引言

在现有的立法学研究中，就法律完善（或完善法律）这一课题，现有的成果大都在一个封闭的立法程序中集中讨论立法修改、补充、废止的权限、程序和方式等基础性议题。[1]同时，就立法监督而言，主流学说将焦点停留于宪法、《立法法》所配置的改变、撤销、备案审查等制度，[2]也并未在立法程序之外考查对立法主体立法行为产生实质性影响的制度实践。学界通常认为，法律完善是立法机关在立法程序内部不断供给、补充、更新规范资源的一种实践。其中暗含的理论预设是，立法程序既储备着充足的规范资源回应社会需求，同时也蕴含着丰富的自我纠错机能使各种规范不断地适应社会变迁。简而言之，立法程序是一个自给自足的系统，而法律完善也足以通过这一系统加以解决。

然而，全国人大常委会监督和立法实践却大大颠覆了上述理论预设。事实上，全国人大常委会早已突破了认识上的窠臼，积极寻找立法程序之外存在的完善法律的制度途径。执法检查便是其在探索过程中的重要收获。自上世纪八十年代起，全国人大常委会便开始通过执法检查这一监督程序发现现行法律自身所存在的问题，进而为这些法律的进一步修改、完善提供更为客观、准确的信息。本文将在还原这一制度功能创新过程的同时，着重考查执法检查在法律完善方面所发挥的实际效用，并在介绍全国人大常委会完善对策的基础上强调原创性制度创新的意义。

一、法律修改成为执法检查的重要制度目的

从制度生成的角度来说，执法检查是上世纪八十年代初针对令整个社会担忧和不满的执法现象而催生的监督手段。[3]因此，其核心的功能也就被毫不迟疑地定格在“监督”，更准确的说是“检查监督法律实施主管机关的执法工作，督促国务院及其部门、最高人民法院和最高人民检察院及时解决法律实施中存在的问题”[4]

然而，执法检查实践的发展却超越了制度设计者的固有视野和判断，开始派生出其他的制度功能。尽管执法检查最初并不是为修改和完善法律而产生的，但是，通过执法检查为修改法律服务以及为修改法律而进行执法检查则渐渐成为一种显性实践。

从上个世纪90年代初开始，接待检查组的一些地方政府不约而同地利用这一机会向检查组成员提出有关法律的修改和完善建议，而这些建议也最终呈现在执法检查报告中。例如，1990年，一些地方政府指出《土地管理法》所存在的结构性缺陷，并提出了相应的修改和完善建议：

“各地反映土地管理法律、法规尚需进一步配套、衔接并修改完善。现行《土地管理法》主要是针对当时乱占滥用耕地的严重情况，为了节约用地，加强审批管理制度定的，对地籍管理、土地开发利用的计划管理、土地流通和经营、土地监察等规定的不具体或未作规定。因此建议全国人大法律委员会和国家土地管理局及早考虑研究《土地管理法》和有关土地的各项行政法规的修改完善，同时建议国务院尽快审定《土地监督检察条例》，及早出台，以使土地监督检察向法律化、制度化方面发展。”[5]

1991年，地方政府专门针对《水法》第九条提出了相当具体的、富有建设性的修改建议：

“不少地方对水法第9条提出了修改的建议。该条规定：‘国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度。’‘国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理工作。’‘国务院其他有关部门按照国务院规定的职责分工，协同国务院水行政主管部门，负责有关的水资源管理工作。’由于这一规定涉及部门之间的分工不够明确，工作中存在扯皮现象，有的部门还自行向下发文件，强调归本部门管理，给地方上增加了困难。目前全国仍有十三、四个省未能解决这个问题。天津等省市人大财经委员会提出，水法第9条应尽早修改，水的管理只能统一管理和分级管理，不宜分部门管理，只是水的使用可以分部门管理。为了解决好这个问题，建议在适当的时候修订水法，未修订之前，先请国务院在有关法规中进一步作出明确的规定，对违背水法及过去发出的和国务院规定不一致的文件应一律停止执行。”[6]

从1991年起，全国人大常委会在《土地管理法》、《矿产资源法》、《全国人民代表大会常务委员会关于加强社会治安综合治理的决定》、《水法》等法律和决定的执法检查报告中均指出现行法律的不完善之处以及关于完善这些法律的各种建议。[7]这些探索性的实践使全国人大常委会意识到执法检查不仅有利于督促“一府两院”提高执法的质量，而且显然也为最高立法机关发现既有立法中潜在和存在的问题提供了非常有益的搜集信息渠道。因此，当全国人大常委会正式确立执法检查制度时，执法检查对于修改和完善现有立法的重要性也得到了必要的强调。于是，1993年颁布的、作为执法检查制度基石的《关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》将“对法律本身需要修改、补充、解释的建议”作为执法检查报告内容的必要组成部分。[8]

此后，对法律的完善建议几乎成为了每一份执法检查报告固定格式的必要元素。1999年，尽管执法检查制度经历了比较大的调整和改进，[9]但是，“对有些法律进行修改、补充、解释的建议等”仍然被确定为执法检查报告必不可少的内容。[10]2006年，这样的制度安排最终也被《监督法》文本所吸收和固化，为法律完善服务成为执法检查的一项名副其实的“法定功能”。[11]2007年，全国人大常委会对执法检查所承载的这一功能给予了高度肯定：

“把执法检查、专题调研与立法工作结合起来，……便于将实践证明是成功的做法和各方面比较一致的意见及时写入法律，从而进一步增强法律的针对性和可操作性。今后，我们要……继续完善这样的做法。”[12]

二、将法律完善作为执法检查制度功能的政策考量

从检验、监督执法的质量转变为兼顾对立法质量的评价确实是执法检查经历的一个富有戏剧性的制度突变。一项以监督为主要导向的制度最终融入了反思和自省的元素，而执法检查也成为了身兼立法主体和监督主体的全国人大常委会检视自身立法优劣、成败的一个重要的制度途径。哪些因素促成了这种突变、使执法检查与法律完善实现嫁接呢？笔者认为以下三个因素不容忽视：

