【摘 要】 商法作为推动现代经济发展的制度动力,其价值理念将对经济发展产生重大而深远的影响。判例商法和成文商法国家的制度特性差异,决定了两种完全不同的经济发展格局,积极创新与相对保守的理念给不同的国家带来了不同的经济命运。通过对美国次贷经济危机的研究,认为商法的价值理念将直接影响经济发展观念,对安全和效率两大价值的抉择便是对一个国家经济发展观念的选择。反思中国商法的价值误区,认为中国商法应当在安全和效益两大价值中作出科学抉择,防止在过分追求安全价值中丧失创新利益和金融主权。
【关键词】 经济危机;效益;安全;金融监管;制度价值
全球经济危机爆发以来,人们较多地从经济、金融和公共道德层面对经济危机中的现象进行评述,很少从法律制度,尤其商法制度的角度探寻引发经济危机的制度根源。其实,在现代法制相当完备的状态下,如果没有制度安排上的机会和漏洞,社会经济行为的异常是很难持续和久远存在的。眼下由美国引发,波及全球的经济危机的产生,有着商法制度安排的历史偶然和必然。本文力图通过对不同商法法系司法原则、方法、价值观念等差异的分析,研究现代商法制度对社会经济的安全和社会经济的发展的重要影响。
一、商法:推动现代经济发展的制度动力
中世纪地中海沿岸城市的兴起,促进了商事贸易繁荣、商品经济的发达和社会关系的变化。商业的复兴使西部欧洲改变了传统的建立在人和土地关系基础之上的社会组织,动摇了欧洲社会的静止状态,商业与工业不再处于从属于农业的地位。在多元化力量的竞争中,商人的地位得到提高,商人队伍不断壮大。他们利用在工商业城市中所占据的地位,争取城市自治权,导致了以商人革命为实质内容的近代资产阶级革命。在这场革命中,商人为了保护自身利益制定了相对便捷和公平的商事习惯,创造了商事法院,并进一步促使商事习惯由商人的自治自律上升为由政权强制保障实施的法律, 商事习惯转变为商法规范[ 1 ]。现代商法制度由此得以建立。
随着商事活动的不断创新和发展,商事法律规范的成文化得到了有力推动。地中海沿岸各国和欧洲一些内陆国家都先后制定了成文商法,涉及商号、商标、公司、银行、仓储、寄托、营利保险等诸多领域。这些商事法律规范实现了社会经济生活从无序走向有序、从偶然调整到一般调整的转变,并在世界范围内形成了法国商法法系、德国商法法系和英美商法法系。商法的成文化和体系化充分显示了商法的发达,为“平等”、“权利”、“自由”等价值观念在“尘世”的落实奠定和提供了经济上的制度基础和法律依据,保障了现代经济活动的可行性、有序性、安全性和规范性,并直接或间接地对社会经济体制的运转、民族和国家的统一产生了具有深远意义的作用。
作为调整经济活动的主要法律制度,商法的目的在于保障经济活动朝着健康的方向发展,提高资源的配置效率,降低市场总的交易成本,并维护市场的公正。从全球经济发展历史看,任何一个国家的经济发展都是有其经济发展周期的。经济学家一般将经济周期划分为繁荣、衰退、萧条、复苏四个阶段。在不同的经济阶段,商法发挥的作用不尽相同。经济周期的演变,在商法中便表现为商法价值理念的演变,以及商法规范性质的调整。
经济繁荣在一定程度上得益于商法规范对“效益”这一价值理念的追求。20世纪20年代以前,美国政府为了创建和维持一个高效率的金融体系,竭力推崇商法的“效益”和“效率”理念,鼓励自由竞争,“存贷业务与证券业务相互渗透,商业银行与投资银行都同时从事证券投资业务与商业银行业务”[ 2 ]。由于该阶段,在商事立法和司法的整个理念中,人们忽视对商行为中“安全”的关注,导致了经济泡沫愈演愈烈。当隐藏在繁荣经济背后的不安全因素积累到一定程度,社会经济便开始出现衰退。经济危机的出现,充分暴露出当时商事法律制度的不足和问题,于是商法的价值理念便开始有所调整,“安全”这一价值的地位骤然上升,一批新的商事制度或商法规则得以诞生。1929 -1933年经济危机后,美国颁布了《1933年格拉斯- 斯蒂格尔法》、《1933年联邦存款保险法》等一大批商事法律,加强了对商行为绝对自由的适度干预,这在一定程度上缓解了经济危机的压力。当然,对“安全”的追求只能阻止不安全因素的继续涌现,却不可能挽救急剧下滑的经济衰退,不可避免经济萧条。于是,在追求“安全”价值的同时,商法仍然不可能放弃对“效益”的追求,只是开始力求在“安全”和“效益”之间寻求两者的完美集合。在反复的博弈之中,商法的“效益”与“安全”理念得到了有效配合,社会经济开始出现复苏迹象,并再次达到了繁荣状态。不幸的是,面对经济繁荣时期巨大的利益诱惑,政府和商事主体再次被经济泡沫冲昏了头脑,在追求“效益”的时候又忽视“安全”的维护,于是社会经济再次出现波动,并不断循环。由此可见,商法在经济周期的演变中发挥了重要作用,同时经济周期的演变也推动了商事法律制度的调整和变革,一大批新的商事法律制度得以创立和完善。
