四、非常规纠纷解决机制中存在的问题
从有效解决社会纠纷、实现社会和谐的要求看，我国社会纠纷解决机制尤其是非常规性纠纷解决机制还存在不少问题，以下作一概括性叙述。
1．非常规性纠纷总量较大，现有的机构及力量不足以应对社会纠纷的解决。
各方面情况表明，仅就总量而言，我国现有的机构及力量已不足以应对社会纠纷的解决。一方面，各相关机构、尤其是人民法院存在着大量积压、亟待解决和处理的社会纠纷；另一方面，大量的社会纠纷滞留在信访渠道或弥散于社会之中，尚未能进入到实体解决的相关程序之中。形成这种局面的原因是：第一，近20多年来，我国社会处于高速发展时期，在此过程中，社会管理层主观偏向于对发展事业的正面推动，尽管社会纠纷的解决也纳入了社会建构的考虑，但相对说来，在各级管理层以及实施社会管理的各机构中，对此重视的程度是不够的。只是当社会纠纷对社会发展的诸方面已经形成实质性影响时，才引起一定的关注。在此情况下，解决社会纠纷的力量配置与社会纠纷的总量存在着不相适应的问题。第二，相当多的社会管理机构及管理者认为，社会纠纷的解决是司法等专门机构的任务，因而，在确定社会管理职能时，未能将相关的社会纠纷的解决纳入到自己的管理职责之中。不仅如此，在实际工作中，但凡能够推诿或回避的，都推转给司法等机构，而前些年过度强调社会纠纷司法解决的偏向又进一步支持了这种实践。这就使应当承载、且可以承载部分社会纠纷解决职能的机构未能发挥应有的作用。换句话说，解决社会纠纷的资源未能得到充分利用。第三，解决纠纷的各机构及力量未能协调、综合地发挥作用，影响了解决纠纷的效率（对此问题，后面有进一步的分析）。
解决社会纠纷的力量不足所带来的后果是：第一，大量的社会纠纷长期得不到有效解决，增加了社会不稳定因素，影响社会各方面的正常运行，造成社会各种资源的无意义耗损。第二，一些常规性社会纠纷因为欠拖不决，进一步转化为非常规性纠纷，从而引发更大的社会矛盾。实践中，许多非常规性纠纷正是因为当事者的常规性诉求长期得不到满足，不得不采用极端性的表达方式而引发的。第三，更为重要的是，社会纠纷的长期积压，酿化出当事者以及相关主体对社会的抱怨情绪，强化部分群体的社会对抗心理，相应会消解社会整体的凝聚力。
2．非常规性纠纷解决中随机性过强，缺少科学、合理、稳定和系统的方式及程序。
虽然近年来非常规性纠纷的解决受到了各级党委和政府的重视，但这类纠纷解决中随机色彩过强，甚而掺杂着某种随意性。首先，非常规性纠纷是否能够及时地纳入到党委和政府的视野之中，并启动相应的处理和解决程序，通常是一个不确定的因素。这不仅是因为党委和政府的社会控制中存在着一定的盲区，一些非常规性纠纷在发生较长时间后才为党委和政府所知晓，更主要在于前述问题取决于各地方党委和政府对具体纠纷的认识，而这种认识往往不尽一致。有些地方对“突发性事件”、“群体性纠纷”确定了一定的标准，但社会纠纷的成因与内容的多样性、复杂性、易变性总会使这些标准显得凿圆枘方。在此情况下，懈怠或过于敏感往往是实践中难以避免的两种偏向。
