内容提要: 制订“经济稳定法”具有必要性和可行性，以宏观调控政策的“前沿性、复杂性、技术性、和灵活性”等为理由反对制订该法的观点混淆了制度与政策的不同功能。其在调整目标上，除传统的“四大魔方”外，宜增加生态环境标准。在机构设置上，宜建立具有广泛代表性的专门委员会，使得中央和各地方、各行业都有合法的利益诉求平台。在实施机制上，应建立一致行动原则和违法审查机制。此外，该法也应尊重对私法主体的信赖保护。
最近，国家发改委透露已经将制订宏观调控法草案正式提上议事日程[1]，这再次引发了学界和实务界对沉寂已久的宏观调控立法的争论。笔者拟就争议的焦点问题展开研究，并提出自己的看法。
一、宏观调控法律命名之争
目前，在起草宏观调控法的过程中，在有关宏观调控立法的命名上，有“宏观调控法”和“稳定增长法”等不同的说法[2]。尽管判断法律的功能主要是看其实质而非其名称，但是法律的命名问题也并非是一个微不足道的问题。
一般而言，法律的命名大致遵循了两大标准，即（1）单独以一部法律的调整对象来命名法律，（2）将法律的调整对象和立法目的综合起来命名法律。首先，大多数法律，尤其是私法性的法律仍然是从其调整对象或者说所调整的社会关系的特殊性来命名的，例如，《合同法》、《物权法》、《商标法》、《公司法》、《证券法》等。其次，如果法律所调整的对象需要借助于国家公权进行特殊的保护、促进或者反向调整，则往往将法律的调整对象与立法目的两个因素结合起来命名法律，在法律名称中冠以“保护”、“促进”、或者“反”字样，例如《环境保护法》、《中小企业促进法》、《反不正当竞争法》、《反洗钱法》等，这些法律大多也因此具有公法（行政法）属性。再次，除非一部法律的调整手段的特殊性具有独特性并能够因此指代其调整对象和立法目的，才可以单独以法律的调整手段来命名法律，例如《刑法》正是如此。这是由刑法的特殊性决定的，是因为刑法所调整的社会关系与民法和行政法存在着交叉。也正因为如此，一些西方国家的法学理论将私法、公法（宪法与行政法）与刑法并列。
现在再来探讨宏观调控法律的命名问题。德国1967年颁布的《经济稳定与增长促进法》以及美国1978年颁布的《充分就业与平衡增长法》的命名正好符合上述第二种情况，即从调整对象和立法目的的结合出发来命名法律，以凸现其公法特征。而我国目前在酝酿之中的为公众所熟悉的“宏观调控法”则主要是从法律调整的手段来命名的，而另一名称“经济稳定法”则是从该法的调整目的来命名的。
笔者认为，从法律的命名角度来看，在该法的正式名称上，宜采用“经济稳定法”而不宜采用“宏观调控法”，尽管“宏观调控”这一术语早已为社会所熟悉和认可[3]，因为前者准确地反映了该法的立法目的，而后者则不是如此。这也许是德国、美国的同类法律不以《宏观调控法》命名的原因所在。
法律名称之间的差异性不仅反映了该法在制订当时的不同历史背景，而且反映出中西方国家在市场经济中的角色定位上的差异。对任何市场经济国家而言，市场仍然是资源配置的基本手段，鉴于此美国《充分就业与平衡增长法》第17条1款第5项明确规定，实现充分就业与平衡增长，政府应主要依靠私人企业投资与生产活动[4]。从这个意义上说，宏观调控法首先是政府与市场关系的基本法，其重要目的之一在于防止政府滥用行政权力干预经济。该法为美国的宏观调控措施，尤其是联邦储备委员会的金融与货币措施的独立化和非政治化提供了制度基础[5]。
反之，目前通说所采用的“宏观调控法”概念则强调国家为了稳定经济和实现经济增长所采用的宏观调控手段，换言之它强调的是手段而非目的，一些学者往往习惯于从国家干预经济的正当性的角度来理解宏观调控，也即从国家公权的角度来论证宏观调控权[6]。由此可见，在体制转型时期，梳理法律名称还具有更加深刻的历史意义。笔者建议该法的正式名称应采用“经济稳定与增长促进法”（简称“经济稳定法”）。而“宏观调控法”则可以作为该法的别名或者俗称，因为法律与人一样可能存在着俗称、简称或者别名[7]。
二、从宪法视野看待是否立法之争
（一）经济稳定法为何难以出台？
尽管有不少学者指出制订宏观调控法有其迫切性[8]，并指出改善宏观调控需要法治基础[9]，但是在要不要给宏观调控立法这一问题上，仍然存在重大分歧。就在2006年，发改委还表示，起草《宏观调控法草案》并没有时间表。发改委于2007年启动该法的起草工作之后，也仍然有人认为应当缓行。实务界及部分学者以宏观调控调控的“前沿性”、“技术性”与“灵活性”和“复杂性”为由否定制订“宏观调控法”的必要性。此外，个别学者竟然以“听上去很好玩”[10]来回应给宏观调控立法的问题。笔者认为，这是对宏观调控法律制度的误解，因此有必要澄清。
宏观调控政策的复杂性、前沿性和灵活性与宏观调控法律制度的原则性和稳定性并不矛盾。宏观调控政策再复杂，也应当有其目标、原则、标准与法定化的手段，这一部分政策内容不但可以，而且应当制度化。德国、美国等成熟的市场经济国家早已建立了较为系统化的宏观调控法律制度。一些学者强调宏观调控的前沿性、技术性、灵活性和复杂性固然有一定的道理，但是以这种理由反对制订宏观调控法则未免过于片面，它割裂了政策与法律的有机联系。在制度经济学看来，制度对经济增长的影响是深远的[11]，因此，以政策的灵活性为理由反对制订一部法律本身就是反经济学的。
（二）《经济稳定法》的宪法地位
其实，从国家与市场的基本关系来考察，是否要给宏观调控立法是一个宪法与宪政问题。我国《宪法》第15条规定了国家对国民经济实施宏观调控的总体原则。在任何一个市场经济国家，《经济稳定法》都具有三大特殊功能，即（1）理顺政府与市场的关系，（2）确保经济过程的可持续性，（3）平衡局部利益与整体利益。
首先，《经济稳定法》为政府介入市场规定了严格的标准。在市场经济条件下，政府对市场而言主要发挥着守夜人角色，政府不得随意干预市场，而是为市场作为资源配置的基本手段提供基本的制度条件，建立健全市场自身的法则体系。仅当出现“市场失灵”的时候，以政府措施“干预”市场才具有正当性和必要性。从这个意义上说，《经济稳定法》首先是约束政府与市场关系的基本法，它既是一部“授权法”，更是一部“限权法”，为国家干预市场的标准和采取的手段界定了严格的条件。正因为如此，德国的《经济稳定法》赢得了“经济基本法”的美誉。可见，要不要给宏观调控立法，其实是一个宪法与宪政问题。
应当指出，将宏观调控的目标与手段纳入法治化轨道有助于划清合法的调控与非法的行政干预的界限。哈耶克认为，承认国家对经济的“调控”职能并非是承认政府对经济的“干预”，“调控”与“干预”之间存在着天壤之别，他写道：“在亚当·斯密和他的直接后继者眼中，执行共同法律的一般规则，肯定不是作为政府干预而存在的，只要这种规则的用意是要在无限期的时间之内一视同仁地适用于所有的人……但是在他们看来，干预是政府行使强制权力，而不是例行地执行一般性的法律，而且旨在达到某种具体的目的，[12]。这对我国这样的体制转型国家而言，哈耶克的这一论断尤其具有现实性。有学者指出，我国目前的政策式的宏观调控是建立在政府控制经济的传统之上的，其在实质上外化为政府行政权力优于公民个人权利的观念[13]。因此，在法律赋予国家宏观调控权力的同时，建立对其有效的法律监督与救济机制，为当务之急[14]。
其次，《经济稳定法》也是市场经济可持续发展的平衡器。这是因为该法以实现经济增长、充分就业、物价稳定和国际收支平衡等所谓“四大魔方”为主要目标。它不片面地追求经济增长率，而且要兼顾就业率、物价水平以及国际收支乎衡等综合因素，从而为实现国民经济的平筏协调发展提供制度保障。 再次，《经济稳定法》也是平衡局部利益与整体利益的基本法。当一个国家的整体经济过热的时候，很可能一些欠发达地区的经济还需要大力促进。德国的《经济稳定法》确立了“一致行动”原则，从而为平衡局部利益与整体利益提供了法定化的标准。反之，“十一五”规划提出了节能、降耗、减排等约束性的宏观调控指标，但是一些地方政府出于本地经济利益的考虑，往往无视环境保护法和中央的环保政策，另一方面地方的合理利益诉求在宏观调控过程中又得不到周全的考虑。这表明，必须通过宏观调控法来协调中央与地方之间的利益。
三、原则性与灵活性立法之争
《经济稳定法》在我国难以出台的一个重要原因在于对如何立法还存在分歧。一些学者及政府职能部门反对制订或者主张延缓制订宏观调控法，其理由也在于判断经济形势过热或者过冷的标准是复杂的，因此不宜进行立法，而宜作为灵活性的政策手段来把握。这其实是一个立法技术性问题。为此可以借鉴德、美等国的立法经验。德国《经济稳定法》第1条为传统的宏观调控建立了四大原则性目标，即物价水平的稳定、高就业水平、国际收支平衡以及持续而合理的经济增长。美国《平衡增长法》第11条也作了类似的规定[15]。德、美等国的实践表明，这些原则性目标是可以法定化的，它可以成为我国制订《经济稳定法》的重要参照。
1．物价水平的稳定
