基层政府推进依法行政的成效与问题分析
杨海坤 李兵
内容摘要：近年来，基层政府推进依法行政成效显著，但也存在诸多问题，主要体现为：在观念和思想意识上，法治观念虽然有所增强，但是人治观念仍根深蒂固；在行政管理体制上，权与利交易没有从根本上得到遏制，权与责挂钩没有真正实现，依法行政推进工作组织力量薄弱；在行政管理机制上，促进基层政府依法行政的激励机制和惩戒机制均没有完全建立，导致基层政府没有将依法行政真正摆上重要地位；在行政管理制度上，仍存在很大漏洞，给滥用权力提供了条件。这些问题形成的原因在于：行政权力的行使受制于市场经济体制完善和政府职能转变的进程；行政权力的行使直接依赖于行政管理体制改革的进程；对行政机关，特别是对领导干部考核机制和监督制度不健全、不完善，导致行政机关、领导干部依法行政积极性不足；部分行政管理法律制度设计不合理，难以切合我国现实国情，导致实践中难以做到依法行政。
关键词：基层政府 依法行政 行政管理机制 法治
中共十七大要求将“依法治国，建设社会主义法治国家”基本治国方略深入落实，要求全面推进依法行政，取得建设法治政府的新成效。为此，有必要总结我国各级基层政府推进依法行政取得的经验，同时更有必要认真研究当前基层政府推进依法行政中存在的问题与困难，从而扎扎实实加快建设法治政府的步伐。本文主要以江苏、安徽两省的调查情况为基础，对当前我国基层政府依法行政的成效、原因和问题进行分析。
一、基层政府推进依法行政的成效和原因
（一）基层政府推进依法行政的成效
就调研情况看，近年来基层政府推进依法行政取得了初步的成效。其主要表现在以下几个方面：
1．从行政观念与意识转变上看，行政机关领导和工作人员行政合法性观念普遍增强，行政管理思想意识方面开始由人治向法治转变。行政机关领导对依法行政认识的相关知识基本得到普及，部分行政机关领导在工作中开始自觉注意行政管理的合法性要求；从形式上看，依法行政已经成为各级行政机关领导讲话、发布行政管理文件中的要求之一，一些行政机关定期举办法律知识讲座，公开否定依法行政在行政管理中作用的行政机关领导基本没有。在行政机关工作人员中，依法行政的基本知识普遍得到提高，行政行为合法观念和程序观念均较以前有明显增强，违法行政责任观念初步形成，防止因违法行政导致行政诉讼意识逐步增强。
2．从行政管理体制上看，随着社会主义市场经济体制的建立和各项制度的不断完善，以及行政管理体制改革的积极推进，行政权力与利益脱钩，行政权力与责任挂钩，行政权力行使过程中民主性、公开性、便民性正得到积极拓展。各级行政机关普遍认识到传统行政管理体制的弊端，并积极探索适应市场经济发展，适应人民群众要求的一些改革措施，包括组织推行集中行政审批，建立完善各类行政服务中心；在城市管理领域积极推进相对集中的行政处罚权工作，组建统一的城市管理行政执法机构；一些城市按照集中统一、规范监管的原则在有限自然资源出让许可、政府采购、产权交易、招标投标与政府资源拍卖等领域积极进行行政管理体制和方式的改革探索；各级政府通过积极推进公共财政管理体制改革，完善行政执法经费保障制度，实行省级财政对县财政的直管改革和乡财政县管改革。
3．从行政管理机制上看，保证行政决策合法化机制，行政执行规范化机制，行政监督法制化机制，行政效果检验民主化机制不断获得新的进展。一些行政机关开始组织专门的法律顾问队伍，制定相关行政决策合法性审查制度，为行政决策的合法性提供组织与制度保障；部分行政机关积极探索行政执法过程中的激励与监督制约工作机制，以保证各项行政执法规范化要求在工作中的具体落实；一些政府通过提请人大常委会制定地方性法规、自行出台政府规章和规范性文件的方式，不断推进各项行政行为监督的法制化、规范化进程；根据行政管理民主化的要求，一些政府和行政机关主动探索建立行政管理目标考核等行政效果检验制度，并通过向社会公开，接受群众评议的方式，督促所属行政机关执政为民，依法行政。
4．从行政管理具体制度上看，行政管理中各项行政公开制度、行政民主参与制度、行政经费保障与使用监督制度、行政管理程序与层级约束制度、行政管理期限与效能承诺制度等一系列具体行政管理制度得到建立完善。从实践效果看，这些行政管理制度的推出，一方面对行政机关工作人员是具体的行为规范，能够保证法律法规的具体规定在实践中得到落实；另一方面，对行政管理相对人来说，可以保证行政管理相对人在行政过程中的合法权益得到具体维护，对行政机关工作人员依法行政的要求有具体监督标准。
（二）基层政府推进依法行政的效果分析
基层政府在推进依法行政中取得的上述初步成效，其原因可以归结为以下几个方面：
1．依法治国基本方略的确立，为全面推进依法行政创造了有利的社会环境。这主要表现在两个方面：在国家机关方面，依法治国各项决策和政策措施的引导，使依法行政逐渐为行政机关及其领导认识并重视。特别是2004年4月国务院公布了《全面推进依法行政实施纲要》，这一指导行政法治建设的纲领性文件明确提出当前我国推进依法行政的任务是“经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”。与此同时，中央在国家发展政策上适时推出以人为本、执政为民、依法执政、科学发展、和谐社会等理念，丰富发展了依法治国的思想。在人民群众方面，随着法律意识的普遍增强，人民群众依法维权、依法监督行政机关依法行政的现象日益普遍。特别是在一些关系群众切身利益的问题上，人民群众依法维权的范围和强度都普遍提高，法律正日益成为社会公平正义的象征。
