一、立法质量与法律体系

在建设社会主义法治国家的进程中，提高立法质量是大家基本的共识。而提高立法质量的基础与前提是保证法律的合宪性，强化宪法在法律体系中的基础地位，使宪法价值通过普通法律得到有效实现。

从1949年的《共同纲领》颁布算起，新中国法律体系的建设已经走过了60年历程。60年来经验告诉我们，在社会发展中，一定要充分发挥法治的作用，构建起一套科学合理的社会主义法律体系，而在法律体系的构建与发展中，必须以宪法为依据，维护宪法权威，充分发挥宪法作用。

宪法乃一国之本，是国家制度合法性的基础。如果宪法不能在国家生活中发挥至高无上的根本法作用，那么整个国家的根基就不稳固，国家的大厦也会岌岌可危。如果宪法不能在法律体系的建构和发展中发挥统率全局的最高法作用，那么国家的法律体系就会丧失合法性来源，法律体系的良善性也难以得到有效保证。

在研究社会主义法律体系问题时，学者们通常都提出立法质量的问题，普遍强调立法质量的重要性与基本条件。但在法律体系发展的实践中，有时我们忽略了立法质量的基本要素与实现条件，过分强调其程序意义上的价值，而对其前提与基础问题缺乏必要的关注。

提高立法质量，首先要明确一个问题：到底什么是立法质量？把这个词分解来看，“立法质量”包括两个方面，一个是质，一个是量。从量上看，提高立法质量的前提是有一定数量和规模的法律，这些法律足够形成一定的体系。从质上看，保证立法质量要求提高立法的科学性、民主性，使立法原则与内容符合社会发展的客观规律，符合人民的根本利益，使法律体系内部协调统一，具有逻辑性。一方面，立法的总体数量与社会发展客观要求之间具有内在的逻辑关系，不能把法制建设简单地理解为立法越多越好，也不是说出现某方面的问题就呼吁立这个领域的法律。其实，立法是十分珍贵的资源，我们要综合考虑立法的社会环境，注意发挥立法的效益，在条件不成熟甚至不具备或还没有形成社会共识的情况下，应当慎重采用立法的方式解决问题，否则，即使立了法，但法律无法发挥应有的作用，而且很容易失去人们对立法的应有的期待，那么法律的权威就会大打折扣。另一方面，当立法数量积累到一定程度后，应当把重点放在逐步提高立法的品质，保证法律体系之间的协调和统一。从这个意义上说，提高立法质量与形成中国特色社会主义法律体系有着密切关系。要提高立法质量，除了应当考虑法律必须适合现阶段我国社会关系的特点、在立法本身内容上下功夫外，还必须充分考虑我国宪法体制以及宪法规定的社会主义法律体系的基本布局与立法体制，始终坚持立法以宪法为基础的原则，充分考虑各类法律之间的相互协调和统一。

二、立法质量与宪法精神

法律体系是指在宪法统率下，以各基本法为主要框架，由各种法律、法规共同组成的有机联系的整体。在法律体系的形成过程中，宪法发挥着立法依据作用，制定法律必须要以宪法为依据，必须从宪法文本与精神中寻求合法性来源。

判断一部法律是否良法，以及是否有质量，关键要看是否与宪法规定相一致，是否以宪法为依据。作者认为，“根据宪法”只是规范意义的表述，并不是实然意义上的事实关系。有的法律虽然写了“根据宪法”，但有些法律内容本身可能存在着与宪法不一致的部分。判断一部法律是否真正“根据宪法”时，需要综合考虑法律理念、基本原则和具体内容是否符合宪法规范、宪法原则和宪法精神。 ^[2]

宪法既是一部内容严谨的规范体系，也蕴含了丰富的价值理念，其核心就是规范权力运行、保障基本人权，宪法本质上是保障人权之法。普通法律也应遵循这一价值理念，方可保证立法的良善性，保证社会主义法治建设的正当性。

宪法基本原则是宪法精神的具体表现。我国宪法中规定的人民主权原则、基本人权原则和法治原则都已经内化为法治建设的灵魂，它对我们的法治建设发挥着指导作用。因此，在审查普通法律的合宪性问题上，除了要看普通法律的立法精神是否有违于人权保障之原理外，还要审查其内容是否有违于宪法的基本原则。