（一）执法出现问题与立法质量不高密切相关

在早期，全国人大常委会曾经认为法律不被遵守、执法质量不高是由于社会公众以及执法者守法意识不到位所导致的。因此，它试图通过普法教育和执法检查进一步提高法律的权威。[13]但是，随着执法检查的开展，它渐渐意识到，立法自身存在的瑕疵和问题也是导致执法质量下降的重要原因。这种判断也被毫无保留地表达出来：

“在村委会组织法中，对村民自治的有关原则作出了规定，许多地方也制定了实施办法，但其中有些条款缺乏程序性的规定，比如，村民选举委员会的推选程序、村委会的选举程序、村委会成员的罢免程序、村民会议的决策程序、村民代表会的议事程序、村民会议向村民代表会的授权程序等，都需要以法规形式加以规范。在执法中出现的问题，有些与程序性的规定不完善有直接关系。”[14]

“由于《产品质量法》自身存在一些缺陷，对质量执法监督工作产生了不利影响。”[15]

因此，执法检查为全国人大常委会及时发现立法存在的问题、及时纠正这些问题提供了一种可能。全国人大常委会的确需要通过执法检查制度通道为完善自身法律提供辅助。因此，它“注意把监督工作与完善法律结合起来。…通过执法检查和听取工作报告，一方面督促有关机关严格执法，另一方面也重视发现法律本身不够完善的问题，或者已经不能适应新情况的地方，结合有关法律的修改工作，予以补充和修订。”[16]

（二）争取地方政府和监督对象对执法检查的理解和支持

作为一种监督手段，执法检查无疑对作为检查对象的中央“一府两院”和接待检查组的地方政府形成无形的压力。检查对象和地方政府不仅要在思想上认真对待检查组，而且时刻担心自身的执法过程和结果存在的问题被检查组发现。另一方面，如果检查对象和地方政府对执法检查不予配合，那么检查组就无法全面、客观地了解法律实施的情况。因此，作为监督主体的全国人大常委会必须在打消顾虑的同时，为检查对象和地方政府支持、配合执法检查的开展提供必要的激励机制。将法律完善与执法检查结合则恰恰可以实现上述目的。

一方面，在作为检查主体的立法机关对检查对象、地方政府所提出的立法评价和完善建议秉持虚心、开放的态度情况下，及时、有效的反思和自省有助于执法机关放下包袱、端正态度、配合执法检查的开展，并最终使其更能够虚心、坦诚地接受执法检查组有关改进执法工作的建议。[17]

另一方面，如果执法检查的过程能够成为地方政府、检查对象向最高立法机关反映问题、表达利益诉求的一种渠道，那么，获得受益感的它们无疑将会更加积极地配合执法检查组的工作。

事实上，全国人大常委会已对上述政策动因做了最好的注解和说明：“大家反映，把执法检查、审议专题工作报告与立法工作结合起来，……便于对工作提出意见和建议，推动有关部门改进工作、深化改革。”[18]

（三）建立独立的、可控的立法信息搜集渠道

众所周知，长期以来，特别是在全国人大系统恢复工作和发展的初期，全国人大常委会在立法领域深度依赖国务院系统。同时，国务院系统长期主导法律制定的过程也是一个不争的事实。国务院不仅通过垄断法律提案权掌控了启动立法程序，[19]而且还使全国人大系统成为确保法律草案“无害通过”的程序外壳。[20]信息和权力上的缺乏使全国人大常委会一度成为倍受诟病的“橡皮图章”、一个为国务院系统立法承担合法化背书的名义上的立法机关。这大大制约了全国人大及其常委会立法功能的发挥。

全国人大常委会要想摆脱“橡皮图章”的负面形象、成为一个有作为的立法机关，首先必须建立一个独立于国务院系统的、能够实际掌控的立法信息搜集系统。[21]执法检查恰恰能够满足这一制度需求。通过执法检查，全国人大常委会有机会直接深入执法的第一线，不仅能够得到有关法律实施状况的第一手书面资料，而且还能通过检查组成员身临其境地体察立法对社会产生的实际影响及其存在的现实问题。如果有关的立法评价以及完善立法的建议能够被执法检查报告所吸纳、甚至直接导致法律的修改，那么信息上的主导权将会立竿见影地促成立法质量的提高，进而使全国人大常委会立法权得以实质化、立法权威得以提高。

三、执法检查对法律完善的实际影响

（一）分析对象的界定

宏伟的制度蓝图能否被落实为触手可及的日常实践和立竿见影的运作效果？执法检查究竟对法律的完善是否产生影响、如何产生影响、产生怎样的影响？执法检查的实践与法律完善的功能设计之间是否存在明显的落差和罅隙？这些疑问都有待于进一步回应。下文将通过对自1990年至2006年的执法检查实践的研究试图提供一个较为客观的答案。但是，在展开进一步讨论之前，有必要对分析对象事先进行界定。

通常而言，执法检查报告都会涉及法律完善的内容。从目前已知的实践来看，执法检查组一般根据不同的情况提出以下几种完善方案：（一）修改宪法；（二）修改所检查的法律；（三）制定新的法律；（四）制定配套的行政法规、司法解释或地方性法规。由于只有一个执法检查报告中涉及修改宪法的提议，[22]因此，我们将主要介绍执法检查中其他三种法律完善方案的实践状况。

同时，执法检查对法律完善产生影响通常要经过两个必要的筛选程序。首先，检查对象或者地方政府在检查过程中提出的法律完善建议能否出现在执法检查报告中需要经过检查组以及全国人大常委会的筛选。例如，在2006年《节约能源法》执法检查过程中，作为检查对象的国务院相关部门以及地方政府对该法的修订提出了一系列的建议，但最终只有五条建议被吸收（见表一），而另外七个方面的建议则未被采纳（见表二）。其次，执法检查报告中所提出的法律完善方面的建议能否被最终的法律修订文本所吸收、能否被具体化为新的法律或者相关配套法规也需要经过一番选择的过程。严格而言，若要完整、全面地反映执法检查对法律完善的影响，必须同时对这两个过程加以深入、细致的研究。但是，由于反映前一个过程的素材有限[23]、同时也由于篇幅的限制，下文将着重探讨后一个过程中所反映的执法检查与法律完善之间的关系。