2．社会主义市场经济体制确立及其完善，为全面推进依法行政提供了经济基础。20世纪90年代初，发展社会主义市场经济理念在中国从根本上取代原有计划经济观念，政府行政管理理念也随之发生了深度的转变。这种与市场经济体制相适应的政府管理理念的转变在中国成功加入世界贸易组织之际达到前所未有的深度。一时间，建设有限政府、透明政府、阳光政府、中立政府、服务政府、责任政府、法治政府等行政管理新名词，不仅为理论界广大学者所倡导，而且频频见诸于各级政府领导的讲话及政府有关文件之中。应当说，与市场经济相适应的政府管理理念转变的大的社会氛围，为行政机关依法行政营造了良好的条件。特别是公平、公正、公开、民主、程序等行政管理理念的弘扬，直接推动了依法行政工作的开展。
3．行政管理体制改革的稳步推进，为全面推进依法行政扫除了体制上的障碍。依法行政的发展，与整个国家行政管理体制改革的进程，特别是政府职能转变是紧密联系在一起的。行政管理体制改革和政府职能转变需要通过实施依法行政予以具体制度保障和推进；同时，行政管理体制改革中提出的一些目标和原则，又为行政机关依法行政指明了方向。
4．国家各项行政管理基本法律制度的出台，为全面推进依法行政提供了具体制度保证。实践证明，行政机关依法行政的发展必须依赖于行政管理法制制度的创新，而行政管理法制制度的创新，又为依法行政创造了重大的发展机遇。从制度创新的实际效果看，通过完善科学民主的制度建设，包括对立法制度、行政执法制度和执法监督救济制度等方面的建设，可以从根本上规范行政行为。行政法治道路是“政府推进型”的行政法治道路[1]与“法治推进型”的政府，可以说是相互作用，互为因果。
5．随着国家公务员管理制度完善和行政执法人员素质提高，为全面推进依法行政提供了组织保证。特别是与依法行政形势发展相适应，政府法制机构也在恢复建制中不断发展壮大，无论是机构设置，还是人员配备均得到全面加强。与此同时，政府法制机构的定位，也在发展中不断明晰。2004年国务院公布了《全面推进依法行政实施纲要》，进一步明确“各级人民政府和政府各部门要充分发挥政府法制机构在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问的作用”。以国务院文件的形式正式将政府法制机构定位为行政机关在依法行政方面的法律顾问，不仅是适应行政机关依法行政形势发展的要求，而且是对政府法制机构提出的新的要求，同时为政府法制机构进一步发挥法律顾问作用创造了空间。
二、基层政府推进依法行政状况的基本认识
认真总结回顾近年来各级基层政府依法行政所取得的成效与经验，我们得出的基本结论是：近年来，各级基层政府在推进依法行政方面，进行了积极的探索，取得了初步的成效，广大人民群众在看到基层政府依法行政进步的同时，也看到基层政府依法行政的要求与现实还有较大的差距。
科学认识依法行政发展轨迹及其状况，需要辩证、动态的思维，应当承认依法行政观念和状况并非总是直线提升或者前进的，或者只前进不倒退的，而是有前进有倒退，不断变化的。就具体领域讲，依法行政并非总是前进的，局部或者裹足不前或者暂时的倒退是客观存在的，既包括制度建设方面的倒退，也包括行政执法和监督体制方面以及政府守法观念的倒退。如一段时期以来，在制度造就的非科学的政绩观影响下，一些地方行政领导将依法行政与地方经济发展对立起来，把依法查处行政违法行为视为破坏地方经济发展环境；在制度建设方面，超越地方政府的职责权限擅自违法设定行政相对人义务，互相攀比冲击法制统一原则的底线；在行政执法领域，行政权力与经济利益在某种程度上“勾结”得更加符合形式法治的要求，行政责任追究以运动方式为主，行政自由裁量严重超越合理限度；在法制监督环节，以行政指令阻止行政复议机构依法受理行政复议申请，堵塞行政救济的正当法律渠道，随着行政复议案件的下降，信访案件不断上升；在政府机构改革中将政府法制机构的设置作为可有可无的机构而予以调整或者撤销，与此同时却不断强化行政机关信访机构的设置等等。