二、成文法与判例法下的商法制度差异与经济发展的得与失
近一百年来,全球经济现象表明,英美国家经济发展快,商行为创新多。原因在于英美国家的商事法律制度存在大量的判例法,有利于商事活动的创新,在这些国家往往由商主体先创造商行为,然后通过判例界定其合法性和公正性,并寻求制度的规范。尽管美国也存在诸多商事领域的独立法案,如《美国统一商法典》,然而它仅仅“在某种意义上是法典, 不是真正意义上的大陆法系法典⋯⋯,它是向各州的立法机关推荐的一个建议性法律文件。”[ 3 ]因此,美国的商事法律本质上仍未脱离判例法的特点,在美国的商事法律实践中,只有判例法规范才被视为正规的法。
20世纪以来,美国在经济创新方面引领全球,无论在公共基础建设,如20世纪初的铁路全国化、化工、电子、能源、计算机等产业的创新方面,还是在金融、证券市场的创新方面都创造了经济奇迹,这与商法制度中商行为规则的开放性不无关系。以金融、证券领域为例,在判例法开放式的法律环境下,资产证券化得以在美国萌发并获得蓬勃发展。一开始,为了解决长期贷款和短期存款,即资产和负债期限结构不对称这一矛盾,美国创造了住房抵押贷款证券化。此后,这种金融创新产品一发不可收拾,证券化的资产范围不断扩大,从一般性的信贷资产到信用卡信贷,再从信贷资产到非信贷资产,包括应收账款、收费权等也都成为证券化的对象,近年来,连知识产权也被纳入证券化的资产范围之中。“证券化的资产之所以能够不断扩大,不仅因为许多资产具有可预见的现金流,还因为用这种方式融资,能够满足投融资各方对于信用安全、投资收益、融资成本等方面的要求”[ 4 ] 。除此以外,美国的证券类金融产品创新不断,权证、可转换公司债券、金融互换交易、结构化的金融衍生产品等层出不穷。尤为值得一提的是,为了解决美国投资者买卖国外优良证券时地域上不方便的问题, J. P. 摩根创设了美国存托凭证(ADR) ,这样持有外国某股票的投资者就可以把外国股票交给摩根指定的在美国和该外国都有分支机构的一家银行,再由这家银行发给各投资者美国存托凭证,这种存托凭证可以在美国证券市场流通,原来持有外国股票的投资者就不必再跑到国外去抛售股票,而需要投资该外国股票的投资者也不必再跑到国外去购买该股票,而可以直接在美国证券交易所购买该股票的存托凭证。美国《1933年证券法》和《1934年证券交易法》对存托凭证予以认可和规范,并将之划分为无担保存托凭证、一级有担保存托凭证、二级有担保存托凭证、三级有担保存托凭证和144A私募存托凭证,足见美国法律对金融创新的支持。
但是,在此种创新不断的环境中,经济波动幅度也相对较大。英美等国家每隔几十年就要经历一次影响广泛的惨重经济危机。1929 - 1933年的大萧条已经成为近百年中损失最为惨重的经济危机之一; 20年后的50年代,美国出现了商品滞销、投资过剩、出口竞争力下降; 1973 - 1975年出现美元贬值、GDP下降、固定投资缩减、企业和银行倒闭、失业率上升、通货膨胀; 80年代末90年代初,美国经济又一次面临惨重的危机;直至2007年开始,美国爆发的次贷危机更是被称为百年不遇的金融危机。每一次经济危机都给美国乃至全世界造成了巨大损失。
相比较而言,大陆法系国家的经济发展要相对平稳,商行为创新相对较少。金融领域的诸多创新产品大多都不是从大陆法系国家产生。其原因在于大陆法系的商事法律采成文法形式,商主体是否可以从事某种商行为以及如何从事该种商行为,一般都需要在商法上先行加以规范,在商法没有明确规范之前,商行为的操作方式及其法律效力都处于不明确的状态,法律风险较大。以中国这个成文商法国家为例,对于商事领域的新鲜事物便采取了十分谨慎的态度。近年来诸如管理层收购、资产证券化、董事责任保险、证券私募发行、金融控股公司、私募股权投资等国外出现的新鲜而先进的商事实践活动,尽管引起了商法实务界和学术界的热情关注,但是对于这些全新的领域,我国商事立法始终保持着十分谨慎的态度。以资产证券化为例,从1992年有学者首次在国内介绍美国的资产证券化业务,到1996年中国人民银行组织的一次房地产金融制度研讨会上实践工作部门开始了解资产证券化概念,再到2004年根据国家开发银行和中国建设银行的强烈要求,并经中国人民银行和中国银监会的联合请示,国务院同意这两家银行进行信贷资产证券化试点,直至2008年5月底,共有八家金融机构发行了343亿元信贷资产支持证券[ 4 ] ,我国的资产证券化研究历经十余载,实践中基本还是局限于信贷资产的证券化,对于其他资产的证券化问题还没有较为广泛的实践。究其原因,在于我国尚未有法律法规较为全面详细地规范资产证券化问题。目前,我国规范资产证券化的规范性文件主要局限于《信贷资产证券化试点管理办法》(中国人民银行、中国银监会[ 2005 ]第7号) 、《财政部、国家税务总局关于信贷资产证券化有关税收政策问题的通知》(财税[ 2006 ]5号) 、《资产支持证券信息披露规则》(中国人民银行公告[ 2005 ]第14 号) 、中国人民银行[ 2005 ]第15 号、[ 2007 ]第16号、[ 2007 ]第21号公告、《中国银监会办公厅关于进一步加强信贷资产证券化业务管理工作的通知》(银监办发[ 2008 ]第23号) ,尚不存在有关资产证券化的法律法规。