其次，解决纠纷所使用的力度与解决纠纷的实际需要常常不相匹配。党委与政府解决非常规性纠纷的力度与几个因素相关：一是与上级领导的关注程度及方式相关。越是经高层批示的纠纷，越是得到地方党委和政府的重视，地方党委和政府解决的力度就越大。二是与地方党委和政府的负责人（尤其是主要负责人）从政的风格及智慧、水平相关。对同样的纠纷，不同的决策者会使用迥然不同的力度加以处理和解决。三是与责任追究制度的宽严程度相关。近些年，各地以“维稳”为目标，对抑制“突发性事件”、“群体性纠纷”的发生以及这些事件和纠纷的解决设定了相应的责任制度，不仅明确地将这方面的情况作为党政负责人政绩评价的重要依据，而且还规定在一定的情况下，对党政负责人追究行政、党纪乃至法律责任。这就使地方党委和政府处置非常规性纠纷的力度同责任追究制度的宽严程度形成了一定的联系。实践中，为了避免受到责任追究，党委和政府负责人往往采取“重药猛治”的方式，尽可能加大解决力度，以突出“重视”的程度。因此，“杀鸡宰牛刀”、高成本解决纠纷已成为具有一定普遍性的现象。
最后，解决纠纷的方式很不确定。由于解决非常规性纠纷的主要目标在于消弥冲突，而并不特别注重是非评价（在许多情况下，对诉求作出是非评价，并依据这种评价确定处理方式，在事实上比较困难），因而，解决纠纷的方式在此时与彼时、此地与彼地，甚至在同一时期、同一地区不同主体之间存在着很大的差异。影响具体解决方式的因素包括：（1）主体表达诉求的强烈程度。强烈、坚定的表达者，得到的满足程度往往会高一些，反之亦然。（2）纠纷得到上级关注的程度，越是为高层所关注的纠纷，主体满足诉求的可能就越大。（3）地方党委和政府对相关资源的掌握的丰富。资源丰富的地区（尤其是财政实力较强的地区），解决纠纷的实体方案也会较为宽松。
诚然，在现实条件下，要求以统一的、程序化的方式解决非常规性纠纷尚不够现实，但随机性过大亦会带来一定的负面效应。首先，随机性过大会影响到非常规性纠纷处置的适时性，既容易造成党委和政府过早介入，浪费其精力，也可能因延误时机而增加纠纷处置的难度。其次，“重药猛治”的偏向容易造成“反弹效应”，即：越是规模和影响大的纠纷，越容易得到高层重视，越是高层重视，诉求越容易得到满足。在此格局下，扩大纠纷的规模和影响本身也成为有关当事人的一种追求。通俗地说，就是“越把事情搞大，越容易得到解决”。而“害怕把事情搞大”事实上已成为地方党委和政府的一个软肋。再次，有些地方党委和政府为消弥纠纷，过度强调案件的特殊性，无条件地迁就当事人的某些要求，不惜损伤法律原则，既影响了人民法院正常的司法审判活动，亦不利于法律、政策的统一性的维护。
3．解决社会纠纷的各机构未能统一协调，程序上亦未能恰当衔接。
由于体制上的因素，解决社会纠纷的各机构都依照自身的功利目标和确定的方式进行运作。主观上，各机构缺少与其他机构之间互相配合的明确意识；客观上，各机构之间也缺少必要的、经常性的沟通与联系。更具体地看，这方面的缺失有：（1）各地方尚不存在一个综合掌握社会纠纷信息，协调各机构行为的平台，相关机构各自为政，彼此相对封闭。（2）各机构在处理纠纷时，对处理方案和结果所可能引起的负面效果缺少应有的考虑。许多纠纷虽然经过了某一机构的处理，但纠纷中蕴含的当事人间的冲突并未消除，甚而引起更为强烈的冲突。近些年中，“涉法上访案件”大量增加，而所谓的“涉法上访案件”正是司法处置后未能真正解决的纠纷，或经司法处置后又进一步引发的纠纷。（3）各机构解决社会纠纷的职责与功能缺少科学、合理的划分，容易造成相互推诿或不必要的重复处置的问题发生。特别重要的是，司法与其他解决手段之间的关系未能合理界定，司法在解决社会纠纷中的辐射效应未能很好体现，而其他手段对司法解决的替代作用同样未能得到有效发挥。比如，司法判例对于其他机构解决纠纷应有的示范功能未能被充分利用，而司法与仲裁、调解等手段的衔接在运作上还存在着诸多问题。虽然法院对减少诉讼总量，强化非诉讼方式的作用有着强烈的愿望，但在制度上、实践上并未能为其他非诉讼手段的运用提供必要且完善的支撑。概括地说，我国既存在着社会纠纷解决力量总体不足的问题，也面临着现有力量未能充分、有效利用的缺陷。
