导论
在过去二十年里，联邦规制机构已经成为最为重要的认定科学事实和裁定科学争议的所在。在执行健康、安全和环境规制项目时，规制机构的专家必须对科学知识的状况予以审查和评判，在它的能力限度内确证合意的范围，并按照可适用的法律要求，来解决不确定的证据问题。这些运作遭遇到了公开的异议，规制机构常常被指责或者缺少技术能力（运用了“坏科学”），或者让科学屈从于政治目的。[1]
普遍认为，可以通过对独立科学共同体的更多信赖来控制这两个问题。传统的智识认为，增加政府之外科学家对规制过程的参与，不仅会改进质量，还会增加与政策相关的科学问题的客观性。相应的，在规制改革的讨论中，强化科学咨询委员会作用的建议，例如，通过法律要求的同行评审，也已受到了相当的关注。[2]应该把科学问题留给科学家的观念，在持续重塑着规制的舞台，尤为显著的是，应当将风险评估同风险管理严格分离的观念，常常出现在训诫中。[3]实际上，有些人认为，对于解决规制过程出现的技术不确定性，科学法院或者类似的裁决程序将是最为合适的程序论坛。[4]
我在本文中的目标是，要对四类已有的将科学整合入规制决定的进路，来加以比较，其中一类同经典的科学法院建议非常相似。我将一般性的指出，在实现规制目标方面，诸如科学法院这样的对抗制程序，不如那些对科学型规制的鲜明特征更为敏感的程序，来的更为有效。本文分为三部分，分别引出了分析的、描述的以及规范的问题。在第一部分，我通过从科学社会学研究中演绎出来的概念，包括最近在科学证据和同行评审方面的进展，勾勒出科学型规制的特色。在第二部分，我简要回顾了四项规制的历史，以说明行政机关在处理科学信息时，最常用的制度和程序机制。在第三部分，我比较了这些相互竞争的进路，评价了用于评估科学型规制的更接近法院型的程序与更少对抗性的程序之间的关系。
一、科学型规制的特色
要理解在规制的背景下，为什么某些进路能对科学工作做出比其他进路更有力的评价，首先要必须从对科学本身的探寻开始。我们可以从目前科学主张的性质，以及关于科学中的冲突、合意和权威的记述中，来撷取用以规制目的的科学信息（下称“科学型规制”）。
近年来从社会科学研究中浮现出的一个重要洞见在于，科学主张很大程度上是“社会建构”的。[5]简言之，它主张科学不仅仅是自然的镜像，也受到众多社会因素的影响。最为明显的，这些因素包括由在特定学科或历史时期中占支配地位的科学范式，所施加的理论上的和方法论上的约束。然而，更具有争议的是，科学主张似乎常常将那些与推定的科学认知关注无关的因素，例如科学家及其组织的制度性和政治利益整合其间。关于科学主张的社会建构的证据有多种来源，包括对科学争论的探究，实验室里民族学的研究，以及对于科学理论浮沉的历史调查。[6]
“政治俘获”的拥簇者将科学争论归因于政治利益对事实的刻意操纵；与之不同的，社会建构论者并不认为专家间意识形态的差异，才是决定数据解释中差异的唯一决定性因素。反之，对科学的社会学研究暗示，专家之间的争论，可能源自与专业训练、制度隶属或职业地位相关的“真诚”分歧。例如，对于何者构成一个得到完备控制的试验的内容，分子生物学家、毒理学家和流行病学家可能都有着不同的界定。一个有着严格学术操守的科学家，可能公然坚持认为，只有现行的控制手段，才代表着具有正当性的科学，尽管职业实践中存在着诸多变量，许多从业人员实际上是在混合使用着历史的及现行的控制手段。
这些发现对于科学在政策过程中的地位而言意义深远，这是因为它们使得我们去质疑普遍的关于“好科学”定义的笃信。传统观点认为，通过反复的认真试验，有熟练技能的科学家可以发现自然界所揭示的真相，而这些真相可以加诸已获得的知识体系。在这样的解读下，根据科学的表述是否忠实于自然界的实际情况，可以判断它是“好”是“坏”。人们相信科学家（也只是科学家）有能力去划定好科学和坏科学的边界；他们为这一目的所使用的工具是科学方法，其核心在于测试和复制，人们认为，这些方法只要被适当使用，就是非常可靠的消除错误的装置。根据标准的学说，只有可复制的结果，才能为已有的科学教义所接受。