在成文商法国家相对封闭的法律环境中,商行为的实施受到很强的约束,商主体习惯于采取保守稳妥的交易行为,缺乏创新的动力和激情。于是,在大陆法系国家不太可能爆发因大胆尝试新鲜事务而产生的经济风险,经济发展相对比较平稳。尽管在美国暴发经济危机的同阶段,大陆法系国家的经济同样会出现危机和波动,但相对美国而言,无论从波动幅度、波及范围和领域,还是损失大小来看,大陆法系国家的危机程度都要小一些。
三、商法制度的价值理念与经济发展观念的取舍
(一)现代商法的价值理念:效益与安全
传统法律尤其是民法所遵循的价值理念是公平公正、机会均等和契约自由。梁慧星先生在《从近代民法到现代民法》一文中指出“近代民法的理念是形式正义,追求法的安定性。现代民法的理念是实质正义, 追求法的妥当性。”[ 5 ]随着商品经济的发展,基于商事活动的营利和营业特性,法律对商事活动的调整逐渐区别于传统民事活动。商事活动作为以营利为目的的营业活动,其目标在于充分利用现有资源以追求最大经济效益,而资金及商品的流转频率与其所获得的效益成正比,商主体在利益的驱动下力求频繁的交易活动和加速运转资金,整个社会经济也希望在高速运转的经济关系中不断快速发展和繁荣。于是时间成为资产,速度成为效益[ 6 ]。但是,在利益驱动下便会产生过度的利己行为,伴随着商事活动的高速性和频繁性,诸多不安全的因素便会渗透到商业活动中来,追逐的利润越高,危险越大。随着社会分工越来越细,商事主体之间的联系越来越紧密,彼此间的依赖日趋增强,社会化的生产迫切需要一个安全的交易环境。因此,“效益”和“安全”这两个理念便成为了商法应当具有的价值。在“效益”这一价值理念的指引下,商法遵循商事自由和商事便捷的原则,并运用大量的任意性规范来激发商事主体的创造力,以适应现代市场经济的创新性要求,为社会经济发展注入新的活力。而在“安全”这一价值理念的指引下,商法遵循法定强制和公示外观的原则,并运用适当的强制性规范,以标准型的技术规范降低交易成本和风险,维护商事交易和社会经济的安全。
追求效益的商法已经突破了传统民法的价值理念,从而使得商事法律与经济发展之间的关系显得更为密切。很大程度上,商法的价值理念便是体现了经济发展的观念。商法对价值理念的选择,决定了经济发展观念的取舍,这是商法作为经济发展的制度动力的基本体现。
(二)美国商法的价值理念及其对经济发展的作用
1. 从美国证券法看美国商法的价值理念
从美国《1933年证券法》的立法简史中,我们知道美国在制定《1933年证券法》的过程中发生了一场争论。这场争论的焦点就是:在联邦的证券立法中是应该进一步加强政府干预,还是应该坚持私法自治、坚持市场经济的贸易自由和竞争? 从当时的背景来讲, 1929年爆发的经济危机使人们对当时各州的蓝天法不再信任而要求进行联邦立法,认为联邦立法应作进一步强有力的干预,来防止欺诈行为以保护投资者的利益。但信奉凯恩斯经济政策的罗斯福总统却恰恰相反地反对对证券市场的过分干预。在这种思想的指导下,当时由托马斯先生起草的、以加强政府的干预和管制为特色的第一部草案就没有获得通过。而改由山姆·雷本起草了美国现行的这部证券法。该部证券法没有规定一种证券必须在质量上达到何种规格才能上市,而只是要求发行者对证券的质量进行充分合理的披露。美国整个证券规范体系都建构于其联邦证券法所确立的发行交易注册制。“享受注册豁免,主要基于提高资本市场效率的考虑,在应用中也确实取得了这样的效果”,“美国联邦证券法采用注册制,放弃实质监管,即拒绝大包大揽式的全方位保护,倾向于尽可能将市场买卖双方置于同一条船上,通过信息披露要求来帮助投资者对融资项目进行评估,以及防止欺诈迷惑的行为”[ 7 ]。政府主管部门有权取消证券的登记,但是所依据的理由必须是披露不够或者有误导的倾向,而不能是因为证券的质量有问题。也就是说,买卖还是自由的,不管某种东西的质量多么糟糕,它的主人都有权把它拿到市场上去出售,政府无权干涉。但是由于证券这种商品的特殊性,政府要求你把它的质量充分地公开,以防止欺骗,使市场健康运行。这种思想是坚持以市场为主,政府只在不得已之处进行干预,起一种辅助性的作用,作为对自由经济的补充[ 8 ]。据此可以看出,《1933年证券法》充分体现了尊重私法自治的精神,坚持了市场经济的贸易自由,只是从法律上严格规定了证券发行的可靠性和真实性,以便投资者在证券市场上能够作出理性的选择,保护投资者的利益。所以该法又被称之为“证券真实法”。1999年美国再次通过《金融服务现代化法案》,允许金融业混业经营,进一步放宽金融监管。