4．社会纠纷的解决机制与抑制防范机制未能相互照应，存在着一定程度的脱节。
社会纠纷解决的目标不仅在于使现实的纠纷得以平息，更重要的是应使纠纷的处置对社会公众形成积极的引导或示范作用，使社会管理层从中获得一定的启示，并积累相应的经验，从而产生抑制和防范同类纠纷发生的效果。然而，我国社会纠纷的解决过程中对抑制和防范社会纠纷的发生考虑不够充分，解决机制与防范机制之间存在着一定程度的脱节。
首先，解决纠纷的机构往往注重消除个案冲突或对个案的权益关系作出评价与处置，而忽视处理结果所可能形成的边际影响和示范效应，特别是某些纠纷的处理结果往往从负面激发相关当事人的不正当行为与诉求，成为新的纠纷形成与出现的导因。其次，解决纠纷过程中不善于对纠纷的成因作透彻的分析，纠纷形成的源头往往被忽略，纠纷中蕴含的经验教训未能受到重视。实践中存在着一边解决和处置纠纷，一边又引发同类纠纷的情况。甚至同一管理部门，既是纠纷的解决者，同时又是纠纷的制造者。此外，由于解决纠纷的主要任务由法院等专业机构承担，而党委和政府往往把解决纠纷看作是偶然性、突击性的工作，因而对社会纠纷发生、发展以及解决的规律缺少系统性的考虑，防范机制与解决机制之间相互照应不够，一定程度上削弱了社会纠纷的控制能力。
五、完善我国非常规性纠纷解决机制的意见与建议
胡锦涛同志指出：“构建社会主义和谐社会的过程，就是在妥善处理各种矛盾中不断前进的过程，就是不断消除不和谐因素、不断增加和谐因素的过程。”这表明，能否尽快建立起完善的社会纠纷解决机制，能否使我国各种社会纠纷尤其是非常规性纠纷得到有效、合理的解决，关系到我国和谐社会建设的总体进程。
（一）完善社会纠纷解决机制的基本取向及原则
第一，转变处置方式，坚持依法治理。
如前所述，在目前我国政治动员机制强大，政治资源较为充分，而以法律手段解决纠纷的能力还比较有限的情况下，不可避免地要借助于政治的手段解决一部分社会纠纷，尤其是非常规性社会纠纷。然而，我们也应该看到，只有同时坚持依法治理，才能最合理而有效地解决纠纷，真正实现“长治久安”的目的，否则，难以找到解决纠纷，减少纠纷的最终出路，甚至会扩张“小闹小解决，大闹大解决，不闹不解决”效应，使得解决纠纷的过程成为酝酿新的纠纷的温床，使纠纷与矛盾普遍化与尖锐化。
强调对纠纷的依法处置的理由在于：首先，法律的规范性以及预先设定性，使人们的行为及其法律后果成为可预期的事实，这就防止了处置的随意性，维系了处置的正当性。其次，由于法律的最基本功能就在于调节利益、处置纠纷并救济损害，它作为成熟的、技术化的、普遍适用的规范，是合理处置纠纷最有效最适用的准则。按照法律及法理来处置纠纷，不仅有利于该纠纷的正当合理的解决，而且可以作为今后同类问题的处置方案，防范和有效处置今后可能发生的纠纷。再次，法律机制按照合理化与有效性原则设置，采用法律机制和法律程序来处置纠纷，是在常态社会条件下解决纠纷最适当的渠道和方式。不仅如此，用这种专门的、技术化的手段来处置纠纷，可以防止社会纠纷尤其是非常规性纠纷对政治机体的直接冲击，避免在处置纠纷过程中损害党和政府的权威与形象。