表一 被《节约能源法》执法检查报告吸收的相关意见及提出主体

报告提出的修订建议	提出主体
1、形成统一负责、分工协作的节能管理体制	河南、河北、内蒙古、浙江、交通部、国家能源领导小组办公室
2、 扩大法律调整范围	河南、河北、
3、将节能经费纳入政府财政预算	河南、河北、湖北、交通部
4、增强法律的强制性、约束力	河南、河北、内蒙古

表二 未被《节约能源法》执法检查报告采纳的修订建议及提出主体

修订建议	建议主体
1、 健全节能监察机构	河北
2、加大对可再生资源的支持力度	河北
3、明确节能标准认定和优惠政策	内蒙古
4、明确各级节能监测机构的法律地位	内蒙古
5、完善固定资产投资工程项目节能评估制度	交通部
6、增强规范的引导和鼓励功能	交通部
7、建立从源头控制能源消耗的相关管理制度	交通部

（二）执法检查之于修改法律：有待加强的立法反思机制

总体而言，修改法律是执法检查实践中最早提出的、同时也是最经常提出的一种法律完善方案。因此，我们需要首先了解执法检查组所提出的法律修改建议的基本情况以及这些建议被立法实践吸纳的情况。

1、修改建议的基本情况

就建议的内容而言，有些报告提出的建议比较宽泛，仅强调修改的必要性。至于如何对法律进行修改，则没有提供具体的、有针对性的建议。[24]然而，有些执法检查报告则提出非常具体、详尽的修改建议。例如，2004年《动物防疫法》执法检查报告提出了包括建立国家兽医制度、建立和完善重大动物疫病快速反应和扑灭机制、明确基层动物防疫执法机构的法律地位和职责、以及完善畜产品质量安全市场准入制度和标识管理制度等四个方面的完善建议；[25]而《产品质量法》执法检查报告则对该法有些条文所存在问题毫不回避、并呼吁对该法进一步加以修改、完善：

“《产品质量法》……没有明确赋予行政执法部门必要的强制执法手段，特别是没有明确赋予对伪劣产品的扣押和没收等权力，不利于对违法犯罪行为的有力打击；法律中多处规定按‘违法所得’的倍数处以罚款，对违法行为的处罚力度不够，既不易操作，且处罚偏轻；有的条款以销售‘明知是不符合保障人体健康，人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品’作为销售者违法的前提条件，不仅难以认定，而且使得一些违法者往往以‘不知’为借口逃避法律制裁；对于销售产品过程中搞地方、部门保护主义的问题，法律也没有作出禁止性规定等。”[26]

尽管多数执法检查报告都会提出对所检查法律进行修改的建议，但是，出于法律稳定性的考虑，执法检查组有时也会对各方所提出的修改法律的建议予以理智的区别对待：支持修改不合时宜的法律，而否定针对新法所提出的修改建议。2005年有关《安全生产法》的执法检查报告就是一个非常恰当的例证。该报告指出：“检查中，一些地方和部门还对安全生产法、矿山安全法提出了修改建议。安全生产法实施只有两年多时间，当前的主要问题是贯彻实施不到位，法律修改可以过一段时间再研究。矿山安全法已经实施12年，有的规定不再适应当前形势，建议全国人大常委会修订矿山安全法。”[27]但是，如果执法检查组确实发现法律本身有问题和缺陷，即便针对的是新法，他们也会虚心接受修改的建议的。[28]

同时，在执法检查中，对于一部法律是否需要修改也经历了一个必要的、认识逐渐深化的过程。在这个过程中，修改、完善法律的方案也被不断修正。2001年《证券法》的执法检查是一个典型的例证。在检查组第一次全体会议上，李鹏委员长提示了修改《证券法》的可能性。[29]成思危副委员长对此也加以再次强调。[30]然而，在检查完成之后的第二次全体会议上，成思危则表示，“检查情况也表明，这部法符合我国国情。证券法作为证券市场的一部基本法律，我们觉得暂时不必进行修改，对于其中的有些问题，可以采取制定实施细则、制定投资基金法等其他新法以及修改公司法等其他法律来进行调整。”[31]而这一意见最终被执法检查报告所采纳。[32]因此，这次执法检查并没有促成《证券法》的修改。

大多数执法检查报告提出的法律修改建议都是针对所检查的法律本身所存在的问题。但是，有时执法检查组也会对与所检查法律密切相关的法律提出一些配套性的修改建议。例如，2003年《农村土地承包法》执法检查报告就提出，“要尽快修改《中华人民共和国土地管理法》，使有关规定与农村土地承包法相互衔接，保障农民承包土地的主体地位，维护农民的土地承包经营权。”[33]

对于立法机关应当如何对待这些修改建议，不同的执法检查组也根据具体情况采取了不同的策略。有些检查报告仅仅要求立法机关对这些建议在修改法律时予以“充分考虑”。[34]有些检查报告则对立法机关提出相当急迫的行动建议。例如，1998年《海洋环境保护法》执法检查报告指出，“加快修订《海洋环境保护法》已是我国经济持续发展的迫切需要。建议全国人大常委会抓紧调查研究，并广泛征求意见，及早开展这项修订工作。”[35]有些检查报告则更加直接地建议将相关法律的修订工作列入全国人大常委会的会议议程、立法计划或立法规划。[36]

2、修改建议被采纳的情况

自1990年至2006年，全国人大常委会共对53部法律和决定开展了71次执法检查。尽管绝大多数执法检查报告都会提出相关法律的修订建议，但是，只有19部法律在执法检查之后被修订。而在这19部法律中，实际上只有12部法律的修订受到了执法检查的影响。[37]（见表三）