正如有学者所归纳的那样,美国证券法“以宽泛的证券定义适应经济发展需要,从有利于投资者保护的角度,将不断推陈出新的金融创新产品纳入监管范围;以非实质性审查的注册登记制度为证券发行提供没有法律障碍的市场准入,为金融创新提供良好的生存环境;以完全信息披露保护投资者的利益,借助规范的证券信用评级,引导投资者自由决策并培养其成熟的投资理念,不断地为金融创新产品提供良好的投资群体来源;以众多的但明显偏重于机构投资者的立法豁免,培养机构投资者投资群体,形成稳定的资本市场;以松弛得当、权利义务配置相均衡的公募发行和私募发行法律框架,促进两个市场的取长补短,共同繁荣,为金融创新提供广阔的发展空间;以主营机构SEC充分的执法权限和遵循先例的法院务实的司法操作,进行法律的及时立、改、废以及以市场为价值取向的法律解释,有效保证法律的时代性和灵活性。”[ 9 ]美国证券法这种注重市场主体自律、鼓励商事主体创新的立法理念,正是美国商法的一个缩影。追求“效益”价值,这是美国实用主义商法的目标,体现了自由经济的优点。在商法的这一理念指引下,美国经济充满了活力,各种创新型产品不断涌现,使美国在很多领域占据世界巅峰。对于这一成就的取得,美国商法功不可没。
2. 经济危机:美国商法之所失
尽管此前很多学者认为美国证券法权利义务配置比较均衡,既注重发挥商事主体的创造力,又注重保护投资者的合法权益。然而,相对宽松的美国商法在促进金融创新的过程中,却逐渐有失偏颇,重效益轻安全的立法理念,隐藏了巨大的不公平和欺诈的隐患,最终酿成了大祸,一场百年不遇的经济危机席卷而来。
在美国商事法律中,住房抵押贷款大致可以分为五类:(1)优级贷款,对象为消费者信用评分最高的个人,月供占收入比例不高于40%及首付超过20%以上; (2) Alt - A贷款,对象为信用评分较高但信用记录稍弱的个人; (3)次级贷款,对象为信用分数较差的个人; ( 4)住房权益贷款,对已经抵押过的房产,若房产总价扣减净值后仍有余额,则可以申请再抵押; (5)机构担保贷款,指经由政府住房按揭贷款支持机构担保的贷款。1995年以来,由于美国房地产价格持续上涨,同时贷款利率相对较低,导致金融机构大量发行次级按揭贷款。同时,在商法认可信贷资产证券化这种金融创新工具的背景下,金融机构便将按揭贷款打包,并据此发行不同等级的按揭支持证券,这些按揭支持证券的信用评级从AAA级、BBB级一直到权益级均有。一些金融机构再行购买按揭支持证券,将之形成新的资产池,进行下一步的证券化操作,如此一直进行下去,在资产支持证券的基础上不断发展出新的资产支持证券。随着层层叠叠不断衍生的资产支持证券的发行,杠杆作用不断拉大。如果作为原始基础资产的按揭贷款不出现大量违约,则收益就比较可观;反之,若原始基础资产池出现恶化,则后续多次衍生的资产支持证券就将面临极大的损失[ 10 ]。从2005年起,美国利率水平开始逐步提高,房价从2006年起出现回落,贷款不良率开始上升,进而导致证券化资产质量恶化,持有大量资产支持证券的金融机构出现巨额亏损,美国经济遭受重挫。
3. 金融危机所暴露的美国商法的缺陷
对于此次金融危机,美国商法干预不力是一个很重要的原因。具体而言,此次金融危机源于以下商事法律制度上的不足:
(1)法律制度的价值导向被扭曲。美国1977年的《社区再投资法》(Community Reinvestment Act, CRA)旨在鼓励商业银行和信贷机构对借款人提供服务, 20世纪90年代美国政府加强了CRA的实施,事实上构成了对银行发放高风险贷款的鼓励; 1980年《储蓄机构放松管制和货币控制法》(Depository Institution Deregulation and Monetary ControlAct)取消了对存款利率和某些贷款利率的限制,扩大了存款机构的资金来源业务范围,放松了对金融的微观控制;1982年《可选择抵押交易评价法》(Alternative MortgageTransaction Parity Act)废除了各州关于银行和其他金融机构只能发放串通固定利率贷款,促成了很多新型贷款种类的诞生,客观上纵容金融机构发放高风险贷款; 1986年《税改法》( Tax Reform Act)取消了对消费信贷利息的所得税扣减,但保留了抵押贷款的利息扣减,为鼓励消费信贷向抵押信贷的转向创造了法律环境,客观上导致次级贷款规模扩大; 1992年《联邦住宅企业财务安全和稳健法》( The Federal Housing Enterp rises Financial Safety and Soundness Act)规定核心资本充足率不得低于最低资本,但由于公司资本杠杆率过高,导致核心资本与持有抵押和担保的MBS总值之比常常不足2% ,这意味着一旦公司遇到风险,公司股本不足以弥补亏损,就会将风险损失转移给投资者和相关金融机构; 1999年《金融服务现代化法案》提出金融法律发展环境的“效率与竞争”观念,促进银行、证券和保险之间的联合经营,加强金融机构的竞争,由此便刺激金融机构在完全市场导向的环境中忽略了对自身风险的控制。