德国《经济稳定法》第1条将“物价水平的稳定”列为宏观调控的第一大目标，而美国《平衡增长法》第11条也将“合理的价格稳定”（reasonable price stability）作为宏观调控的基本目标之一。
众所周知，“价格水平”的量化标准就是价格指数。价格指数取决于货币价值或者说货币的购买力：货币价值下降，则价格水平上升。如果货币价值保持稳定，则价格水平也保持稳定。德国及美国的法律仅原则性规定了应维持物价水平的稳定，但是如何确定价格指数以及如何维持价格水平的稳定，由于涉及许多技术性问题，因此只能交给政府来裁量。联邦德国政府依据《经济稳定法》第2条1款编制的年度经济报告依据的是“消费价格”及公民个人维持生活的价格指数。而联邦统计局则将消费价格指数进行进一步的分类，包括雇员阶层的中等收入的四口之家的消费价格指数，职员与政府公务员这一类较高收入的四口之家的消费价格指数和领取养老金以及社会保障金的两口之家的消费价格指数，而且对东西德地区的消费价格指数分别进行统计。对于不同收入阶层的消费价格指数，则分别选择了对每个阶层而言典型的消费品价格作为计算依据，因为在统计价格指数时对商品种类的选择具有至关重要的意义。例如，如果将更多的受行政管制的商品或者服务的价格（例如公交运输价格、能源价格或者农产品价格）纳入价格指数，则价格总水平指数将很可能比较稳定，因为德国政府对这些关系国计民生的商品或者服务的价格实行了管制，从而这些价格指数对市场反映的灵敏度不高，如果这样计算，则价格总水平很可能就是“稳定的”[16]。
2．高就业水平
德国《经济稳定法》将“高就业水平”列为宏观调控的第二大目标；反之美国《平衡增长法》诞生的主要目的就在于实现充分就业，因此该法第11条将“充分就业”（full employment）作为宏观调控的首要目标。
在就业水平方面，我国政府一直实行促进充分就业的政策。但是在不同的时期，维持多高的就业水平并不是一成不变的，而是随着经济形势的变化而变化。我国目前维持就业水平的措施主要体现在转移农村剩余劳动力和减少城镇失业率两大方面。“十一五”规划为此确定了新增城镇就业人口4500万人和转移农村剩余劳动力4500万人的预期性指标，并将城镇登记失业率由目前的4．2％预期控制在“十一五”末期的5％[17]。
德国《经济稳定法》中所指的“高就业水平”并不等于美国的类似法律中所称的“充分就业”。这是因为德国的立法者非常现实，在《经济稳定法》颁布的当年，立法者也只是要求尽量防止就业的负增长。就业水平的高低取决于失业人数与从业人员的比较。因此，如果失业率低，则就业率就高。在德国经济不景气时期，政府认为只要失业率不继续扩大也可算是实现了《经济稳定法》的目标[18]。由此可见，将维持高就业水平作为一个原则性目标仍然是可以法定化的，而当年应当维持怎样的就业水平，则是政府的政策范围。
3．国际收支平衡
德国《经济稳定法》将“国际收支平衡”列为宏观调控的第三大目标，而美国《平衡增长法》则将“通过扩大出口和提高农业、商业与工业的国际竞争力改善贸易平衡”作为其宏观调控目标。国际收支平衡也称对外经济平衡，具体而言，如果外国货物、服务和资本的流入与本国货物、服务和资本的流出持平，则实现了对外经济的平衡。至于国际收支平衡的具体判断标准和相应措施，则应当由专门机构判断。
在国际收支的平衡方面，我国目前已经取得了超过一万亿美元的外汇储备。巨额的外贸顺差还反映出我国的经济增长过度依赖国际贸易的现实以及内需不足的结构性问题。为此，“十一五”规划将维持对外贸易的平衡作为宏观经济运行的总目标之一[19]。因此，不但政府应调整外贸政策和国际收支政策，更为重要的是在宏观调控法层次上明确将维持国际收支的适度平衡作为具体目标之一。近来，中央政府已经采取扩大进口、降低某些商品的出口退税率等方式来实现国际收支的适度平衡目标。但是，如果不从宏观调控法的角度明确将维持国际收支的适度平衡作为基本目标之一固定下来，外贸顺差过大的势头将难以抑制，国民经济的结构性问题仍然难以得到根本解决。这再次说明了宏观调控法律与政策之间的互补关系。
4．稳定而合理的经济增长
德国《经济稳定法》将稳定与合理的经济增长作为宏观调控的第四大目标，而美国《平衡增长法》则将“平衡增长、充分发展生产力”（balanced growth，adequate growth in productivity）作为宏观调控目标之一。持续而合理的经济增长在不同时期也有不同的内容，不能只看增长率本身。为此，法律只能作原则性的规定，还得由政府作出具体判断。例如，德国联邦政府在以前一直认为维持4％或者以上的经济增长就是合理的，但自上世纪90年代以来，由于经济表现不佳，联邦政府则认为，只要经济增长与前一年度相比持平，综合其他经济情况来看也可能是合理的[20]。
我国自改革开放以来的宏观调控政策始终没有处理好经济稳定与增长这一总目标之下的各项具体目标之间的整体平衡关系。尽管“十一五”规划强调应实现增长方式的转变，但是倘若不彻底转变以追求经济增长速度为导向的宏观经济政策，不但“十一五”规划所确定的科学发展观的实现将受到影响，而且在“十一五”期间再度出现经济过热的可能性仍然很大。因此，科学地认识对经济增长速度的控制对宏观调控整体目标的实现而言是至关重要的。近年来中央和地方政府已经放弃了把经济增长速度作为考核下级政府和部门政绩的唯一标准的做法。这无疑解决了政府经济行政的指导思想问题，但是，仅有指导思想的转变还不够，还应当把经济的稳定和适度的经济增长作为宏观调控的首要目标以法律的形式明确下来。倘若没有制度保障，则不可能对一些地方政府片面追求经济增长率的做法进行问责，整体经济失衡的风险将更加难以控制。
作为一个小结，宏观调控的传统四大标准，可以作为宏观调控法的原则标准。而每个标准如何具体化，则应当由一个权威而独立的机构进行专业判断，以兼顾原则的法定性和政策的灵活性。
四、大小宏观调控法之争
国家发改委在此次委托起草宏观调控法时，有关人士提供了大小两套方案。大方案主张以基本法形式制定宏观调控法，统率其他宏观调控普通法，并作为其他相关普通法及行政法规的立法依据；小方案则主张，主要是调整经济运行，而不包括环保、自然资源等。发改委更倾向于第二套方案[21]。此外，也有学者提出了制订“宏观调控基本法”的设想[22]。笔者认为，无论是大方案还是小方案，都并没有否定宏观调控法的基本法地位，大小方案的实质性差异仅在于应否将资源、环境因素纳入宏观调控法的调整范围。问题仅仅在于，我国在制订宏观调控法时，应否因循德国、美国的宏观调控传统立法的老套路，仍然将宏观调控的目标局限在传统的四大魔方之内？
随着资源的过度利用和生态环境的日益恶化，就在经济稳定法发源地的德国也在反思其所确立的传统目标是否需要修正。按照传统目标根本无法计算经济增长背后的环境代价是多少，因此传统的“四大标准”已经无法适应新的经济形势的要求。德国学者认为，在资源日益稀缺和环境压力日益增大的情况下，应增加经济稳定法的第五大目标，即“生态标准”或者说“绿色标准”[23]。此外，美国《平衡增长法》在出台时尽管也没有将资源、环境的维持和可持续利用作为宏观调控的目标之一，但是该法第11条在列举该法的目标当中，含有“适度考虑国家的优先利益”（proper attention to national priorities）内容[24]。笔者认为，这一原则性规定可以随着时代的变化而包含自然资源以及环境的可持续利用标准。
在我国，维持自然资源与生态环境在事实上已经成为对国民经济进行宏观调控的重要标准之一。“十一五”规划提出了转变经济增长方式的原则性目标，要求经济增长应建立在资源节约型和环境友好型的发展模式上，尤其是提出了循环经济的概念，强调节约能源、节约用水、节约用地并加强资源的综合利用[25]。
尤其值得一提的是，规划在资源利用与生态环境保护方面提出了详细的约束性指标：即单位国内生产总值能源消耗应累积降低20％，单位工业增加值用水量应累积降低30％，主要污染物排放总量应累积减少10％，森林覆盖率应累积增加1．8％。此外，预期工业固体废物综合利用率应累积增加4．2％，预期农业灌溉用水有效利用系数应累积增加0．05％[25]。在资源利用与生态环境保护方面提出如此多的约束性指标，这在新中国的计划与规划历史上是罕见的，它表明我国政府已经采纳了宏观调控的新型标准，即生态环境标准。
笔者认为，我国在制订宏观调控法时，不应再拘泥于德、美等国的宏观调控立法思路，这是因为德、美等国宏观调控法诞生于半个世纪之前，那时的资源环境问题并不突出，而如今整个经济形势已经发生了重大的变化，资源环境正成为制约各国经济发展的瓶颈因素，鉴于此，西方发达国家在事实上已经将资源环境的可持续利用纳入了宏观调控目标。倘若相应的宏观调控立法不包括环保、自然资源等调控目标，则无法实现与“十一五”规划的对接。
五、宏观经济形势裁量机构的代表性问题