表三 执法检查后经历修订的法律概况

法律名称	检查时间	修订时间	检查是否对法律修订产生影响？
森林法	1990、1997	1998	是（1997）
土地管理法	1991	1998	否
	2000、2004	2004	是（2004）
矿产资源法	1992	1996	否
产品质量法	1993、1994、1997、1999	2000	是（1999）
食品卫生法（试行）	1993	1995	否
药品管理法	1993	2001	否
进出口商品检验法	1993	2002	否
农业法	1993、1994、1995、1996、1997、1998、2001	2002	是
统计法	1994	1996	是
妇女权益保障法	1995	2005	否
水法	1997	2002	是
海洋环境保护法	1998	1999	是
税收征收管理法	1998	2001	是
大气污染防治法	1999	2000	是
义务教育法	1999、2004	2006	是
证券法	2001	2004、2005	否
种子法	2002	2004	否
固体废物污染环境防治法	2003	2004	是
未成年人保护法	2003	2006	是

从执法检查与法律修订时间之间的间隔观察，在12部能够反映执法检查与法律修订关系的法律中，有11部是在执法检查完成后3年内得到修改。其中，1年内即被修改的有7部；[38]2年内被修改的有2部；3年内被修改的有2部。执法检查与法律修订之间间隔最长的是5年。（见表四）这一现象表明，执法检查与法律修订之间的时间间隔越短，检查报告中所提出的法律修改建议被采纳的可能性就越大。

表四 12部法律中法律修订与执法检查时间间隔

间隔长度	法律数量	所占比例
1年	7	58.33%
2年	2	16.67%
3年	2	16.67%
5年	1	8.33%

在一些法律的修订过程中，执法检查组所提出的修订意见成为了立法的重要信息来源和参考对象。全国人大常委会在法律修订过程中多次强调执法检查对修订工作产生的积极影响。例如，负责《固体废物污染环境防治法》修订工作的全国人大环境与资源保护委员会的主任委员毛如柏同志在“修订背景”中着重强调了2003年开展的执法检查对该法修订产生的决定性影响。[39]2002年，全国人大常委会更将“适应形势发展的需要，结合全国人大常委会历次《农业法》执法检查时各方面提出的意见和建议，对现行《农业法》进行较大修改，以增强针对性和可操作性”作为《农业法》修改工作中遵循的首要原则。[40]

当具体负责法律修订工作的委员会或者国务院的职能部门面对执法检查报告所提出的修改建议时，他们需要进行一番研究、筛选和取舍。有些执法检查报告提出的修改建议被全盘接受了。（见表五）有些报告的大部分建议由于各种原因都未被采纳，而只有个别建议被吸收。例如，2004年6月有关《土地管理法》的执法检查报告提出了“要贯彻落实宪法修正案，明确土地征收和征用的范围和程序”、“要按照控制征地规模、保障农民权益的原则，严格征地审批制度和政府保护耕地、基本农田的法律责任，提高征地补偿标准，妥善安置失地农民”和“要进一步提高土地利用总体规划的权威性，强化土地用途管制和耕地占补平衡制度，建立自上而下的执法监管体系”等三个方面的建议，[41]但最终只有第一个建议被采纳。[42]有些报告提出的大部分建议都被采纳了，其他建议则被放弃或者变通的吸收。例如，2003年《固体废物污染环境防治法》执法检查报告提出的大部分修改建议都被采纳了，但是，该报告提出的“明确把农村固体废物管理，纳入到整个城乡固体废物管理体系中”的建议则根据现实情况被有限的吸收。（见表六）为此，负责修订工作的同志作了如下解释说明：

“针对农村固体废物污染日益严重的问题，全国人大常委会的执法检查报告指出，应当将农村固体废物纳入整个城乡固体废物管理体系。……我们认为，为了实现统筹、协调发展，改善农村环境卫生面貌，保障食品安全，加强对农村固体废物的管理是十分必要的。但考虑到我国农村经济发展水平不高、基础设施薄弱等实际情况，对农村固体废物的管理还是应当先提出原则要求，逐步实现合理利用和安全处置。为此，修订草案对种植、养殖业产生的固体废物提出了合理利用、预防污染的要求；对农村生活垃圾提出了清扫、处置的要求；但修订草案没有针对农村生活垃圾规定处罚条款。”[43]

表五 《大气污染防治法》执法检查对该法修订的影响

执法检查报告修订建议	采纳建议的法律条文	建议被采纳的情况
1、对城市大气污染必须实行重点控制制度	第十七条	完全采纳
2、推行大气主要污染物总量控制制度	第十五条	完全采纳
3、从重点区域上强化对燃煤污染的控制。重点防污城市可根据本地区的实际情况，划定禁煤区。	第二十五条	完全采纳

表六 《固体废物污染环境防治法》执法检查对该法修订的影响

执法检查报告修订建议	采纳建议的法律条文	建议被采纳情况
1、将循环经济的概念引入法律	第三条	完全采纳
2、明确固体废物污染防治实行“统一监管、部门分管”的管理体制	第十条	完全采纳
3、确立生产者责任延伸制度	第十八条	完全采纳
4、对包装物实行限量包装、强制回收的制度	第十八条	完全采纳
5、明确把农村固体废物管理，纳入到整个城乡固体废物管理体系中	第十九条、第二十条、第四十九条	照顾现实，部分采纳
6、对违法排污者依法重罚，使其付出沉重代价	第五章	部分采纳
7、完善危险废物“代处置”制度，以应对突发事件	第五十五条	完全采纳

同时需要强调的是，执法检查报告提出的不少中肯、有针对性、有价值的法律修改建议并未或并未及时被立法机关采纳。这不仅无法有效发挥执法检查对法律完善的积极作用，而且留下了不应当继续存在的立法瑕疵，某些瑕疵引发灾难性的社会后果。例如，早在2002年，《食品卫生法》的执法检查报告就指出该食品卫生领域法律存在的一系列问题：