在实施依法处置纠纷过程中，应当坚持和强调一些基本的法律原则。例如，法律中普遍贯彻和体现的损害救济原则、过错责任原则、诚实信用原则等。一般情况下，不能支持、迁就任何在法理上不能成立的诉求。例如，没有政府因素介入的非法集资，可以由政府来协助处理，但不能由政府来买单（政府有责任的除外）。此外，还要适当强调法律适用的时效性，坚持法不溯及既往的原则。任何政策要求与法律规范，都有比较严格的时限性要求，对于其生效前的行为不能追溯适用，否则，势必造成两方面的不良后果：一是对惩戒而言，会不教而诛，丧失起码的正当性；二是对利益而言，将会因为取消时限而导致以有限资源去应对无限需求，任何主体都无力承受这种需求的压力。不仅如此，如果因屈从某些压力而放弃对适用时效的坚持，还会产生不良的示范效应，导致规范和规则丧失其权威性，造成更为严重的社会后果。不过，坚持不溯及既往原则时也允许有某种灵活性。如果历史上处置显失公正，可以参照新的政策与法律规定采用某种方式给予一定的弥补。但即便如此，也不能打破规范的时效性，直接套用新的规范。
实现依法处置，应当注意使用司法力量，通过法律程序解决纠纷。在纠纷解决机制中，法律手段应当成为最重要的手段。而司法机构作为纠纷解决的最重要的力量，其地位与功能应当得到充分的肯定，尤其是对涉及重大利益冲突的纠纷，采用司法程序解决，能够更加充分地保证纠纷解决的有效性与公正性。与此同时，应当发展多元化的纠纷解决机制，仲裁、行政裁决与调解，行业组织以及其他自治组织调解解决等方式，也是依法处置的有效制度性安排。在社会纠纷已经呈现普遍化与复杂化的发展趋势之时，单一的纠纷解决组织、手段与程序已经远不能适应纠纷解决的实际需要，必须充分发挥多元化的纠纷解决机制的作用。多元化解决纠纷的机制，也是依法处置的应有内涵。
总之，对待各种社会纠纷，在实体上、程序上都应尊重和依循基本的法律原则，克服和避免随意性，把解决社会纠纷的过程实际地体现为倡扬合理的社会秩序，建立健全社会规范的过程。即便对于某些无明确法律依据或依照现行法律难以处置的纠纷，也应在符合基本法律原则的前提下加以处置。
第二，掌握处置策略，有效应对纠纷。
有效应对目前日益增长的社会纠纷，需要制定正确的处置策略，我们认为，在策略方面，应当坚持以下四点：
一是常规处置。即采用常规力量，通过常规渠道处置纠纷，不轻易启动非常规纠纷处置机制，即使对于非常规性纠纷，也要尽量纳入常规处置渠道。常规的手段，是指行政的、司法的，以及其他方面的制度化纠纷处置手段。司法是处置纠纷的专门机构，而政府行政机构的重要职能之一也是处置纠纷，用行政、司法以及其他制度化的纠纷处置手段来处置纠纷，既可以达到有效应对社会纠纷，合理解决社会矛盾的目的，又可以避免对社会秩序和统治秩序的冲击，最大限度地防止人心波动和社会动荡。
常规处置，还有另一个意蕴，即避免动辄依靠党委采用政治动员方式解决纠纷。党委是我国纠纷解决机制中的领导力量和指挥中枢，但党委本身不是行政与司法机构这样的专门处置具体纠纷的机构，不宜轻易实施全面的政治动员，利用党委的政治资源解决纠纷。应当把纠纷解决作为具体的管理技术问题来处理，防止党委领导陷入具体矛盾而忽略了大政方针的制定与贯彻，同时也避免社会纠纷对政治秩序的冲击。
常规处置，还需要注意慎用警力。警察作为国家治安力量在纠纷解决中有重要的作用，但警察作为直接的国家强制力的体现，除了在非常规性纠纷发生时担任维持社会秩序等任务外，一般不能作为解决纠纷的主要力量。也就是说，警察压制，通常不能作为解决社会纠纷的主要手段。警察压制，一方面，可能增加纠纷主体的对立情绪，甚至导致纠纷主体把怨恨移转至党委和政府；另一方面，警察压制往往意味着纠纷升级。因此虽然在一些非常规性纠纷、尤其是表现形式比较激烈的常规性纠纷中动用警察维护治安秩序的情况不可避免，但考虑其可能产生的负面影响，应当慎用警力，尤其是应尽量避免大强度地使用警力及警具。