造成一个地区或者部门依法行政状况的变化表面上看来取决于行政领导认识因素，究其实质在于依法行政促进因素和阻碍因素的彼此消长。从实践中所反映的情况看，当前地方政府推进依法行政的原动力基本可以归结为以下方面：一是外来投资者对政府部门违法行政问题的抱怨，特别是投资规模较大的投资者直接对政府领导的抱怨；二是上级政府对若干违法行政责任承担的“高压”，上级“真抓”，下级必然“实干”，如上级政府对重特大安全事故的责任追究等；三是对行政命令不能落实到位的忧虑；四是有广泛影响力的新闻媒介对违法行政问题的曝光；五是群体上访事件促使政府领导对基层依法行政问题的关注。与此相对应，当前地方政府依法行政的阻力主要体现在以下方面：一是地方和部门利益所导致的地方保护和部门保护是依法行政深入推进的机制性障碍；二是政府职能转变和行政管理体制改革的滞后，是阻碍依法行政深入推进的体制性障碍；三是行政程序的不完善、行政公开的不健全、行政责任的不落实、行政腐败的蔓延是依法行政深入推进的制度性障碍；四是权力寻租蔓延造成的行政腐败心理，即违法行政的普遍存在，并因此获得利益，得不到纠正和惩罚所产生的社会行为导向是依法行政深入推进的认识性障碍。从上面简单分析我们得出的结论是，依法行政促进因素以行政领导个人因素为主构成，具有不稳定并且易于转化的特点；而依法行政阻碍因素以行政体制或者制度性因素为主，具有稳定并且不易改变的特征，两者相较量，后者的影响可能更为坚定而深刻。这种制约“不可能形成公共权力服务市民社会或者由市民社会制约公共权力的行政法治概念”。[2]
正是在依法行政促进和阻碍因素的相互作用下，依法行政任重而道远。也正是在促进和阻碍因素的作用下，以行政领导个人为主体构成的促进因素正为阻碍因素所“消解”，出现可怕的“趋同”现象，具体表现为当前地方政府依法行政发展中出现的五种十分值得警惕的倾向，需要从制度上加以克服：一是依法行政“形式化”倾向。其“形式化”的主要目的无非在于应付检查、哄骗舆论、包装形象，近年来各地媒体相继报道的“政府领导怒斥违法”的事例，足以说明问题。二是依法行政“个性化”倾向。过分强调并依赖政府领导对依法行政工作的重视，依法行政完全取决于行政领导个人对法治问题的好恶。三是依法行政“实用化”倾向。在依法治理的问题上，法律工具主义影响根深蒂固。四是依法行政“阶段化”倾向。多以行政发起运动的方式推进依法行政，尚未形成长效监督制约机制。五是依法行政“庸俗化”倾向。上述倾向的出现，既有历史的原因，又是各种阻碍因素综合作用的结果，最终丧失的是社会公众对建设法治政府的信心。正是基于上述判断，从总体上看，当前地方政府依法行政状况与社会公众要求有着较大差距。因此，我们现在还没有理由说政府依法行政取得了决定性的进展。
三、基层政府推进依法行政中存在的问题
在充分肯定基层政府依法行政所取得成效的同时，我们也应当看到当前基层政府依法行政中还存在不少问题，还面临很多困难，需要我们认真加以克服。
（一）在观念和思想意识上，法治观念虽然有所增强，但是人治观念仍根深蒂固。主要表现在以下方面：
1．法律工具主义观念颇为流行。“法律必须被信仰，否则它将形同虚设”。[3]目前，在相当多的基层行政机关领导思想观念上，“视法为器”，“用法律”的意识已经形成，但是“信法律”的思想尚未确立。“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”。一些地方依法行政工作还只是停留在会议上、文件中，流于形式，并没有真正落实到行动当中去。一些地方政府领导对行政管理中积重难返的矛盾和问题，热衷于通过一轮又一轮的运动式的“集中清理”解决问题，而不注重通过建章立制并严格监督执行从根本上解决问题。调查中我们发现，虽然行政机关工作人员，特别是领导干部中越来越多的人认为我国社会管理最终要走向依法治国，建设法治国家，实现国家的长治久安。但是，在目前情况下，相当多的人普遍认同我国社会管理仍是人治占主导地位，甚至认为目前情况下，只有人治手段才能有效管理好社会。其理由主要包括：国家政治生活中很多现象体现人治主导；人治手段管理社会切合当前中国社会实际状况，并且在实践中已经证明比讲法治行之有效；人治符合我国目前社会主义初级阶段经济发展水平和国民生活富裕程度；长期封建社会的习俗影响不可能在短时间内完全消除，人治也不可避免等。正是由于国家强调法律要发挥在社会管理中的作用，同时社会管理观念中人治又占主导地位，法律工具主义流行也就有了社会基础。
2．行政特权思想意识仍旧根深蒂固。与法律工具主义思想观念相适应的是部分行政机关领导行政特权意识仍旧存在，“法律是管人的，不是管自己”的思想仍较为普遍。依法行政基本上等同于依法“治事”，尚未认识到依法行政的本质是“治官”和“治权”。[4]很多基层行政机关领导在行政管理实践中“有选择”地运用法律：当需要用法律手段进行打击、整治、规范社会上存在的违法行为时，运用法律的意识和能力较强，而当遇到法律就是规范行政机关自身行为的时候，往往抱有抵触情绪，带有即使违法也不会受到追究的心理，自觉认真遵守执行法律的意识和能力不强。部分行政机关及其领导干部对涉及其他单位、他人利益的事情，较能够依法处理；对涉及自己单位及其自身利益，或者自身因利益牵涉其中的事情，便希望通过行政关系“协调”、私下“利益协商”等方式处理。法律工具观和行政特权思想体现在行政执法方面，调查数据显示，有31.4％的企业和36.5％的公民认为执法不公现象严重，在具体执法过程中没有做到相同情况相同对待。调查中，我们发现基层行政执法部门秉公执法的阻力，主要来自地方政府领导层和相关行政执法部门的干预以及以亲友为纽带的“说情风”的影响。“前现代化中国最大的特点就是裙带风盛行，人情化力量起很大的作用，这份历史遗产几乎被当前完全承袭下来，使中国的法律徒有虚名，政府有时也无可奈何地承认自己必须不懈地和这种人情化力量作斗争。”[5]总之，在行政系统内部，“政府守法”带有选择性，法治“以吏为师”离人民群众期望仍差距较大，严重违背了行政法治的三方面基本要求：即政府的一切活动必须遵守法律；所遵守的法律必须符合正义的标准；在政府与公民之间实行平等保护。[6]