尽管一部《经济稳定法》可以将宏观调控的上述原则性标准法定化，但是由于成文法的局限性，对国民经济形势的判断或者说宏观经济形势过热或者过冷的判断还必须有一个专门的机构来负责。但问题是如何塑造这一机构？是应当突出其代表性，还是突出其专业性？我国在采取宏观调控措施时，往往是强调了经济形势判断的专业性一面，即由权威的经济专家对宏观经济形势进行会诊。本文认为，强调专家的作用本身并无不当，但在经济形势会诊时，似乎忽略了专家的广泛代表性。
以德国为例。根据德国《经济稳定法》第18条，联邦政府设立国家经济增长委员会。经济增长委员会的组成包括：联邦经济部长与财政部长；每个州的一名代表；四名来自乡镇和联合乡镇的代表，代表的人选由联邦参议会在社区最高联合会推荐的基础上决定。经济增长委员会主任由联邦经济部长担任。经济增长委员会的主要职能就是根据联邦经济部长制订的议事规则定期就宏观经济形势进行“会诊”，从而为政府是否采取宏观调控措施出谋划策，其咨询的范围包括实现维持整体经济平衡总目标的一切可能的经济政策措施和填补公共预算赤字的可能措施。为此，经济增长委员会内部还设立了公共信贷专门委员会，该委员会由联邦财政部长担任主席并颁布议事规则。德国联邦银行有权参与经济增长委员会的咨询。由此可见，该委员会对于宏观调控而言起着中枢性的协调作用。其广泛的代表性为地方、各行业的合理利益诉求提供了一个交流平台，从而可以确保在采取宏观调控措施时形成共识，减少宏观调控措施在执行过程中的阻力。
与德国相比，美国《平衡增长法》尽管没有规定建立经济增长委员会，但是该法规定了与德国类似的对国民经济整体形势进行综合判断的程序。首先，该法第31条规定美国总统应向国会提交年度经济报告，同时美国联邦储备委员会也应向国会提交相关的报告[27]。总统的年度经济报告包括对国民经济形势的总体分析和拟采取的宏观调控措施。第32条则规定，国会在收到上述报告之后，首先应由众议院和参议院的各专门委员会阅读报告并向联合经济委员会（Joint Economic Committee）提交建议。联合经济委员会则应当在每年的3月15日之前向众、参两院的预算委员会提交一份报告，该报告的内容包括对总统经济报告在短期以及中期经济目标的实现情况的分析和政策建议[28]。这一报告是美国国会决定对国民经济的宏观调控是否有必要进一步制订法令的最重要的依据。美国的“联合经济委员会”也具有广泛的代表性，因为成员来自众、参两院，而美国参议院的议员本来就是代表各州的利益。
笔者认为，在制订我国的《经济稳定法》时，可以参照德、美的做法并结合我国的实际情况规定建立一个“经济增长委员会”或者类似的机构（例如“国民经济宏观调控委员会”[29]），尤其要突出委员会广泛的代表性。为此，在该委员会的具体组成上，可包括国家发改委主任与财政部长，各省、直辖市的发改委或者财政厅的代表一名，以及经济专家若干名，各行业协会的代表若干，以及消费者团体的代表若干，并由国家发改委主任担任经济增长委员会主席。经济增长委员会的职责在于判断经济形势的冷热并建议采取宏观调控的措施，因此经济增长委员会是一个极为特殊的智囊机构，其人选应有一定的专业资格限制。鉴于此，经济增长委员会的人选应当由全国人大常委会批准，以确保委员行使其职权的独立性。与我国的五年制规划相应，经济增长委员会的委员的任期最好为5年，并可以连任。由于宏观调控措施必然涉及到各地区、各行业以及消费者之间的利益平衡，因此经济增长委员会应具有广泛的代表性。
尽管我国政府在经济形势的判断方面也有一个事实上的智囊机构，例如“国务院发展研究中心”，但由于这样的一个机构的职责以及权限不甚明朗，因此它还无法发挥德国“经济增长委员会”或者美国“联合经济委员会”那样的作用。德、美的委员会与国务院发展研究中心的一个最大区别在于，前者包含了州、行业协会以及其他社会团体的代表因为具有广泛的代表性和法定性（经过联邦参议会批准），而后者仅仅是一个纯学术性的研究机构，无论从是其代表性和独立性来看，都无法与前者相比。
尽管经济增长委员会是一个智囊机构，但它毕竟不是一个执行机构，因此它只有是否采取宏观调控措施的建议权，最终的决定权仍然在中央政府。
六、宏观调控的实施机制问题
对我国而言，宏观调控手段如何落实才是《经济稳定法》所面临的核心问题。在宏观调控手段的法定化方面，最重要的当属“一致行动原则”与“违法审查机制”。
（一）一致行动原则
当一个国家的整体经济形势过热或者过冷时，很可能局部地区的经济并非如此。因此当中央政府采取宏观调控时，一些地方政府很可能认为不符合本地经济的情况或者不符合本地利益。这种现象不仅出现在我国，也出现在德国等成熟的市场经济国家。德国《经济稳定法》的最大闪光点就在于它以法律的形式确立了宏观调控的一致行动原则。这是宏观调控手段法的最根本的原则，它要求联邦政府在决定采取宏观调控措施时，各部门以及各级政府都应当在法律规定的职责范围之内采取一致的宏观调控行动，禁止各当事方规避宏观调控措施甚至采取逆向行动。为此，该法第3条要求联邦政府应首先向区域组织、行业工会和企业协会提供同时采取一致行动的动向数据[30]。美国《平衡增长法》第13条以“经济活动的协调”（economic activity coordination）为标题，规定美国总统应采取措施，确保联邦政府、州政府以及私人企业采取一致行动，确保反周期式的宏观调控政策的效果[31]。
从宏观调控所涉及的当事方来看，宏观调控的一致行动原则又包括横向的一致行动与纵向的一致行动原则。横向的一致行动原则是指各级政府的各个职能部门，尤其是财政与公共投资、金融、税收、国土与资源、物价等关键职能部门之间应采取协调一致的行动，不得出于本部门利益而规避宏观调控措施或者采取逆向行动。纵向的一致行动原则是指下级政府都应采取与中央政府协调一致的行动，不得出于本地利益规避宏观调控措施甚至采取逆向行动。
从我国的实际情况看，尽管中央在采取宏观调控措施时反复强调了一致行动精神，但是由于行政管理体制尚未完全理顺，部门保护主义与地方保护主义在一些时期和一些地方仍不同程度地存在，加之宏观调控措施未能法律化、制度化和常态化，导致在宏观调控中出现了消极性的不一致行动现象、横向的不一致行动以及纵向的不一致行动现象，其结果就是中央的宏观调控政策被大打折扣，经济过热现象不断反弹，尤其是环境保护指标无法得到有效的落实。如果将一致行动原则法定化，这种局面将可能得到改善。
（二）宏观调控政策的违法审查机制
德、美等国的经验表明，对宏观调控建立违法审查机制也有助于宏观调控政策的实施。违法审查机制有两层含义，其中第一层含义是在经济形势判断方面的违法审查机制，第二层含义是一致行动的违法审查机制。
1．宏观经济形势判断中的违法审查机制
如何建立宏观调控的违法审查机制？为此不妨模拟一个例子。当中央政府认为当前全国的房地产经济过热时，于是决定出台防止房地产过快发展的宏观调控措施。但是，西部的某省认为，本省的房地产经济并未出现过热势头，于是认为中央政府的判断不符合本省的实际情况，反对中央即将出台的房地产宏观调控措施。其实，中央政府的判断与某省政府的判断都有其合理性。出现意见分歧是正常的，关键在于能否建立一个达成共识的法律机制。这就是宏观调控的违法审查机制。
以德国为例。德国在处理类似问题时正是借助于德国《基本法》以及《经济稳定法》所确立的违宪审查机制。例如，联邦德国在某年遭遇经济过热，联邦政府在听取了经济增长委员会的意见并在得到联邦参议会批准的情况下，联邦政府决定即将颁布《关于在某年度由联邦和各州建立经济增长储备金的条例》（以下简称《储备金条例》）。根据该条例，将提取总额为102亿欧元的经济增长储备金存入德国联邦银行，其中联邦投入68亿欧元，各州投入34亿欧元。联邦政府向联邦议会和联邦参议会提出此举的理由是，提取经济增长储备金是为了给过热的经济降温，并且实现整体经济的平衡。不过联邦参议会当中来自两个州的参议员反对实施该条例，理由是这两个州并没有出现经济过热势头，反而应增加公共投资，扩大就业。由于这两个州的参议员的意见只占少数，因此联邦政府最终通过并颁布了该条例，于是这两个州打算：（1）依据各州在财政预算上的自主性和独立性继续实行州政府自身的促进充分就业的经济政策；（2）将有争议的储备金条例提交给联邦宪法法院审查[32]。这个例子表明，无论联邦宪法法院最终的裁定如何，这样的违宪审查机制将有助于联邦政府与各州政府在宏观经济形势的判断和宏观调控的措施上达成共识，并能以违法审查的方式确保宏观调控措施的权威。
尽管美国《平衡增长法》以及相关法律没有专门针对联邦政府的宏观调控措施规定违法审查机制，但是美国的违宪审查机制同样可以确保联邦政府的宏观调控措施被限制在宪法和法律的限度之内。其次，美国《平衡增长法》第32条规定，采取宏观调控行动，应首先由国会批准相关的法令[33]。也就是说，没有国会的批准，联邦政府是不能直接采取宏观调控措施的。再者，由于美国联邦储备委员会在金融与货币政策方面享有独立于总统的权限，因此，美国总统采取宏观调控措施时，还受到美联储的制约。可见，从德、美两国的经验来看，宏观调控的违法审查机制都是不可缺少的。