“我国有关食品卫生管理的法律、法规的数量虽然多，但仍存在以下几个主要的问题：

（1）现行食品卫生法的适用范围未包括种植业、养殖业，对食用农产品安全卫生的源头监管还缺乏法律依据。

（2）现行食品卫生法对违法行为的惩处力度不够，难以震慑违法者。

（3）近年来食品卫生管理工作中出现了一些新情况、新问题，食品卫生法的条文未能完全涵盖。

（4）食品卫生法实施细则一直未出台，在一定程度上影响了法律的实施效果。
我国的食品卫生标准体系亟待完善。目前我国食品卫生标准采用国际标准还比较少，新标准的制定工作滞后，不能满足新形势下食品安全卫生监管的要求。”[44]

如果这些问题能够及时地通过法律的修改得以解决，那么，阜阳大头娃娃、“三鹿奶粉”这些重大食品安全事故应该能够在很大程度上得以避免。[45]

综上所述，执法检查实践对于法律修改确实产生了一些积极的、实质的影响。但是，这种影响还是相对有限的、还存在有待完善的空间。尽管各种执法检查组始终重视将法律修改纳入到检查实践过程，修改建议并不一定会对立法产生广泛的、实质性的影响。

（三）执法检查之于制定新法：提示性的立法工作建议

执法检查组、执法检查对象以及地方政府提出的另一种法律完善的方案便是制定与所检查法律密切相关的新法。

在71份执法检查报告中，有15份报告提出要制定相关领域的新的法律。有的报告仅仅提出诸如制定“配套法律”这样的宽泛建议；[46]大部分报告则指出拟制定新法律的名称[47]或者调整范围[48]。有的报告不仅提出拟制定法律的名称或调整范围，而且还明确地提出了立法机关的工作协调机制。例如，2005年有关《农业法》执法检查报告提出，“建议由全国人大农委牵头、国务院有关部门参加，抓紧进行农业投入方面的立法调研，把国家的重大支农政策制度化、规范化。……建议国务院有关部门牵头、全国人大农委参与，抓紧开展农村金融、农业保险等方面的立法调研工作。”[49]2004年《工会法》执法检查报告也有相似的建议。[50]还有些报告则相对具体地针对某一方面的问题提出在相关的法律中增加应对性的法律规则。例如，2005年《劳动法》执法检查报告提出，“研究在刑法等相关法律中，增加对欠薪逃匿等严重违法行为追究刑事责任的条款。”[51]

在15份提出制定新法的报告中，有8份报告中建议制定的一些新法在报告审议之后被全国人大常委会制定通过。（见表七）当然，仅仅依据时序上先后关系推定执法检查报告提出的制定新法建议与立法实践之间存在某种联系、或者断定执法检查推动了新法的制定具有一定的困难。由于这些建议绝多数仅仅提到所要制定新法的名称或者调整范围、几乎未提及具体的规则，因此，试图确切地定位新法与执法检查之间实质性联系几乎很难实现。

但是，需要指出的是，那些与新法的通过时间距离较近（譬如2年内）的执法检查报告有可能在一定程度上推动或者加快了新法通过的时间。在全国人大常委会会议上所作的执法检查报告不可避免地对具体负责新法制定的部门产生某种影响。同时在理论上，与执法检查时间相隔较近的立法行为比那些间隔较远的立法行为受到执法检查影响的可能性更大。例如，发生在1992年的有关《全民所有制工业企业法》的执法检查对于1993年制定的《公司法》和《反不正当竞争法》的影响可能比2007年通过的《企业所得税法》和《就业促进法》更大些、更实质些，尽管后四部法律都是在执法检查结束后制定的。当然，由于缺乏客观素材的佐证，上述观点也仅仅停留在假设层面。

幸运的是，我们也发现了能够直接反映执法检查与新法制定之间紧密联系的例证。1993年有关《全国人大常委会关于惩治生产、销售伪劣商品犯罪的决定》等法律的执法检查报告很有针对性地提出，“当前药品广告泛滥、夸大疗效的问题也很严重，建议在制定广告法时加以限制。”[52]上述建议被1994年通过的《广告法》所采纳。该法第十四条对药品、医疗器械广告的内容确定了一系列禁止性的规范。[53]

总体而言，执法检查对于制定新法的影响并没有达到其对法律修改那样的程度。执法检查报告提出的制定新法建议由于缺乏具体法律规则的充实更大程度上是一种友好的、提示性的“工作建议”。

表七 制定新法建议与新法制定情况

执法检查的法律名称	制定新法建议	建议法律制定情况
全民所有制工业企业法（1992）	公司法、税法、制止不正当竞争法、银行法、就业保障法、物价法	公司法（1993）、企业所得税法（2007）、反不正当竞争法（1993）、商业银行法（1995）、 价格法（1997）、就业促进法（2007）
“三法一决定”（1994）	反垄断法、税法、票据法、反暴利法	反垄断法（2007）、票据法（1995）
环境保护法（1995）	固体废物污染防治法、噪声控制法、放射性污染防治法、土地法、防洪法、关于惩治严重破坏环境资源犯罪的决定	固体废物污染环境防治法（1995）、放射性污染防治法（2003）、土地管理法（1998修订）、防洪法（1997）
劳动法（1996）	社会保险法、促进就业法、劳动合同法、集体合同法、劳动安全卫生法	就业促进法（2007）、劳动合同法（2007）
水污染防治法（2001）	环境影响评价法、清洁生产促进法等法律	环境影响评价法（2002）、清洁生产促进法（2002）
食品卫生法（2002）	保障农产品质量安全的法律	食品安全法（2009）
工会法（2004）	集体合同法、劳动合同法、社会保险法、社会救济法、劳动争议处理法	劳动合同法（2007）
劳动法（2005）	劳动合同法、社会保险法、劳动争议处理法、就业促进法等法律	劳动合同法（2007）、就业促进法（2007）

（四）执法检查之于制定配套法规、司法解释：立法监督和立法授权的结合

执法检查组除了向全国人大常委会提出法律完善的建议外，还经常向国务院系统、地方立法机关以及最高人民法院、最高人民检察院提出制定与所检查法律相配套的行政法规、部委规章、地方性法规以及司法解释。