然而，从社会建构论者的立场出发，科学知识的创设却并不是那么客观，在方法论上也不是那么滴水不漏。“真理”的浮现，并不是因为在科学方法的审问下，自然能毫不含糊的揭示出答案；而是因为以学术训练为基础的科学家，通过复杂的协商和妥协过程，就如何选择观察和试验的不同可能解读，达成了共识。类似的，决定可选择的科学方法、理论和主张的好坏，也要以专家团体之间的磋商为依归。
建构论者的主张进一步认为，在适当的情境下，科学可以被“解构”，它可以被复原为相互冲突的主观化的假定与解释，回归到一开始就遭质疑的主张所在。当这样的瓦解和坍塌开始时，共识也就退隐了，取而代之的是，关于证据意味着什么，其说服力有多强的相互冲突的记述。在解构的过程中，科学家们可以站在个人主观的立场上（“我只是不相信他/她的结果” ），或者从对手的理论和试验方法出发（“我不认为这样的进路在科学上是有效的” ），对相互的主张予以自由的攻击。
无需去严格的深信对科学的建构论记述，或者采取最为激进的本体论上的怀疑主义立场，从而断定，科学型规制尤其易于遭到有分歧的、受社会条件限制的解释的影响。大学实验室中的科学学术研究，倾向于在强有力的合理共识的背景下进行，并受到已有范式与相对没有异议的方法和质量控制标准的支配。相反，[7]在科学型规制中，评判质量的标准似乎趋于更为多变，更有争议，更具有政治敏感性。重要的研究常常会跨越学科的边界，因此很难去确定清晰的评估标准。进而，科学型规制常常有着严格的时限限制，从而排除了科学共识的建构。在科学型规制中，不同的利益团体有着比在科学研究中更多的利益，对于可得的事实，他们有着强调不同的，与之在政治上相宜的解释的激励。表1概括了这些对比。
科学型规制
科学研究
目标
与政策相关的“真相”
原初的“真相”和重要意义
机构
政府
企业
大学
产品
研究和数据分析，通常不公开
公开发表的论文
激励
符合法定要求
专业认知和进步
时间限制
法定时间表
政治压力
开放
选择
认可证据
拒绝认可证据
等待更多数据
认可证据
拒绝认可证据
问责
机构
国会
法院
媒体
专业同行
程序
审计和现场参观
规制性同行评审
司法审查
立法性监督
正式或非正式的同行评审
标准
不存在欺诈或不实陈述
遵守获得认可的协议和规制机构的指南
充分性的法定检验（例如，实质性证据，优势证据）
不存在欺诈或不实陈述
按照同行科学家认可的方法
在存在不确定事实的科学领域，有着不发达的理论范式，不一致的且有争议的研究方法，以及政治上的显著结果。专家对数据的解读，会将诸如对风险的不同反感程度或者对I类和II类统计差错的容忍程度等主观偏见整合进去，也就不足为奇了。对于致癌物风险评估领域的专家意见的许多深入研究证实，当科学家遭遇到贴着“跨科学”、“科学政策”或“科学知识前沿”标签的问题时，科学同政策的判断是相互交织在一起的。[8]
科学型规制的这些特征，有助于解释为什么关于科学问题的争议发生的如此频繁，而且如此顽强地存在于规制过程之中。[9]一方面，我们的规制性法律要求的是这样一种文化，让规制者和利益团体去通过客观化的知识来解决他们之间的分歧。另一方面，决定常常以凸现了参与者之间科学分歧的对抗式程序为基础，从而排除了协商以及合意的形成。决策者被迫要在相互冲突的，但都论述清晰的科学主张间加以选择，因此会有出现偏见或不一贯的风险。早在1977年国家科学院对环保署决策的研究中，[10]就已经指出了这一点，它也为此后许许多多的规制过程研究所证实。
二、科学评估的四种架构
联邦政府的不同机构，制作科学记录的实践和传统各不相同。例如，在规制项目中，当向外部专家进行咨询成为法律上的要求时，支配它的法律会去规定，怎样的决定，在决定过程的哪一个阶段，应当接受外部的审查。更为一般的，对技术证据的考量，要受国会施加的程序性约束，在大多数情况下，相对于行政程序法上基本的通告评论规定而言，它在实体上的规定会更为详尽。
