:“领导责任的法律分析———基于董事注意义务的视角”,载《中国社会科学》2006 年第3 期。
[5 ] 季卫东:《法治秩序的构建》,中国政法大学出版社1997 年版。