全国人大常委会以及执法检查组始终重视考察配套法规的制定情况。这种重视并不是虚张声势，而是以切实的政策和利益需求为支撑的。首先，配套法规的建设对于法律体系的完善以提高最高立法机关的立法质量而言是非常必要的。[54]其次，配套法规，尤其是国务院的配套行政法规建设是保障上位法律顺利实施的必要条件。[55]再次，就行政法规与地方性法规之间关系而言，及时制定配套的行政法规也是及时弥补立法供给空白、避免立法资源浪费的现实选择。[56]总之，配套法规的建设体现了分工相对明确的多元立法主体寻求协调合作的制度意愿，是一个统一的大政府为保障充足、有效的制度供给作出的必然选择。处在制度供给最顶端的全国人大常委会必须通过一定的监督渠道确保上述制度目的的实现。[57]

时至今日，配套法规的制定情况不仅成为执法检查的一项重要内容，而且也已经成为衡量执法情况优劣的重要指标。执法检查报告在肯定执法情况的时候往往把配套法规的制定工作作为一项重要的参考。[58]

1、制定配套法规建议的基本情况

在71份执法检查报告中，有30份报告提出各种制定配套法规的建议。其中，有29份报告建议国务院系统制定相关的行政法规和规章；有8份报告提出制定相配套的地方性法规；另外有6份报告建议最高人民法院、最高人民检察院制定相关的司法解释。大部分报告都提出几种不同的配套法规制定建议，但也有些报告仅建议制定配套的行政法规[59]或者地方性法规。[60]

制定配套法规的建议大致具有两种不同的功能。一部分建议偏重于立法监督——即执法检查组督促中央“一府两院”及地方立法机关及时地提供确保法律实施的各种规范。而建议提出的对象也以国务院系统为主。当然，这些建议的监督力度并不相同。有些建议语气相对缓和，也没有具体的规则指引。例如，有的报告仅仅提出如下简单的建议：“希望国务院尽快制定实施细则”[61]、“国务院及其有关部门应进一步完善配套的法规、规章和技术规范……各地还应根据本地实际情况制定相应的地方性法规。”[62]这些建议的主要目的就是希望国务院及地方立法机关能够及时完成其立法职权内的、实施性的配套法规建设。

但是，有些建议的监督成分明显浓重。不少建议是根据法律中具体的立法授权条款敦促有关立法主体尽快提供相关的配套法规。1998年《促进科技成果转化法》执法检查报告就是一个典型的例子。该报告指出，

“建议国务院及有关部门抓紧研究制定有关的行政法规和部门规章。要根据《转化法》第七条，制定提倡和鼓励采用先进技术、工艺和装备，不断改进、限制使用或者淘汰落后技术、工艺和装备的政策措施，制定政府采购政策，优先在国内市场采购性能相当的我国自主创新的高技术产品，以扶持高技术产业发展。要尽快落实第二十二条‘国家对科技成果转化活动实行税收优惠政策，具体办法由国务院规定’的要求。对第二十四条第二款，‘科技成果转化基金和风险基金的设立及其资金使用，依照国家有关规定执行’，要抓紧作出明确的规定。要制定具体政策，对第二十九条、第三十条中有关对完成科技成果及其转化做出重要贡献的人员奖励的规定，要认真研究执行中存在的问题，制定操作性强的法规、规章。”[63]

2000年《乡镇企业法》执法检查报告也出现了相似的建议内容：

“同时也反映这部法律的有些内容，包括法定的扶持措施比较原则，难于操作。如乡镇企业法第十八条、第十九条、第二十条、第二十二条中关于‘减征税收的税种、期限和比例’、‘税收优惠的具体办法’、‘优先贷款、优惠贷款的具体办法’和‘乡镇企业发展基金的设立和使用管理办法’等还没有实施条例和具体办法。……为了增强乡镇企业法的可操作性，保证乡镇企业法的全面贯彻实施，建议国务院尽快制定《乡镇企业法实施条例》或《实施细则》，对乡镇企业的范围、主要任务、扶持措施、支农形式、执法主体以及法律责任等作出具体规定，特别是对乡镇企业法第十八条、第十九条、第二十条、第二十二条的规定，制定具体办法。”[64]

个别报告还非常罕见地为国务院配套立法制定明确的时间表：

“种子法规定，需由国务院制订的设立扶持良种选育推广专项资金、种子贮备、农林种子进出口审批等配套法规，目前还没有制定出来。……完善种子法配套法律法规体系的工作是非常急需的，对深入贯彻种子法至关重要，建议在2003年内基本完成。”[65]

显而易见，这些建议是要求相关立法主体及时履行将立法授权条款涉及的立法主题具体化的义务。作为授权者的全国人大常委会显然希望国务院系统能够及时分担本应由其完成、又无力独自完成的立法任务。

当然，在非常少见的情况下，执法检查报告还可能将监督的矛头更深入地指向已经制定的配套性法规的内容。例如，2002年《种子法》执法检查报告毫不客气地指出，“有的配套法规规章存在强调部门利益和地方利益的倾向，需要引起重视。”[66]

有一些制定配套法规的建议则更接近于一种立法授权——即执法检查组建议相关立法主体在其立法权限范围之外或者立法权限归属尚不清晰的领域制定确保有关法律实施的配套性法规或司法解释。这类建议主要是向最高人民法院、最高人民检察院以及地方立法机关提出的。

例如，1995年全国人大常委会建议，“对于各地所提的有关定罪处刑的毒品数量标准以及判处15年有期徒刑、无期徒刑、死刑的量刑幅度问题，建议最高人民法院在调查研究、广泛听取毒品危害比较严重的省（区）的意见的基础上，尽快作出一个司法解释，供各地掌握。”[67]这样的司法解释的制定很可能会超越了最高人民法院的司法解释权，并不可避免地侵入到“法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定”[68]这一本属于全国人大常委会的法律解释职权。全国人大常委会的建议则可以避免事后司法解释的合法性危机。因此，这样的司法解释在一定程度上可以被视为一种特殊形式的立法授权。