2．宏观调控措施执行过程中的违法审查机制
一方面，倘若中央的宏观调控措施当中含有违法性内容，也应当有一个违法审查机制确保中央政府的行政措施被约束在宪法和法律的框架之内。例如，针对近年来我国对房地产市场的宏观调控政策，有学者指出其中某些政策性措施违背现行议会法的规定[34]。另一方面，一旦中央政府采取了合法的宏观调控措施，地方政府就应当按照一致行动原则全面地贯彻落实这些措施。倘若个别地方政府拒不执行中央的宏观调控政策，甚至采取逆向行动或者颁布土政策，则中央政府同样可以利用违法审查机制和行政措施确保措施的贯彻落实。
德国等国的经验表明，由于宏观调控涉及到各部门，尤其是各级政府的利益，因此除建立宏观调控法律制度外，还必须建立宏观调控政策及其实施过程中的违法审查机制。这对我国而言尤其有必要。
七、宏观调控中的私益保护
宏观调控不仅涉及到整体利益与局部利益平衡，同时也将直接影响到私法主体的权益。换言之，任何宏观调控措施都可能改变私法主体之间的财富分配。那么，国家在宏观调控中，应否以及如何保护私法主体的合法权益？对这一问题，已有学者曾经作过探讨，指出在宏观调控过程中，应加强对私法主体利益的信赖保护[35]，但是对这一问题尚未引起足够的重视。笔者认为，之所以在宏观调控过程中往往会忽视对私法主体利益的保护，原因在于宏观调控的总体目标本来就在于维持国民经济的平稳运行，即强调公共利益保护；倘若国家整体利益受到损失，那么个体的经济利益也将无法得到保障。
但是，在宏观调控过程中，尽管应以维护国民经济的整体利益为基本原则，但这并不意味着宏观调控必然应以牺牲个体的合法权益为代价。国家出台宏观调控政策属于行政措施，因此仍然应遵守行政法的基本原则，尤其是信赖保护原则[36]。
在体制转轨时期，国家在采取宏观调控措施时尊重信赖保护原则具有特殊意义。由于新旧两种经济体制的存在，国家的经济立法和经济政策时常发生变化，尤其是近年来宏观调控政策有朝令夕改之虑。在这种情况之下，如何充分地保护个体的经济权利和经济利益，就成为经济行政的一个棘手的法律问题。在经济行政的实践中，根据经济形势的变化变更、撤销行政行为或者作出新的行政行为而损害到个体的经济权利和经济利益的现象不时地见诸于媒体。而政府的宏观调控政策倘若朝令夕改，其影响更为深远，波及面更大，因此宏观调控政策尤其应当重视对公众的信赖保护。
为遵守信赖保护原则．国家在实施宏观调控手段时，直当有一个提前公开化的过程，而不能进行突然袭击。具体换言，应通过听证或者先公布后实施的方式让市场经济的主体自己先行进行判断宏观调控措施将带来的后果，加强信赖保护。倘若以突然袭击的方式采取宏观调控措施，则不但可能损害私法主体的合法权益，甚至也导致产生与政府的宏观调控措施相反的后果。例如，2007年5月30日晚，财政部在深夜突然宣布将股票交易印花税调高至千分之三，这不但造成了股市的剧烈波动，而且也让不少的投资者蒙受了巨大的经济损失。这种突然袭击式的宏观调控政策实际上不仅违背了信赖保护原则，并且其负面效果也是十分明显的[37]。
从这个意义上说。任何宏观调控措施都会对社会财富进行再分配，而这种分配的公正性的意义，完全不亚于政府对弱势群体的倾斜性分配。
结语
在我国制订和颁布《经济稳定法》（《宏观调控法》）是完全必要和可行的。尽管对宏观经济形势的判断具有复杂性、前沿性和灵活性，但是宏观调控的原则性目标和实施手段都是可以制度化的。宏观调控制度与宏观调控政策完全可以做到互补。制度化的宏观调控与政策性的宏观调控的根本区别在于，前者可以以法律手段消除中央政府与地方政府在宏观经济形势判断以及所采取的宏观调控措施方面所持的意见分歧，从而有利于宏观调控措施的全面落实，平衡总体利益与地方利益、行业利益等局部利益。反之，纯粹政策性的宏观调控措施则不利于中央与地方消除意见分歧达成共识，并且在实践中由于没有实施上的制度保障而得不到全面落实。
《经济稳定法》在其调整目标上，除传统的“四大魔方”之外，宜增加生态环境标准作为第五大魔方；在机构设置上，宜建立具有广泛代表性和独立性的经济增长专门委员会，使得中央和各地方、各行业都有合法的利益诉求平台。在实施机制上，应建立一致行动原则和违法审查机制。此外，经济稳定法除维护国民经济整体利益外，也应当适度地考虑对个体合法权益的保护，遵守信赖保护原则。《经济稳定法》是市场经济的基本法之一，它也因此不仅是一部“授权法”，更是一部“限权法”。
注释:
*西南财经大学法学院教授、法学博士。
本文系国家社科基金重大招标项目“改革发展成果分享法律机制研究”（05ZD029）的阶段性研究成果。
[1]参见席斯：《宏观调控立法两套方案，发改委力争纳入立法计划》，载《经济观察报》2007年5月26日。
[2]前引[1]。
[3]参见徐孟洲：《对制订（宏观调控法）的构思》，载《法学杂志》2001年第3期。徐孟洲教授详细地论证了保留“宏观调控法”这一名称的四大理由。
[4]See See．3117 a（5）of Full Employment and Balanced Growth Act．
[5]Steven A．Ramirez，Depoliticizing Financial．Regulation，William ＆Mary Law Review，（2000），V．503，p．67．
[6]例如张守文：《宏观调控权的法律解析》，载《京大学学报》（哲学社会科学版）2001年第3期。
[7]法律名称的别名取决于习惯性称呼以及法律名称的繁简，当一个法律的名称太长的时候，就可能在实践中形成一个简称，例如德国的《经济稳定与增长促进法》被简称为《经济稳定法》，我国的《反不正当竞争法》往往被简称为《竞争法》等。再如，国务院于2005年发布了“关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见”，它被民间俗称为“非公经济36条”。
[8]参见程信和：《宏观调控法论》，载《中山大学学报》（社会科学版）．002年第2期。
[9]浩民：《改善宏观调控需要法治基础——吴敬琏与江平对话记》，载《陕西审计》2004年第6期。
[10]王延春、欧阳晓红：《发改委酝酿宏观调控立法，专家称听上去很好玩》，载《经济观察报》2006年1月8日。
[11]参见（德）柯武刚、史曼飞：《制度经济学》，韩朝华译，商务印书馆2004年版，第35页。
[12]（英）哈耶克：《自由宪章》，杨玉生、冯兴元、陈茅等译，中国社会科学出版社1998年版，第350页。
[13]参见李力：《宏观调控法律制度研究》，南京师范大学出版社1998年版，第50页以下。
[14]参见卢炯星主编：《宏观经济法》，厦门大学出版社2005年版，第141页。
[15]See Sec．3111 of Full Employment and Balanced Growth Act of 1978．
[16]（德）W．Frotscher，Wirtschaftsverfassungs—und Wirtschaftsverwaltungsrecht，1999，s．60ff．P．69．
[17]参见《中华人民共和国国民经济与社会发展第十一个五年规化纲要》，人民出版社2006年版，第3页以下。
[18]前引[16]，第70页。
[19]前引[17]，十一五规划纲要第2页以下。
[20]前引[16]，第71页以下。
[21]前引[1]。
[22]参见王曦：《我国宏观调控基本法立法价值分析》，载《江西社会科学》2005年第11期。
[23]前引[16]，第75页。
[24]前引[15]。
[25]前引[17]，十一五规划纲要第4页以下。
[26]前引[17]。
[27]See Sec．3131 of Full Employment and Balanced Growth Act of 1978．
[28]See Sec．3132 of Full Employment and Balanced Growth Act of 1978．
[29]陈承堂：《宏观调控的合法性研究——以房地产市场宏观调控为视角》，载《法商研究》2006年第5期。
[30]吴越：《经济宪法学导论》，法律出版社2007年版，第391页。
[31]See Sec．3113 of Full Employment and Balanced Growth Act of 1978．
[32]前引[16]，第60页以下。
[33]前引[28]
[34]前引[29]。
[35]参见李昌麒、胡光志：《宏观调控法若干基本范畴的法理分析》，载《中国法学》2002年第2期。
