内容提要: 我国的地方法制问题是一个颇具本国特色的问题。对地方法制概念的界定，需要把握概念边际的确定原则。地方法制是法治国家建设的重要组成部分，它决定并制约着国家法治化的进程。我国地方法制的研究范围包括地方国家政权机构的组成与职能分配的制度化问题、国家机构实施法律的方法与具体制度和权利实现的民间保障机制。强调指出研究地方法制，就是要把人作为法治建设的根本。国家制度越是健全，规则体系越是完善，群众参与制度建设的能力越强，国家就越是以人为本，越是把人当做人。所以，与群众最为接近的地方与基层的法制实践，才是法治国家建设的真正舞台。
关键词: 地方；法治；法制；实践

在我国法学研究中，地方法制研究是一个相对不大引人注目的领域。学者们比较关注一些法治建设中更具有全局性、根本性的课题，例如法治与人治、宪政、人权、物权、债权、司法独立、律师自治、无罪推定、罪刑法定、法人治理等，多在国家层面思考问题。而在有限的关于地方法制的研究成果中，地方法制问题往往被归纳为地方立法及其实施问题（1970年代末以来，有关地方立法的研究，相对还是比较引人注目的，例如，由全国人大常委会组织召开的“全国地方立法研讨会”已经举办了15届(2007年在乌鲁木齐市召开， 2008年在南京市召开，2009年在重庆市召开)，全国人大有关领导一般会出席会议，出席者中还有各地人大法制工作委员会领导以及有关学者；有关著作和论文，数量也是相当庞大的。而比较之下，有关我国地方法制(治)建设的研究情况则大不相同，全国性的专题学术会议，仅有广州市法学会、吉林大学理论法学研究中心、华南理工大学法学院于2009年12月主办的“全国‘法治进程中的地方法制’专题学术研讨会”；有关著作也是屈指可数，早期的著作可参见杨春堂：《中国地方法制建设基本理论》，中央党校出版社1990年版。）。本文的研究试图说明，地方法制问题是中国法治建设中最具有特殊性的问题领域之一；其内容非常丰富，远远超出常规认识的范围；地方法制问题的研究，要求我们拓宽自己的理论视野，更新法学理论。从地方法制入手，我们可以更为清晰地观察到一个正在向法治国家转变的中国；或许，这里也蕴藏着中国法学的发展机遇和证明自己的机会。

