一、引论
1985年，中共中央、国务院转发了中宣部和司法部《关于向全体公民基本普及法律常识的五年规划》，由此在中华大地上兴起了声势浩大的全民法制宣传教育活动，成为中国法治化进程中一个重要的环节。这个活动不仅通过新时期的政治运动来推行，而且还通过派出法庭“炕上开庭”以及电视专栏“今日说法”这类的制度化措施来强化。因此，即使是在偏远落后的农村地区，法律意识也逐渐在人们心中生长起来。与此同时，在农村普法所带来的问题也开始引起了学者们的注意。不过，人们的注意力似乎一直放在苏力所提出的“秋菊的困惑”上[1] (P. 23-37)，却忽略了其他一些重要的问题。
首先，所谓的“秋菊的困惑”是法治与本土资源正面遭遇的结果。在苏力对这种遭遇的论述中，实际上隐含着两种相互冲突的取向：一种是把民间法融合进现代国家法的“现代法取向”，另一种是使民间法与现代国家法共存的“法律多元取向”[2] (P. 233-235)。然而，以往被“秋菊的困惑”所纠缠的学者大多只注意到了后者，却忽略了前者。进一步说，即使是苏力本人的“现代法取向”，也只是看到了民间法被国家法融合的一面，却未提出在法律已然下乡的情况下，国家法的主体性是否也可能被本土资源所扭转的问题，普适的法律概念是否可能被破解为地方性知识的问题。我们固然曾在格式化的法律条文背后看到过法官“送法下乡”的实践[3]，但在“送法下乡”的图景中，农民只是法律的“他者”(other)，他们以自己的方式被迫应付法律，逃避法律，甚至对抗法律。我们要问的是：农民有可能积极地追逐法律吗？如果可能，他们会以怎样的方式去追逐呢？他们对法律的追逐是所谓的“敬畏法律”(before the law)还是“利用法律”(with the law)呢[4] (P. 70-73)？他们的追逐对法律本身乃至整个社会有什么样的影响呢？
其次，在法律意识在乡村逐渐普及的时候，“接近正义”(access to justice)[5] 本身是否正在成为一个棘手的问题？这是因为司法的高成本使穷困的农民常常对它望而生畏。我国迟至2003年才颁布《法律援助条例》。这个条例颁布后，一直陷入经费和人员严重短缺困境的法律援助有了较大的起色。即使这样，2005年全国法律援助案件办案数也仅为25.3万件。而据司法部法律援助中心的统计，全国每年需要法律援助的案件超过70万件，实际得到援助的案件不足1/4。而且，现在开展法律援助工作的地方主要集中在大中城市，而县级地方的法律援助工作开展得十分有限。① 也就是说，在贫困人口最集中、法律援助需求量最大的乡村，恰恰是法律援助工作覆盖面最小的地方。真正活跃在县域的法律服务人群是具有特定含义的“基层法律工作者”。基层法律工作者的准入门槛比律师低得多，因此他们人数众多，收费低廉，可补律师数量不足和费用高昂之缺。然而，法律市场的不规范和非正当竞争现象由此而生。② 更重要的是，多数法律服务所仍然集中在中小城市和县城，广大的乡村难觅法律工作者的踪影。何况，法律工作者毕竟是要收费的。那么，除了杯水车薪的法律援助和法律服务所之外，还有没有其他替代性的接近正义的途径呢？
正是在这样的问题背景下，农村基层司法中的公民代理现象引起了我的研究兴趣。
按照我国《律师法》和《基层法律服务工作者管理办法》的规定，为当事人有偿提供代理诉讼等有关法律服务的只能是律师或基层法律工作者。但在我国的民事诉讼法和行政诉讼法中又规定：非法律职业的普通公民也可以担任民事诉讼或行政诉讼当事人的代理人，并按照法律规定的程序和权利参与法庭诉讼。公民代理制度的设计，其本义在很大程度上是使一些文化程度较低、经济基础较弱或表达能力较差的公民可以借助亲戚和朋友的帮助而实现获得司法救济的权利。不得借此牟取经济利益是公民诉讼代理与律师诉讼代理之间的基本区别，熟人圈则是公民诉讼代理发挥作用的社会基础。但公民代理制度的复杂性在于它在实际的运转中可能往两个意想不到的方向发展：
一个方向是违反规定，暗中收费——这即所谓的“黑律师”。这样一来，公民代理就有可能演化为滋生腐败、干扰律师行业的温床。
另一个方向则是代理服务对象超越了村庄熟人圈，面向半熟人圈甚至陌生人开放，但仍坚持无偿服务的原则——这即所谓的“土律师”或“赤脚律师”。③ 这样一来，公民代理又可能成了迎法入乡和接近正义的桥梁。
现在一些对公民代理制度持批评态度的人常常只看到了前者而忽视了后者，或者将两者混为一谈[6] (P. 48)。本文立足对赤脚律师的个案分析，试图弄清这样一些问题：公民代理制度在中国基层农村的实践中是如何运作的？到底是什么人在当赤脚律师？他们的动因和关怀何在？他们的“市场”何在？他们的社会、政治和文化资源何在？他们依靠的是与法院的特殊关系吗？他们是如何与当事人及其他有关者互动的？通过对这些问题的研究，我们可以明白：公民代理是不是都是黑律师的温床？赤脚律师与黑律师的区别究竟何在？基层法律工作者能够替代公民代理的功能吗？进一步地，我们还可以更好地理解国家、法律与农民之间的关系，理解法律在乡村社会的运作及其社会效果。
为了在研究中突出公民与国家的关系，本文集中研究行政诉讼中的公民诉讼代理问题。为此，我把视线首先投向了山东省。这不仅是因为山东省近年在全国的行政诉讼率始终高居第一，④ 而且在鲁西、鲁中、鲁南到处活跃着一批赤脚律师[7] (P. 35-39)。
我最后选定山东省行政诉讼收案率和结案率最高的基层法院所在地——阳谷县作为重点研究个案。我和同事从2004年7月开始到2006年7月，四访阳谷，每次访问在10天到半月，对相关人员作了大量的访谈，收集了大量的文书档案，使本研究有了较可靠的资料基础。
二、阳谷县基层法律服务现状扫描
阳谷县位于山东省西部，现辖11镇5乡3个办事处，861个村，总面积10.64万平方公里，总人口74万人。该县农业资源丰富，是山东省主要粮产区之一。经济发展水平在山东省较为落后，但就全国范围而言属于中等水平。
该县现有2个省司法厅批准成立的法律服务所，还有若干县司法局批准成立的法律服务所。这些法律服务所都集中在县城和乡镇中心派出法庭的周围。