宪法精神与宪法原则是比较抽象和原则性的，有的时候在具体的宪政实践中不容易把握。而宪法条文都是比较现实而具体的规定，宪法的权威和价值集中体现为对宪法文本的尊重和遵守上。所以，如果普通法律出现明显违反宪法文本规定的条款，无论其是“良性违宪”还是“恶性违宪”，都要坚守宪法的最高性原则，认定其违宪无效。如果以‘改革’名义，任意突破宪法文本规定的基本底线，无论这种‘改革’具有多大的‘合理性’，最终会牺牲法治价值，必然会损害法治权威。

如前所述，在我们的立法实践中，有的法律第1条写了“根据宪法”，有的法律并没有写“根据宪法”。从实质意义上说，无论写不写这四个字，法律都是由立法机关根据宪法制定的，否则法律不会发生效力，但是，写不写“根据宪法”并不仅仅是形式问题，也难于通过推定原则来判断。从宪法与法律的关系看，立法者必须确立一个原则，即哪些法律的制定必须明文规定“根据宪法”，哪些法律是可以不规定，或者哪些属于立法者任意选择的立法政策或立法技术。这是需要进一步规范的内容。

比如，作为一部基本的民事单行法，《侵权责任法》第1条没有写明“根据宪法，制定本法”。这是否适当，我们可以做如下分析。

我国的法律体系由效力不等的各种规范组成，其中宪法处在效力等级的顶点， ^[3]其他一切规范（包括基本的民事法律规范）都不得与宪法相抵触。因此，任何其他的法律规范，不管其制定主体是哪个国家机关，不论其调整的是民事、刑事或其他领域的社会关系，都不得在内容上与宪法相抵触。并且，任何其他法律规范的制定机关、制定程序、制定权限都必须符合宪法的规定，因为制定法律规范（包括民事规范）的权力都是国家的公权力，在最终意义上是来自于宪法的授予。

就民事法律的制定而言，现行宪法第62条第3项规定，全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。因此，无论民事单行法是否在条文中明确写明“根据宪法、制定本法”的字样，其制定权显然都来自于宪法的授予，这是毋庸置疑的。至于全国人大制定民事法律的职权，从学说的理解来看，往往被认为是国家立法机关由于负有保障宪法基本权利的义务而创造和维持基本权利的客观法律秩序。 ^[4]

作者认为，未写明“根据宪法”制定并不意味着民事单行法必然是违宪的，更不意味着这些法律脱离了宪法的约束（“不得与宪法相抵触”）。正如前文所述，排除内容的合宪性不论，至少其制定权限是得自宪法第62条的授予，民事法律的制定正是全国人大及其常委会行使宪法授予的立法权的表现。

只是从立法技术的角度而言，立法根据表述条款不一致的情形在一定程度上有损法的统一性与安定性。从这一角度出发，全国人大及其常委会都应当对现有的立法技术和指标进行规范和统一，在必要的法律规范（包括民事法律规范）上写明其制定权的依据。

三、立法质量与全国人民代表大会的宪法地位

立法权主体的地位是否明确以及是否得到尊重是提高立法质量的重要条件。宪法规定，“全国人民代表大会是国家的最高权力机关”，全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会都行使国家立法权，但立法权限是不同的，全国人大具有制定基本法律的权力，全国人大常委会则具有制定非基本法律的权力。 ^[5]这种立法权的二元结构模式，在实践中引发了学术上的不同争论。比如，如何理解全国人大及其常委会的宪法地位，特别是二者的立法在冲突时如何合理地做出判断，这一问题在新《律师法》与《刑事诉讼法》的适用中体现的尤为明显。 ^[6]从我国宪法和立法法的文本规定以及宪政基本原理来看，全国人大与全国人大常委会并不是同一的立法机关，二者的宪政基础、宪法地位、宪法职权和立法程序都是不同的。

与此相关的另一个问题是，如何认识全国人大的基本法律制定权 ^[7]以及如何合理地确定基本法律和非基本法律的界限。有学者认为，全国人大“在我国立法权限体系中居于最重要的地位”，由其产生的法律“在我国整个法的体系和法的形式中居于最高地位。全国人大立法具有最高地位，也因此具有最高效力。” ^[8]但从立法的实际情况看，基本法律与非基本法律的界限是不清楚的，有的时候应由全国人民代表大会制定的法律由常务委员会制定，这造成了法律体系逻辑的混乱，直接影响立法的质量。