(2)监管黑洞大量存在。尽管美国被认为是世界上金融监管相对比较完善的国家,但是仍然存在诸多监管缺失。首先,在银行放贷环节,投资银行、评级机构和按揭贷款机构通过收取前端的放贷手续费而获取了暴利,却无需接受任何人对放贷环节的监管,以致放贷机构在利益的巨大诱惑下忽视了对放贷质量的控制;其次,在风险控制上,诸多金融衍生产品都被置于表外,而没有被纳入表内计算,极大地伪装和掩盖了杠杆的真实水平,低估了市场所需的流动性水平,监管部门很难详实地把握这些创新性产品的风险程度;再次,很多创新性金融产品都被置于场外交易市场,相对场内交易市场而言,监管相对宽松,以致这些产品的风险得不到及时有效的控制;还有,今年的金融创新超越了监管系统能够衡量和控制风险的能力,这些金融创新大多利用了“杠杆作用”,少量的资金通过杠杆作用便可以进行十几倍甚至几十倍上百倍的交易。杠杆交易在可能带来巨额收益的同时也面临着极其巨大的风险,然而监管当局控制杠杆风险的能力极为有限,一旦证券化底层资产情况恶化,系统的漏洞便会放大潜在损失的不确定性,加剧危机所带来的压力。诸如此类监管黑洞,大量地分布于美国的金融监管之中,而未能引起足够的重视。
(3)诸如信用评级制度之类规范中介机构的规范存在重大缺陷。作为美国资产证券化中保护投资者的一个重要举措,信用评级制度发挥着重要作用。通过对资产支持证券的信用评级,投资者得以知晓某一资产支持证券的质量。但是,在信用评级时,评级机构是使用信贷资产历史上的违约率来评价这一资产的质量。然而历史终究是历史,历史数据未必能反映未来的情况,某一信贷资产目前及将来可能发生的违约率极有可能偏离历史数据。此外,信用评级机构是对委托人的资产进行评估,评级费用由委托人承担,必然在评级机构和委托人之间形成利益共同体,评级结果的客观性、公正性、真实性值得怀疑。归结起来,美国的注册制要得以有效运行,必须建立在类似信用评级机构等中介机构客观中立的基础之上,而这又依赖于相应商事法律制度的保障。
总的来看,一方面,由于美国商法一贯坚持的注册制,因而金融机构在发行按揭支持证券时,程序相对简便,商法对于层层建立起来的资产支持证券的杠杆风险估计不足,未能施以有效的干预措施,在一味追求效益的过程中忽略了安全的维护;另一方面,对于商事主体不断创造出来的新型商事活动,商法未能及时予以应对,在鼓励创新的同时,配套的风险防范措施未能及时跟上,这也是法律固有的滞后性弱点所致。
(三)经济发展观念的取舍:徘徊于政府与市场之间
从这场经济危机中我们发现:自由经济自有其优越之处,商事主体的创造力得到最大的激发,社会经济生活充满活力,整个社会获得巨大的经济收益。商事法律制度坚持“效益优先”的价值理念,必然能够促使高效益和高回报的商行为的诞生。然而,高收益和高回报也必然伴随着高风险,尤其是杠杆交易能够将一般交易中的风险放大几十倍甚至上百倍,由此给社会经济造成难以弥补的重创,这是自由经济的本质所在。
只依靠市场力量而不加任何约束,经济活动就会担当起巨大的道德风险:即在高杠杆率的经济游戏中,某些个人或一部分群体通过不透明的交易活动获取巨额利润,而在此期间所积聚的风险却得不到有效控制,一旦风险暴露,所造成的损失却是由整个社会来承担。因此,零约束的经济活动与完全约束的经济活动所产生的后果将十分相似,都是以牺牲社会整体利益为代价来获取部分群体的收益。在高效益、高风险和低效益、低风险之间,人们一直在探求“黄金平衡点”,即如何在利用市场力量实现效益的同时,又能够对高效益背后的高风险加以有效控制,从而防止经济生活的大起大落,维持经济发展的稳定和持续。这是政府与市场关系中难以把握之处,政府干预太多是坏事,但过于放任同样不是好事。政府与市场的关系是一个博弈的过程。如何保持效率与安全的平衡,则是一道哲学难题。
需要特别指出的是,处理政府与市场的关系,或者效率与安全的关系,绝对不是一时之事。面对这场金融危机,目前人们大多是从经济手段上寻求解决途径。然而经济手段只是权宜之计,不可能得到稳定和长久的实施。笔者认为,要真正挽救危机,防止危机不定期地出现,维持美国经济的持续稳定发展,还是应当从完善商事法律制度着手,纠正目前商事领域过于追求风险利益的价值导向,适当加大监管力度,尤其是将那些监管黑洞纳入法律制度规范中来,规范中介机构的不良行为,以维持商事交易的公平和安全。基于法律制度的稳定性及其对社会经济发展的巨大作用,只有在法律制度上有效解决了效益与安全两大价值理念的关系,才算彻底解决了这一世界性难题。笔者相信,效益与安全之争将止于法律制度上的有效解决。