[36]参见姜民安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社/高等教育出版社2005年版，第70页。
[37]参见胡凌：《专家：股民非赌徒别搞突然袭击》，载《成都晚报》2007年6月6日。
最近，国家发改委透露已经将制订宏观调控法草案正式提上议事日程[1]，这再次引发了学界和实务界对沉寂已久的宏观调控立法的争论。笔者拟就争议的焦点问题展开研究，并提出自己的看法。
一、宏观调控法律命名之争
目前，在起草宏观调控法的过程中，在有关宏观调控立法的命名上，有“宏观调控法”和“稳定增长法”等不同的说法[2]。尽管判断法律的功能主要是看其实质而非其名称，但是法律的命名问题也并非是一个微不足道的问题。
一般而言，法律的命名大致遵循了两大标准，即（1）单独以一部法律的调整对象来命名法律，（2）将法律的调整对象和立法目的综合起来命名法律。首先，大多数法律，尤其是私法性的法律仍然是从其调整对象或者说所调整的社会关系的特殊性来命名的，例如，《合同法》、《物权法》、《商标法》、《公司法》、《证券法》等。其次，如果法律所调整的对象需要借助于国家公权进行特殊的保护、促进或者反向调整，则往往将法律的调整对象与立法目的两个因素结合起来命名法律，在法律名称中冠以“保护”、“促进”、或者“反”字样，例如《环境保护法》、《中小企业促进法》、《反不正当竞争法》、《反洗钱法》等，这些法律大多也因此具有公法（行政法）属性。再次，除非一部法律的调整手段的特殊性具有独特性并能够因此指代其调整对象和立法目的，才可以单独以法律的调整手段来命名法律，例如《刑法》正是如此。这是由刑法的特殊性决定的，是因为刑法所调整的社会关系与民法和行政法存在着交叉。也正因为如此，一些西方国家的法学理论将私法、公法（宪法与行政法）与刑法并列。
现在再来探讨宏观调控法律的命名问题。德国1967年颁布的《经济稳定与增长促进法》以及美国1978年颁布的《充分就业与平衡增长法》的命名正好符合上述第二种情况，即从调整对象和立法目的的结合出发来命名法律，以凸现其公法特征。而我国目前在酝酿之中的为公众所熟悉的“宏观调控法”则主要是从法律调整的手段来命名的，而另一名称“经济稳定法”则是从该法的调整目的来命名的。
笔者认为，从法律的命名角度来看，在该法的正式名称上，宜采用“经济稳定法”而不宜采用“宏观调控法”，尽管“宏观调控”这一术语早已为社会所熟悉和认可[3]，因为前者准确地反映了该法的立法目的，而后者则不是如此。这也许是德国、美国的同类法律不以《宏观调控法》命名的原因所在。
法律名称之间的差异性不仅反映了该法在制订当时的不同历史背景，而且反映出中西方国家在市场经济中的角色定位上的差异。对任何市场经济国家而言，市场仍然是资源配置的基本手段，鉴于此美国《充分就业与平衡增长法》第17条1款第5项明确规定，实现充分就业与平衡增长，政府应主要依靠私人企业投资与生产活动[4]。从这个意义上说，宏观调控法首先是政府与市场关系的基本法，其重要目的之一在于防止政府滥用行政权力干预经济。该法为美国的宏观调控措施，尤其是联邦储备委员会的金融与货币措施的独立化和非政治化提供了制度基础[5]。
反之，目前通说所采用的“宏观调控法”概念则强调国家为了稳定经济和实现经济增长所采用的宏观调控手段，换言之它强调的是手段而非目的，一些学者往往习惯于从国家干预经济的正当性的角度来理解宏观调控，也即从国家公权的角度来论证宏观调控权[6]。由此可见，在体制转型时期，梳理法律名称还具有更加深刻的历史意义。笔者建议该法的正式名称应采用“经济稳定与增长促进法”（简称“经济稳定法”）。而“宏观调控法”则可以作为该法的别名或者俗称，因为法律与人一样可能存在着俗称、简称或者别名[7]。
二、从宪法视野看待是否立法之争
（一）经济稳定法为何难以出台？
尽管有不少学者指出制订宏观调控法有其迫切性[8]，并指出改善宏观调控需要法治基础[9]，但是在要不要给宏观调控立法这一问题上，仍然存在重大分歧。就在2006年，发改委还表示，起草《宏观调控法草案》并没有时间表。发改委于2007年启动该法的起草工作之后，也仍然有人认为应当缓行。实务界及部分学者以宏观调控调控的“前沿性”、“技术性”与“灵活性”和“复杂性”为由否定制订“宏观调控法”的必要性。此外，个别学者竟然以“听上去很好玩”[10]来回应给宏观调控立法的问题。笔者认为，这是对宏观调控法律制度的误解，因此有必要澄清。
宏观调控政策的复杂性、前沿性和灵活性与宏观调控法律制度的原则性和稳定性并不矛盾。宏观调控政策再复杂，也应当有其目标、原则、标准与法定化的手段，这一部分政策内容不但可以，而且应当制度化。德国、美国等成熟的市场经济国家早已建立了较为系统化的宏观调控法律制度。一些学者强调宏观调控的前沿性、技术性、灵活性和复杂性固然有一定的道理，但是以这种理由反对制订宏观调控法则未免过于片面，它割裂了政策与法律的有机联系。在制度经济学看来，制度对经济增长的影响是深远的[11]，因此，以政策的灵活性为理由反对制订一部法律本身就是反经济学的。
（二）《经济稳定法》的宪法地位
其实，从国家与市场的基本关系来考察，是否要给宏观调控立法是一个宪法与宪政问题。我国《宪法》第15条规定了国家对国民经济实施宏观调控的总体原则。在任何一个市场经济国家，《经济稳定法》都具有三大特殊功能，即（1）理顺政府与市场的关系，（2）确保经济过程的可持续性，（3）平衡局部利益与整体利益。
首先，《经济稳定法》为政府介入市场规定了严格的标准。在市场经济条件下，政府对市场而言主要发挥着守夜人角色，政府不得随意干预市场，而是为市场作为资源配置的基本手段提供基本的制度条件，建立健全市场自身的法则体系。仅当出现“市场失灵”的时候，以政府措施“干预”市场才具有正当性和必要性。从这个意义上说，《经济稳定法》首先是约束政府与市场关系的基本法，它既是一部“授权法”，更是一部“限权法”，为国家干预市场的标准和采取的手段界定了严格的条件。正因为如此，德国的《经济稳定法》赢得了“经济基本法”的美誉。可见，要不要给宏观调控立法，其实是一个宪法与宪政问题。
应当指出，将宏观调控的目标与手段纳入法治化轨道有助于划清合法的调控与非法的行政干预的界限。哈耶克认为，承认国家对经济的“调控”职能并非是承认政府对经济的“干预”，“调控”与“干预”之间存在着天壤之别，他写道：“在亚当·斯密和他的直接后继者眼中，执行共同法律的一般规则，肯定不是作为政府干预而存在的，只要这种规则的用意是要在无限期的时间之内一视同仁地适用于所有的人……但是在他们看来，干预是政府行使强制权力，而不是例行地执行一般性的法律，而且旨在达到某种具体的目的，[12]。这对我国这样的体制转型国家而言，哈耶克的这一论断尤其具有现实性。有学者指出，我国目前的政策式的宏观调控是建立在政府控制经济的传统之上的，其在实质上外化为政府行政权力优于公民个人权利的观念[13]。因此，在法律赋予国家宏观调控权力的同时，建立对其有效的法律监督与救济机制，为当务之急[14]。
其次，《经济稳定法》也是市场经济可持续发展的平衡器。这是因为该法以实现经济增长、充分就业、物价稳定和国际收支平衡等所谓“四大魔方”为主要目标。它不片面地追求经济增长率，而且要兼顾就业率、物价水平以及国际收支乎衡等综合因素，从而为实现国民经济的平筏协调发展提供制度保障。 再次，《经济稳定法》也是平衡局部利益与整体利益的基本法。当一个国家的整体经济过热的时候，很可能一些欠发达地区的经济还需要大力促进。德国的《经济稳定法》确立了“一致行动”原则，从而为平衡局部利益与整体利益提供了法定化的标准。反之，“十一五”规划提出了节能、降耗、减排等约束性的宏观调控指标，但是一些地方政府出于本地经济利益的考虑，往往无视环境保护法和中央的环保政策，另一方面地方的合理利益诉求在宏观调控过程中又得不到周全的考虑。这表明，必须通过宏观调控法来协调中央与地方之间的利益。
三、原则性与灵活性立法之争
《经济稳定法》在我国难以出台的一个重要原因在于对如何立法还存在分歧。一些学者及政府职能部门反对制订或者主张延缓制订宏观调控法，其理由也在于判断经济形势过热或者过冷的标准是复杂的，因此不宜进行立法，而宜作为灵活性的政策手段来把握。这其实是一个立法技术性问题。为此可以借鉴德、美等国的立法经验。德国《经济稳定法》第1条为传统的宏观调控建立了四大原则性目标，即物价水平的稳定、高就业水平、国际收支平衡以及持续而合理的经济增长。美国《平衡增长法》第11条也作了类似的规定[15]。德、美等国的实践表明，这些原则性目标是可以法定化的，它可以成为我国制订《经济稳定法》的重要参照。
1．物价水平的稳定
德国《经济稳定法》第1条将“物价水平的稳定”列为宏观调控的第一大目标，而美国《平衡增长法》第11条也将“合理的价格稳定”（reasonable price stability）作为宏观调控的基本目标之一。