基本法律是我国1982年宪法开始使用的概念，其文本依据是宪法第62条第三项规定：“全国人民代表大会行使下列职权：（三）制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律；……”由于宪法文本对基本法律概念的规定过于概括，对于其内涵和外延法学界也一直争论不休，在基本法律的界定上，法学界主要有“主体标准说”、“内容标准说”和“双重标准说”三种观点。

“主体标准说”认为，判断基本法律的唯一依据是制定主体，因为我国宪法规定全国人大具有基本法律制定权，只要是全国人大制定的法律毫无例外都应该是基本法律。

“内容标准说”认为，判断基本法律的主要标准要看基本法律的调整内容及其重要性，只有调整那些关系国家全局、具有重要性内容才属于基本法律的范畴。在这个意义上，所谓基本法律，就是“规范国家政治、经济、社会生活的全局性的法律。” ^[9]或者就是“有关刑事、民事、国家机构和其他方面的重要法律”，其中“其他”主要是指“公民基本权利义务的立法、重要的经济立法以及关于公务员制度和行政司法程序制度方面的立法”等；非基本法律是指“除上述方面以外的其他法律。” ^[10]

“双重标准说”认为，判断基本法律的标准，不仅仅要依据制定主体是全国人大这一主体要素，同时要看这部法律本身调整内容和涉及关系的重要性。 ^[11]在此意义上，基本法律的判断标准应该是“法律本身的重要性而不仅仅是制定主体。在具体操作上，应该以法律本身的重要性为主并结合制定主体来判断一部法律是否是基本法律。” ^[12]

作者认为，“双重标准说”是有一定合理性的，即一部法律是否属于“基本法律”从形式上看取决于它的制定主体，但从内容上看取决于它所规范的社会关系的重要性和全局性。“基本法律”应当是指国家法律体系中那些位次于宪法的、带有根本性意义的法律。因此，“基本法律”是指由全国人民代表大会制定的仅次于宪法而高于其他法律的对国家政治、经济和社会生活某个领域重大和全局性事项作出规范的法律， ^[13]在法律效力上具有一定的‘优先性’，但在实践中其‘优先性’难于得到保证。

2010年7月1日起实行的《侵权责任法》是由全国人大常委会通过的，由此引发了一些宪法争议。尽管某一种意义上说，有法比无法好，早立法比晚立法好，但是立法主体的不一致也带来了一些法律之间的冲突与不必要的争议。未来在编纂《民法典》时，全国人大是否还要重新通过一次《侵权责任法》？换句话说，对全国人大常委会已经通过的法律，全国人大自身能否再行通过呢？要进一步提高立法质量，这些事关立法权的根本性问题是不能回避的，需要慎重考虑。在作者看来，立法是需要考量政治、经济与文化等复杂因素的，但无论立法背景发生什么样的变化，宪法制度与基本原理是不能违反的，否则立法的合法性与正当性容易受质疑。

毫无疑问，民法典的基本制度属于民事的基本法律。因此，如果我们未来制定民法典，则关于民法典基本制度的立法权应该属于宪法保留给全国人大的职权，全国人大常委会并无权制定民法典，只能对民法典中非基本制度的内容进行立法，或者对民法典基本制度的内容进行补充和修改。在我国《民法典》的制定过程中，由于《民法典》内容庞大，涉及面广，条文复杂，作为一部法律进行审议难度过大，因此，2003年，全国人大及其常委会确立了分编修改和审议、分编通过的原则。因此，我国的民法主要体现为各个民事单行法，并且在晚近几年，为了建立社会主义法律体系，全国人大及其常委会加快了民事立法的进度，《侵权责任法》正是在这一背景下，以《民法典》草案中侵权责任法编为基础而起草制定的。