（二）在行政管理体制上，权与利交易没有从根本上得到遏制，权与责挂钩没有真正实现，依法行政推进工作组织力量薄弱。主要表现在以下方面：
1．行政机关在具体行政管理过程中对地方、部门、集体利益的维护超越于对公共利益的维护。“行政决策是以公共利益为出发点，为社会提供更多、更好的公共服务”。[7]由于现行行政管理体制的影响，特别是现行组织、人事、监督体制的缺陷，政府部门行政首长对地方党委、地方人大负责的意识强于对地方政府负责的意识；对本部门、本系统利益负责的意识和愿望远远强于其对政府工作大局、对“组阁”政府行政首长负责的意识。特别是在具体行政管理中，对本地方、部门、集体利益的维护与对公共利益的维护发生矛盾和冲突时，行政机关往往选择对本地方、部门和集体利益的维护，而放弃对公共利益维护的职责要求，甚至通过损害公共利益来实现对本地方、部门、集体利益的维护，如在实践中表现为“屁股指挥脑袋”，总是站在自身利益角度考虑问题，有时被迫“以公共利益为重”只是出于“应付上级机关布置的工作”，“做工作以部门利益为中心，办事情以自身喜好为标准”，对上级布置的工作“有利的就争，麻烦的就推，合口味就办，不合口味就拖”；在行政管理实践中部分行政机关与民争利，产生地方与部门保护主义、本位主义，竭力维护行政垄断；一些行政机关在行政管理中非法收费，以权谋利，“依法”争利，导致“执法打架”，有利可图的事情争着管，吃力不讨好的事情相互推。[8]例如，工商行政管理机关在经费保障上仍实行收支两条线下的收支挂钩体系，以收定支的经费保障方式没有彻底改变。
2．基层政府法制机构设置与依法行政要求极不适应，依法行政组织力量薄弱。《全面推进依法行政实施纲要》赋予地方政府法制机构在推进依法行政中的综合协调、督促指导、政策研究和情况交流的职能。但是，目前从政府法制机构的定位到职权划分，都没有使政府法制机构在推进依法行政工作中发挥更大的具体组织实施作用。例如，目前，安徽省县级政府一般都设立了法制机构，但人数普遍偏少，大多数仅有1～2人，有些甚至只有1人，相当数量的机构挂靠在县政府，法制机构建设明显与其承担的过于繁重的工作任务不相适应，处于勉强维持状态。绝大部分县政府的执法部门和所有的乡镇政府，都没有配设法制机构，这就造成乡镇政府和县政府执法部门依法行政时缺乏必要的指导和帮助。有的把法制机构当作收拾残局的工具，决策问题不事先征求法制机构意见，等到问题难以解决，不可收拾时，再交由法制机构处理，并对问题的解决提出各种条条框框，使法制机构限入“两难”境地。与此同时，政府法制机构工作人员专业化建设严重滞后，在实践中政府法制机构工作人员被视同“一般干部”，对其专业文凭、知识背景、法律职业资格没有特殊的要求，很多自身没有法律知识、不具有法律工作背景的干部被安排在政府法制工作岗位，《公务员法》对行政执法类公务员的划分迟迟没有明确，客观上也限制了依法行政的组织、推动。
3．乡镇政府权限日益收缩，在行政执法中与县级政府执法部门法律关系不顺。在立法趋势上，呈现出剥夺乡镇人民政府作为重要行政执法主体的法律地位的现象，越来越多的法律、法规、规章将行政执法权限上收于县级以上地方人民政府有关行政主管部门。在具体涉及“三农”事项的行政执法中，乡镇政府只是县政府有关部门执法的“配角”。在乡镇机构设置上，原先隶属于乡镇政府的下设机构，越来越多地划归县政府有关部门直接隶属，乡镇政府的行政管理“动员力”进一步削弱。在乡镇职能配置上，县级政府部门将一些难以行使的权力强行推让给与之有利害关系的乡镇政府，并将该项工作与乡镇政府的收入状况、评先评优挂钩。乡镇政府在“胡萝卜＋大棒”的驱使下，在本辖区内“借权”开展行政工作，这种现象往往是县级政府部门“无风险”受益，乡镇政府高“风险”受益，一旦出现恶性案件，乡镇政府就成了替罪羊，乡镇党政“一把手”就成了打板子的首选对象。乡镇人民政府实际上已经落到“无权有责”的尴尬境地。
4．基层政府行政首长任期制没有得到很好的执行，导致部分行政首长采用非法治手段追求短期“政绩”。具体表现为部分地方行政机关领导干部工作调动过于频繁，一些人大机关选举任命的领导干部任期未满就由上级主管部门宣布工作调动；领导干部工作调动宣布通常较为突然，其选举任命机关通常来不及对其任期内的工作给予民主评价；领导干部工作调动一般只是说明“根据工作需要”，而没有对选举机关就领导干部工作调动的原因和理由给予必要的说明和解释；领导干部工作任期制没有与领导干部退休年限作很好的衔接等等。行政机关领导干部任期制没有得到很好的执行，导致一些地方干部在任期内不安心工作，上任以后就寻思尽快调动工作，甚至发展为“跑官要官”；一些领导干部工作中短期行为突出，热衷于大搞“短、平、快”的“政绩工程”、“形象工程”；由于一些地方行政机关主要领导干部工作调动频繁，导致一些地方发展思路经常调整，一些需要长期坚持的发展方向和基础性工作得不到长期贯彻执行；在行政管理中不重视管理的方式和手段，往往采取非法治的“超长”方式和手段促进发展。