众所周知，“价格水平”的量化标准就是价格指数。价格指数取决于货币价值或者说货币的购买力：货币价值下降，则价格水平上升。如果货币价值保持稳定，则价格水平也保持稳定。德国及美国的法律仅原则性规定了应维持物价水平的稳定，但是如何确定价格指数以及如何维持价格水平的稳定，由于涉及许多技术性问题，因此只能交给政府来裁量。联邦德国政府依据《经济稳定法》第2条1款编制的年度经济报告依据的是“消费价格”及公民个人维持生活的价格指数。而联邦统计局则将消费价格指数进行进一步的分类，包括雇员阶层的中等收入的四口之家的消费价格指数，职员与政府公务员这一类较高收入的四口之家的消费价格指数和领取养老金以及社会保障金的两口之家的消费价格指数，而且对东西德地区的消费价格指数分别进行统计。对于不同收入阶层的消费价格指数，则分别选择了对每个阶层而言典型的消费品价格作为计算依据，因为在统计价格指数时对商品种类的选择具有至关重要的意义。例如，如果将更多的受行政管制的商品或者服务的价格（例如公交运输价格、能源价格或者农产品价格）纳入价格指数，则价格总水平指数将很可能比较稳定，因为德国政府对这些关系国计民生的商品或者服务的价格实行了管制，从而这些价格指数对市场反映的灵敏度不高，如果这样计算，则价格总水平很可能就是“稳定的”[16]。
2．高就业水平
德国《经济稳定法》将“高就业水平”列为宏观调控的第二大目标；反之美国《平衡增长法》诞生的主要目的就在于实现充分就业，因此该法第11条将“充分就业”（full employment）作为宏观调控的首要目标。
在就业水平方面，我国政府一直实行促进充分就业的政策。但是在不同的时期，维持多高的就业水平并不是一成不变的，而是随着经济形势的变化而变化。我国目前维持就业水平的措施主要体现在转移农村剩余劳动力和减少城镇失业率两大方面。“十一五”规划为此确定了新增城镇就业人口4500万人和转移农村剩余劳动力4500万人的预期性指标，并将城镇登记失业率由目前的4．2％预期控制在“十一五”末期的5％[17]。
德国《经济稳定法》中所指的“高就业水平”并不等于美国的类似法律中所称的“充分就业”。这是因为德国的立法者非常现实，在《经济稳定法》颁布的当年，立法者也只是要求尽量防止就业的负增长。就业水平的高低取决于失业人数与从业人员的比较。因此，如果失业率低，则就业率就高。在德国经济不景气时期，政府认为只要失业率不继续扩大也可算是实现了《经济稳定法》的目标[18]。由此可见，将维持高就业水平作为一个原则性目标仍然是可以法定化的，而当年应当维持怎样的就业水平，则是政府的政策范围。
3．国际收支平衡
德国《经济稳定法》将“国际收支平衡”列为宏观调控的第三大目标，而美国《平衡增长法》则将“通过扩大出口和提高农业、商业与工业的国际竞争力改善贸易平衡”作为其宏观调控目标。国际收支平衡也称对外经济平衡，具体而言，如果外国货物、服务和资本的流入与本国货物、服务和资本的流出持平，则实现了对外经济的平衡。至于国际收支平衡的具体判断标准和相应措施，则应当由专门机构判断。
在国际收支的平衡方面，我国目前已经取得了超过一万亿美元的外汇储备。巨额的外贸顺差还反映出我国的经济增长过度依赖国际贸易的现实以及内需不足的结构性问题。为此，“十一五”规划将维持对外贸易的平衡作为宏观经济运行的总目标之一[19]。因此，不但政府应调整外贸政策和国际收支政策，更为重要的是在宏观调控法层次上明确将维持国际收支的适度平衡作为具体目标之一。近来，中央政府已经采取扩大进口、降低某些商品的出口退税率等方式来实现国际收支的适度平衡目标。但是，如果不从宏观调控法的角度明确将维持国际收支的适度平衡作为基本目标之一固定下来，外贸顺差过大的势头将难以抑制，国民经济的结构性问题仍然难以得到根本解决。这再次说明了宏观调控法律与政策之间的互补关系。
4．稳定而合理的经济增长
德国《经济稳定法》将稳定与合理的经济增长作为宏观调控的第四大目标，而美国《平衡增长法》则将“平衡增长、充分发展生产力”（balanced growth，adequate growth in productivity）作为宏观调控目标之一。持续而合理的经济增长在不同时期也有不同的内容，不能只看增长率本身。为此，法律只能作原则性的规定，还得由政府作出具体判断。例如，德国联邦政府在以前一直认为维持4％或者以上的经济增长就是合理的，但自上世纪90年代以来，由于经济表现不佳，联邦政府则认为，只要经济增长与前一年度相比持平，综合其他经济情况来看也可能是合理的[20]。
我国自改革开放以来的宏观调控政策始终没有处理好经济稳定与增长这一总目标之下的各项具体目标之间的整体平衡关系。尽管“十一五”规划强调应实现增长方式的转变，但是倘若不彻底转变以追求经济增长速度为导向的宏观经济政策，不但“十一五”规划所确定的科学发展观的实现将受到影响，而且在“十一五”期间再度出现经济过热的可能性仍然很大。因此，科学地认识对经济增长速度的控制对宏观调控整体目标的实现而言是至关重要的。近年来中央和地方政府已经放弃了把经济增长速度作为考核下级政府和部门政绩的唯一标准的做法。这无疑解决了政府经济行政的指导思想问题，但是，仅有指导思想的转变还不够，还应当把经济的稳定和适度的经济增长作为宏观调控的首要目标以法律的形式明确下来。倘若没有制度保障，则不可能对一些地方政府片面追求经济增长率的做法进行问责，整体经济失衡的风险将更加难以控制。
作为一个小结，宏观调控的传统四大标准，可以作为宏观调控法的原则标准。而每个标准如何具体化，则应当由一个权威而独立的机构进行专业判断，以兼顾原则的法定性和政策的灵活性。
四、大小宏观调控法之争
国家发改委在此次委托起草宏观调控法时，有关人士提供了大小两套方案。大方案主张以基本法形式制定宏观调控法，统率其他宏观调控普通法，并作为其他相关普通法及行政法规的立法依据；小方案则主张，主要是调整经济运行，而不包括环保、自然资源等。发改委更倾向于第二套方案[21]。此外，也有学者提出了制订“宏观调控基本法”的设想[22]。笔者认为，无论是大方案还是小方案，都并没有否定宏观调控法的基本法地位，大小方案的实质性差异仅在于应否将资源、环境因素纳入宏观调控法的调整范围。问题仅仅在于，我国在制订宏观调控法时，应否因循德国、美国的宏观调控传统立法的老套路，仍然将宏观调控的目标局限在传统的四大魔方之内？
随着资源的过度利用和生态环境的日益恶化，就在经济稳定法发源地的德国也在反思其所确立的传统目标是否需要修正。按照传统目标根本无法计算经济增长背后的环境代价是多少，因此传统的“四大标准”已经无法适应新的经济形势的要求。德国学者认为，在资源日益稀缺和环境压力日益增大的情况下，应增加经济稳定法的第五大目标，即“生态标准”或者说“绿色标准”[23]。此外，美国《平衡增长法》在出台时尽管也没有将资源、环境的维持和可持续利用作为宏观调控的目标之一，但是该法第11条在列举该法的目标当中，含有“适度考虑国家的优先利益”（proper attention to national priorities）内容[24]。笔者认为，这一原则性规定可以随着时代的变化而包含自然资源以及环境的可持续利用标准。
在我国，维持自然资源与生态环境在事实上已经成为对国民经济进行宏观调控的重要标准之一。“十一五”规划提出了转变经济增长方式的原则性目标，要求经济增长应建立在资源节约型和环境友好型的发展模式上，尤其是提出了循环经济的概念，强调节约能源、节约用水、节约用地并加强资源的综合利用[25]。
尤其值得一提的是，规划在资源利用与生态环境保护方面提出了详细的约束性指标：即单位国内生产总值能源消耗应累积降低20％，单位工业增加值用水量应累积降低30％，主要污染物排放总量应累积减少10％，森林覆盖率应累积增加1．8％。此外，预期工业固体废物综合利用率应累积增加4．2％，预期农业灌溉用水有效利用系数应累积增加0．05％[25]。在资源利用与生态环境保护方面提出如此多的约束性指标，这在新中国的计划与规划历史上是罕见的，它表明我国政府已经采纳了宏观调控的新型标准，即生态环境标准。
笔者认为，我国在制订宏观调控法时，不应再拘泥于德、美等国的宏观调控立法思路，这是因为德、美等国宏观调控法诞生于半个世纪之前，那时的资源环境问题并不突出，而如今整个经济形势已经发生了重大的变化，资源环境正成为制约各国经济发展的瓶颈因素，鉴于此，西方发达国家在事实上已经将资源环境的可持续利用纳入了宏观调控目标。倘若相应的宏观调控立法不包括环保、自然资源等调控目标，则无法实现与“十一五”规划的对接。
五、宏观经济形势裁量机构的代表性问题