那么，《侵权责任法》是否属于宪法第62条第3项所规定的“民事的基本法律”呢？对此，民法学界存在不同的观点，有学者认为，经典的民法典（如《法国民法典》和《德国民法典》）都没有以专编规定侵权责任法，而是将侵权作为侵权之债而规定在债法编中，因此，尽管侵权法是民法典的必不可少的组成部分，但它并不属于民法典的基本体系（“编”）之一。但也有学者认为，侵权责任法独立成编，不仅符合现代侵权法的发展趋势，也符合我国民事立法体系化的要求，同时也符合我国司法实践的需要。 ^[14]。在全国人大常委会曾经审议的《民法典》（草案）中，侵权责任法是独立的一编。如此看来，最终由全国人大常委会而不是全国人大通过《侵权责任法》确实存在理论上进一步讨论的空间。

当然，违宪的判断是重大的判断，必须对此保持应有的克制。全国人大常委会作为宪法第67条规定的宪法解释机关，具有宪法解释权。如果不想得出“全国人大常委会侵犯了全国人大的立法权”的结论，那么似乎只能作这样的理解：全国人大常委会将《侵权责任法》解释为不属于宪法第62条第3项规定的“民事的基本法律”。

如果说全国人大常委会将《侵权责任法》理解为非基本的民事法律，随之而来的一个问题是，《侵权责任法》能否作为《民法典》的组成部分？

前文已述，《民法典》的内容可以分为基本制度的内容和非基本制度的内容，前者属于全国人大的立法权，后者则可以由全国人大常委会进行立法。《侵权责任法》有可能构成我国未来的《民法典》的独立的一编，而《民法典》的各编显然都是基本的民事制度，因此，《民法典》的各个组成编都必须由全国人大通过。在这个意义上，全国人大常委会通过《侵权责任法》为我国未来民法典的编纂和通过留下了一个不小的麻烦。

四、立法质量与法律体系的均衡发展

在现代法律体系中，宪法不仅作为现代法律体系的最高规范，同时也是一种价值理念，为立法提供统一的价值基础与规范引导。宪法不是对社会关系的简单的概括与总结，而是体现了社会共同体的价值观与制宪者的政治智慧。因此，宪法最鲜明的特点就是其价值性或者正义性。现代宪政主义的一个基本理念就是，法治就是“法律之治”，其中最重要的就是“宪法之治”。宪法的价值性主要体现为宪法的正义性上，“作为宪法价值的正义，就是宪法所具有的平等、公正、合理的属性，或者说是指宪法的平等性、公正性、合理性。” ^[15]

从近代宪法产生的历史背景来看，宪法的主要目的是为了规范国家权力的运行，保障公民的基本权利不受国家权力的侵犯，因此，宪法的价值性主要体现在其对权力的规范上和对权利的保障上。宪法的最主要的职能就是限制国家权力的膨胀和保障公民权利不受国家权力的侵害。在限制权力与保障权利的相互关系中，限制权力是手段，保障权利是目的，限制权力的最终结果还是为了保障权利。从这种意义上说，以宪法为基础实际上意味着以宪法价值为基础，建立合理的法律体系，保障公民权利与法律体系的均衡发展。

从整体来看，国家的法律体系是一个有机整体，立法机关的不同立法活动构成了法律体系的有机组成部分。如果在法律体系的建构过程中，缺乏统一的规划和长远的目标，就会使得国家立法带有功利性的、实用性的色彩，不能有效地适应社会的长远发展。因此，法律体系的平衡性和协调性主要体现在各个法律部门在法律体系中的比例以及立法内容在法律体系中的比例问题。

国家立法的平衡性首先体现在各个法律部门在法律体系中的比例。根据2008年发布的《中国的法治建设》白皮书，我国的法律体系主要由七个法律部门构成：宪法及宪法相关法，民法商法，行政法，经济法，社会法，刑法，诉讼与非诉讼程序法。根据白皮书中229件法律的统计，各个法律部门的发展是不平衡的：行政法的立法数量最多，有79部，占了全部229件法律的三分之一多；其次是经济法，有54部，接近占了全部229件法律的四分之一；而关于社会法的立法就相对较少，只有17件法律，占了整个法律体系的7%左右。

在立法内容上，我国法律体系的发展也是不平衡的。根据立法中体现内容的不同，可以将立法大致划分为经济性立法、政治性立法、文化性立法、社会性立法等不同类型。立法内容的分类依据是党的十七大报告中的“要按照中国特色社会主义事业总体布局，全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设”的论断，将国家立法的内容分为经济建设立法、政治建设立法、文化建设立法和社会建设立法四种。229件法律大体的比例是：经济建设立法114件，占49.8%，政治建设立法80件，占34.9%，文化建设立法4件，占1.7%，社会建设立法31件，占13.5%。