5．上级主管部门非法干预下级政府部门设置情况较为普遍，行政管理体制中出现的一些特殊情况法律地位不清，权责不明确。在机构设置上，特别是在机构改革过程中，上级部门出于部门利益考虑，对下级政府机构设置进行干预，上级部门甚至明确提出要以下级部门是否独立设置、机构级别是否升高、机构人员编制是否增加、经费保障是否到位作为对下级政府工作开展情况的考核标准，极大干扰了下级政府在机构设置上的自主性，为下级政府对机构的裁减、合并增加了人为障碍。同时，在具体行政管理中，地方政府为加强某项工作而成立的“指挥部”、“领导小组”、“联席会议”以及联合执法中的职责权限、责任义务和法律地位不清，甚至引发一些不必要的行政纠纷。此外，由于国家对各级开发区、工业园区管理没有明确统一的管理规范，导致目前地方各类开发区、工业园区中行政管理权限不明确，特别是开发区、工业园区内的管理部门与所在城市管理部门执法上产生纠纷和矛盾，出现扯皮打架现象。
6．行政管理体制调整中不断扩大的垂直管理体制负面影响需要重视。据统计，在县一级有人民银行、国家税务局、银监办、烟草局、地税局、工商局、质监局、气象局、药监局、公路分局、公积金管理中心、国土局等12个垂直或者半垂直管理部门。随着行政管理部门垂直管理的不断扩大，上级部门的权限越来越大，地方责权越来越小。看似重视了，实际是剥夺了地方政府的管理责任，使其管理失去依据，更加放任地方政府的不作为。同时，还会增加上级政府与地方的矛盾，易使管理混乱。正如某地方政府领导戏称，“如果上级政府部门再拿走一些县政府对所属部门的行政领导权力，就可以考虑撤销县级政府的建制问题了”。因此，正确处理行政管理“条”与“块”关系，应当以属地政府“块”为基础，以垂直部门“条”为补充，通过职责、权限的科学划分，在此基础上强化地方政府的违法责任承担，才是解决行政执法地方保护，推进地方政府依法行政的根本办法。
7．由于事业机构改革的滞后，一些由财政全额拨款供给、比照公务员管理的事业单位，根据法律、法规授权长期从事行政执法活动。这类授权执法组织虽然与行政机关一样从事执法活动，在法律地位上没有太大的区别，但是由于对其是作为事业单位进行管理，在人员“进口”管理、执法人员素质提高、行政执法监督方面都与行政机关存在较大差距，特别是在其与归口管理的行政主管部门之间的监督关系上不明确。如目前江苏省交通行政主管部门所属的港航监督管理机构，根据国务院行政法规的授权长期单独从事行政执法活动，而改革中又一直没有将其纳入行政机关序列。此外，在事业单位设置上，也还存在一些财政差额拨款的单位根据法规授权从事行政执法活动的情况，其执法的公正性也必然受到质疑。
（三）在行政管理机制上，促进基层政府依法行政的激励机制和惩戒机制均没有完全建立，导致基层政府没有将依法行政真正摆上重要地位。主要表现在以下方面：
1．全国统一的对地方政府依法行政监督考核“平台”没有建立。全面推进依法行政，责任在政府，关键在领导。国务院很多文件都明确要求中央加强对地方政府依法行政的监督检查，但是，中央如何实施对地方政府依法行政的监督检查，通过什么组织形式，运用什么手段，如何调动地方政府积极参与的积极性与责任感，国务院以及国务院法制办均没有一个完整的计划和组织安排，即缺少一个对地方政府依法行政监督考核的“平台”。由于缺少这个有效“平台”，导致地方政府对依法行政的重视程度大都处于“自发”状态，地方政府有组织、有计划、有安排地推进依法行政的“自觉性”不足。而在行政管理激励机制方面，由于我们现在还未建立能够有效整合地方政府推进依法行政积极性与动力支撑的地方政府“依法行政监督考核平台”，监督考核工作没有能够“硬性”为年度考核具体指标体系，导致国务院推进依法行政的全面部署在地方政府及其部门实践中大打折扣，甚至认为依法行政是“装点门面”的“软任务”，不必下大气力具体抓落实，这一点远远落后于诸如信访的监督考核、计划生育的监督考核，甚至后来居上的环境保护监督考核。
2．由于权力与责任直接有效的联系机制没有完善，行政系统内部的惩罚机制均存在较大漏洞，导致整个行政管理机制对依法行政缺乏有效运转的“动力支持”。在基层政府依法行政中，实体上最主要的目标是实现行政管理合法与合理，而这两个目标的实现都离不开责任的要求，具体表现为对违法行政的责任追究与对不适当行政的法律控制。在对违法行政的责任追究方面，目前在抽象行政行为违法和具体行政行为违法两个方面均存在不同程度的责任追究缺失的问题。不仅“老三乱”（乱收费、乱罚款、乱摊派）没有完全控制，“新三乱”（乱检查、乱评比、乱培训）又开始出现。抽象行政行为违法，签发文件的行政领导责任不明确；具体行政行为违法，对作出行政决定的人员的责任同样不完善。违法行政被确认后，行政行为可以被上级机关撤销或者变更，但是对责任人的个人责任追究机制很少启动，即使少数因媒体曝光而被问责的行政机关领导，也多是以承担政治责任方式处理，依照法律途径，遵循法律规定，通过法律责任追究机制追究责任的很少。