二是主动处置。所谓主动处置，是指纠纷处置应当注意事前预防，把握先兆，前期处置，疏导为主。主动处置是有效防范和处置纠纷的普遍性要求，同时，也是这些年纠纷处置中所形成的重要经验。
“事前防范”是主动性最突出的体现。这种防范，从根本上讲，就是在国家管理与社会治理的过程中，协调利益关系，防止和减少经济与社会发展中可能出现的各种矛盾。同时，防范机制中应包括比较完善的纠纷处置机制，使之能够有效的分解和处置不同的社会纠纷，尤其是防止常规性纠纷因不能及时解决而发展为大的社会冲突。“前期处置”是指在纠纷萌芽和初发阶段抓紧处置，避免纠纷由小而大，减少纠纷的社会损失。“把握先兆”是指建立健全信息情报系统，及时发现和掌握各种复杂动态，消除各种控制上的盲区。“疏导为主”则是考虑到我国现实中社会纠纷往往与社会转型的大背景相关，纠纷各方的利益诉求通常都有一定的合理性，同时，虽然纠纷的发生会带来一定的消极影响，但毕竟有别于对抗现存统治秩序的政治冲突和斗争，因此，处置社会纠纷时除了维护正常社会秩序所必要的措施外，应当坚持疏导为主，即注意以合理的方式妥善解决纠纷，如果单纯压制，非但原有的纠纷不能有效解决，而且可能酿成新的矛盾。
三是技术处置。纠纷处置是一项社会工程，其有效运作需要一种对纠纷的技术化处理以及相关技术条件的支持。这首先是要求在理念上和措施上将社会问题甚至政治问题技术化，也就是将社会纠纷（包括非常规性纠纷）由社会政治问题转化为管理技术问题，按照法律法规的要求，以常规的管理手段去处置，避免将群体和个人的利益诉求乃至为实现其利益某些过激行为作为政治对抗行为，采用政治手段以及非常规性的国家强制手段加以应对。在当前，特别应当把握的是，战略上重视和关注各种纠纷可能形成的政治影响，保持敏锐的政治嗅觉，而在战术上，则要求将政治问题转化为法律问题及管理技术问题加以解决。其次是要注意纠纷处置机制的技术合理性。这是指采用最有效的机制与手段去保证应对机制的有效性与高效性。再次，应当为纠纷处置机制提供相关技术条件的支持，使其能够有效运转。例如，情报信息系统应当健全，以便能够迅速反应，及时采取措施；又如，应当通过社会监督管理技术的完善，增强对社会经济活动和其他社会活动的日常监督控制能力；此外，在社会纠纷、尤其是大规模社会纠纷发生时能够调动各方面的资源有效应对。
四是分层处置。所谓分层处置，指各纠纷处置主体应当各负其责，按照划定的工作范围，依照法定程序处置各类纠纷，下级要避免矛盾上交，上级要防止越俎代庖或者推卸责任。这些年的经验教训说明，如果不注意分层处置原则，将会扭曲社会纠纷解决体制，形成矛盾和冲突的集中倾向，尤其是使大量矛盾向中央汇聚，甚至使局部性问题发展为全局性问题，造成较为严重的不良后果。
分层处置，首先应当注意明确各级的职责范围，注意将矛盾限制在局部，解决在基层，这也是前述主动处置、前期处置的要求。其次要求各级领导适当注意工作范围，中、高层领导对发生在基层的问题的干预应注意方式与限度，通常应当按照程序，通过各级各相关管理单位的职能作用处置纠纷。如果上级领导过多地干预、介入具体的纠纷解决，可能会不自觉地引导相关主体越级、越层将矛盾上引，将事态扩大，不仅牵扯和浪费上级、高层的精力，而且也使下层、下级的解纷功能部分丧失，使正常的程序、常规解纷机制部分失效。
（二）完善非常规性纠纷解决机制的几点具体意见与建议
1．建立统一的社会纠纷信息收集、分析和协调平台。