一、我国地方法制的特殊性

我国的地方法制问题，在一定意义上，是一个颇具本国特色的问题。我国是一个历史悠久的中央集权的大国。一方面，经过长期的历史积淀，我国形成了根深蒂固的大一统的法律观念（“大一统”最初见于《公羊传·隐公元年》：“何言乎王正月：大一统也。”这个词汇尽管可以理解为政治、文化、思想、社会的大一统，其实主要是政治上的大一统。其核心是王权至上，所谓“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”反映的就是这一思想。这种以王权至上为核心的整体性思维，经过2000多年的政治实践，已经在中国人内心中形成了崇尚、服从“正统”的观念。即使是先秦诸子百家时期，尽管各家学说各异，也从没有人敢于提出分裂国家民族的思想。支持统一，反对分裂，在我国具有久远的传统。），强调中央集权和统一的立法权，没有地方法律的概念。直到今天，尽管我国的《宪法》、《立法法》与各级人民代表大会组织法、各级人民政府组织法赋予了部分地方人大及其常委会制定地方性法规、自治条例与单行条例，赋予部分地方人民政府制定地方规章和规范性文件的权力，但在正式法律文件中，并没有地方立法、地方法律、地方法制(法治)的概念；另一方面，我国也是唯一的实行单一制的大国。虽然全世界200多个主权国家中只有20多个国家实行联邦制，但是，美国、加拿大、德国、俄罗斯、印度、墨西哥、尼日利亚等国土面积比较大的国家，都在其列。这些国家人口大约22亿，占了世界上大约一半的土地。我国这样一个国土面积辽阔、人口众多的大国，不仅在国体上是单一制，而且在人们的思想观念上也真心实意地拥护统一，这在世界上还是第一个、也是唯一一个国家。因此，我国地方法制建设中存在的问题，是其它国家一般很难遇到的。
我国这样一个地理与人口的大国，维系国家统一面临的重大问题之一，就是如何处理中央与地方的关系。毛泽东当年在《论十大关系》中曾经专门讲到“中央与地方的关系”，认为，调动中央与地方两个方面的积极性，一定比仅仅依靠中央的一个积极性更有利于国家建设。【1】而我国法治建设的复杂性，同样根源于我国中央与地方关系的特殊性。一方面，我国法治统一。法律是全国统一的，立法权高度集中于中央（我国《立法法》第4条明确规定立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严；第63条规定地方性法规不得同宪法、法律、行政法规相抵触；第64条进一步明确，地方性法规只能就法律、行政法规实施中的具体情况以及地方性事务制定规定。可见，地方立法的权限受到了严格限制，目的就是为了保证法律的统一性。）；各级行政机构尽管不是由中央政府委派，但是服从中央政府的指令（根据我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第55条的规定，地方各级人民政府要对本级人大及其常委会和上级行政机关负责并报告工作；各级政府都在国务院统一领导下开展工作并服从国务院的领导。）；法院适用全国统一的法律，最高人民法院在制度上是全国各级人民法院中的最高法院，有权审理任何它认为应该由它审理的案件（根据《人民法院组织法》第13条第2款的规定：“最高人民法院对各级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决和裁定，如果发现确有错误，有权提审或者指令下级人民法院再审。”）。从这个意义上讲，我们是单一制国家，由统一的政权机构实行统一的法律。尤其是，我国各级法院之间，并没有类似美国联邦法院系统分权体制，例如初审法院负责法律审与事实审，上诉法院只能进行法律审。我国上级法院可以对下级法院判决进行全面审查。因此，理论上，我国的最高人民法院可以全面审理任何它感兴趣的案件，也可以推翻任何一级地方审判机关的判决；另一方面，我国的地方各级国家机关主要是由地方选举产生的。我国法治的实现，显然要依赖各级地方国家机构的积极努力。而我国的地方国家机构在国家体制上是自下而上产生的，而不是自上而下委派的，这就使我国的单一制的国体具有了自己鲜明的特点：它的各级人大是由本地选民选举产生的，各级政府、各级人民法院与检察院负责人又都是由同级人大及其常委会任命的，向本级人大报告工作（参见《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第5、8、9、44条，《人民法院组织法》第16、34条及《人民检察院组织法》第10、21条。）。另外，还有一个特殊的地方，我国坚持党的领导，中国共产党是领导我国各项事业的核心力量。而党组织的基本原则是民主集中制，各级党委是由党的各级代表大会选举产生的，代表大会的代表则是基层党组织选举产生的（参见《中国共产党章程》第10条。）。这一切，既是由社会主义民主制度的本质决定的，又是一个大国应对各种具体复杂情况的需要。从这个意义上说，地方和基层是否能够认同并积极参与国家的法治建设，地方与基层参与国家法治进程的程度与水平，对法治国家建设，也就具有非同寻常的意义。
由此可见，在宪法法律的层面上，我国的法治建设并不是由统一的中央国家机构发布法律，再由统一的国家机构统一实施法律，期间必然夹杂着中央与地方的讨价还价、甚至利益博弈。如果我们依然认为法律是以国家权力为后盾的规则体系，那么，中国国家权力独特的配置状况，对于法律的实施而言，显然就是一个非同小可的问题，毕竟，这种权力配置下的法治结构，是没有任何先例可以借鉴的。因此，在讨论法治建设问题时，仅仅从中央国家权力的层面思考问题，仅仅借鉴西方国家法治建设的一般经验，不去具体分析、研究我国的地方在法治国家进程中扮演什么角色、承担什么任务、发挥什么作用，是很难深入掌握和理解中国的法治的。过去那种把我国法治建设理解为属于自上而下政府推动型法治的观点，即使不是错误的，也是不很全面的。