四、从中国商法的制度价值思考中国经济的发展方向
(一)中国商法的价值误区
建国以来,中国的计划经济体制对中国社会和经济发展的影响极其巨大。政府在很长一段时期内充当了经济活动的组织者和实施者,市场主体缺乏有效竞争,无论是政府还是企业,都习惯了通过政府的力量来安排经济发展的进程。尽管改革开放以来,中国的经济体制改革取得了巨大成就,然而中国目前的市场经济体制尚未被世界上的主要国家完全认同。中国政府面对这么一个人口大国、经济大国,向来都提出在推进社会主义市场经济持续、快速、健康发展的同时,稳定是大局。这种思维直接决定了中国目前的经济发展观念,并在一系列法律制度中体现出来,中国的商法也不例外。
以金融机构的退出机制为例,我国商法重视安全的价值理念喟然可见。我国《证券法》第153条规定“证券公司违法经营或者出现重大风险,严重危害证券市场秩序、损害投资者利益的,国务院证券监督管理机构可以对该证券公司采取责令停业整顿、指定其他机构托管、接管或者撤销等监管措施。”2008年4月23日公布并实施的《证券公司风险处置条例》规定了停业整顿、托管、接管、行政重组、撤销、破产清算与重整等处置方式。从这些处置方式的性质来看,尽管较之过去已经在尽可能地通过市场化的方式解决问题证券公司的问题,但是仍然体现出较强的行政干预色彩。正如《条例》第37条所规定的,“证券公司被依法撤销、关闭时,有《企业破产法》第二条规定情形的,行政清理工作完成后,国务院证券监督管理机构或者其委托的行政清理组依照《企业破产法》的有关规定,可以向人民法院申请对被撤销、关闭的证券公司进行破产清算。”较之于《保险法》第86条“保险公司不能支付到期债务,经保险监督管理机构同意,由人民法院依法宣告破产”的规定,《条例》并未明确要求经证监会同意证券公司才能破产,应当认为是一种进步。然而,整体而言,中国问题金融机构的退出机制依然表现出以下特点:
其一,过分注重政府行政手段的运用。我国政府对金融机构的运行表现出无微不至的关怀,从市场准入的审批,到市场退出的行政干预,监管部门习惯于用行政手段处理金融机构的问题。诸如撤销、行政清理、行政接管、行政重组到形似市场化的托管,都是行政处理问题金融机构的主要手段。这与西方先进国家以市场手段为主、行政手段为辅的处理方式相比,存在很大的差别。“从国外的经验来看,处理问题金融机构通常坚持多购并重组、少破产原则,但对于问题严重的金融机构决不姑息迁就,坚决实施破产清算、逐出市场。”[ 11 ]反观我国,监管部门似乎对问题金融机构存在姑息迁就之嫌,希望通过托管、接管等方式化解金融机构已经出现的市场风险,而不是严格、及时地促使其退出市场并在所有金融机构之间形成优胜劣汰的竞争环境。虽然托管后,托管方可以对被托管方实施兼并重组,但是此种兼并还很难实现优化金融资源配置的效果,因为监管部门在选择托管方时,并非采用市场化的竞争机制,托管方的确定很大程度上取决于监管部门的态度,因此托管方对被托管方的兼并重组只是托管的后续结果,并非市场竞争的效果,这样出现“以弱并弱”的情况也就不足为奇了。
其二,金融机构退出后的损失很大程度上由政府承担。上个世纪90年代中期以来,我国先后爆发了中银信托投资公司、中国农村发展信托投资公司经营失败,海南34家城市信用社危机,海南发展银行关闭以及广东国际信托投资公司、广州国际信托投资公司破产等事件[ 12 ] ,除广东国际信托投资公司外,都是由国家保证个人的存款。“这种所谓的政府主导型的市场退出,实际上就是等于银行在经营中把营利留给自己,把风险交给国家来承担,这也正是商业银行不良资产一直居高不下的原因之一。”[ 13 ]尽管我国尚未建立存款保险制度,但是我国实际上并不缺乏“金融公共安全网”,我国政府对存款人进而对金融机构的保护程度实际上大大超过了发达国家,每当出现金融风波时,中国人民银行总会对问题银行提供大量的紧急救助款,或者对收购方提供大量的资金支持, 以渡过金融风波的难关。“2004年,南方证券、汉唐证券先后爆发风险,人民银行分别提供了约70亿元和10亿元的金融稳定再贷款,收购两家公司的个人债权和弥补客户保证金缺口,而这些再贷款最终会转换为全社会的隐性负债,使全社会为这些治理失败的证券公司买单。”[ 14 ]
从我国问题金融机构的退出机制来看,我国商法相对保守。国家和监管部门对商事主体的干预较为频繁,干预的领域也较为宽泛。对于类似于金融这样尚无把握的领域,习惯给与政府的特别关怀。尽管近年来我国越来越强调商主体的市场化,但是从市场准入到市场运营再到市场退出,依然保留着大量政府干预的痕迹,这无不反映出我国商法追求“安全”的价值理念。