及时、准确、全面地掌握社会纠纷信息，是恰当有效处置社会纠纷的前提与重要保障。目前存在的问题是，社会纠纷信息分散于各部门和机构之中，各部门和机构之间缺少经常性的沟通，且信息的处理责任不明确。与此同时，信息的收集渠道与体系也有待扩展和完善。因此，我们认为，可以考虑以县、区以上行政区划为单位，建立统一的社会信息收集、分析和协调平台。具体设想是在政法委或维稳办中设立专门机构（下称“专门机构”），统一收集并处理本区域各种社会纠纷的信息。各部门、各机构（包括公安、检察、法院、安全、军队以及党、政各部门和机构）将收集的社会纠纷信息通过网络系统或其他方式，汇集于该专门机构。同时为保证社会纠纷信息正常、全面收集，在党、政各机构或部门中，设立专门的信息收集人员，明确相应的信息收集和报告的责任。在机构或部门社会管理辐射力所不及的社会生活领域，聘请符合条件的人员充任专、兼职社会纠纷信息收集员，从根本上消除信息控制的盲区。前述信息收集和处理专门机构对所收到的信息，应依据纠纷的主体、性质、规模、冲突的方式等，对纠纷进行分析归类，并可依据一定的标准对纠纷进行分级，达到一定级别的纠纷汇入上一级信息收集机构。
前述专门机构应具有强有力的协调能力，协调各社会纠纷处理机构的工作，但不应干预司法、仲裁等专门机构对社会纠纷的实体处理。对于依法应由司法、仲裁等机构受理或处理的社会纠纷，可以督促这些机构受理或处理。这些专门机构应成为党委、政府实施社会管理的重要助手，适时、准确地把相关社会纠纷信息提供给党委和政府，并向有关部门进行通报，必要时还可向社会通报，提示有关部门或社会公众对某些情况或问题予以关注。
2．强化司法审判解决纠纷的能力，突出司法机构在消解非常规纠纷中的作用。
在社会纠纷解决机制中，法院的司法审判始终是重要的环节，并将逐步发挥主导的作用。因此增强法院对社会纠纷包括非常规性纠纷的处置能力十分重要。强化司法能力的措施是多方面的，包括合理调整法院的设置与布局以及内部组织机构，使其更能有效应对纠纷处置要求；改革审判程序，提高诉讼效率，以便合理高效地解决各类纠纷；加强司法与非司法纠纷处置方式的有效衔接以及消除司法腐败保障司法公正等。针对非常规性纠纷解决，尤其应当注意以下三个方面的问题：
一是更新司法审判理念，兼顾审判的法律效果与社会效果。虽然有立法上的限制，但司法实践中法院以及审判人员自由斟酌的空间仍然很大。同样的案件，在不违反立法的前提下，可以采用不同的程序手段，乃至有不同的实体处理方式，相应产生的社会效果又迥然相异。因此，法院及审判人员必须充分考虑更加有效、实际地保护当事人的合法权益，更加有效、实际地解决纠纷，在依法审判的前提下，法院应当高度重视审判行为的社会效果。
二是注意充分运用调解等“软性”司法手段，化解矛盾，解决纠纷。[4]司法审判目标不应简单停留在对社会纠纷的是非作出法律评价，而应追求纠纷的真正解决，亦即矛盾与冲突的化解与缓和，提高审判的综合效益。同时也是考虑到转型期社会纠纷尤其是群体性纠纷发生受到多方面的因素的影响，往往不能简单的作或是为非的法律评断，因此应广泛运用调解、和解等“软性”的法律手段。当然，这些手段的运用不能损害公平正义以及效率的基本要求。
三是建立健全公益诉讼制度，将群体性纠纷纳入司法评价与处置系统。对于政府社会管理中影响面较大，与社会公众的利益直接相关、人民群众反映较为强烈的问题，可以通过公益诉讼方式加以解决，避免不当的社会管理行为损害多数人利益，损伤人民群众对党和政府的感情，并避免社会抱怨长期蓄积而不能得到宣泄。公益诉讼可由律师提起，也可由普通公民提起。败诉的决策机关或行为实施单位应承担律师的诉讼费用。检察机关也可依据法律监督权提起公益诉讼。有关公益诉讼与现行行政诉讼受案范围的关系，应在认真研究的基础上加以协调。