我们调阅了县法院行政庭2003年1月到10月底的全部33份案卷(11月和12月的案卷在调查时尚未归档)。其中有诉讼代理的案件为31件，诉讼代理率高达93.9％。有代理的案件中，双方均有代理的26件，只是原告一方委托了代理人的案件4件，代理被告单方的则为1件。
在有诉讼代理的全部案件中，律师共出现25人次，基层法律服务工作者出现了23人次，作为代理人的公民则出现了21人次(包括同一当事人有数名代理人及双方均有代理等情形)；另外，作为单位推荐的代理人出现了60人次。在公民代理中，真正能够确认为当事人亲属的只有4人次，其余17人次除了小部分无法确定委托人与其关系的情形，大部分是“无法律工作者之名而有法律服务之实”的“赤脚律师”。详见下表：
比起王亚新所了解的民事诉讼大约30％的代理率[8] (P. 3-34)，行政诉讼的代理率要高得多。这可能是行政诉讼涉及到官与民的关系，双方都比较重视的缘故。在有代理的案件中，单位所推荐的代理人(大多是被告方的法制办公室或司法所的干部)出现的人次是比较多的，而律师、法律工作者和公民代理出现的人次则相差无几。最引人注目的是，在我们所统计的这21人次公民代理中，该县阎楼镇周庄村一位叫周广立的农民居然独占了其中的9次。那么，周广立在乡土社会中究竟是怎样一个法律人呢？我们由此开始了本文的重点个案研究。
三、“周广立现象”：一个赤脚律师的十年历程
当我们在阳谷开始深入调查时，发现周广立绝不是一个普通的赤脚律师。他已经在十年的时间里创造出了一个让地方政府头疼、让当地百姓称快、让新闻媒体追逐、让学界人士惊讶的“周广立现象”。且让我们用一组数字来作一简略的说明：
自1995年9月至2005年12月，周广立共代理诉讼案件1674件，其中代理行政诉讼案件1479件，代理经济、民事案件195件。仅他自1995年9月至2000年在阳谷县所代理的行政诉讼案件就占全县同期行政诉讼案件977件的31.3％。阳谷县法院在相当程度上是因为他的努力而一跃成为全省行政诉讼收案率和结案率最高的基层法院。而且，周广立代理案件的范围还扩大到了山东、河南、河北、山西境内的几十个县，其所代理的行政诉讼案件广涉农民负担、行政乱收费、乱罚款、不履行职责、土地登记、土地承包、行政赔偿等各种类型。更让人吃惊的是，据周广立自己的统计，如果把原告因问题得到实际解决而撤诉也算为胜诉的话，他代理案件的胜诉率竟高达90％。此外，在周广立的影响下，在以阳谷县为核心的周边地区已经初步形成了一个赤脚律师网络，一股乡民自发地学法用法的热浪正在鲁西悄然兴起。这个赤脚律师网络的兴起在乡村大大拓展了法律服务市场的边疆。
周广立代理行政官司的10年可以分为四个阶段。
第一个阶段是初起阶段(1995年9月到1998年)。周广立是1995年9月开始代理活动的，1996年8月为邻乡——杨庄乡熬盐场村陈广生打的官司使他声名大振。与此同时，他开始遭到基层政府的各种威胁、打击。他先后两次遭到过毒打。杨庄乡一个副乡长领着人对他公然施暴，并警告他：“你要再代理杨庄乡的案子，就打死你！”直到把他打晕在地，才扬长而去。周广立第二天上乡政府评理，那个副乡长根本不认账，说：“我是一乡之长，怎么会打人呢？”周广立又到乡派出所报案，派出所说没有证据，无法处理。周广立一气之下，到县法院行政诉讼庭要了几百份《民可以告官》的宣传材料，贴到杨庄乡各村的显眼处，并在每一张宣传材料上都留下自己的名字和住址。可以看出，报复的降临根本浇灭不了在周广立心中燃起的法律之火，反而使他越挫越奋。
第二个阶段是争议阶段(1999年到2000年9月)。从1999年起，周广立的知名度迅速提高。不仅远近县乡的人都来请他代理官司，而且，包括中央电视台、《中国青年报》、《南方周末》在内的新闻媒体都开始关注“周广立现象”，以热情的笔调肯定了周广立在农村法治化进程中的贡献。不过，周广立也因此在县内感受到了空前的压力。1999年6月，周广立被逼写下了不再代理县内行政案件的“保证书”。1999年11月29日，阳谷县政府专门召开了一个“周广立现象研讨会”，会上一边倒地指责周广立牵扯了政府精力，政府绝不能提倡所谓的“周广立现象”。县内与县外、政府与民间(及媒体)的这场拉锯战一直持续到2000年8、9月间达到高峰。2000年8月新华社两位记者关于周广立现象的文章刊在了一份重要的内参上。省市委的主要领导在上面作了批示。2000年9月，市县组成联合调查组，对周广立现象进行了深入调查。调查组最后的结论是：“周广立现象”对社会有利，受到了群众的信任和欢迎；同时，对这一现象要加以正确对待和引导，并加以规范。由此可见，周广立所面对的政府并不是铁板一块，政府的结构和态度是错综复杂的，而正是这种复杂性为赤脚律师自身合法性的建构提供了土壤。周广立自此便进入第三阶段。
第三个阶段是相对自主阶段(2000年10月到2006年6月1日)。市县联合调查组的调查报告含糊地提出了要引导“周广立现象”，但并没有说如何引导。由于调查报告的基调是大体肯定的，所以，县乡政府从此不再敢对周广立施加压力了。他们对周广立的代理行为既不提倡，也不反对，而是任其自便。周广立在这个阶段的代理实践也达到了一个顶峰：不仅接案的数量不断增多，地域不断扩大，类型不断拓展，而且拜他为师、与他并肩战斗的赤脚律师也越来越多。
第四个阶段是收缩阶段(2006年6月1日以后)。周广立10年的代理实践收获的不仅仅有游戏般的快感、百姓和媒体的认同、胜诉的喜悦，更有身心的疲惫、面对有法不依的无奈和失望。而且，随着时间的流逝，市县联合调查报告给他定性的“保护伞”作用也开始消退。终于，一个偶然的事件引发了周广立的退意。2006年6月1日，周广立为一个拖延长达10年的执行案去找县法院时，遭到了法警殴打，周广立当场昏倒，被送往医院。这个事件成为周广立下决心逐渐告别诉讼代理的导火索。
我们下文将以周广立为主要例证，旁及山东省其他的赤脚律师，来具体分析赤脚律师在乡村基层法律服务中的实践及其相关的理论问题。
四、赤脚律师的诞生：个人遭遇与扩散效应
1. 赤脚律师的初创：个人遭遇