尽管没有哪两个机关处理科学审查的架构完全相同，但可以用以下这个2乘2的矩阵，来把握某些至为重要的区别。
评估者
“立法”型过程
“裁决”型过程
科学家对风险信息的评估
1
2
行政机关对风险信息的评估
3
4
矩阵的一个维度表明，有两类决策者——行政人员和外部专家——来进行最初的风险评估。矩阵的另一个维度指的是用立法型（非正式）还是裁决型（正式）的程序形式，来确证对证据的解释。矩阵中1和2格的程序最好的例证，可能是食品药品管理局对药品和食品添加剂的审评项目。行政机关首先将广袤的权力赋予外部的专家，要求他们去评判与风险相关的科学文献的说服力和质量；去确证风险是否有足够的证据，风险是否显著；有时还要去判断行政机关应如何控制风险。相反，对于矩阵中3和4格的程序而言，最初对数据的评判以及风险评估，都是由行政机关内部人员完成的，然后再拿给外部的科学委员会去予以确证，这从功能上类似于由专家组成的裁判小组。这样的例子包括环保署根据《清洁空气法》对环境空气质量标准的审查过程，以及在《联邦杀虫剂、杀真菌剂、灭鼠剂法》对杀虫剂的审查。第2和第4格的形式最类似于法院，而第4格的形式最为接近于科学法院的模型。
社会建构论者的理论暗示，促进协商而非对立的过程（因此是第1、3格），更有可能就科学问题达成可接受的合意立场。据此，参与到竞争性主张的协商之中的人，将会比依然置身于协商过程之外的人，更快地达成认知上的共识。在对抗式的背景下，特别是当科学争论为政治路线所极化时，参与者在解构彼此的主张方面有经济的或意识形态上的利益，因此，就更难就所争论的证据达成共识。以下所列举的实证研究，似乎能为这些预测提供支持。
（一）亚硫酸盐
由食品药品管理局发动的对亚硫酸盐（在食品制备中用以防止褪色的化合物）健康风险的审查这一案例所阐明的，是如何通过将由专家小组进行的风险评估和引入公众参与的非正式程序相结合的过程，使规制中科学和政策的问题得到令人满意的解决。在这个案例中，是医学文献中关于食品中亚硫酸盐引发包括多人死亡在内的急性过敏反应的报告，扣动了审查的扳机。食品药品管理局和美国试验生物学联合会（FASEB）缔约，令其分析医学报告，并根据对公众健康的风险，来确定如何对亚硫酸盐加以分类。为了完成这些任务，美国试验生物学联合会任命了一个特别专家小组，小组中几乎所有的成员，此前都曾就亚硫酸盐致敏性问题向食品药品管理局提出过建议。
专家小组就其最初的文献回顾得出的结论是一份草拟的报告，报告中指出有理由对那些接触亚硫酸盐的易感人群（例如哮喘病患者）予以关切，表达这种关切的最佳方法是在饭馆和市场上出售亚硫酸盐处理的食品时，贴上警示的标签。然后，专家小组召开了公听会，会上的证词来自消费者团体、食品工业代表以及研究亚硫酸盐致敏反应的科学家等多种渠道。这些证词使得专家小组再次相信，对一般人群而言，在容许剂量的范围内，亚硫酸盐是安全的；但对于特别敏感的个人而言，这代表着“无法预计的严重”风险。然而，这时专家小组在警示标签问题上，推翻了自己的主张，他们向食品药品管理局建议，单单标签不足以保护在任何情境下对亚硫酸盐的易感人群。小组建议，应该在某些类别的食品中，特别是在色拉吧的新鲜果蔬中，禁止使用亚硫酸盐。食品药品管理局最终对亚硫酸盐的规制架构，与该建议是一致的。
在本案中，独立小组的专长支持了食品药品管理局的判断：尽管并没有斩钉截铁的关于风险性质和幅度的科学证据，但亚硫酸盐引发的健康威胁，仍应引起规制者的关注。同时，由专家小组举办的开放公听会，为不同利益和立场的参与者，提供了对决策过程的非技术方面展开有意义评论的机会。重要的在于，这个小组并非仅仅是负责找到科学上唯一“正确”答案的专业裁判者，它也作为一个论坛，就谁应该被保护，应该以怎样的成本获得保护，来对不同的见解予以调处。食品药品管理局随后部分强制性地禁止了亚硫酸盐的使用，却没有引起强烈的反对或批评，也可以作为该专家小组成功的佐证。