从上述统计中可以看出，在我国法律体系的发展中，经济建设方面的立法占据主导的地位，占据了国家立法的近一半。经济建设立法的数量最多与我国的以经济建设为中心的国策有关。与此相对应，文化建设立法和社会建设立法相对数量较少，二者总和才仅仅占据了整个法律体系的15%左右。在法律体系的内容上，政治建设立法占整个国家法律体系的三分之一以上。

在法律体系的建构过程中，我们需要树立宪法思维，以宪法价值为基础，树立一种综合的社会发展观，保证国家立法的合理比例，保持法律体系的平衡发展。要继续强化宪法在法律体系中的基础地位，就要发挥宪法的协调功能，使得原来单纯的经济立法为主转向政治立法、经济立法与文化立法、社会立法并重的格局。从人权保障的角度来看，宪法必须关注权利保障，关注民生，因而要加大社会领域立法的力度，改变我国以前单独偏重经济立法的格局，使我国的法律体系在内容体系上维持平衡。

当然，在20世纪80年代，限于我国宪政建设的重点以及我国经济发展的趋势，我国的立法格局以经济立法为主，立法的作用是为经济建设保驾护航，这是有它合理性的。但法制与社会发展达到一定程度后，仍以经济立法为中心，有可能破坏法律发展的平衡性，不利于社会协调发展。

在相当长的历史时期内，社会法在中国法律体系中是最为羸弱的一脉。从社会发展的阶段来看，在经历了30年的改革开放之后，我国已经初步解决了温饱问题，开始为解决小康生活而奋斗。20世纪90年代以后，随着改革逐渐进人深水区，贫富分化、“三农”问题、下岗失业、劳资冲突、教育乱收费、看病难与看病贵、食品及药品安全、生产事故等一系列“社会病”开始显现，社会立法的缺失渐渐成为构建和谐社会的制度瓶颈。 ^[16]进入21世纪，社会矛盾激化、贫富差距加大等问题也摆在民众面前，现在的国家政策必须要以社会公正、民生保障为主旨，其根本任务是维护社会公平与正义，让全体国民共享改革发展的成果。

在法律体系的建构中，国家立法机关的立法规划发挥着重要的作用。一方面，国家立法规划的出台有助于国家法律体系的完善，另一方面，通过国家立法规划，国家可以加强特定领域的立法，从而更好的保持法律体系的完整性和协调性。相比较于其他部门法来说，宪法更具有根本性、整体性和综合性的特点，更能符合社会发展的基本趋势。因此，在出台国家立法规划时，立法机关应以宪法为基本出发点，以宪法原则、宪法价值、宪法精神为基本着眼点，而不能以部门法的某些特征为出发点。

特别是，尊重保障人权成为一项宪法原则后，各种法律、法规、地方性法规、政府规章等，均应当与修改后的宪法保持一致，及时补充修改完善。应当特别注意发现和解决由于经济社会立法导致或可能导致侵犯人权、引发社会冲突和群体性事件等问题。 ^[17]强调国家的立法规划符合宪法精神，这实际是在为国家的立法提供一个总体价值目标，保证社会的协调发展。

五、立法质量与立法的公众参与

公民参与程度的高低是衡量一个国家立法民主化程度的重要指标。扩大公民参与，首先是贯彻立法程序公开的原则，立法机关的审议过程应当公开，公众可以旁听和参与立法过程，提出意见，新闻舆论机关也应该客观全面地报道立法过程。扩大公民参与的第二个方面是公开立法文献和立法档案。对民主的立法机关而言，信息资料的开放是一个必然的要求，同时这种开放也增强了立法机关工作的实效性。公开立法文献和立法档案，能够使审议过程透明化。对公民而言，通过立法信息和资料的公开，不仅有助于广大人民群众认识立法、了解立法，使他们真正感受法律的权威和价值，也有助于提高法律的民主性、科学性，更有助于提高法律的实施效果，使人民群众自觉守法。从学术研究的意义上说，公开立法文献，有助于准确把握立法原意，避免产生这样那样的误解。