什么样的人可能成为赤脚律师？我们隐约感到这与一个人的经历和性格密切相关。周广立是一个热情、较真、聪明、肯动脑子、好管闲事、爱打抱不平的人。在访谈中，他不愿多谈他的过去，不过，我们还是了解到，他的家庭成分是地主子弟。作为一个几乎与新中国同龄的地主子弟(他出生于1948年6月)，周广立尽管在建国后没有受过太多直接的打击，但家庭出身的重负还是让他分外地渴求人与人的平等。
他对法律最初的感受来自他的亲身经历。周广立原来在农余时间是加工爆米花的，推着加工车走街串巷。1995年4月23日，一个小女孩不慎在周广立的加工车上挤伤了胳膊。周广立为治好小女孩，花去了近4000元钱。但他的加工车还是被女孩的父母扣住不放。在多次索要无果、调解又失败的情况下，周广立被迫到法院起诉。一审和二审的结果都是：周广立须赔偿对方1500元钱，对方将他的加工车还回。然而，此时已是5个月过去了，周广立的加工车变成了不值钱的破车。这真是赔了金钱又折车。这件事深深地触动了他。他认为，如果自己懂法律，这事就可能是另外一种结果。为此，他开始对法律产生兴趣。他虽然只有小学文化，但平时就爱看报刊书籍，这时则开始尝试着翻看法律书籍。不过，那时他学法律，还只是为自己今后遇到麻烦时别再吃亏，就是吃了亏也要明白其中的道理。
促使他走上诉讼代理的道路，则来自他偶遇的一次“送法下乡”活动。1995年9月30日，是《行政诉讼法》实施5周年纪念日，阳谷县法院行政诉讼庭的法官在街上宣传行政诉讼法，每遇见一个人就边递材料边说：“有冤案没有？民可以告官。”周广立上县城赶集也正好碰到，对民告官感到又好奇又狐疑。正好，当时他的一个邻居被乡政府借口计生手术不合格而被乱罚款800元。周广立就抱着试试看的心理，鼓动这位邻居向县法院提起行政诉讼，要求乡政府退回罚款。乡政府先是威胁不许告，后来看到法院真要开庭时，就把钱退还原告了。法院之所以准备要开庭审理此案，一个很重要的原因是当时处在宣传行政诉讼法的氛围中，需要树立典型案例。因此，周广立的这次告官尝试马上得到了法院的积极响应。虽然这起诉讼最后是按撤诉处理的，但对周广立和这位邻居来说，可以说是用法律的武器告倒了乡政府。由此，周广立对法律的信心大增，开始迷上了代人打官司这件事。
类似周广立的经历在赤脚律师中非常普遍。仅以山东省为例：
山东淄博市高中毕业的边光华身患脚疾，为父亲的名誉权而打了第一场官司，由此开始萌发了对法律的兴趣。
山东省蒙阴县高中毕业的农民李志增，因为自己被告上法庭并被无端拘留，他通过向上级法院复议而获释，由此感受到了法律的用处，并开始自学法律。
山东省沂南县的盲人大学生陈光诚，因为村里没有按照规定给他免税，他上访了一年多。虽然他的农业税被免了，但承包田却被收走大半。而他帮忙代理的第一起盲人免税案却得到了法院的支持。由此他觉得上访的效力不如法律，于是开始自学法律，全心帮农民打官司。
山东省高唐县姜店乡范庄村初中毕业的农民周善清，常年在外闯荡，性格刚直，爱打抱不平。10年前因为耳聋回到村里。因为有感于农民的权益常遭侵害，他5年前开始自学法律，并以诉讼委托代理人的身份为农民群众打官司。
我们从这些例子可以看出，个人遭遇和性格是赤脚律师诞生最重要的导因。赤脚律师与一般律师的一个重要不同，就在于他们之所以走上法律服务的道路，常常既不是基于对抽象的法治理念的追求，更不是为了获得巨额的经济回报，而是因为他们自己的身体与法律有过遭遇。当苏力在分析秋菊的官司时，过分夸大了普适性的法律与地方性的习惯法之间的对立[1] (P. 23-37)。实际上，乡村社会的习惯法并不是简单固守旧例，它是在不断被建构出来的。农民与乡土传统之外的法律的亲身遭遇，既可能出现秋菊式的困惑，但也可能出现周广立们发现新大陆的喜悦。法律尽管最初是从西土移植过来、适应现代城市生活的，但中国农民面对法律并不都是被动的、手足无措的，他们也完全可能把法律建构为新的乡村习惯法的一部分。在以抽象化的法律事实为基础的“学来的知识”与以肉体化的生活事实为基础的“习得的知识”之间[9] (P. 176-182)，我们常常只看到前者对于后者的凌驾、贬斥甚或强奸，却不知，后者同样可能挪借、利用甚或改造前者。
当然，绝大多数村民并不会因为与法律的遭遇就认同法律。如果借用解释学术语的话，赤脚律师对法律的理解归根到底取决于他们的“前理解”。一些与法律看似无关的个人经历对赤脚律师从事法律工作之后的价值观和行为方式可能产生重要影响。作为地主子女的周广立，作为残疾人的边光华，作为盲人的陈光诚，作为聋人的周善清，在他们共同的好学、好奇、好管闲事、好打抱不平的性格背后，是他们的出身和身体苦难注定了他们对于谋求公平的敏感。周广立在访谈中谈到自己为什么要代理案件时说，是因为那样“既为人做了好事，又给自己带来了乐趣”。长年不辞辛苦、不避烦琐、不畏压力、不计酬劳地追求这种乐趣，也许正是出于那种天生的敏感。
2. 赤脚律师的复制：扩散效应
我们前文说农民可以把法律建构为乡村习惯法的一部分，一个很重要的表现就是赤脚律师一旦在一个地方出现，往往具有一种扩散效应，会逐渐形成一张赤脚律师的网络。
如果说在周广立打官司的最初阶段还主要是靠个人奋战的话，到了第二阶段，他的名人效应迅速发酵，加上农民固有的攀比跟进心理，不少人都来向他拜师学艺。于是，一批赤脚律师很快被复制出来。周广立保留的一封信记录了其中一个人学艺的经过：
一提起农民律师周广立众所周知，99年5月4号我前去周庄拜访，他热情地接待了我。我们边谈边看他以前代理的素食(诉讼)案件，我真打心里佩服，“真不愧为农民的律师”为受害者打抱不平，不收代理费，为受冤者服务。我作为一个中华人民共和国的有志青年，应该向这样的人学习宣传法律法规使更多的人懂法知法，为国家解政议政。当自己的合法权益受到侵害时应拿起法律的武器保护自己。
可我不懂法，当时我想拜访他为师，好几次话到嘴边没说出口怕被拒绝，最后终于我鼓起勇气把拜他为师的心里话说了出来，万没想到他满口答应了，并且脸上带着无比的笑容。
几个月来他带领我出庭多次，现在我基本上明白了法庭规律与诉讼程序，周老师耐心地教我怎样运用法律，还决心把这个青年从法盲中领出来。
我与周老师相识以前自己也惹上了一场官司，六个冬暖大棚期限不到被乡政府行政工作人员指使村支书张同新的配合强行私分、拆除，四棚洋香瓜(被)哄抢一空，直接经济损失三万余元，时间是98年7月29号。