（二）阿斯巴甜
由食品药品管理局召集的去审查人造甜味剂阿斯巴甜（aspartame）的公共调查委员会（Public Board of Inquiry，PBOI ），是过于严格将科学的事实认定同随后的规制决定相绝缘，以致专家小组无法提供有用政策建议的例证。在这个案例中，由三名科学家组成了“裁判”小组，听取对阿斯巴甜安全性有不同见解的诸多科学家“证人”的证据。听证会上所有的问题都是在科学家而非法律人之间展开的。有些学者将这个过程描述为多少类似于“科学法院”，[11]但其他人指出这更类似于一场科学讨论会，这是因为这里并不会有对特定政策结果的支持。[12]此外，同法院判决不同，公共调查委员会关于科学数据的判断，只是建议性的，这些判断并不被认为对行政机关有约束力。
同关于这类专业探寻的实证文献相一致，公共调查委员会就这些数据在厘清科学上的精微歧见以及可选择的见解方面，是相当成功的。然而，作为建构一个导引政策行为的科学理路的机制，它就不那么成功了。证明公共调查委员会是客观科学的过程，被认为是有争议的，正如批评者指出的，这样的小组可能存在着学科上以及制度上的偏见。法律人所深感痛惜的，在于公共调查委员会裁定的模棱两可的法律地位，以及小组不能固守某些法律决定的基本规范要求，以至于其记录无法成为最后决定的引证。最后，虽然公共调查委员会的结论认为，需要做更多的试验来确证阿斯巴甜是否会导致脑瘤，但是，食品药品管理局无视委员会的科学意见，也没有等待更多的证据，就批准了该化合物在餐桌上的特定用途。显然，公共调查委员会并未损害食品和药品管理局的可信度，但是很难作出这样的判断，认为公共调查委员会的程序会对行政机关对阿斯巴甜的科学评估有实质性的改进。实际上，决定过程是否能以相对不受影响的方式展开，是有待讨论的，这是因为食品和药品管理局认为，它可以自由地做出政策决定，而不受公共调查委员会专业判断的制约。
（三）臭氧
臭氧案例表明，当行政机关由对抗式转向协商式进路，同时不再机械地坚持将科学和政策相分离时，环保署的科学审查将变得更为有效。在19世纪70年代晚期，环保署对臭氧的国家环境空气质量标准予以审查。环保署的官方咨询小组，也是今天科学咨询委员会（SAB）的前身，对作为拟议标准基础的数据和论述予以挑剔。因此，环保署绕开了咨询委员会，来寻求去听取由一位“支持健康”（pro-health）的科学家Carl Shy博士领导的独立的，更具赞成姿态的委员会的意见。为了证明这样一个不合常规的特别程序的正当性，环保署指出，法律要求去确定的特定要求（例如，“不利健康效果”的含义），是可以不通过咨询委员会审查而由行政机关决断的政策问题。这些试图扩张在科学和政策边界的决定权限的尝试，使得环保署卷入一场诉讼之中，[13]同时也遭致了分别来自科学和政策分析团体的批评。[14]
在随后对臭氧标准的审查中，环保署对它的清洁空气科学咨询委员会采取了明显更为调和的姿态。这个审查程序得到了修正，允许委员会至少和环保署官员互动两次：一次是就法律所要求的“标准文件”展开的，一次是就包括拟议标准理路的“工作文件”展开的。此外，环保署不再坚持认为委员会的权限仅限于科学。在更具调和的精神下，环保署允许委员会去讨论以前被界定为（科学）政策的边缘问题。具体而言，清洁空气科学咨询委员会对“不利健康影响”的界定，以及风险评估方法的选择，都给出了自己的见解。
作为这一策略的回报，环保署在某些富有争议的方法论和解释性决定问题上，赢得了清洁空气科学咨询委员会的支持，这包括此前非常困扰咨询委员会的有争议的风险评估进路。当然，在这中间环保署实质性地改进了它的风险评估程序，相对第一次臭氧标准审评而言，增强了其间的技术背景。但是，清洁空气科学咨询委员会会议记录的副本表明，在非对抗式而是协商式的气氛下对问题加以讨论，也是克服某些委员会成员的批评，获得委员会对环保署风险评估策略最终支持的重要因素。