尽管一部《经济稳定法》可以将宏观调控的上述原则性标准法定化，但是由于成文法的局限性，对国民经济形势的判断或者说宏观经济形势过热或者过冷的判断还必须有一个专门的机构来负责。但问题是如何塑造这一机构？是应当突出其代表性，还是突出其专业性？我国在采取宏观调控措施时，往往是强调了经济形势判断的专业性一面，即由权威的经济专家对宏观经济形势进行会诊。本文认为，强调专家的作用本身并无不当，但在经济形势会诊时，似乎忽略了专家的广泛代表性。
以德国为例。根据德国《经济稳定法》第18条，联邦政府设立国家经济增长委员会。经济增长委员会的组成包括：联邦经济部长与财政部长；每个州的一名代表；四名来自乡镇和联合乡镇的代表，代表的人选由联邦参议会在社区最高联合会推荐的基础上决定。经济增长委员会主任由联邦经济部长担任。经济增长委员会的主要职能就是根据联邦经济部长制订的议事规则定期就宏观经济形势进行“会诊”，从而为政府是否采取宏观调控措施出谋划策，其咨询的范围包括实现维持整体经济平衡总目标的一切可能的经济政策措施和填补公共预算赤字的可能措施。为此，经济增长委员会内部还设立了公共信贷专门委员会，该委员会由联邦财政部长担任主席并颁布议事规则。德国联邦银行有权参与经济增长委员会的咨询。由此可见，该委员会对于宏观调控而言起着中枢性的协调作用。其广泛的代表性为地方、各行业的合理利益诉求提供了一个交流平台，从而可以确保在采取宏观调控措施时形成共识，减少宏观调控措施在执行过程中的阻力。
与德国相比，美国《平衡增长法》尽管没有规定建立经济增长委员会，但是该法规定了与德国类似的对国民经济整体形势进行综合判断的程序。首先，该法第31条规定美国总统应向国会提交年度经济报告，同时美国联邦储备委员会也应向国会提交相关的报告[27]。总统的年度经济报告包括对国民经济形势的总体分析和拟采取的宏观调控措施。第32条则规定，国会在收到上述报告之后，首先应由众议院和参议院的各专门委员会阅读报告并向联合经济委员会（Joint Economic Committee）提交建议。联合经济委员会则应当在每年的3月15日之前向众、参两院的预算委员会提交一份报告，该报告的内容包括对总统经济报告在短期以及中期经济目标的实现情况的分析和政策建议[28]。这一报告是美国国会决定对国民经济的宏观调控是否有必要进一步制订法令的最重要的依据。美国的“联合经济委员会”也具有广泛的代表性，因为成员来自众、参两院，而美国参议院的议员本来就是代表各州的利益。
笔者认为，在制订我国的《经济稳定法》时，可以参照德、美的做法并结合我国的实际情况规定建立一个“经济增长委员会”或者类似的机构（例如“国民经济宏观调控委员会”[29]），尤其要突出委员会广泛的代表性。为此，在该委员会的具体组成上，可包括国家发改委主任与财政部长，各省、直辖市的发改委或者财政厅的代表一名，以及经济专家若干名，各行业协会的代表若干，以及消费者团体的代表若干，并由国家发改委主任担任经济增长委员会主席。经济增长委员会的职责在于判断经济形势的冷热并建议采取宏观调控的措施，因此经济增长委员会是一个极为特殊的智囊机构，其人选应有一定的专业资格限制。鉴于此，经济增长委员会的人选应当由全国人大常委会批准，以确保委员行使其职权的独立性。与我国的五年制规划相应，经济增长委员会的委员的任期最好为5年，并可以连任。由于宏观调控措施必然涉及到各地区、各行业以及消费者之间的利益平衡，因此经济增长委员会应具有广泛的代表性。
尽管我国政府在经济形势的判断方面也有一个事实上的智囊机构，例如“国务院发展研究中心”，但由于这样的一个机构的职责以及权限不甚明朗，因此它还无法发挥德国“经济增长委员会”或者美国“联合经济委员会”那样的作用。德、美的委员会与国务院发展研究中心的一个最大区别在于，前者包含了州、行业协会以及其他社会团体的代表因为具有广泛的代表性和法定性（经过联邦参议会批准），而后者仅仅是一个纯学术性的研究机构，无论从是其代表性和独立性来看，都无法与前者相比。
尽管经济增长委员会是一个智囊机构，但它毕竟不是一个执行机构，因此它只有是否采取宏观调控措施的建议权，最终的决定权仍然在中央政府。
六、宏观调控的实施机制问题
对我国而言，宏观调控手段如何落实才是《经济稳定法》所面临的核心问题。在宏观调控手段的法定化方面，最重要的当属“一致行动原则”与“违法审查机制”。
（一）一致行动原则
当一个国家的整体经济形势过热或者过冷时，很可能局部地区的经济并非如此。因此当中央政府采取宏观调控时，一些地方政府很可能认为不符合本地经济的情况或者不符合本地利益。这种现象不仅出现在我国，也出现在德国等成熟的市场经济国家。德国《经济稳定法》的最大闪光点就在于它以法律的形式确立了宏观调控的一致行动原则。这是宏观调控手段法的最根本的原则，它要求联邦政府在决定采取宏观调控措施时，各部门以及各级政府都应当在法律规定的职责范围之内采取一致的宏观调控行动，禁止各当事方规避宏观调控措施甚至采取逆向行动。为此，该法第3条要求联邦政府应首先向区域组织、行业工会和企业协会提供同时采取一致行动的动向数据[30]。美国《平衡增长法》第13条以“经济活动的协调”（economic activity coordination）为标题，规定美国总统应采取措施，确保联邦政府、州政府以及私人企业采取一致行动，确保反周期式的宏观调控政策的效果[31]。
从宏观调控所涉及的当事方来看，宏观调控的一致行动原则又包括横向的一致行动与纵向的一致行动原则。横向的一致行动原则是指各级政府的各个职能部门，尤其是财政与公共投资、金融、税收、国土与资源、物价等关键职能部门之间应采取协调一致的行动，不得出于本部门利益而规避宏观调控措施或者采取逆向行动。纵向的一致行动原则是指下级政府都应采取与中央政府协调一致的行动，不得出于本地利益规避宏观调控措施甚至采取逆向行动。
从我国的实际情况看，尽管中央在采取宏观调控措施时反复强调了一致行动精神，但是由于行政管理体制尚未完全理顺，部门保护主义与地方保护主义在一些时期和一些地方仍不同程度地存在，加之宏观调控措施未能法律化、制度化和常态化，导致在宏观调控中出现了消极性的不一致行动现象、横向的不一致行动以及纵向的不一致行动现象，其结果就是中央的宏观调控政策被大打折扣，经济过热现象不断反弹，尤其是环境保护指标无法得到有效的落实。如果将一致行动原则法定化，这种局面将可能得到改善。
（二）宏观调控政策的违法审查机制
德、美等国的经验表明，对宏观调控建立违法审查机制也有助于宏观调控政策的实施。违法审查机制有两层含义，其中第一层含义是在经济形势判断方面的违法审查机制，第二层含义是一致行动的违法审查机制。
1．宏观经济形势判断中的违法审查机制
如何建立宏观调控的违法审查机制？为此不妨模拟一个例子。当中央政府认为当前全国的房地产经济过热时，于是决定出台防止房地产过快发展的宏观调控措施。但是，西部的某省认为，本省的房地产经济并未出现过热势头，于是认为中央政府的判断不符合本省的实际情况，反对中央即将出台的房地产宏观调控措施。其实，中央政府的判断与某省政府的判断都有其合理性。出现意见分歧是正常的，关键在于能否建立一个达成共识的法律机制。这就是宏观调控的违法审查机制。
以德国为例。德国在处理类似问题时正是借助于德国《基本法》以及《经济稳定法》所确立的违宪审查机制。例如，联邦德国在某年遭遇经济过热，联邦政府在听取了经济增长委员会的意见并在得到联邦参议会批准的情况下，联邦政府决定即将颁布《关于在某年度由联邦和各州建立经济增长储备金的条例》（以下简称《储备金条例》）。根据该条例，将提取总额为102亿欧元的经济增长储备金存入德国联邦银行，其中联邦投入68亿欧元，各州投入34亿欧元。联邦政府向联邦议会和联邦参议会提出此举的理由是，提取经济增长储备金是为了给过热的经济降温，并且实现整体经济的平衡。不过联邦参议会当中来自两个州的参议员反对实施该条例，理由是这两个州并没有出现经济过热势头，反而应增加公共投资，扩大就业。由于这两个州的参议员的意见只占少数，因此联邦政府最终通过并颁布了该条例，于是这两个州打算：（1）依据各州在财政预算上的自主性和独立性继续实行州政府自身的促进充分就业的经济政策；（2）将有争议的储备金条例提交给联邦宪法法院审查[32]。这个例子表明，无论联邦宪法法院最终的裁定如何，这样的违宪审查机制将有助于联邦政府与各州政府在宏观经济形势的判断和宏观调控的措施上达成共识，并能以违法审查的方式确保宏观调控措施的权威。
尽管美国《平衡增长法》以及相关法律没有专门针对联邦政府的宏观调控措施规定违法审查机制，但是美国的违宪审查机制同样可以确保联邦政府的宏观调控措施被限制在宪法和法律的限度之内。其次，美国《平衡增长法》第32条规定，采取宏观调控行动，应首先由国会批准相关的法令[33]。也就是说，没有国会的批准，联邦政府是不能直接采取宏观调控措施的。再者，由于美国联邦储备委员会在金融与货币政策方面享有独立于总统的权限，因此，美国总统采取宏观调控措施时，还受到美联储的制约。可见，从德、美两国的经验来看，宏观调控的违法审查机制都是不可缺少的。