3.“一票否决制”适用范围呈现扩大趋势，行政监督能力建设经受考验。所谓“一票否决制”是指在上级行政机关对下级行政机关，特别是上级政府对下级政府监督考核过程中，只要被考核的下级行政机关在行政管理中出现事先划定的某一单项工作考核不合格，即被考核行政机关其他所有工作成绩均被整体否决，单项工作不合格就会影响全局工作的整体评价。目前基层政府行政管理中的“一票否决制”适用范围已经扩大到计划生育、社会治安综合治理、安全生产、环境保护、政府节能减排、城市卫生创建、水土保持、禁毒、优化经济发展环境、招商引资、信访、减轻农民负担等。行政管理中的“一票否决制”本意是强调极少数单项工作的重要性，要求下级行政机关给予特别重视。但是，由于涉及“一票”的单项工作范围不断扩大，导致被考核的下级行政机关无所适从，实质是上级行政机关监督能力不强、工作简单片面化的一种表现。实践执行中也容易出现以偏概全、“逼人作假”的现象，为防止出现被“一票否决”，而下级行政机关会不惜采取一切手段和方法，其中必然包括一些不合法的手段。
4．公务员“出口”机制不畅，导致一些基层行政机关公务员年龄结构日趋老化，“新鲜血液”由于编制控制无法及时补充，或者临时聘用编外人员从事行政管理活动。由于《公务员法》在立法中没有充分考虑到公务员“出口”机制问题，对申请提前退休的公务员没有规定给予适当的安排和经济待遇，导致很多基层行政机关年龄偏大的公务员不愿意提前退休，同时限于行政编制的控制，行政机关普遍随着公务员年龄的增长而使年龄结构日益老化，对新人无法及时吸纳。行政机关出现越来越多的老同志，导致行政机关工作开拓创新能力不足，“守摊子”现象严重，公务员知识更新匮乏，习惯于用老办法、依据上级文件要求从事行政管理，依法行政能力和水平得不到较快提高。同时，在一些行政管理任务较重的部门，又不得不在行政公务员编制之外临时聘用一些人员从事行政管理活动，行政执法人员的素质无法得到保证，行政机关工作人员良性循环机制没有能够建立起来。
（四）在行政管理制度上，有些制度要么虚置不被执行，要么制度本身不健全、不完善，存在很大漏洞，给滥用权力提供了条件。主要表现在以下方面：
1．由于制度本身设计上的问题、制度执行者的组织和人员配备方面的问题、制度违法纠正处理上的问题等，制度虚置情况严重。如在对“红头文件”的各项监督制度当中，包括文件备案审查制度、行政复议一并提起审查制度、人民群众主动要求审查制度等，几乎没有一项制度能够真正起到监督作用、发挥监督效果。导致制度虚置的原因一般可以归结为以下方面：制度设计没有赋予人民群众监督启动权，或者即使赋予，也只是作为行政机关决策时的参考，无须对启动监督者给予法定的答复；负责监督制度执行的主体在行政体系中的地位、作用不高于被监督者，导致制度监督无力推行；制度本身设计不科学、不合理，执行程序过于繁琐，认真执行制度必然损害行政效能，最终导致制度在实践中不被执行；由于制度建设质量不高，受部门、地方利益驱使，制度建设中上级与下级、政府与部门、部门与部门之间“制度打架”，导致实践中制度必然无法严格执行。
2．制度不完善突出体现在执法解释制度、监督制度、程序制度等方面，特别是公开制度、说明理由制度、举报投诉受理、处理制度、救济制度等需要予以重点强化。如在行政审批制度改革中，《行政许可法》虽然对行政许可事项作出了明确规定，但对非行政许可审批事项没有作出规定，导致实践中对行政许可与非行政许可界线认识不清，大量的非行政许可审批事项游离于法律监管之外，很多行政许可项目在清理后往往又以非行政许可审批形式出现，大量存在甚至超过行政许可事项的非行政许可审批事项，或者是自行规定许可审批的条件、程序，改头换面地实施行政许可活动。对此，由于没有明确统一的监督制度标准，导致各地在清理过程中标准五花八门，成为行政审批清理过程中的重大缺陷。有人戏称，机关办事，“群众跑来跑去，领导批来批去，开会议来议去，问题是哪里来哪里去”。
3．行政管理中一些事关依法行政全局的重要制度，国家没有统一的要求和具体规定，影响了依法行政推进进程。具体包括：一是政府向人大、下级政府向上级政府定期专题报告依法行政工作制度没有落实。《全面推进依法行政实施纲要》虽然对此提出了要求，但是此项工作在基层一直没有得到贯彻落实。二是全国行政执法人员行政执法资格和行政执法证件统一制度没有建立起来。由于国务院对此没有明确统一规定，导致各地、各部门行政执法资格管理和证件发放分散、不规范，很多基层行政执法人员一人多证现象普遍，既不利于行政执法行为规范，也增加了不必要的行政成本，甚至形成“证件打架”。三是行政决策合法性审查论证制度没有建立。如行政决策合法性审查制度，在基层有些地方根本没有建立，或者是“一事一议”，没有制度化的程序约束。四是国家赔偿资金支付和行政追偿制度没有落实。据调查，目前有关国家赔偿案件中，仍有相当多的国家赔偿没有按照法律、行政法规规定向本级政府财政部门申请核拨，而是由赔偿义务机关通过“私了”方式，动用机关其他经费予以赔付，赔付以后也没有按照规定依法向故意或者重大过失的责任人员进行行政追偿。