（四）丁酰肼（爱乐）
相反，爱乐案支持的主张是，让外部专家扮演司法角色的对抗式咨询程序，不适于围绕科学型规制建构起可操作共识。环保署的杀虫剂项目办公室对丁酰肼（商品名爱乐）及其分解产物UDMH进行了审查和风险评估，以确定这种被广泛使用的植物生长调节剂的使用是否安全。根据可利用的生物检定结果，杀虫剂项目办公室断定，爱乐有着显著的令人致癌风险，应该立即撤出市场。然而，环保署的科学咨询小组（SAP）得出了迥异的结论。根据科学咨询小组的判断，杀虫剂项目办公室所依据的所有动物研究结果都是有缺陷的，不应将其用于定量风险评估。[15]由于这些见解有效地排除了对爱乐的即刻行动，环保署觉得它只能去要求爱乐的生产商Uniroyal公司，去就该物质的致癌性展开另外的研究。环境团体针对环保署提起诉讼，主张环保署不应依赖于这个小组，应该基于已经可用的证据对爱乐加以规制，然而，他们的诉讼请求基于程序性原因遭到了驳回。[16]
当Uniroyal公司的试验显然证实了更早时期关于致癌性的科学决断时，环保署对该事件的处理就遭到了更多公然的否定。一项由自然资源保护委员会（NRDC）做出的，令人不安的对爱乐的风险评估，尽管部分是以科学咨询小组此前不足为信的研究为基础，但还是引起了全国关注。随着消费者压力的不断增加，Uniroyal公司“自愿地”将产品召回。
在这个案例中，科学咨询小组进行的同行审评，最初阻止了环保署以有问题的动物研究为基础的决定过程。然而，对爱乐的对立品评，使得环境主义者怀疑科学咨询小组的成员是否成了产业界的同盟，或者被产业界所俘获了。在一个政治极化的环境下，自然资源保护委员会努力去把握科学的主动权，自己去进行独立的风险评估，被证明是非常成功的。最后，与由环保署做出并得到科学咨询小组认可的可选择的风险评估相比，公众对自然资源保护委员会似乎更为不偏不倚的专业判断给予了更多的权重。
三、增进科学和政策间的契合
这四种科学型规制的争议都提示，通过强调利害关系人之间的协商和妥协，而非对立与冲突的程序，可以促进政策背景下科学评估的正当性。建构论者的立场特别暗示，如果独立的科学团体能与包括政府科学家在内的其他利益团体共同致力于相互调和的过程，那么，关于科学型规制的主张就能得到来自外行和专家受众的更多信赖。当外部专家和规制机构处于对立的姿态时，他们各自对科学数据解释上的分歧会加大，这样会损害双方彼此的信赖度。
同时，象征性地绝缘于政治表象之外的科学评估过程，在确证证据是否符合能为科学共同体所接受的标准时，可能会发挥至为重要的作用。围绕科学型规制的争议，常常要转到这个问题上来——何时才认为证据的有力程度足以证明规制行为的正当性。由于数据的不确定性，批评者几乎永远都会说，更多研究或“更好”科学，将会厘清政策选择。因此，以可用证据为基础的决定，通常包含了在更多数据和更快行动之间的衡量，更概略的说，是在科学和安全之间的衡量。在这个领域中，独立的科学过程能为行政机关判断提供有力支持。
19世纪70年代出现的更多科学争论，部分缘于规制机构未能认识到，在科学和政策之间，需要一定程度的角色分离。他们的行为基于内部的科学分析，这常常被贴上（科学）政策的标签，而没有得到政府之外科学家的支持。爱乐争议阐明的是一种相反的动态，即科学评估实际上在吞噬着决策者的独立角色。由于咨询委员会太站在产业界一边，接受了Uniroyal公司专家的主张，而对环保署的相反分析予以太少关注，结果是污染了咨询委员会的名头。
为更好地实现在规制决定中科学和政策问题的契合，前述的这些观察导出了这样几项更为一般化的建议：
（一）论坛设计