(二)中国商法应当防止在过度追求安全价值中丧失创新效益
考察当前金融危机对中国的影响,尽管中国的进出口受到巨大影响,金融机构损失较为惨重,国内金融市场的信用也受到重创,但是我们依然庆幸中国经济所受的影响较之美国而言相对较小,甚至有媒体称“中国率先走出金融危机大有可期”①。对于此种局面的出现,中国商法的“功劳”也是不可低估的。在“安全”理念的指引下,中国商法相对保守,体系较为封闭,资产证券化业务未能充分展开,国内机构所能投资的证券种类和范围相对有限,因此也躲过了滋生于资产证券化的美国次贷危机所引发的全球性金融危机。
然而,正如学者所指出的,“中国之所以在此次金融危机中没有受到巨大的直接冲击,并非是由于中国的金融体系非常严密,金融监管和金融立法非常完善,而恰恰是中国金融市场尚不足够发达,还没有完全对外开放、完全融入全球经济中,才使得我们没有赶上金融泡沫的破灭。事实上,面对金融危机的到来,我们还有许多监管与立法空白处,如果不及时加以弥补,我们将无法从容应对金融危机给中国带来的后续、深远的影响。”[ 15 ]对此,我们需要深刻反思。偏重安全价值的中国商法在经济危机时刻表现出来的抵抗能力,究竟是祸还是福? 中国商法在经济危机中的所得是否足以弥补其所失? 中国商法将安全价值凌驾于效益价值之上,在经济危机时刻发挥了重要作用。但是从长远来看,对中国经济的发展是有害的。
首先,过分注重安全价值,将限制商主体的市场竞争,不利于培养商主体的市场创新意识。比如,对证券公司、银行等金融机构采取行政指定的托管方式,很有可能无法化解金融机构的风险,反而加剧风险的积累,因为在行政指定托管机构时,并未引入市场竞争机制。被指定的托管机构未必具有并购和重组被托管金融机构的市场需求,其接受行政指令对问题金融机构开展托管,很有可能将问题金融机构的风险横向转移到托管机构身上,拖垮原来经营稳健的托管机构。相反,对于那些有并购重组的需求却未被指定开展托管的金融机构,则丧失了一次较好的发展机会,不利于金融机构在竞争中壮大自身实力。通过行政化的方式化解的金融风险,只是短暂的表面风险,其实质很有可能只是延缓了系统性风险的爆发时间,不利于整个金融行业的发展壮大。
其次,过分注重安全价值,固守传统观点,将丧失诸多发展机会。比如,在职工持股会能否作为管理层收购主体这一问题上,我国商法未明确职工持股会的法律地位和性质,原外经贸部曾发布《外经贸股份有限公司和有限责任公司内部职工持股试点暂行办法》,另外北京、上海等地方也出台了关于职工持股会的相关办法,均规定职工持股会得以法人形式运作,有些地方明确规定职工持股会为社会团体法人,但鉴于职工持股会的社会团体法人性质,其开展管理层收购的适用范围、融资方式、对外投资等均受到限制,事实上排除了职工通过职工持股会这种形式参与公司收购的可能性,弱化了职工参与公司治理的激励机制,不利于在公司与职工之间形成利益共同体,也不利于公司的持续发展。再如,我国目前以独资、合伙和公司的组织形式为主导的企业组织形式比较单一,人们选择企业形式的范围较窄。尽管我国社会实践中出现了“合作社”这种组织形式,但是因为其法律地位不甚明确,也常常被作为私营企业或公司企业来对待。在这样的法律环境中,人们无法通过“合作社”这种创新组织形式,探索适合中国社会的商事活动模式。
再次,过分注重安全价值,将导致行政职权的膨胀,不利于提高商主体的国际竞争力。当安全和效益这两种价值发生冲突时,立法者和监管者习惯性地强调安全的重要性,尽管他们也知道“经济发展才是最稳定、最可靠、最持久的经济安全”,但是从实验经济学的“易得性”来看,易感受到的是危机,而不是稳定。毕竟在整个经济发展过程中,经济波动和经济危机不是常态。如同照顾病人一样,要多休息少运动,要服用抗生素,从而战胜病魔,但这种特别的护理措施只能短期使用。如果对于一个正常人,一直采用限制运动、服用药品的方法,则必将害及健康[ 2 ] 。因此,中国商法长时期地保持限制、谨慎、重安全轻效益的价值理念,为行政职权在商事领域占据一片天空,容易导致行政职权的进一步扩张,习惯性地用行政手段干预市场交易,不利于商主体适应市场化的竞争环境,从而必将在激烈的国际竞争中被淘汰。
曾有一位著名学者说过:当看到美国的汽车在高速公路上发生重大交通事故时,我们不应当庆幸自己躲过了此种重大事故,因为我们依然处于马拉车的时代。同理,在美国爆发惨重的经济危机的时候,我们应为中国商法的过分保守感到悲哀。英美发达国家通过商事创新活动所获取的巨大经济效益,正是我国商法最大的缺憾。经济危机未在中国发生,给中国所避免的损失是十分有限的,中国在经济危机之前未能积极参与经济创新活动所丧失的效益才是更为巨大的。中国商法有必要反思自身对经济发展的作用,以便在下一轮全球经济发展中充分分享发展收益。
(三)中国商法应当在安全和效益两大价值中作出科学抉择