二、我国“地方法制”的概念

如前所述，我国法律文件、甚至官方文件中，并没有“地方法制”的字样。这个概念仅仅是学者为了研究问题的方便而提出的。这意味着我们研究地方法制并没有更多的制度性条件的限制，但也同时意味着我们缺乏必要的制度性依据作为自己的论证基础。在这种情况下，对地方法制概念的界定，就需要我们认真把握概念边际的确定原则。这些原则大体包括以下三个方面：
首先，我们的地方法制是法治国家建设背景下的地方法制，是中央统一领导下的地方法制。我们是单一制国家中的地方法制，坚持中央的统一领导，是地方法制建设的基本前提。否则，就不是地方法制了。然而，地方法制同时又是法治国家的一个组成部分，否则就不是法制了。地方法制不同于国家法治。在地方，主要是法制建设；而在全国范围内，则在根本上必须解决与人治相对的法治问题。可见，地方推进法制建设，必须符合法治的精神与原则。强调这一点，就是因为我们必须遵循法治的一般原则，在全国一盘棋的指导思想下，观察与分析地方法制问题。这涉及到地方法制研究的基本方向与路径选择问题。
其次，在地方层面上，法制主要是一个法律实施的规则与制度问题。法制是指法律与制度的总和。【2】41地方法制则是在中央确定的建设法治国家的背景下，地方形成的符合法治原则的规则与制度的总和。不能把地方法制简单理解为对各种地方性法规的实施，应该理解为对整个国家法律体系的实施。在单一制国家里，地方所制定的规范性文件，是不可能被允许与中央立法相抵触的。而之所以使用“地方法制”而不是“法治”一词，主要原因还在于强调：法治秩序根本上是建立在地方、基层一系列、一整套有效的规则与制度基础上，推进法治建设，需要立足于各级地方的规则与制度建设。法治可以是抽象的，法制则必须是具体的。
再次，地方法制是法律实施中所涉及到的由“自下而上”因素推动的地方实施法律活动的总称。在法律实施的过程中，由于国家地域辽阔，各地差异很大，诸如地理条件便利程度不同、民族文化传统之间的差异、经济社会发展不平衡等，法律实施的具体状况是不同的。所谓“自下而上”因素是指：尽管法律统一规定了各种权利义务，但是，由于上述差异，事实上，各个地方的权利主体对自己法律上权利的关切点以及关注程度存在很大差异，维护自己权利的热情和方式也都是非常不同的。这些因素都会导致由地方产生的地方国家机关在应对与解决地方所直接面临的法律问题时，面对着不同的压力，需要在中央确定的统一原则的基础上，根据宪法与法律赋予的权力，自主采取各项积极措施，维护地方的团结。这些措施既包括地方国家机关依法自主设定的实施法律活动的规则与制度，也包括地方向中央积极反映基层民众要求进而形成的中央与地方国家机关相互之间的制度博弈。在我国，按照行政区划形成的地方国家机关，是法律实施的重要主体。社会生活中的各种法律需求，是通过地方国家机关得以实现或者得以传递到中央层面的。地方法制就是地方各级国家机关根据宪法法律赋予的职权，根据本地具体情况，或者也可以说，在本地各种法律需求的压力下，而主动或者被动采取地推动宪法法律实施的各种活动。
根据上述三点，我们可以初步给“地方法制”下个定义：地方法制是指在国家法治原则的统一指导下，各级地方根据本地实际情况的需要，在应对地方实施宪法、法律所产生的各种问题的过程中，形成的规则与制度的总和。