选择一个适宜的制度论坛，是促进（科学和非科学）利益间协商的必要步骤，它与对科学的解释休戚相关。进路之一是去创设一个由多方参加的机构，能同时就“事实”和价值上的差异进行协商。但是，由被认为具有科学性质的委员会实现政治上的协调平衡，并不总是可行的。例如，科学共同体有力地拒绝了产业界、环境团体以及其他政治利益的代表所委任的环保署科学咨询小组的建议。[17]令专家团体公然具有政治性的建议也应在理论基础上予以谨慎处理。特别是在美国的规制情境下，专家委员会最重要的功能在于，去确证规制决定中所使用的科学是具有正当性的。如果规制决定的科学依据似乎遭到政治连结的妨害，那么它强有力地传递此类信息的能力就大打折扣。
已经在环保署遴选科学咨询委员会成员时成功使用的另一条可选择的进路，在于非正式地确保由一个评估机构任命的专家，能涵盖更为广泛的科学和哲学立场。这个选择承认科学家并非价值中立的，从而符合建构论者的立场。这样的权衡在遴选专家方面给予规制机构相当的自由，它的成功取决于规制机构行政官员本身的经验与正直。
（二）过程设计
从前述的讨论中可以看出，如果可能，应该构建咨询委员会程序，以作为多方意见交换的场所，为专家、行政机关和其他有利害关系的参与者提供相互妥协的机会。与诉讼中一样，规则制定中的对抗式程序让意见分歧趋于极化和对抗，限制了意见表达的范围，阻碍了协商和妥协。正如前述的《联邦杀虫剂、杀真菌剂、灭鼠剂法》个案过程那样，当通过法律将科学建议整合入一个基本裁决型过程之中时，就很难避免这些消极后果。然而，环保署以外的其他机关，总体上仍以自己所选择的形式，保留着架构自己如何与科学共同体互动的裁量权。例如，食品药品管理局自愿决定，通过审判型的公共调查委员会来评估阿斯巴甜。类似的，一项19世纪70年代中期的建议认为，规制机构应该使用科学家而非法律人对专家进行交叉质证，其前提也是笃信科学应与政策相分离，而对抗式程序是确立科学“真实”的可欲手段。[18]对科学型规制的理论和实证探究再次提示，这样的创议是思虑不周的。
在设计适宜的规则制定过程时，由外部专家进行科学评估的时机，是另一个值得考虑的问题。一般而言，咨询开始的时机越靠后，规制机构与专家顾问之间的歧见就越大，因此，围绕科学型规制如何“正确”解读，就产生了争议。容许行政机关和审查机构反复磋商的过程（例如环保署对臭氧标准的审查），将能抵御这样的趋势，并能更好地同科学的协商模型相契合。然而，这样的过程是昂贵的，因此，对大多数规制项目而言，可能不具有成本有效性。
当反复磋商是不可行时，使用科学咨询过程来实现对风险的最初确证（例如食品药品管理局对亚硫酸盐和阿斯巴甜的审查程序），可能提供一个避免后续争议的安全阀。然而，这种进路如果不符合法律上关于专家介入审查时机的要求，就可能为法律所排斥。同样，实际来看，只有当科学问题的范围受到相当限制，而不是跨越许多学科的边界时，要求咨询委员会进行科学文献回顾并进行风险评估，才有现实的可能。
（三）司法审查
如上所述，科学审查有助于去保证由规制机构所做出的推论，落在相关科学共同体认为可接受的选择范围之内。这一观点的另一种表述是，由外部专家进行的审查有助于确证规制决定在实体上是理性的。在这方面，在美国行政法中，科学审查在履行着通常被配置给法院的功能。例如，从决策的实证研究中得出的证据表明，科学审查者对行政机关提出的许多问题，与法院传统上根据“严格审查”学说提出的问题是一样的：分析是否均衡？是否考虑了所有相关的数据？结论是否是从证据中理性推出来的？分析是否是清楚、一贯，并以可理解的方式表达出来的？[19]由于科学审查者有着专门的训练和学识经验，他们可能比法官更有效地去评估规制机构对这类问题的回答。