立法本质上是利益的博弈与分配，在社会专业化分工程度越来越高的今天，也要处理好部门立法、专业立法的关系问题。在现代社会，立法要想完全摆脱部门利益是几乎不可能的，问题的关键在于正确对待和处理部门利益，将部门利益通过正当的立法程序转化为共识，使部门利益获得不同主体的普遍认同，使立法中反映和体现出的利益具有多元化。实践中，有的地方实行立法招标制度，有的地方实行立法回避制度，还有的地方组建立法专家库，让法学、经济学、金融学、劳动和社会保障等方面的专家、学者和律师等法律工作者为立法提供智力支持，甚至请他们提出立法研究报告和立法草案建议稿。通过多元主体的参与，改变了过去部门立法的主体单一、渠道单一的状况。

为了确实保证公众的立法参与，也需要建立完善的立法预告制度。实施立法预告有助于有针对性的加强特定领域的立法，保持法律体系的完整和协调。今后，我们应该在总结立法经验的基础上，逐步建立和推行立法预告制度。立法预告是对立法规划的深化和发展，通过立法预告，将立法理由、立法的必要性和合理性等事先做出较为详尽的说明，使公众能对立法基本情况有事先的认识和把握，对立法的必要性产生认同，引导他们在预告期内提出意见和建议。如立法预告制度在韩国立法中取得了积极的进展，对保证立法的民主性发挥了重要作用。在我国，有的地方人大（北京人大）在地方立法中采取了立法前的立项论证试点程序，通过立法立项论证，优先选择条件成熟的项目立法。这一改革有助于扩大公众参与，有助于我们继续探索和建立符合我国实际的立法预告制度，使所立之法得到广大人民群众的关注和认同。

六、立法质量与宪法实施

2010年是社会主义法律体系的形成年。中国特色社会主义法律体系的形成既是我国法治建设的重要成果，同时开启了一个新的历史阶段。但法律体系的“形成”不是结果，只是法治发展新阶段的开始，或者说仅仅是开始。无论什么时候、由谁，以什么形式正式宣布“形成”，这一法律体系都处于发展与完善过程之中。我们没有理由盲目乐观，更没有理由“骄傲”。从某种意义上说，宣布“形成”后的发展过程更为艰巨，遇到的挑战更多，需要有新的发展思路与战略，特别要高度重视宪法实施在社会主义法律体系发展中的作用。

自现行宪法颁布实施以来，经过四次修改，宪法日益适应社会生活，尊重宪法开始成为国家生活的基本价值观，但总体上看，宪法权威还没有完全树立，违宪的现象还比较严重。宪法实施效果差一直是困扰我国宪政实践的一大难题，也是社会公众最关注的社会问题。据中国人民大学宪政与行政法治研究中心2007年进行的问卷调查，在关于“您对我国宪法实施的效果有何评价？”的提问中，45%的公民认为我国宪法的实施效果“差”和“比较差”，认为“好”和“比较好”的占到40%，另有15%的公民不清楚我国宪法实施的效果如何。宪法实施作为法律实施中的一个非常重要的衡量因素，对于整个国家的法律实施状况都产生重要的影响。而调查中45%以上的公民认为我国的宪法实施状况不太理想，这就表明我国宪法规定和实际现实之间还存在着较大的差距。而宪法实施实施社会效果差直接影响法律体系的有机统一与立法质量。也就是说，作为立法基础的宪法本身缺乏权威性，公众对法律的期待与信仰也会受到损害，法制整体环境无法得到健康、稳定的发展。理由很简单，当公众看到，社会生活中的违宪现象还得不到有效遏制，连宪法还缺乏权威时，很难形成对法律的信仰，整个法律体系的协调性就会失去民意的基础。