2．宏观调控措施执行过程中的违法审查机制
一方面，倘若中央的宏观调控措施当中含有违法性内容，也应当有一个违法审查机制确保中央政府的行政措施被约束在宪法和法律的框架之内。例如，针对近年来我国对房地产市场的宏观调控政策，有学者指出其中某些政策性措施违背现行议会法的规定[34]。另一方面，一旦中央政府采取了合法的宏观调控措施，地方政府就应当按照一致行动原则全面地贯彻落实这些措施。倘若个别地方政府拒不执行中央的宏观调控政策，甚至采取逆向行动或者颁布土政策，则中央政府同样可以利用违法审查机制和行政措施确保措施的贯彻落实。
德国等国的经验表明，由于宏观调控涉及到各部门，尤其是各级政府的利益，因此除建立宏观调控法律制度外，还必须建立宏观调控政策及其实施过程中的违法审查机制。这对我国而言尤其有必要。
七、宏观调控中的私益保护
宏观调控不仅涉及到整体利益与局部利益平衡，同时也将直接影响到私法主体的权益。换言之，任何宏观调控措施都可能改变私法主体之间的财富分配。那么，国家在宏观调控中，应否以及如何保护私法主体的合法权益？对这一问题，已有学者曾经作过探讨，指出在宏观调控过程中，应加强对私法主体利益的信赖保护[35]，但是对这一问题尚未引起足够的重视。笔者认为，之所以在宏观调控过程中往往会忽视对私法主体利益的保护，原因在于宏观调控的总体目标本来就在于维持国民经济的平稳运行，即强调公共利益保护；倘若国家整体利益受到损失，那么个体的经济利益也将无法得到保障。
但是，在宏观调控过程中，尽管应以维护国民经济的整体利益为基本原则，但这并不意味着宏观调控必然应以牺牲个体的合法权益为代价。国家出台宏观调控政策属于行政措施，因此仍然应遵守行政法的基本原则，尤其是信赖保护原则[36]。
在体制转轨时期，国家在采取宏观调控措施时尊重信赖保护原则具有特殊意义。由于新旧两种经济体制的存在，国家的经济立法和经济政策时常发生变化，尤其是近年来宏观调控政策有朝令夕改之虑。在这种情况之下，如何充分地保护个体的经济权利和经济利益，就成为经济行政的一个棘手的法律问题。在经济行政的实践中，根据经济形势的变化变更、撤销行政行为或者作出新的行政行为而损害到个体的经济权利和经济利益的现象不时地见诸于媒体。而政府的宏观调控政策倘若朝令夕改，其影响更为深远，波及面更大，因此宏观调控政策尤其应当重视对公众的信赖保护。
为遵守信赖保护原则．国家在实施宏观调控手段时，直当有一个提前公开化的过程，而不能进行突然袭击。具体换言，应通过听证或者先公布后实施的方式让市场经济的主体自己先行进行判断宏观调控措施将带来的后果，加强信赖保护。倘若以突然袭击的方式采取宏观调控措施，则不但可能损害私法主体的合法权益，甚至也导致产生与政府的宏观调控措施相反的后果。例如，2007年5月30日晚，财政部在深夜突然宣布将股票交易印花税调高至千分之三，这不但造成了股市的剧烈波动，而且也让不少的投资者蒙受了巨大的经济损失。这种突然袭击式的宏观调控政策实际上不仅违背了信赖保护原则，并且其负面效果也是十分明显的[37]。
从这个意义上说。任何宏观调控措施都会对社会财富进行再分配，而这种分配的公正性的意义，完全不亚于政府对弱势群体的倾斜性分配。
结语
在我国制订和颁布《经济稳定法》（《宏观调控法》）是完全必要和可行的。尽管对宏观经济形势的判断具有复杂性、前沿性和灵活性，但是宏观调控的原则性目标和实施手段都是可以制度化的。宏观调控制度与宏观调控政策完全可以做到互补。制度化的宏观调控与政策性的宏观调控的根本区别在于，前者可以以法律手段消除中央政府与地方政府在宏观经济形势判断以及所采取的宏观调控措施方面所持的意见分歧，从而有利于宏观调控措施的全面落实，平衡总体利益与地方利益、行业利益等局部利益。反之，纯粹政策性的宏观调控措施则不利于中央与地方消除意见分歧达成共识，并且在实践中由于没有实施上的制度保障而得不到全面落实。
《经济稳定法》在其调整目标上，除传统的“四大魔方”之外，宜增加生态环境标准作为第五大魔方；在机构设置上，宜建立具有广泛代表性和独立性的经济增长专门委员会，使得中央和各地方、各行业都有合法的利益诉求平台。在实施机制上，应建立一致行动原则和违法审查机制。此外，经济稳定法除维护国民经济整体利益外，也应当适度地考虑对个体合法权益的保护，遵守信赖保护原则。《经济稳定法》是市场经济的基本法之一，它也因此不仅是一部“授权法”，更是一部“限权法”。
注释:
*西南财经大学法学院教授、法学博士。
本文系国家社科基金重大招标项目“改革发展成果分享法律机制研究”（05ZD029）的阶段性研究成果。
[1]参见席斯：《宏观调控立法两套方案，发改委力争纳入立法计划》，载《经济观察报》2007年5月26日。
[2]前引[1]。
[3]参见徐孟洲：《对制订（宏观调控法）的构思》，载《法学杂志》2001年第3期。徐孟洲教授详细地论证了保留“宏观调控法”这一名称的四大理由。
[4]See See．3117 a（5）of Full Employment and Balanced Growth Act．
[5]Steven A．Ramirez，Depoliticizing Financial．Regulation，William ＆Mary Law Review，（2000），V．503，p．67．
[6]例如张守文：《宏观调控权的法律解析》，载《京大学学报》（哲学社会科学版）2001年第3期。
[7]法律名称的别名取决于习惯性称呼以及法律名称的繁简，当一个法律的名称太长的时候，就可能在实践中形成一个简称，例如德国的《经济稳定与增长促进法》被简称为《经济稳定法》，我国的《反不正当竞争法》往往被简称为《竞争法》等。再如，国务院于2005年发布了“关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见”，它被民间俗称为“非公经济36条”。
[8]参见程信和：《宏观调控法论》，载《中山大学学报》（社会科学版）．002年第2期。
[9]浩民：《改善宏观调控需要法治基础——吴敬琏与江平对话记》，载《陕西审计》2004年第6期。
[10]王延春、欧阳晓红：《发改委酝酿宏观调控立法，专家称听上去很好玩》，载《经济观察报》2006年1月8日。
[11]参见（德）柯武刚、史曼飞：《制度经济学》，韩朝华译，商务印书馆2004年版，第35页。
[12]（英）哈耶克：《自由宪章》，杨玉生、冯兴元、陈茅等译，中国社会科学出版社1998年版，第350页。
[13]参见李力：《宏观调控法律制度研究》，南京师范大学出版社1998年版，第50页以下。
[14]参见卢炯星主编：《宏观经济法》，厦门大学出版社2005年版，第141页。
[15]See Sec．3111 of Full Employment and Balanced Growth Act of 1978．
[16]（德）W．Frotscher，Wirtschaftsverfassungs—und Wirtschaftsverwaltungsrecht，1999，s．60ff．P．69．
[17]参见《中华人民共和国国民经济与社会发展第十一个五年规化纲要》，人民出版社2006年版，第3页以下。
[18]前引[16]，第70页。
[19]前引[17]，十一五规划纲要第2页以下。
[20]前引[16]，第71页以下。
[21]前引[1]。
[22]参见王曦：《我国宏观调控基本法立法价值分析》，载《江西社会科学》2005年第11期。
[23]前引[16]，第75页。
[24]前引[15]。
[25]前引[17]，十一五规划纲要第4页以下。
[26]前引[17]。
[27]See Sec．3131 of Full Employment and Balanced Growth Act of 1978．
[28]See Sec．3132 of Full Employment and Balanced Growth Act of 1978．
[29]陈承堂：《宏观调控的合法性研究——以房地产市场宏观调控为视角》，载《法商研究》2006年第5期。
[30]吴越：《经济宪法学导论》，法律出版社2007年版，第391页。
[31]See Sec．3113 of Full Employment and Balanced Growth Act of 1978．
[32]前引[16]，第60页以下。
[33]前引[28]
[34]前引[29]。
[35]参见李昌麒、胡光志：《宏观调控法若干基本范畴的法理分析》，载《中国法学》2002年第2期。
[36]参见姜民安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社/高等教育出版社2005年版，第70页。
[37]参见胡凌：《专家：股民非赌徒别搞突然袭击》，载《成都晚报》2007年6月6日。