由于不懂法，到处找领导，钱发(化)了四钱(千)多，可没有一个给我说理的。三个月的奔波，每次都是扫兴而归，于是我就想去法院告，我相信中国共产党的天下终究得有说理的地方，当时有好多好心人借钱给我，为此事气不平，1998年10月28号案倒是立了，受理费、案件活动费1650元可至今没有解决，一年来时间过去了，生产搞不上去，家庭将要破产。可老天有眼，有幸让我看到1998年7月1号山东大众日报刊登的鲁西名人周广立，我如获至宝，因此才建立了师徒关系，这是我最大的满足，自觉得到了靠山。
我也下定了决心，有空就看法律书，此书以(已)成为我的座右铭，我也要向周律师那样，为民伸冤不怕面前的艰难险阻，作一个合格的代理人，为祖国为人民贡献自己的余热。
莘县河店乡潘庄村民张善法
2002年7月6日
从这封信可以看出，农民作为弱势群体，其权益在日常生活中时常遭受到各种侵害。有些人不知道法律可以当作保护自己的武器，有些人即使拿起了法律的武器也不知道到底如何使用。法律在许多农民那里如同钝器，而周广立同样作为一个农民，法律在他手中则变成了利器。这样的对比对那些执着追寻正义的人来说无疑是很有震撼力和感召力的。一旦从用法中尝到了甜头，则可能使其法律意识进一步扩展为法律服务意识，从而从自我维权走向公益维权。
随着周广立的名气的增加，来求诉的人日益增多，周广立一个人常常忙不过来。带徒弟或与其他赤脚律师合作就成了很好的一种应对方式。由于赤脚律师基本上不是为经济利益去驱动，所以，他们相互之间也不存在什么竞争关系。相反的，由于共同面对各种压力，大家同气相求，互为呼应，由此形成的小圈子起到了一种保护作用。
这种现象我们在山东省蒙阴县也可以看到。桑园村自李志增之后又涌现出了王学福、王学成、李凤来等四、五个赤脚律师。以桑园为核心的孟良崮周围形成了独特的赤脚律师群落。正因为这个群落的存在，使当地农民的人均负担非常低，各项费用也严格按照有关政策规定收取。桑园村没有村委会的历史曾经持续11年之久，但秩序井然。
以往学术界关注过“送法下乡”的问题，但法律由农民自发地在乡间传播的现象还少有人探讨。如果说送法下乡是局部支配性权力关系的重建，那么，农民主动迎法入乡则构成了与送法下乡之间既合谋又对抗的复杂关系。一方面，迎法入乡确认了法治对农村的支配性权力，而另一方面，农民在某种程度上又通过这种主动的行动重建了农民的主体性，把法律从国家手中拿过来放在了自己的实用工具箱中。在这个工具箱中，法律和所谓反法治的工具诸如上访等是被并置在一起的[10] (P. 191-221)。这样一来，法律的支配性实际上就在农民的主动迎法中多少被颠覆了。如果法盲对法治的抵抗是朴拙的话[11] (P. 126-140)，那么，赤脚律师对法治的实用化改造则显得更为高妙。
五、赤脚律师的“市场”：需求与拓展
1. 赤脚律师的“市场”需求
农民为什么愿意去找赤脚律师呢？要回答这个问题，就要先回答农民为什么不愿去找基层法律服务所或律师事务所的问题。在中国农村现行的法律服务体制内，存在着“四不”的问题：
(1)不够。到2005年6月底，全国共有11691个律师事务所，11.8万执业律师和3万多律师助理，其中大部分在大中城市[12]。2000年基层法律服务所有33219个，基层法律工作者有12.2万人[13] (P. 900)。自司法部2000年开展基层法律服务所的整顿工作以来，基层法律服务所及服务人员数量开始不断下降。到2002年，基层法律服务所已减少到26889个，具有基层法律工作者资格证的人员只有7万多人，而且这7万多人多数还是兼职。真正在农村一线从事法律服务的人员不超过3万人，实际从业的法律服务工作者与农村人口的比例不足0.003％[14] (P. 72)。而且，农村的法律服务所大多集中在县城或派出法庭所在乡镇，对地域广阔的农村地区特别是中西部山区来说，农民要求得到法律服务非常不方便。
(2)不廉。法律服务所的收费比律师事务所的收费要便宜20％—40％左右。但对于一年纯收入仅2000多元的广大农民来说，法律服务所的有偿服务对他们仍是一种奢侈品。即使是低至200—800元的行政诉讼案件代理费也是很多人无法或不愿承受的。
(3)不敢。尽管2000年后司法部要求法律服务所实行脱钩改制，法律服务所不再属于行政挂靠机构或事业单位，而是转变为自主执业、自收自支、自我管理的法律中介服务行业。但实际上，不少地方的法律服务所并没有完成脱钩改制工作。即使在形式上脱钩了，法律服务所仍与政府、法院、检察院有着千丝万缕的联系。比如，我们在调查中发现，不少政府官员退休后就来法律服务所就职，而一些法律服务所则担任着乡镇政府的法律顾问。因此，法律服务所从生存和发展的角度，非常看重与政府的关系。碰到行政诉讼案件，法律服务所总是心有余悸，不大敢承接。即使承接了，是否真能替原告方尽心代理，也是一个问题。
(4)不亲。中国传统社会之所以具有“无讼”的传统，关键在于法治秩序与礼治秩序之间的冲突[15] (P. 48-53)。按照冷冰冰的规则、赤裸裸的利益来行事，这与乡土社会的情感性是不合的。现在对法律服务所持批评态度乃至主张取消法律服务所的人，其理由主要是因为法律服务所于法无据，不合规范。但这些批评者并不否认基层法律服务诉讼代理是一种职业行为。因为，基层法律工作者与委托人之间没有亲属关系或其他特定的身份关系，基层法律服务诉讼代理也不以身份关系作为接受委托的前提，基层法律工作者与委托人之间完全是一种事本主义的业务关系[16] (P. 44-47)。之所以基层法律工作者以其较低的准入门槛和廉价的代理服务与律师构成了竞争关系，正在于他们与律师所从事的工作是同等性质的。尽管他们的工作比起律师来还不够规范，但他们的行事规矩更多是在向职业性规范靠近。因此，即使基层法律工作者中不少人出身农家，他们的服务对象也有相当数量来自农民，但他们准职业化的做派仍让农民普遍感到不够亲切。
相比而言，农村对周广立这样的赤脚律师的需求是显而易见的。
其一，他们的兴起正可以填补农村法律服务所数量越来越不足甚至可能被取消的问题。