1999年，全国人大常委会又提出了类似的建议：“新修订的刑法、森林法实施后，对某些破坏森林资源行为的罪与非罪界限不够明确，司法机关在定罪量刑方面有时难以操作，建议最高人民法院、最高人民检察院尽快作出林业刑事案件适用刑法、森林法的司法解释。”[69]如果最高人民法院、最高人民检察院在缺乏上述建议的情况下径直作出相关的司法解释，那么它们将难以避免地危及《刑法》所确定的罪刑法定原则，也将不可避免地超越其司法解释的权限。

同时，全国人大常委会在个别场合建议地方立法机关“不要等，也不要靠”，及时地提供确保法律实施的地方性法规，以便“有法可依，有章可循”。[70]这种态度突破了对地方立法实施性、被动式的传统地位，为地方立法机关在某些领域创制性的先行立法提供了一定的政策指引。

最值得关注的是全国人大常委会在2001年《村委会组织法》执法检查报告中所提出的建议。该报告提出，

“九届全国人大在审议村委会组织法时，考虑到我国农村地域辽阔、人口众多、各地发展不平衡的现状，对该法中有关程序性的内容没有作过细规定，为地方立法留下了空间。因此，属于程序性的规定，各地可在制定实施细则或实施办法中加以完善，也可以按地方立法的权限制定单项法规。因此，建议各地从实际需要出发，在充分做好准备的基础上，依据有关法律制定程序性的规定，以弥补村委会组织法有些条款过于原则的不足。”[71]

上述建议的部分内容显然突破了《立法法》法律保留的规定。《立法法》第八条将“基层群众自治制度”作为法律保留事项，而这当然包括了此类制度中的程序性内容。上述建议允许地方立法机关就本属于全国人大及其常委会立法权限内的事项制定地方性法规无疑引发了其与法律保留制度之间的一种紧张关系。对于地方立法机关而言，这种特殊的授权行为无疑使其立法具备了更坚实的合法性基础。

当然，此类建议能否构成《立法法》所允许和规范的立法授权仍然是值得探讨的。[72]但是，就以备案审查制度为核心的立法监督实施的可能性而言，事先得到全国人大常委会首肯和赞同的“越权”立法至少是比较安全的——其不太可能由于超越立法权限而被全国人大常委会事后撤销。

2、制定配套法规建议被采纳的情况

总体而言，国务院系统对于是否以及如何落实制定配套法规的建议保持着比较大的裁量空间，尽管这类建议大多具有监督的色彩。有些建议很快就会被具体化为行政法规和规章。例如，1998年全国人大常委会提出“要尽快落实第二十二条‘国家对科技成果转化活动实行税收优惠政策，具体办法由国务院规定’的要求。”[73]1999年，财政部和国税总局就发出了《关于促进科技成果转化有关税收政策的通知》。再如，1992年，国务院被要求尽快制定《关于实施〈矿产资源法〉若干问题的规定》、《矿产资源补偿费征收管理暂行规定》等法规。[74]1994年，上述两个法规相继被颁布了。

但是，有些配套法规的颁布时间与相关建议提出的时间间隔却相对长。例如，1995年全国人大常委会呼吁尽快制定《台湾同胞投资保护法》的实施细则。该细则最终于1999年问世。1997年，执法检查组建议国务院尽快制定《水资源费征收办法》，而《水资源费征收使用管理办法》直到2007年才颁布实施。法规、规章制定时间与建议提出时间之间间隔如此之长使我们很难确定究竟立法行为是受执法检查影响的结果还是国务院系统独立决策的产物。

当然，还有不少配套法规建议至今尚未通过立法程序予以具体化。1992年提出的《全民所有制工业企业法》实施细则、1997年和2002年提出的《食品卫生法》细则、1997年和2003年提出《科学技术进步法》实施细则、2000年提出的《乡镇企业法》实施细则等配套法规均未以现实的立法文本呈现出来。

地方立法机关对于制定配套法规的采纳情况很难进行准确的判断。一些地方的确在执法检查之后制定了相关的配套性的地方性法规。例如，在2002年《种子法》执法检查之后至2008年，江西、安徽、湖南等16个省、市、自治区制定、修正或者废止了种子管理方面的地方性法规。2006年《民族区域自治法》执法检查之后至2008年，四川、重庆、河北、广东、辽宁五个省、市也制定了配套性的地方性法规。但正如前文所述，由于缺乏直接证据的佐证，我们很难根据时序上的先后关系推定执法检查与立法行为之间的关系。

同时我们发现，即便是对《村民委员会组织法》执法检查报告所提出的诱人的授权性建议，地方立法机关也尚未表现出足够的热情。在该法执法检查之后，仅有两个地方的立法机关尝试了程序性规则的创设。河南省细化村委会成员罢免和辞职的程序、村民代表会议议事程序，[75]内蒙古则在村民代表会议事程序上进行了新的探索。[76]但是，对于执法检查报告中所提的“村民会议向村民代表会的授权程序”，执法检查之后制定的配套性地方性法规均未涉及。

相比较而言，最高人民法院和最高人民检察院对于制定配套性司法解释的建议的态度和以及为此所采取的行动都显得更加积极。在所有6份制定司法解释的建议中，最高人民法院对于其中3份建议在执法检查完成后两年内作出及时的回应，分别制定了相关司法解释。（见表八）

然而，对于《关于禁毒决定》执法检查提出的制定“有关定罪处刑的毒品数量标准以及判处15年有期徒刑、无期徒刑、死刑的量刑幅度问题”司法解释的建议，最高人民法院于检查结束5年后才制定了相关解释。导致解释滞后的原因可能是因为在执法检查开展前不久的1994年底最高人民法院已经制定了《关于适用〈全国人民代表大会常务委员会关于禁毒的决定〉的若干问题的解释》。同样，对于《工会法》执法检查组所提出的“对适用工会法中遇到的需要明确的问题，适时出台相应的司法解释”，最高人民法院也没有予以回应。这可能是由于执法检查开展前一年其刚制定了《在民事审判工作中适用〈中华人民共和国工会法〉若干问题的解释》，制定新的司法解释可能被认为是不必要的。