3．完善非司法纠纷解决机制，形成和强化纠纷解决的合力。
发展替代性纠纷解决机制（ADR）是现代各国解决社会纠纷的重要方式，[5]也是完善我国非常规性纠纷解决机制的重要选择。而在我国特殊的社会条件与制度背景之下，我国的非司法纠纷解决机制，呈现出自身特色。在这方面，应当着眼于以下几方面的工作：
（1）发挥政府管理职能部门调处社会纠纷的作用。
政府职能部门应逐步建立专门的社会纠纷调处机构，调处在行政管理过程中发现的、与本部门职能相关的纠纷，或由实施行政管理行为所引发的纠纷。[6]为此，工商、税务、质量监督、卫生防疫、知识产权、国土管理等各部门都应建立专门的社会纠纷调处机构，并尽可能在这些环节中解决相关纠纷，对相关社会纠纷的解决应当成为这些政府职能部门行政管理工作的重要内容。
进一步强化交通警察、派出所、司法所调处社会纠纷的功能。要通过立法逐步明确这些机构调处社会纠纷的程序及效力。调处纠纷的实绩要纳入到对这些机构工作成效的考核目标之中。鉴于基层派出所、司法所存在着人力匮乏的问题，可以考虑充分利用国家司法统一考试合格人员，这类人员在正式被录用为司法人员前（含律师），可要求在基层派出所或司法所实习一至二年，协助处理相关社会纠纷。
（2）进一步完善调解制度，更有效地发挥社会调解的作用。
首先是进一步强化人民调解的制度与功能。根据现实条件下社区分布的状况，对人民调解组织体系进行重新调整和布局，使人民调解组织全面覆盖各基层区域。与此同时，调解组织的构成也要结合现今社会中的人伦关系的特点，广泛吸收有较高社会威望（包括知识界精英以及社会知名人士）参加人民调解组织，提高人民调解组织成员的素质，使社会威望与制度权威都能在调解组织中发挥积极效应。为此，应当把参加调解组织作为一项在全社会有重要影响的公益活动加以提倡。同时，要强化人民调解的效力。当事人向人民调解组织申请调解的行为，应作为诉讼时效中断的法定事由。人民调解程序中所形成的调解书或和解协议，对当事人具有约束力，在后续诉讼或仲裁程序中，应认可其法律效力。
其次，要根据我国政治体制所具有的统一性特点，协调与综合利用民间与官方各个方面的调解资源，建立“大调解”格局，尽可能地有效化解社会纠纷尤其是非常规性纠纷。要将法院、政府、人民调解组织、各种行业协会以及其他中介组织的力量整合协调起来，在分工负责，不损害各自功能特点的基础上，建立信息沟通、处置协调、工作互助与对接的“大调解”工作机制。
（3）鼓励其他非政府组织（NGO）与个人发挥调处社会纠纷的功能，利用其特有的条件与优势，调处相关方面的纠纷。
调处纠纷的非政府组织主要是指各种仲裁机构、行业协会、中介机构。我国的非政府组织体系还不发达，其功能还有待进一步发挥。在政府的支持下，依靠各种非政府力量调处社会纠纷包括非常规性纠纷，是发挥社会自身功能完善纠纷解决机制的重要举措。在这方面，尤其应当注意各种仲裁机构的作用。我国的仲裁机构有待进一步健全，仲裁制度应当进一步完善，仲裁事业需要进一步拓展。应当注意行业性仲裁机构的发展，注意发挥其在行业性纠纷尤其是群体性纠纷中的调处功能。