其二，他们的免费代理是最让农民心动的。我们之所以在赤脚律师的“市场”上加上引号，正是要强调这是一个基本上不存在商品交易的特殊市场。当然，赤脚律师打官司总是需要成本的。周广立为代理官司的实际花销(如交通费、住宿费、电话费)一般还是要当事人支付的。如果官司赢了，当事人高兴了，愿意给几百元钱，周广立一般情况下并不拒绝。不过，这样的随性支付所遵循的并不是现代商品社会的原则，而是乡土社会的人情原则和礼物原则[17]。周广立并不想从中赢利，他希望赢得的是大家的尊重和认同。比起些许的金钱酬报，周广立更愿意听到当事人这样的承诺：“你老周任何时候到我家来，我都打酒买肉来招待。”不过，由于为打官司的各种额外开支较大，耽误农活的时间也较多，加上不时还会遇见连成本费也免收当事人的情况，周广立的经济压力还是比较大的。为此，他在承接行政诉讼案件的同时，也承接少许民事、经济诉讼案件。由于后一类案件的标的较大，如果打赢官司，当事人自愿给的经济酬报较多，周广立也可以借此缓解他的经济压力。
其三，他们所重点发展的正是一般的律师事务所或法律服务所不大敢承接的行政诉讼案件。赤脚律师在代理中不存在任何顾虑，可以真正依法办事。相对于刑事和民事法律，1990年代的行政法条文相对较少，规定也比较简单，而且要求被告举证，因此，非常有利于赤脚律师的工作，特别是他们不需要作太多的证据收集工作。
其四，他们的代理对象大多是在一个扩大的熟人社会圈中的亲戚邻居、朋友同道。有些当事人是通过媒体而认识周广立的，尽管他们与周广立没有直接或间接的人情关系，但也是基于对周广立的情感认同。所以，赤脚律师与其他律师的一个重要差别就在于，他们的活动是立足于情而非利。这更能为看重情感交往的农民所接受。我们从前述当事人对周广立的回报方式也可以看出这一点。
2. 赤脚律师的“市场”开拓
那么，当事人是如何找到这些并不挂牌营业的赤脚律师的呢？目前主要是两种方式：最初主要在邻近的熟人社会里口耳相传；后来又通过媒体的报道而发挥了名人效应。
在周广立的“市场”开拓中，有两件标志性的事件。第一件事是他1996年8月所代理的陈广生的案子。在此之前，周广立代理最初的几个案子都因当事人的罚款被退回而撤诉了。尽管当事人的利益得到了维护，但对周围农民的震动并不大。真正为周广立在熟人社会里赢得名声的，是他在邻村——杨庄乡熬盐场村所代理的陈广生的案子。陈广生找到周广立，说乡里罚了他1600元的计划外生育罚款，还关了他20多天。陈广生已经73岁了，居然被乡政府以计划外生育的名义胡乱罚款。尽管周广立与法院的法官没有任何私人关系，但因为此案是非分明，案情简单，所涉及的只是一个乡政府，加上又处在法院鼓励发展行政诉讼的时候，所以，周广立相信此案胜券在握。1996年8月，周广立出庭代表陈广生状告杨庄乡人民政府。8月16日，阳谷县法院很快判决：撤销被告杨庄乡政府对陈广生作出的非法限制人身自由、罚款等具体行政行为；责令被告返还罚款，赔偿损失，赔礼道歉，消除影响，恢复名誉。这起官司打赢后，在附近几个村的村民中引起了轰动，周广立的名声也不胫而走。此后，找周广立代理官司就成为附近村庄乡亲们维护权益的首选途径。
第二件事是《大众日报》1998年7月1日对周广立的报道、《中国青年报》1999年9月6日在冰点专刊对周广立的报道和中央电视台1999年12月9日在“社会经纬”栏目对周广立的报道。《大众日报》是第一家报道周广立的媒体，它使周广立的影响迅速走出了熟人社会圈，波及到了山东全省。而《中国青年报》和中央电视台的报道则进一步使周广立的名声从山东省走向了全国。这些报道又引来了大大小小的报纸对周广立的追踪。有的报纸甚至将周广立称为“中国第一土律师”[18]。这样，新闻报道就成了对周广立的“市场”最好的广告。
六、赤脚律师的运作：“关系/事件”中的行动策略
农民充当诉讼代理人，这本身并不是最特别的。最耐人寻味的是，不少赤脚律师在法律知识和社会关系上都远不及其他律师，而他们的胜诉率反而会比其他律师高。全国行政官司原告大体为30％左右的胜诉率。⑤ 周广立自己统计的胜诉率是90％。即使我们按照通常将撤诉排除在胜诉之外的做法，他在1995—1999年之间的胜诉率也可达到43.69％。一个只有小学文化、与法院和政府没有任何私人关系的普通农民如何能够达到如此高的胜诉率呢？他又如何能够避免被一些被告报复打击呢？为此，我们就需要把周广立放置在所谓的“关系/事件”中[19] (P. 1-12)，去分析他所在的关系网络，以及他相应的行动策略。
1. 赤脚律师与法院的关系及其行动策略
赤脚律师与法院的关系可以说是最为微妙的。因为一方面，赤脚律师所代理的一些行政案子是相当敏感而复杂的，有时被告方是法院不大敢得罪的同级政府或实权部门，弄得不好，赤脚律师就给法院找来很大的麻烦。但另一方面，增加行政诉讼案源又是法院的一项重要任务。考核各级法院的行政审判工作的一个重要指标就是立案数量。赤脚律师的活跃为法院的行政审判带来了丰富的案源。因此，法院对赤脚律师是既欢迎又警防，有一种说不出的复杂情感。而聪明的赤脚律师对此当然也有感觉，他们为此确定了自己的行动策略。比如，周广立就看到了法院本身并不是铁板一块，法院对他们的矛盾态度其实是体现在法院内部两个部门对他们的不同态度上。法院的立审分离制度使立案庭和行政庭面临不同的压力：关系的作用、政治的压力等诸种因素会使立案庭在决定立案上较为审慎；而行政庭则乐见广开案源，因为案源的广开，不仅使行政庭的政绩突出，而且也可以使其收入陡增。因此，周广立特别注意与法院行政庭的法官处理好关系。当他在立案遇到困难时，就常常去请行政庭的法官帮忙作疏通工作。
当然，经历的案子多了，周广立也知道不是什么案子都可以靠这一点很浅的交情去疏通的。用他的话来说就是“小案好办，大案难办”。所谓大案，并不一定是案情本身有多复杂或有多大影响，而是由于种种原因出现了行政干预的案件。民告官有三难：立案难；(判案)干预多；(判决后)不执行。这三难正是行政干预着力的几个具体环节。周广立给我们讲述了这样一个案子：