1978年以来,我国经济平均每隔5到10年就要出现一次经济波动,如何实现经济持续、稳定、快速发展一直困扰着我国的理论和实践工作者。从商法对经济发展的影响来看,应当深刻反思我国商法的立法价值理念。
笔者认为,偏重安全价值的我国商法,在很大程度上通过行政干预的方式来作用于社会经济生活。在此种商法环境中,商主体和商事交易的自治程度远远不够,社会经济的发展方向很大程度上取决于国家和监管部门的意愿。政府通过制定经济发展目标,强制性地向商主体下达发展指标,商主体在实施商行为时,直接或间接地受到行政的干预。因此,商事活动很有可能偏离了本应遵循的发展轨道,在行政干预的作用下被强行拉升、畸形发展,一旦行政干预在某个环节出现障碍,商主体及其商行为都将受到牵连,于是便出现了较大的经济波动。
为了保持经济的持续和稳定发展,避免大起大落,我国商法应当注重协调效益与安全两大价值的关系。从本质上讲,效益与安全具有共同的目标,即都是为了实现经济生活的持续和稳定发展。从经济发展规律来看,以效益价值主导的自由竞争机制,能够提高商主体及其商行为的效率,形成资源的有效配置,从而促进经济的发展;而对于商主体无法自身解决或者解决成本过高的领域,则由国家通过适当的干预来保障商事交易的安全。因此,总的来看,效益价值应当是第一位的,但是不能忽略安全的维护。两者的关系说来简单,要真正落实却存在很大的难度。商法理论和具体商事制度的研究,都应当着眼于两者的这种关系,在具体的商事法律制度的语境中,将权利义务配置得当,兼顾效益与安全的实现。
从2006年《公司法》的修改来看,新《公司法》的立法体系与法律结构有了很大的改观,立法理念体现了鼓励投资、简化程序、提高效率的精神,取消了诸多不必要的国家干预条款,废除了股份公司设立的审批制,减少了强制性规范,强化了当事人意思自治,突出了公司章程的制度构建作用,为进一步完善公司治理结构、加强对股东权益的保护提供了制度保障,对于保护自由市场和鼓励投资方面起到了积极的作用。应当认为,新《公司法》在很大程度上扭转了效益与安全的关系,开始注重商主体的自治,提高了效益价值在公司法中的地位。当然,这种转变还只是一个开始,《公司法》中仍然存在诸多有待改善之处。
相比之下,我国现存的商事法律中尚有诸多未能体现商主体自治的制度,监管过严的问题还十分严重。在商法的发展方向上,应当注意尊重商主体的自治,同时也不能放松对市场的监管,但无论如何,监管只是自治的有效补充,绝不能以监管来牺牲自治。在现阶段,我国的商法理论研究应当稍微侧重对效益价值的强调,只有这样,社会经济才能按照其固有的规律持续稳定地发展。
(四)中国商法应当关注中国的金融主权问题
作为一种趋势,金融全球化一方面为世界经济带来了活力,另一方面也对各国尤其是发展中国家的金融安全造成了严峻的挑战。探究美国商法深层次的制度价值,我们会发现美国商法完全服务于国家政治目的。前美国国务卿基辛格几十年前就曾经说过:“如果你控制了石油,你就控制住了所有国家;如果你控制了粮食,你就控制住了所有的人;如果你控制了货币,你就控制住了整个世界。”可惜,这句无意中泄漏天机的话在当时并没有引起应有的警觉,但是,这并不妨碍包括美国在内的某些国家一直奉此为教案。美国通过石油、粮食和金融这三大武器,将世界其他国家的命运与自己捆绑在一起,以巩固和维持其世界霸主地位。就货币金融而言,一方面,美国放松对国内金融的监管,谋求金融创新所带来的巨大经济效益,渴望独吞金融创新之收益,从而保持世界领先地位;另一方面,美国希望世界其他国家分担金融创新中可能发生的风险, 2007年开始的金融危机从美国蔓延至全球,包括中国在内的世界很多国家都因为持有美国债券和资产支持证券而损失惨重,美国的政治目的已经基本达到。
金融是整个经济活动的关键,关注金融发展便抓住了经济发展的核心所在。在强调中国商法加大开放力度鼓励创新的同时,我们也应当预防金融市场失控的风险。过度开放,将使中国与周边新兴国家一样,遭受金融危机传染的风险。如何在开放的同时做到有效的保护,这是金融发展的理念问题,同时也是中国商法的制度价值问题。我们要在正确定位商法制度价值的基础之上,研究中国参与世界金融的发展计划和思路,提高自身的金融竞争力。为了防范过度开放所带来的风险,中国商法应当侧重提高监管效率和改进监管质量,强化风险控制指标和措施的法律效力,完善信息披露立法,规范社会中介机构的行为,加强风险监测和早期风险防范措施,制定后期风险分散制度,从而维持整体经济的高效、有序运转。
注释:
①参见http: / /hm. peop le. com. cn /GB /42490 /8784528. html,最后访问时间2009年2月23日。
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