在此过程中，国家赔偿瞒案不报现象较为常见。五是下位法限期对上位法配套制度没有及时出台。立法中原则规定过多，授权下级立法机关或者地方政府作出具体规定的，由于缺乏明确的配套立法要求和有效督察制度，导致相关具体规定迟迟没有出台，由于立法滞后的原因，很多法律颁布后，国务院行政法规没有及时公布；行政法规发布后，特别是行政法规授权地方立法的事项，地方性法规和规章没有及时出台，“粗看有法可依，细看无章可行”，这种现象的长期存在，必然损害立法的权威，使上位法的执行大打折扣。六是法规、规章和规范性文件的定期清理制度没有执行。虽然《全面推进依法行政实施纲要》对此提出了明确要求，但是我们现在实际执行的仍是集中清理制度，如近年来国务院就组织开展了限制非公有制发展文件清理、行政审批项目清理、招标投标文件清理、过期失效文件清理等运动式的集中清理，而对常态化的法规、规章、规范性文件定期清理至今没有明确要求。七是行政法规、规章立法情况“四公开”制度有待加强。根据《立法法》和《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》的要求，目前已经发布的行政法规和规章全文已经公开，但是，行政法规草案和规章草案说明、审查报告尚未全部公开，立法草案征求意见情况和立法论证会、听证会情况很少公开，这种状况已经妨碍了人民群众对立法文本和立法精神的了解和把握，不符合政务公开的要求。
四、基层政府推进依法行政中存在问题之成因
从调查情况看，当前基层政府依法行政难以令人满意的占前三位的原因依次排列为：对行政机关及其工作人员的监督制约不到位、不够有力；行政管理体制上存在一定障碍；行政机关工作人员包括各级领导干部的法律素质不高。从更广的意义上分析当前我国依法行政存在的问题与困难，主要可以归为以下原因：
一是行政权力的行使受制于市场经济体制完善和政府职能转变的进程。“行政机关随时会为了贯彻改革开放政策的需要，抛开旧有的、不合时宜的法律，解放思想从有利于经济发展的高度出发，理直气壮地违法行政”。[9]当前我国社会主义市场经济体制正处于建立和完善过程中，虽然市场经济体制基本框架已经确立，但是市场经济各项制度的发育完善却是一个长期的过程，行政权力应当如何对市场经济活动进行监管，处于不断的调整和改革完善过程中。行政权力对市场调节活动的放权也是一个循序渐进的过程，与此同时，政府与国有企业、政府与事业单位的分离也需要一个过程，这些都决定了行政权力还不能完全按照市场经济体制的法则对市场活动进行监管，行政权力在一定历史阶段还必须管理一些不该管、管不好的事情。与市场经济体制相适应的政府职能转变是一个长期的历史过程，在管理手段上也不可能完全依照市场经济体制的要求规范行政监管手段和方式，如近年来政府组织对施工企业拖欠农民工工资问题进行集中清欠等本不属于行政权力干预的领域。“管制行政在社会秩序的要求中总是把行政管理体系及其运行体系作为基本的关注点，行政权和行政行为被置于整个社会的中心位置”。[10]我国现阶段依法行政的历史性特征决定了行政权力不可能完全依照成熟市场经济体制下的规范化要求来运作，由此必然导致在具体行政活动中的乱作为。同时，由于我国不同地域经济发展水平差异较大，而国家法律政策的执行讲究“一刀切”，以至部分地方政府领导认为“一刀切”会“切掉发达地区的尾巴，切中欠发达地区的头”，因此这种情况下，如果完全按照国家法律政策办，就会限制地方发展的机遇。
二是行政权力的行使直接依赖于行政管理体制改革的进程。“依法行政不仅是现代政府管理方式的一次重大变革，更是现代政府管理模式的一场深刻革命”。[11]目前我国行政管理体制改革仍处于探索发展阶段，行政管理体制中的责、权、利划分仍在不断进行调整，行政管理体制中还存在一些不利于依法行政的制约因素，导致上级行政机关与下级行政机关、政府与所属行政部门、垂直行政部门与属地行政部门、政府首长与部门领导之间责、权、利尚未完全统一，由此导致在具体行政管理中推诿扯皮、相互打架现象发生，而重复执法现象也比较严重。行政执法财政经费、人事编制管理中还存在一些制约因素，如调查中行政机关工作人员认为行政执法体制存在的问题主要表现在执法经费缺乏充分保障、执法力量过于分散、基层执法权不足等方面。特别是行政管理体制调整中不断扩大的垂直管理倾向，尽管从近期效果看，会对某些行政管理领域的违法行政和地方保护具有一定的遏制作用，但是从加强行政执法监管、保障行政执法机关依法行政的根本角度看，仍属于治标不治本的权宜之计。因为上级政府与地方政府都有法定的管理职责，上级政府通过各部门的工作，对社会实施宏观管理和监督，地方政府全权负责当地社会事务和各项管理，两者责权相对，构成了对整个社会的全面管理。只有当行政改革以提高政府效能、增进社会公益、提高国际竞争力为目标，尝试用新的理念（如民主、分权、服务、经营）对行政管理进行根本性或方向性调整，才能实现“政府再造”。[12]