因此，严格而言，仅有“三法一决定”执法检查组提出的制定司法解释的建议未被采纳。最高人民法院对建议无动于衷的原因可能在于该建议过于宽泛，仅仅要求“制定司法解释”，并未明确司法解释所要规范和调整的范围或者更为具体的内容指引。

表八 制定司法解释建议被采纳情况

所检查法律及检查时间	制定配套司法解释的建议	建议采纳情况
三法一决定（1992年）	司法解释	无
关于禁毒的决定（1995年）	对于有关定罪处刑的毒品数量标准以及判处15年有期徒刑、无期徒刑、死刑的量刑幅度问题制定司法解释	《最高人民法院关于适用〈全国人民代表大会常务委员会关于禁毒的决定〉的若干问题的解释》（1994.12.20） 《最高人民法院关于审理毒品案件定罪量刑标准有关问题的解释》（2000.4.20）
森林法（1999年）	尽快作出林业刑事案件适用刑法、森林法的司法解释	《最高人民法院关于审理破坏森林资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（2000.11.17）
农村土地承包法（2003年）	对审判土地承包纠纷案件适用法律反映出的一些问题，最高人民法院应尽快作出司法解释	《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（2005.7.29）
工会法（2004年）	最高人民法院对适用工会法中遇到的需要明确的问题，适时出台相应的司法解释	《最高人民法院关于在民事审判工作中适用〈中华人民共和国工会法〉若干问题的解释》（2003.1.9）
水污染防治法（2005年）	最高人民法院应出台追究环境犯罪的司法解释	《最高人民法院关于审理环境污染刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（2006.6.26）

四、完善之策及研究小结

（一）完善之策

实践表明，尽管全国人大常委会将法律完善作为执法检查的重要制度目的，而且始终强调和重视这一制度功能的发挥，但是进一步提高执法检查对于法律完善的积极作用仍然存在充足的可能性。执法检查过程所收集的、有针对性的法律完善建议未能及时被采纳不仅削弱了执法检查的权威，而且更浪费了可贵的立法资源。

事实上，上述关切业已在全国人大常委会内部形成共识，[77]并已成为其议事日程中的一个重要课题。目前，一些值得关注的改革迹象已经出现，尤其是在进一步有效利用执法检查提高法律修改的质量方面。为了强化执法检查对法律修改的作用，全国人大常委会还分别从事前、事中和事后三个环节引入了一些创新性的实践。

首先，有些执法检查是专门为法律修改而开展的。为了使法律修改草案能够更有效地解决现有法律规则在实施中存在的问题，提高修改草案的针对性。例如，2004年开展的《义务教育法》的执法检查都是为这些法律的修改而做准备的。

其次，通过同时审议执法检查报告和法律修订草案，统筹立法与监督。例如，在十届全国人大常委会第二十九次会议上，常委会委员同时审议了《循环经济法（草案）》、《水污染防治法（修订草案）》以及国务院关于节约能源、保护环境工作情况的报告和全国人大环资委关于跟踪检查淮河、辽河流域水污染防治情况的报告。吴邦国委员长直言不讳地指出，“这样做的目的，是为了便于……从立法和监督上统筹考虑，有针对性地提出修改完善法律和推动改进工作的意见和建议，从而进一步提高审议的质量和水平。”[78]让常委会委员在审议法律草案的同时审议执法检查报告，不仅能够深入了解相关领域法律的实施情况，而且可以进一步提高执法检查报告中法律修改建议的利用率和被采纳的可能性。

最后，对修改后的法律继续通过执法检查确保实施。例如，2007年全国人大常委会对2006年修订的《义务教育法》进行执法检查，并重点检查修订过程中新增加的义务教育经费保障机制的落实情况。这种实践得到了吴邦国委员长的肯定。[79]

有学者曾经指出，“与法的制定相比，法的修改和补充是立法活动中成本较低、效率较高的立法活动。因此，应当积极采用法的修改和补充这种行之有效的立法方式来完善法……”[80]有了执法检查的辅助，法律的修改和补充将变得更加低成本、高效益。全国人大常委会的改革之举是最好的注解。当然，如何将修改法律、制定新法等建议进一步有效地纳入到全国人大常委会的立法议程、如何进一步提高制定配套法规建议落实的可能性仍然有待于探索。

同时我们也必须意识到，执法检查与法律完善之间完美对接所遭遇的制度缺口是一个一果多因的复杂制度运行结果。毕竟，执法检查与法律完善分别属于监督和立法两个不同的系统、彼此遵循不同的程序、同时也代表不同取向的利益需求。因此，无缝对接的期盼尽管美好，也难免不切实际、强人所难。任何一个在逻辑上堪称完美、或者具有良好实施预期的规则建议最终被立法机关采纳、并成为公共产品都将会遭遇无数难以预料的不确定因素。这事实上也正是立法程序所具有的淘汰过滤、寻求共识等功能的应有之义。

（二）研究小结

尽管实践所呈现的是一份不尽如人意的答卷、尽管仍然存在进一步完善的制度空间，但是，全国人大常委会使执法检查与完善法律、监督与立法两大系统实现联姻和功能对接的过程确实令人惊叹。这充分表明了全国人大常委会作为权力机关的自主性以及其制度创新的自觉性。它已然以开放的视野广泛地寻找可资利用的制度资源以应对日益增长的各种制度需求，同时也善于采取灵活的态度优化、重组已有的职权分配。尽管其从未排斥“积极借鉴人类社会创造的文明成果包括政治文明的有益成果”[81]，但本文的介绍则更多地体现了其所坚持的“自我完善和发展”[82]的偏好、逻辑和成果。