没有什么证据可以表明，法院能清楚地理解科学审查的作用和限度，或者已经开始思考专家小组审查和司法审查之间的适当关系。这种状态的原因之一在于，在健康、安全和环境领域中，只有很少的案例，去专门关注规制机构和专家委员会之间安排的充分性。截至目前的经验，当出现这样的问题时，法院可能更倾向于去规避它，而非面对它。因此，在API v. Costle案（臭氧案）中，哥伦比亚特区巡回法院判决，鉴于环保署在颁布最终的臭氧标准时，并没有遵循专家小组的建议，不必要考虑环保署向Shy小组的咨询是否违反了《联邦咨询委员会法》[20]。至于在同一个案件中，环保署没能与科学咨询委员会展开充分磋商，法院判决，虽然这样的失察是严重的，但如果标准还是能得到记录的充分支持，就不足以单单因此而否定该标准。在Nader v. EPA（爱乐案）中，作为原告的环境团体认为，当环保署在法律上有充分的基础去规制爱乐时，却遵循了科学咨询委员会的束缚性建议，做出了一个“恣意且反复无常”的决定。然而，由于原告没有以及时的方式对规制机构提出这些主张，第九巡回法院还是驳回了原告的诉讼请求。
由于恪尽职责的科学审查在功能上与实体性的司法审查有交迭，当专家小组似乎迫使行政机关对科学记录进行“严格审查”时，法院就特别不愿意介入这样的案例。然而，虽然科学审查和司法审查在功能上具有相似性，但在最后的分析上，它们并非可以等量齐观的过程。无论专家小组如何去谈论规制机构对科学的分析，法院有着保证规制决定合法性的独立义务。在此特别权力的运作之下，即使专家小组有着相反的建议，法院在必要时仍可能要求规制机关做出特定行为。[21]然而，更具特色的是，当规制机构和咨询委员会在解读科学记录有分歧时，或者有证据表明征求科学建议不适当时，它们会期望法院发挥决断的作用。
结语
二十多年来的科学决策经验无疑已经确证，规制机构需要独立的科学共同体来验证他们自己进行的专业判断。然而，与某些早期的期待相反，已经证实，在架构政府和独立专家之间的互动方面，科学法院并非是最有助益的形式。在规制背景下引起最多争议的技术问题，在于科学和政策，或者事实和价值之间的灰色地带。典型的，没有什么唯一正确的途径，去消除规制记录中的诸多模棱两可之处；关于“科学”的决定，几乎必然是将科学和社会的要素整合在一起的复杂架构。因此，科学家和决策者必须参与到科学型规制的争端解决过程之中。我认为，重要的在于要从制度上让科学家同决策者的角色相分离。然而，虽然作为目标的这种刚性的认知分离构成了科学法院理念的基础，但由于它坚持事实认定的对抗式模式，就注定是事与愿违、南辕北辙的。与人类活动中有争议的大多数领域一样，在科学型规制中，解决方案更可能从协商和妥协中，而非从剑拔弩张、短兵相接的冲突中，浮现出来。
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注解：
* 本文原刊载于《风险》杂志1993年第4卷。
** 希拉·加萨诺夫（Sheila Jasanoff）在哈佛大学获得数学硕士学位，在哈佛大学获得语言学博士学位，在哈佛大学法学院获得法律博士（J.D.）学位。发表本文时，作者是康奈尔大学科学和技术研究部创始主席，科学政策和法律专业教授。感谢作者惠允刊发此译文。
作者现为哈佛大学肯尼迪政府管理学院Pforzheimer科学技术讲座教授。她的研究主要关注在现代民主制度下，特别是在全球化的挑战之下，科学技术在法律、政治和公共政策中的作用。她的著作包括《控制化学品》（1985），《第五部门》（1990），《审判中的科学：法律、科学和技术在美国》（1995）以及《设计自然》（2005）等。（——译者注）
*** 译者为南开大学法学院副教授，法学博士，联系方式：songhualin@vip.sina.com。胡汝为博士、李鸻女士对译文提出了若干修改建议，在此谨致谢忱。
[1] 例如可见Kristin S. Shrader-Frechette, Risk Estimation and Expert Judgment: The Case of Yucca Mountain, 3 Risk 293, 314 (1992).