1995年5月，阳谷县四棚乡以薛庄村部分村民犯有“妨碍公务”罪，并有制造假冒伪劣商品和超生、非法占地建房等行为为由，动用推土机将部分村民的60余间民房推倒，家电、衣物全部抢走。1996年3月，8位被推倒房屋的村民找到周广立，要告乡政府。周广立就帮他们写好起诉状，交至县法院，要求撤销四棚乡政府侵犯原告财产权的具体行政行为，退还被抢走的财物，并赔偿损失36万元。周广立没有想到，这起他认为必胜无疑的官司，始终立不了案。因为一个偶然的机会，周广立发现了县法院1996年5月底给县委的请示，这才明白其中的原因。这份请示是这样写的：
1996年4月25日四棚乡薛庄村村民李文田等8人以委托代理的形式分别具状向县法院起诉四棚乡政府，要求法院依法确认乡政府对上述当事人推倒房屋行为违法。法院认为，此案案情重大，事关全县大局，遂向县委有关领导汇报，有关领导非常重视，表示抓紧给四棚乡做工作，让乡政府积极认真地做好实际解决的工作，争取让起诉人撤回诉状；并指示法院可考虑暂不立案。但从最近情况看，乡政府做起诉人的工作成效不大，致有的诉讼代理人依照刑诉法第42条“应当在7日内立案，或者作出裁定不予受理”的规定，多次来法院催促，同时上访到中院，有的到省电视台上访，中院领导也多次来电或面促催办。县法院处于两难之中。
从这次起诉人的接谈情况看，原告对乡政府的行为极为不满，要求乡政府赔偿损失的态度坚决。当事人投诉后，对法院不能依法按时作出立案决定，理所当然地表示不满，现在多次上访，并表示要逐级上访。处理此案的难点有两个方面：此案属法律规定的受理范围，理应立案。从现有材料看，立案裁判，乡政府行为无法可依，将会败诉。而此类行为并非四棚乡一乡仅有，判决结果对今后规范乡政府的行为是有益的，但其产生的连锁反应，对目前四棚乡乃至全县工作将造成很大影响，县有关领导认为应暂不立案，应是基于此种原因。此案如不立案，即剥夺了当事人依法应有的诉权。按法律规定，“不予受理”，要给起诉人下文字裁定，当事人对裁定不服可以上诉。上诉后，中院将会作出指令我院受理的决定。中院也可直接受理。另外，起诉人在收到法院“不予受理”的裁定后，也可能越级上访，发展下去，不仅法院要承担执法不严的责任，有关人员受到错案追究，更会影响县里的工作，其社会影响无法估量。而最终还是要通过诉讼解决争议。县法院认为，在乡政府不能做出妥善处理，起诉人坚持起诉的情况下，应作出受理此案的决定。此问题如得不到妥善解决，拖延下去，将是四棚乡乃至全县一个长期的不安定因素。
从这份请示可以看出，此案从法律上看非常简单：应予立案，而按照有关法律规定，原告很可能将胜诉。但在这个简单的法律问题背后却隐含着复杂的社会问题。由于此类问题在全县具有普遍性，而农民对同类平等又有着执着的追求，因此，该案的立案很可能会产生连锁作用，影响全县的安定。在中国法院的现实运作中，法院的审判职能为法院内部行政管理制度所支配，法院内部的行政管理制度又是与执政党对全社会的领导密切联系在一起的[20] (P. 117-130)[21] (P. 20-51)。安定团结是政治的大局，法院的审判工作必须服从这个大局。这就引来了县委对县法院的指示：不予立案。不过，不立案未必就能平息事端。实际上，阳谷县委面临着二难困境：同意立案，原告胜诉，其他农民可能纷纷提起诉讼，这会影响安定；但不同意立案，原告会越级上访，这也会影响安定。两相权衡，县委选择了作出不予立案的指示，宁愿看到原告上访，也不愿面对农民争相诉讼的局面。而对县法院来说，同样也处于两难之中：原告因不立案而上访，法院会因为执法不严而受指责；而立案并判原告胜诉，法院又会因为不服从政治大局而受批评。县法院采取的策略是向县委进行书面请示。这样，法院在请示中言明从法律上应予立案的立场，但又让县委作出书面指示精神。由此，他们似乎求得了两全：既坚持了法律，又服从了政治。这样，一旦以后发生什么事端，法院都可以以此为证，推卸责任。此案最后在行政力量的强力介入下不了了之。⑥
我们从这个案例可以进一步理解周广立所说的“小案好办，大案没法办”的意思。所谓小案，一般是指孤立的案件，这种案件是双方当事人所争涉的事端不具有普遍性，或者被告与法院不存在太深的关系，因而可以就事论事地按照法律来处理争端。由于农村基层行政执法部门违法行政的现象非常普遍，所以许多行政诉讼案件不用多加分析就能分出孰是孰非，加上行政诉讼中被告负举证责任，所以，这类案件较容易告赢。所谓大案，就是双方当事人被牵涉进了一个广泛的关系网，在这个关系网中，既包括了有着类似遭遇的农民，他们在对案情的关注中隐含着可能的攀比、跟进；也包括了对法院负有领导责任的党委和政法委，他们以安定团结的政治目标为第一要务；当然还有因种种利害和情感关系而结成的私人关系。在这类案件中，是否立案，立案后如何审判，判决原告胜诉后是否执行，并不完全甚至并不主要取决于法律本身，而取决于在这个案件背后的关系网中诸种力量暗中的推拉权衡。⑦
久而久之，周广立在接案时便有了一个自我筛选的过程。他会仔细掂量是大案还是小案。如果真是没有多少打赢的把握，他一般也就会不接案。在这里，赤脚律师就像律师一样成了法律系统的“看门人”(gatekeeper)，通过筛选案件来确定法律的通道和禁区。⑧ 即使是赤脚律师，也是要在法律的框架内解决问题的，而那些被筛选出去的“大案”所涉及的往往是对于乡村治理最重要的问题。这些问题既然是法律解决不了的，赤脚律师们也无能为力。因此，与“送法下乡”一样，“迎法入乡”的作用也是非常有限的。
当然，周广立的胜诉率很高，最主要的倒不是取决于他的专业技能、他与法院的关系或他对案件的筛选，而是取决于农村违法行政的情况太过普遍，不少农村干部太不把农民的合法权益当回事。许多案子是非常明显地对被告不利。因此，只要有人敢出面代理这样的案子，只要原告坚持告到底，只要这样的案子牵涉的关系不是太复杂、利益不是很巨大，法院一般还是倾向于支持原告的诉讼请求的。
2. 赤脚律师与政府的关系及其行动策略
由于基层政府常常被赤脚律师推上被告席，还经常输掉官司，他们对赤脚律师的恼火是很自然的。尽管他们无法直接以周广立打官司为理由来报复他，却可能以其他明的、暗的方式来整治他。在这十年间，周广立挨过黑打，他儿子结婚遭到了刁难。甚至就在他已成名多年后的2006年6月还在法院里面遭到过法警的殴打。如何在坚持代理官司的同时，做到自身及家人的安全，是周广立面临的一个最大难题。多年下来，他慢慢摸索出了一些自我保全的方式。