从建设社会主义法治国家，提高立法质量的角度看，有以下几个问题是值得我们关注的：

首先，在立法工作中高度重视宪法的作用，建立多元而灵活的法律运行机制，充分发挥法律解释与宪法解释的功能。现行宪法颁布后先后修改了四次，在一定程度上适应了社会发展的需要。但并不是所有的问题都必须经过宪法修改才能弥合宪法规范与社会现实之间的缝隙，解释宪法也是一种重要的途径。与修改宪法相比，解释宪法更为灵活，更有利于节约立法成本，更有利于维护宪法的稳定性和权威性。而且，修改宪法很大程度上只是宪法被动适应社会生活的变化，并没有充分体现出宪法调整、控制社会的效力，而宪法解释则既包含着积极、主动地发展宪法并使其适应社会发展的功能。同时，宪法作为国家根本法的性质要求建立起包含宪法解释制度在内的多样化的宪法实施制度，而不是仅仅让宪法被动地适应社会生活的变化。只有保证宪法的稳定性，通过解释来发挥宪法的实际功效，才能更有力的维护宪法的权威。当然，当某些宪法条文或制度无法通过解释宪法获得正当性基础的时候，也需要修改宪法。但即便是修改了宪法，也不能离开宪法解释制度。

其次， 从健全中国特色的违宪审查制度入手，丰富和发展社会主义法律体系。违宪审查制度的不同模式反映了各国不同的国情，是不同宪法文化的体现。任何一个国家在选择特定宪法监督体制时普遍强调体制与文化之间的协调问题。在完善宪法监督制度时，我们首先要充分考虑中国社会特定的经济、政治与文化的特点，充分挖掘本土的资源，不能照搬外国的经验。尤其在经济全球化背景下我们既要考虑本国国情，同时也要注意借鉴国外有益的经验，充分发挥制度优势，以推动中国特色宪法保障制度的发展与完善。

再次，进一步完善违宪审查的程序，在现有制度框架内充分发挥制度资源，维护宪法尊严，保障法律体系的协调和统一。《立法法》和《法规备案审查工作程序》对有权启动的主体向全国人大常委会启动违宪审查以后的审查程序作了一些规定，这为我国违宪审查制度的建立积累了制度基础。但是我们也要看到，《立法法》和《法规备案审查工作程序》仅仅规定了依申请启动违宪审查的程序，没有规定对交付备案的法规进行主动审查的程序，并且没有对申请的受理程序、审查组织、审查程序和审查后的效力等做出具体规定。在违宪审查的启动主体上，《立法法》和《法规备案审查工作程序》规定了较为广泛的启动主体范围，包括任何公民个人都有权启动违宪审查，可以说几乎涵盖了所有的社会主体，但是，是否要对公民申请人做出答复进而如何答复等问题却没有规定。并且，规定任何公民都有违宪审查请求权的初衷是为了保障个人权利，但从制度的实际运行来看，不设置任何条件的违宪审查请求反倒会使违宪审查机关怠于履行职责。在违宪审查的对象上，《宪法》和《立法法》确定的违宪审查对象为行政法规、地方性法规、自治条例及单行条例三类，即对该三类法规和条例是否违背宪法进行审查，而国家机关依据法律所实施的行为仅仅为违法审查的对象，无法直接根据宪法进行审查。

最后，从发展的趋势看，有必要在人民代表大会制度下建立专门性的违宪审查机关，使违宪审查成为专业性、经常性的活动。宪法实施的28年的经验表明，如果没有实效性的宪法保障制度，不可能保证社会主义法律体系统一性。因此，着眼于社会主义法律体系的长远发展，特别是从提高立法质量的高度，在全国人大制度下成立一个专门的违宪审查机关具有客观的必要性与紧迫性。