[2] National Research Council, Risk Assessment in the Federal Government: Managing the Process (1983); American Chemical Society and the Conservation Foundation, Issues in Peer Review of the Scientific Basis for Regulatory Decisions (1985); Thomas S. Burack, Of Reliable Science: Scientific Peer Review, Federal Regulatory Agencies, and the Courts, 7 VA. J. Nat. Resources L. 27 (1987).
[3] 例如可见Helena Szejwald Brown & Robert L. Goble, The Role of Scientists in Risk Assessment, 1 Risk 283 (1990).
[4] 例如可见Task Force of the Presidential Advisory Group on Anticipated Advances in Science and Technology, The Science Court Experiment: An Interim Report, reprinted infra p.179. 还可见Alvin Weinberg, Science and Trans-Science, 10 Minerva 209 (1972)（暗示在法律中所借用的程序，最适于解决跨科学[trans-scientific]的问题）.
[5] 例如可见Science Observed (Karin D. Knorr-Cetina & Michael Mulkay eds. 1983). 对于风险的社会建构，见The Social and Cultural Construction of Risk (Branden Johnson & Vincent Covello eds. 1987).
[6] 这一领域的主要著作包括Controversy (Dorothy Nelkin ed., 2d ed. 1984); Bruno Latour & Steve Woolgar, Laboratory Life (1986); Thomas S. Kuhn, The Structure of Scientific Revolutions (1962).
[7] 当然，在此“科学型规制”和“科学研究”只是理想类型，在现实中，很难将科学单纯的归入到某一类别之中。
[8] 例如可见Mark E. Rushefsky, Making Cancer Policy (1986).
[9] Sheila Jasanoff, Risk Management and Political Culture (1986).
[10] National Academy of Sciences, 2 Decision Making in the Environmental Protection Agency 48 (1977).
[11] Vincent Brannigan, The First FDA Public Board of Inquiry: The Aspartame Case, in Law and Science in Collaboration (J.D. Nyhart & Milton M. Carrow eds. 1983).
[12] Sidney A.Shapiro, Scientific Issues and the Function of Hearing Procedures: Evaluating the FDA's Public Board of Inquiry, 1986 Duke L.J. 288-45.
[13] American Petroleum Institute v. Costle, 665 F.2d 1176 (D.C.Cir. 1981).
[14] 对于在本案中对环保署决策批评的，一个令人印象深刻的更为详细的记述，见R. Shep Melnick, Regulation and the Courts (1983).
[15] 对这些过程更为详尽的讨论，见Sheila Jasanoff, EPA's Regulation of Daminozide: Unscrambling the Messages of Risk, 12 Sci. Tech. & Human Values 116 (1987).
[16] Nader v. EPA, 859 F.2d 747 (9th Cir. 1988).
[17] Nicholas A. Ashford, Advisory Committees in OSHA and EPA: Their Use in Regulatory Decisionmaking, 9 Sci. Tech. & Human Values 72 (1984).
[18] James C. Miller III, Regulation and Experts: A Modest Proposal, Regulation, Nov./Dec., 1977, p.36.
[19] 一般的，可见Sheila Jasanoff, The Fifth Branch: Science Advisers as Policymakers (1990).
[20] 5 U.S.C. App (1988), Pub. L. 92-463, 86 Stat. 770 (1972).
[21] 这在Public Citizen v. Young, 831 F.2d 1108 (D.C. Cir. 1987)案中可以得到证明。在该案中，食品和药品管理局咨询了一个科学咨询小组，来确证色素添加剂对于人类癌症只有痕量的风险，因此暗示不应根据联邦食品、药品和化妆品法的Delaney条款予以规制。法院判决，事实上小组的科学建言并不会对法律后果产生实质性的影响，因为法律明确要求禁止使用诱发动物致癌的色素添加剂。