最关键的是他非常自觉而谨慎地做一个“模范”的村民，以避免政府找到可以报复的任何借口。他在打官司之外的任何事情上都甘当一个顺民。比如，他在各种交费(甚至包括明显不合理的交费)上都从不含糊；他们家没有超生现象；他们从不上访，也从不怂恿当事人上访。尽管他深知法律的局限，但他仍自觉地止步于法律，规避上访的途径。从市县联合调查组的调查报告中，我们看到：上访与法律被看作解决干群矛盾两条对立的途径。“周广立现象给习惯越级上访的农民开启了一条解决冲突的通道：依靠法律就可以维护自己的合法权益；它也给地方领导人提供了一个有益的启示：在法制的范围内完全可以处理好干群矛盾。”⑨ 因此，如果周广立要涉足上访的话，则势必危及他走司法渠道的合法性。此外，尽管他2003年曾参加了乡村建设的培训班，但他与近年一些知识分子到农村开展的乡村建设活动的关系也比较疏离，以免引起不必要的麻烦。曾有一位外国学者专门来阳谷研究赤脚律师现象。在这位外国学者到他家去过几次后，他就向她提出最好不要到他家来找他，以免引起注意。
最重要的是，他后来打官司发生了一个重要的变化。2000年前，周广立经手的多数案子是他所在的阎楼镇及紧邻的盐庄乡和杨庄乡，而2000年后，他经手的案子范围大大扩大，数量也进一步增加，但来自这三个乡的案子却大大下降，尤其是来自他本人所在的阎楼镇周庄村更是非常罕见。这是为什么呢？周广立在访谈中告诉我们，这是为了少给自己找麻烦。毕竟本乡本村对他和他的家人的生活影响太大，说不定什么时候乡村干部就可以找到什么合法的借口来为难自己。他现在遇到村里人来求告的情况，一般是把案子介绍给其他赤脚律师，而他自己则更热衷于代理那些行政力量无法直接触及他的地方(如邻近县)的案子。
由于近年在阳谷已经形成了一个赤脚律师圈，因此出现了一个非常有意思的现象：交换代理对象。即赤脚律师A所在地的案子交给赤脚律师B去代理，而B所在地的案子又交给赤脚律师C去代理，C所在地的案子又交给A去代理。通过这样的交换代理对象，赤脚律师们既实现了自我保护，又坚持了代理行动。
此外，赤脚律师还注意充分运用省内外的媒体来发挥保护伞作用。如周广立2006年在法院被打后，迅速拨打了一位记者的电话。很快，这位记者在报上发表了周广立在法院被打的报道。法院领导见报后很快就去医院看望他，赔礼道歉。法院之所以如此重视媒体，是因为这关系到他们的形象，而这种形象的好坏在政治上特别是在法院领导的政治前途上的重要性甚至高过其法律治理的实绩。即使中国媒体目前放开的程度还较为有限，但它在影响政府行为的问题上已经比律师和法院都远为强大。
3. 赤脚律师与农民的关系及其行动策略
赤脚律师与农民的关系相对比较简单。他们是免费为农民打官司，农民自然对他们非常欢迎。不过，也有让他们感到寒心的时候。周广立就碰到过几种情况：周广立一开始为当事人垫交了诉讼费，等官司了结后，当事人却拒不交诉讼费；有的因为受到威胁而害怕，在法庭上反悔，说打官司都是被周广立怂恿的；还有不少人在输了官司后责怪周广立的。这种情况并非个别。著名的农民工律师周立太在代理的近3000多件民工维权案件中，有近一半的民工打赢官司后未交任何费用就跑得音信全无的[22]。当然，周广立的当事人绝大多数是邻近地区的人，他们不可能一跑了之。无论他们是拒不交费，还是“出卖”或责怪帮他们忙的周广立，在熟人社会里都会面临着极大的道德压力。因此，这些情况尚不多见。
七、总结及讨论
在初步剖析了周广立这个个案后，我们可以对关于赤脚律师的一般性问题作些思考。
1. “迎法入乡”与赤脚律师的法律意识
尤伊克和西尔贝把人们的法律意识分为三种类型。所谓“敬畏法律”指的是，法律性被看作和确定为一种独立于普通社会生活的领域，与普通生活既没有连续性，也相互有别，然而却是威严的和可预期的。所谓“利用法律”指的是，法律被视为一种游戏，其规则可以被人们运用乃至创设，以服务于他们所追求的利益和价值；法律不是与日常生活及其相关内容相脱节，而是由日常生活来为其搭建框架，人们较少关心法律程序的合法性，却较多地关心法律对于实现他们愿望的有效性；人们不太考虑法律的权力，而是关心自我或他人的权利，以便成功地利用法律、与法律打交道。所谓“对抗法律”指的是在法律的缝隙之间寻找对抗或者逃避它的方式，以保持自己的荣誉感与尊严。拖延、省略、计策、小小的骗局、幽默及其制造场景等都是典型的反抗方式[4] (P. 70-73)。
以往对中国农民的法律意识的研究，较突出的是(以本土性资源)对抗法律的意识。而我们的研究展示的则是农民对法律的追逐。现在进一步要问的是，赤脚律师对法律的追逐属于对法律的敬畏还是对法律的利用呢？
在赤脚律师的话语层面，或者说就其实践的可表述的面向而言，他们会强调对法律的敬畏、对法治的信心，会小心地与其他政治面目模糊的行动(如上访)划清界限，因为这是他们的法律行动的合法性所在。然而，在赤脚律师的实践层面，尤其是在其饱尝法律诉讼尤其是“民告官”的种种艰辛后，真正支撑着赤脚律师的，与其说是通过法律来捍卫权利的神圣感，不如说是某种游戏感和实用主义精神。在他们把法律主动请进乡村后，法律不再是高高在上、自成一统的东西，而是变成了农民日常生活的实用工具箱的部件。在法治主义话语高歌猛进的背后，法治的主体性悄悄发生了扭转。司法界和学界常常只顾着抱怨赤脚律师提供的法律服务“不合规范”，孰不知这种“不合规范”正是赤脚律师将法律改造为新的乡村习惯法的着力点。比如，赤脚律师的确在法律知识上不完备、在程序运用上不娴熟、在术语使用上不准确，但这些技术层面上的欠缺都是建立在法律服务作为商品的概念基础上。而赤脚律师最大的“违反常规”是拒绝将法律服务作为商品。也就是说，赤脚律师实际上在乡村社会重建了“法律服务”的概念，即以长远的人情交换而非现时的金钱交易为基础的法律服务。正如博兰尼所看到的，人类的经济生活本来是嵌入(embedness)在社会生活的逻辑中的，但以“图利”(gain)为基本原则的近代自由市场粉碎了人类传统的生存环境，对社会整体的利益构成了挑战，因此，必然激发起社会的自我保护运动[23] [24] (P. 221-228)。将法律市场的“图利”原则更换为法律服务的“互惠”(reciprocity)原则，就是乡村社会自我保护运动的一部分。