在发挥中介机构与人员的作用中，应当十分注意发挥律师的功能。由于律师直面各种社会纠纷，具备专业知识和处理社会纠纷的经验，律师在我国社会纠纷解决机制中，应有更多的作为。倡导当事人将纠纷提交具有较高公信力和权威性的律师调处。律师事务所同时应当具备调处社会纠纷的功能。律师事务所或律师受双方当事人委托居中调处纠纷，不应视为违反有关利益冲突的行业规则。政府应设立公职律师或特邀一批社会律师无偿为纠纷主体提供代理服务。律师参与的积极作用在于：（1）梳理、整合纠纷主体的诉求，以使当事人的诉求趋向于统一和合理，减少纠纷解决的难度。（2）律师可代表纠纷群体与相关部门或机构进行交涉和协商，同时也可把有关部门或机构的正确意见带入到纠纷群体之中，加强双方之间的对话与沟通。（3）律师具有一定的中立性和公信力，容易取得纠纷主体的信任，律师的意见也容易为纠纷主体所接受。（4）律师的介入可以将无序的、非理性的纠纷及表达方式引入到理性化的程序之中。
4．采取专门措施，建立必要机构，重点解决当前以及今后一段时期较为集中的几类群体性纠纷。
对拖欠民工工资、房屋拆迁及土地征用、企业改制、金融机构（含证券公司）关闭等类型的群体性纠纷，在问题突出的地区或时候，应当采取一些专门措施予以应对。可由政府相关部门组成或协助组成专门的调处或仲裁机构。这类机构可由政府相关部门人员以及有关法律、行业专业人士组成，但参加的人员不代表其所在单位。各机构均应制定并适用相关的调处纠纷的程序与制度。这类机构受理此类案件可以不收费或少收费。建立这些专门机构的理由在于：（1）通过常规性机构，可以分解党委、政府的正面压力。（2）运用理性化的程序解决这类纠纷，可防止纠纷引发其他负面影响，且有利于缓释当事人的情绪。（3）设立专门机构也表明党委、政府对此类纠纷的重视。（4）这类机构有较强的行政色彩，较之司法程序，在处置方式上具有较大的灵活性。（5）各地在过去的实践中已积累了一定的经验，已经形成了有一定普遍性的处理方式。
本文系国务院法制办设立的“我国社会纠纷的解决机制、体制与制度”课题的阶段性成果。龙宗智主持本项研究并参加了本文部分内容的撰写。刘作明、张建魁、汤火箭、黄维智、张良庆等参与了本课题的研究，在此谨致谢意。
[1]国外相关调查结果也显示，现有的纠纷解决机制不能有效满足低收入人群和其他弱势群体的需求。弱势群体个人条件比较差，教育程度偏低，谈判技能较差，难以阻止纠纷发生与升级。此外，与社会其他群体比较，弱势群体并不能在同等程度上运用纠纷解决机制解决问题。参见（澳）弗朗西斯·里根：《澳大利亚的纠纷解决：理论、实践和困难》，载《中国·澳大利亚“纠纷解决替代机制与现代法治”研讨会论文集》，法律出版社2003年版，第37页。
[2]2005年4月7日《南方周末》第18版。
[3]按照林德布洛姆的观点，社会成员对社会统治权威的服从，很大程度是缘于国家同社会成员之间的资源交换。参见林德布洛姆：《政治与市场》第一部分，上海三联书店1994年版中译本。
[4]解决社会转型期出现的纠纷，采取能保持平衡的解纷方式则更加合适。参见强世功：《调解、法律与现代性：中国调解制度研究》，中国法制出版社2001年版，第36页。
[5]棚濑孝雄先生称：“重视审判外的纠纷处理机关及其解决纠纷的过程，对它们发挥的功能进行研究，不只是因为它们构成一个社会纠纷解决体系的基础部分，因而具有量的重要性，而且还因为对它们的研究在提高社会解决纠纷的整体质量上也有重大意义”。参见（日）棚濑孝雄：《纠纷的解决与审判制度》，王亚新译，中国政法大学出版社2004年版，第262页。
[6]行政解决的迅捷且成本较低，行政解决也具有一定的专业性，综合性等。参见何兵：《现代社会的纠纷解决》，法律出版社2003年版，第225页。