三是对行政机关，特别是对领导干部的考核机制和监督制度不健全、不完善，导致行政机关、领导干部依法行政积极性不足。这主要体现在：行政机关领导干部政绩考核一段时间以来偏重于经济发展指标，尤其是对招商引资任务的考核，对涉及人民群众合法权益保护的考核也多反映于社会稳定和信访数量方面，甚至出现由于上级政府加强对下级政府信访数量的考核，导致下级政府不得不违法迁就少数行政相对人“小理大访、无理上访、越级上访、没理缠访、蓄意闹访”等要求，以求做到息事宁人。上级政府对行政机关依法行政的考核，如行政行为行政复议、行政诉讼案件发生率、行政机关红头文件合法情况等“硬性”指标，一般都没有纳入监督考核的具体指标体系；在政务公开方面，重行政结果的公开，轻行政过程的公开；重行政成绩的公开，轻行政失误的公开；重抽象文件的公开，轻具体行政行为的公开均在各地有不同程度的存在；在一些地方甚至出现行政直接干预新闻媒体正常采访监督活动的现象。在行政机关内部，由于行政民主集中制在具体执行过程中强调行政首长负责制，忽视行政机关内部民主制度建设，导致行政机关行政首长权力过于集中，而党内监督、上级监督、人大监督、法院监督等作用发挥不够，容易造成行政首长滥用行政权力的问题。目前对领导干部的监督考核与激励机制主要是由上而下的，是单方面的。所以，造成了我们的地方执法官员，特别是一些领导干部，只唯上，只对上级负责，出现了诸如形式主义、官僚主义，甚至是铺张浪费，跑官卖官这一系列的违法现象。究其根源是，我们没能以实际执法的实施效果和成绩来判断地方官员的政绩。
四是部分行政管理法律制度设计不合理，难以切合我国现实国情，导致实践中难以做到依法行政。如在调查中我们发现，当前行政复议机关和政府法制机构在办理行政复议案件过程中，普遍采用行政调解方式来处理行政复议案件，如安徽省青阳县2004年以来70％以上的行政复议案件是通过行政复议机关调解方式结案的，实践证明它能够有效促进“案结事了”，也有利于处理结果的执行和社会的和谐稳定。但是，《行政复议法》却没有对此予以规定。在行政处罚案件中，由于部分法律、法规和规章中对行政处罚的种类、幅度设定不合理，导致行政执法机关不得不在法定行政处罚种类和幅度范围之外具体实施行政处罚，即使严格在法定处罚种类、幅度内作出行政处罚决定，实践中也无法执行到位。此外，立法中存在的职能交叉重叠，也导致执法中扯皮打架，如国务院《医疗器械标准管理办法》规定，医疗器械注册产品标准由食品药品监管部门负责；但《标准化法》则规定，医疗器械标准管理职能由产品质量监管部门负责。在国务院与地方政府权限与职责划分问题上，立法使得本来地方政府就可以自主采取措施解决的问题与矛盾，直接上升到中央政府层面上才能研究解决，地方政府行政管理的自主性受到影响，如在法律、行政法规中有关需要“国务院作出具体规定”或者“国务院行政管理部门”作出具体规定的比较普遍，而较少授权“地方政府作出具体规定”。而由于全国情况较为复杂，国务院及其行政管理部门又难以及时作出具体规定。同时中央政府与地方政府权限与职责划分不清，将本该自己管辖处理的矛盾下移，给地方政府依法行政带来很多矛盾和困难。在财政管理体制上，很多需要地方政府配套相应资金才能争取到的国家资金支持项目，本意是为了调动地方政府的积极性和责任感，但在实践中存在地方政府虚假出资配套问题，形成所谓“钓鱼工程”。总之，“或因无明晰的法律规定可循使执法者不能有效的操作从而致法律束之高阁，或因法律规定的艰深不明或模糊而使执法者不能正确、有效的适用法律，或因法律规定相互之间发生冲突而不知该如何适用法律，或因法律与现实生活之间出现裂缝和脱节而致法律的适用活动陷入窘境，所有这些都会弱化法律效力的实现”。[13]
注释：
[1]有关“政府推进型”法治发展道路的详细内容，参见蒋立山：《中国法治道路讨论》，载《中外法学》1998年第3期。
[2]金国坤：《依法行政的现实基础》，中国政法大学出版社2001年版，第49页。
[3][美]伯尔曼：《法律与宗教》，梁治平译，三联书店1991年版，第28页。
[4]参见袁曙宏、肖义舜主编：《依法治理概论》，法律出版社2003年版，第190页以下。
[5]何清涟：《现代化的陷阱》，今日中国出版社1998年版，第282页。
[6]参见王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第11页。
[7]谢明编著：《行政透视—细微之处见行政》，机械工业出版社2002年版，第157页。
[8]典型事例参见中国道路交通管理体制改革研究课题组：《是依法行政，还是依法打架？》，载《国家行政学院学报》2000年第2期。
[9]前引[2]，第53页。
[10]张康之：《论“新公共管理”》，载《新华文摘》2000年第10期。
[11]袁曙宏：《社会变革中的行政法制》，法律出版社2001年版，第20页。
[12]参见中国行政管理学会深化行政改革课题组：《深化行政管理体制改革的理论与实践》，载中国行政管理研究网：www. cpasonline.org. cn/cpas.
[13]杨解君：《法律漏洞略论》，载《法律科学》1997年第3期。