2. “接近正义”与赤脚律师不可替代性的功能
制度内的农村法律服务体系目前完全不足以满足农村的法治需求。赤脚律师的兴起，正好可以对农村法律服务体制发挥拾遗补缺的功能。由于赤脚律师所具有的方便、免费、亲切、少顾虑的特点，他们在法律服务尤其是行政诉讼代理上的功能是律师事务所和法律服务所均无法替代的。尽管他们的非职业化也会使其在从事法律服务的技术层面上存在着一些缺陷和不足，然而，比起中国律师队伍某种过度职业化以及远离乡村带来的种种问题而言，赤脚律师反倒是铺设了具有中国社会特色的公民“接近正义”的桥梁。
3. 基层法律服务中的赤脚律师与黑律师
现在不少人把“赤脚律师”和“黑律师”这两个概念混为一谈。实际上，两者在诸多方面都有着本质的差别。
赤脚律师免费提供法律服务，黑律师以实现经济利益为鹄的；赤脚律师与法院和政府不存在私人关系，是凭借着对法律执着的热情和对正义的不懈捍卫“站”出来的，而黑律师却往往是凭着与法院或政府的私人关系，从关系的网络和法律的漏洞中“钻”出来的；赤脚律师着眼的是正规律师和基层法律工作者都不太愿意接手、又为老百姓所期盼的行政诉讼，而黑律师眼光盯住的是油水丰厚、竞争激烈的民事、经济诉讼；赤脚律师有效地推进了进步相对迟缓的行政诉讼，促进了依法行政，完善了法治秩序，而黑律师与其他正规律师构成了不正当、不规范的竞争关系，扰乱了法治秩序，加剧了诉讼爆炸。
如果说现在的法律服务中存在着滋生腐败、干扰律师行业的温床，那并不是赤脚律师，而是黑律师。
4. “周广立式的困惑”与农村法治化的未来
本文的研究表明，赤脚律师一旦在一个地方出现，就可能会具有某种扩散效应，逐渐形成一个赤脚律师圈。尽管这些赤脚律师圈还只是一个雏形，但他们却具有慢慢往涂尔干所谓“法团”发展的可能性[25]。这类法律“法团”的兴起，不仅具有“迎法入乡”的功能，加快农村的法治化进程，而且更重要的是，它可能演化为把农民塑造为新型公民并重新塑造农民与国家之间关系的一种全新的中间组织形式。当然，赤脚律师之间的正式组织形成还需要一个相当漫长的过程，其中还有专业技能、伦理认同、经济支撑、政府容忍等多方面的问题。
值得注意的是，如果不去自觉地扶持和引导赤脚律师，而是任其自生自发，那么，在目前的法制环境中，将使其发展面临诸多困难，其对法治的热情和兴趣在日复一日的“立案难、干预多、不执行”中被消磨殆尽。
1999年，当中国青年报记者去采访周广立时，周广立还记得当年鼓舞他走上行政诉讼代理之路的那句宣传词：“鼓起你的勇气，用法律保护你的合法权益，促使行政机关依法行使职权。”[26]
然而，也就在这一年的5月，周广立提笔给最高人民法院写了一封信。在这封信中，他就碰到的“宪法”与“县法”相冲突的情况表达了他的困惑——
行政机关认为：地方性文件具有法律效力，我们不管什么宪法和法律，只要对我们不利，我们就不执行，也可以权代法。诉行政机关的大案件，立案得请示我们，我们不批准法院不敢立案。法院立案庭领导认为：按法律应当立案，根据现在国情还不能严格依法办事，一般的行政案件能立案，特殊的案件目前不能立案。行政庭领导认为：立案庭不立案，行政庭没有办法。我要求行政机关依法行政，行政机关对我不满；我要求法院依法办案，法院受行政机关的干涉，也对我不满，我还有什么办法呢？
这段话当然很容易被读解为权与法的矛盾。但我们从周广立对法律的抱怨中，还可以看到别样的东西。
研究中国乡村社会冲突的许多学者认为农民常常更相信“来自高层的正义”(justice from above)，也即农民认为只有诉诸于村庄外的权威系统(包括党政机关和司法机构)才有可能使社会矛盾得以化解。如欧博文和李连江所谓的“依法抗争”或“合法反抗”(rightful resistance)概念就属于这类概念。⑩ 而另一些学者则认为农民将村庄的矛盾诉诸于高层所付出的社会成本是巨大的，结果也可能是令人失望的，农民因此常常更立足于在村庄内部通过村干部的调解等方式来有效地解决冲突，这即麦宜生所谓“来自底层的正义”(justice from below)。(11) 周广立一方面对法律的局限感到无奈，表明他对“来自高层的正义”并非全然信赖；而另一方面他自问“还有什么办法”，实际上也隐藏着他对“来自底层的正义”的怀疑。周广立式的困惑恰在于他在“来自高层的正义”与“来自底层的正义”之间的无所适从。
7年后，周广立的困惑似乎已经进一步发展。2006年6月6日周广立在给我的手机短信中说：“95年9月30日和06年6月1日是我学法律的起点和终点。6月1日因10年前的执行案未执行，与法院发生纠纷，将我报拘禁。”他10年前开始打官司，有些官司打了10年都还得不到执行，他自己反为此挨了打。难怪周广立当时激愤地将这一天作为他告别法律的日子。也许正因为这话是出于激愤，所以，当我们2006年7月在阳谷县见到他时，他还在为一些案子忙乱。然而，这并不能消除我们的疑虑：曾经对法律满怀希望的周广立到底还能撑多久呢？在这种困惑中，赤脚律师是否会从利用法律逐渐走向对抗法律呢？或者至少是放下法律的武器，将自己置身法外呢？
如果说苏力所谓“秋菊的困惑”是乡村的法治化进程与本土资源之间的冲突所致，那么，我所谓“周广立式的困惑”就是由国家对乡村社会的治理方式与乡村社会自生自发的利益表达方式之间的冲突所致。赤脚律师是乡村社会自然成长出来的一群处在政治系统和社会之间的人，同时也是一群处在法律系统与社会之间的人，他们的工作是利用政治系统和法律系统之间的缝隙和冲突来追求社会的利益。由于是在夹缝中求生存，所以，赤脚律师常常举步维艰。他们的困惑远非一小群人自身在底层、在边缘挣扎的反映。我们应该从中意识到，如何通过法律形成制度化的、良性互动的利益表达和均衡机制，如何使新农村建设奠定在怎样的社会整合和系统整合的基础上，是全社会当前共同面临的一个重要任务。