【作者简介】
中国人民大学法学院教授，博士生导师，法学博士。

【注释】
[2] 在“依据宪法-----”为原则的问题上，有学者认为，中国宪法学中“依据宪法制定----”的表述不仅没有宪法依据，而且存在诸多实践和逻辑上的弊病。主要理由是：宪法的本质特点决定了宪法和其他法律的关系只能是不抵触关系。见蒋德海：从宪法‘不抵触原则’透视宪法与其他法的关系”，载〈华东政法大学学报〉2008年第1期。
[3] 现行宪法序言规定：“本法……具有最高的法律效力。”
[4] 基本权利作为客观法的属性要求国家立法机关必须建构和维护基本权利得以实现的各种法律制度，例如，为了基本权利的具体落实，立法机关所须建构和维护的制度包括：财产权制度、婚姻制度、劳动保障制度等，这些制度往往跨越公法和私法两个领域，构成基本权利最终落实的前提性因素。参见张翔：《基本权利的双重性》，载《法学研究》2005年第3期，第27页。
[5] 为什么现行宪法把基本法律的制定权赋予全国人大，而不是全国人大常委会？除宪法原理上的依据外，很重要的背景之一是，修宪过程中有的人对全国人大常委会会不会侵犯全国人大的立法权表示了担忧，对此彭真委员长专门做了如下解释：“全民讨论中，有人提出，在扩大全国人大常委会的职权时，应当充分保证全国人大作为最高权力机关的地位。这个意见是对的。因此，宪法修改草案第67条关于全国人大常委会的职权第三项原来规定，在全国人大闭会期间，对全国人大制定的法律进行部分补充和修改，加上了“不得同该法律的基本原则相抵触”这样的限制。在第62条关于全国人大的 职权又加上了第11项，即“改变或撤消全国人民代表大会常务委员会不适当的决定”。见彭真：“关于中华人民共和国宪法修改草案的报告”，全国人大常委会办公厅联络局编《中华人民共和国宪法及有关资料汇编》，1990年版，第114页。另外，需要我们关注的修宪资料是，1982年4月12日下午，中华人民共和国宪法修改委员会第三次全体会议上，秘书长胡乔木明确指出，本次修改宪法“加强了全国人民代表大会常务委员会的地位和作用，但全国人大常委会不能完全同全国人大并列起来。”因此，在宪法地位上，全国人大是最高国家权力机关，行使国家最高权力，而全国人大常委会只是常设机关，性质是不同的，不能称为是最高国家权力机关。宪法地位的不同决定了全国人大与全国人大常委会是不同性质的立法机关，不是同一个机关。
[6] 参见韩大元：“全国人大常委会新法能否优于全国人大的旧法”？载《法学》2009年3 期
[7] 2010年3月14日，十一届全国人大通过了现行《选举法》的第五个修正案。由全国人大通过《选举法》这一基本法律，体现了最高国家权力机关对基本法律的制定与修改权，对提高人们对全国人大的地位产生了积极的影响。
[8] 周旺生主编：《立法学教程》，法律出版社1995年版，第129页.
[9] 莫纪宏主编：《宪法学》，社会科学文献出版社2004年版，第388页。
[10] 蔡定剑：《中国人民代表大会制度研究》，法律出版社2003年版，第239页。
[11] 魏定仁主编：《宪法学》，北京大学出版社2005年版，第326页。
[12] 张震：《基本法律抑或宪法性法律？》，载《内蒙古社会科学》2007年第5期。
[13] 参见韩大元、刘松山：《宪法文本中“基本法律”的实证分析》，载《法学》2003年第4期。在日本宪法学界，围绕“基本法”的效力与功能等问题也进行了长期的争论。早在1973年《法律时报》曾专题讨论宪法体系与基本法关系问题。针对战后出现的一些基本法的立法状况，长谷川正安教授提出了把“宪法—法律”的规范体系转化为“宪法—基本法—法律”位阶关系的必要性，提出“基本法与法律的关系并不是形式伦理结构，而是为实现一定的具体目的的政策产物”的观点（《法律时报》第45卷7号，1973年6月通卷540号）。到了20世纪90年代，宪法与基本法、基本法与法律关系问题又成为日本学术界争论的重大问题。2006年开始川崎政司在《自治研究》上连续发表了六篇论文，系统地研究了基本法性质与效力问题。其核心的命题是，基本法一方面补充宪法，另一方面起着连接宪法与个别法的中介作用，日本的法律体系已发展为“宪法—基本法—个别法—命令”体系，基本法是宪法的“补充法”。（《自治研究》第82卷第1号2006年1月通卷983号）。2009年日本著名法学家盐野宏在“论基本法”一文中对基本法的研究成果进行了系统的梳理，并把性质概括为“准宪法的性质”、“基本原理的法律说”、“解释指针论”三种主张，并从解释学的角度对基本法与法律效力的认定提出具体的规则。参见《日本学士院纪要》第六十三卷第一号。
[14] 王利明：《民法典体系研究》，中国人民大学出版社2008年版，第652-655页。
[15] 吴家清：《21世纪我国宪法变迁的价值取向》，载《江汉论坛》2001年第11期。
[16] 参见阿计：《中国社会立法全面启航》，载《公民导刊》2007年第8期。
[17] 参见李林：《统筹经济社会发展的几个立法问题》，载“中国法学网”，http://www.iolaw.org.cn/showarticle.asp?id=1469。