三、我国地方法制的研究意义

在我国，地方法制研究具有重要的意义。
首先，法律实施显然不同于法律制定。以法律制定或者法律实施为重点观察法律现象，路径与结论差异很大。由于地方国家机关在法律制定方面的权力有限，因此，地方总是面对具体的、现实的依法或者不依法产生的纠纷、争议、矛盾、甚至社会冲突，相应地，地方法制也总是以具体的法律实施问题为中心。如果比较法律实施与法律制定的主体以及规制方式，可以发现，从法律的制定或者法律的实施角度观察法律，差异是非常大的。由于法律制定的机构是国家依法设定的，是中央自上而下组织起来的。所以，从立法的角度看法治，势必将重点放在“自上而下”的国家推动力上，把法律看作国家组织活动以及对社会的主动规制的结果，进而强调中央国家机构在法治建设中的主导作用；而如果从法律实施的角度看，情况则完全不相同。与法律制定相比较，法律实施必须面向社会现实。当然，这不是说，法律制定就可以脱离实际，而是说，法律实施没有脱离实际的机会。法律制定可以作为一个理性的策划行为，由精英人物决策于千里之外。而法律实施活动则必须与每个具体的、活生生的人打交道。因此，研究法律实施，需要侧重于对“自下而上”的基层制度建设中体现出的地方性活动进行考察。法律制定，在一定条件下，是中央可以控制的，例如加强上级对法律制定工作的领导等；而法律实施不行。法律实施是一个复杂的综合因素构成的机制，这个机制必须具有反应社会复杂情况和各种变化的能力。人们是从基层开始寻求权利的法律保护，社会的变动也最先从基层得到反映，基层没有任何退路。所以，基层为应对各种变化而形成的规则与制度，不仅比较客观准确地反映国家的法治水平，而且也是我们分析法治国家建设的重点。可以说，地方法制是法治国家建设的重要组成部分，它决定与制约着国家法治化的进程，建设法治国家，必须紧紧抓住地方与基层这个环节。
其次，地方是我国法治建设中最具有活力且至为关键的力量与环节，是推动法治国家建设的真正重要的着力点。按照马克思主义的基本原理，法律是以社会为基础的，而不是相反（马克思恩格斯正是在国家(法律)与社会的关系问题上，将黑格尔所主张的国家决定社会倒转为社会决定国家，从而形成了历史唯物主义。所以，这个问题是马克思主义与非马克思主义的一个原则界限。）。社会需求总是首先反映为底层民众的需求。当然，这个说法并不是否定领袖的作用，更不是否定知识精英在法治建设中的影响，而是说，不存在脱离社会需要、社会现实的法律需求。由于这个原因，理论上，最能够接近群众的地方，最贴近社会现实的国家机构及其工作人员，最能够真切感受到社会的变化以及相应的法律需求。强调地方法制的原因就在于此。我国的法治建设，是我国经济、政治、文化与社会发展的客观要求，党的十一届三中全会确立的加强社会主义民主、健全社会主义法制的决定，不应该被看成个别领导人的“发明创造”，而应该理解为当时的领导人对现实乃至今后国家发展道路的一种深刻认识。事实上，“文革”结束后，要民主不要专制，要法制不要人治，首先也是普通老百姓的强烈期待。邓小平、叶剑英、彭真等我国当时的领导人，也是在经历了文革(“被罢官”)之后才进一步认识到这个问题的重要性。彭真在1979年主持制定《刑法》、《刑事诉讼法》等7部法律时，在回答这些法律制定的是否仓促问题时，就特别说明，他在被关押时期就开始认真思考过这些法律的制定问题了。【3】中央推动改革开放、特区建设的立法，也是由地方领导人积极向中央提出而后推动的。所以，地方与基层国家机关在法治国家建设中具有很大的积极性、主动性，抓住地方，才能抓住法治国家建设的动力来源。
最后，从地方法制角度观察法治国家建设，可以通过有力地推动地方法制建设经验的方式，促进法治国家的建设进程。一般来说，一个国家内，特别是一个单一制的国家内，某个地方率先形成法治，是根本不可能的。但是，客观上，在不同的地方，法治化的水平之间存在着一定差异。其原因就在于，各地实施国家法律的规则与制度可能呈现完全不同的样态，出现某些地方先行的现实。例如，某个省份或城市制度化水平、群众依法维护自己权利的意识高于另一些省份或城市等。出现这种情况并不奇怪。毕竟，我们是一个各级地方国家机关与中央一起共享国家管理权力的国家，地方具有一定的自主性，这必然反映为不同的地方，治理与管理水平有所不同，各个地方之间有合作，也有竞争。中央正是通过促进地方之间竞争的方式，提高整个国家的管理水平和财富创造能力。目前开展的各种绩效评价，目的都在于此。因此，各地之间在法律实施的规则与制度上存在差异，是国家体制结构性的要求。在这个背景下，研究地方法制，就有利于我们总结、分析、分享各个地方推进法治国家建设的经验，从地方的角度，夯实法治国家的基础。

四、我国地方法制的研究范围

基于上述考虑，根据法治国家建设的整体要求与总体目标，地方法制的研究范围，大体包括以下三个方面：
首先，地方国家政权机构的组成与职能分配的制度化问题。地方国家政权机构是宪法、法律的实施机构，承担着宪法、法律实现的重要任务，这些机构的健全程度以及组织化水平，其是否享有明确的法定职权以及是否能够依据法定职能充分发挥作用，直接影响到公众权利的实现程度，是地方法制建设水平的一个重要衡量标准。在法律的形成过程中，国家始终处于一个积极主动的位置，是基本制度的供给者。所以，地方法制的研究，必须关注“硬件”意义上的国家政权组织形式，关注各级各个国家权力机构的职权分配和职能分工，掌握和分析国家制定的各个规范性法律文件文本，了解和掌握国家调整某类社会关系的一般过程、基本要求和主要方式。特别需要在比较各个国家相关“硬件”设置不同的基础上，研究地方各级国家机构是如何在制度建设上先行先试，为统一的国家立法积累经验，以及如何结合本地实际情况，采取什么样的制度形式，推进国家法律的实施。包括：是否已经按照中央的统一部署，依法组建地方国家政权的机构组织体系并分解各项职能，使地方各个、各级国家机关都被纳入中央统一规划的政权组织形式与国家结构形式之中；国家机构是否依法设立，是否具备能够履行职能的条件，人员编制情况以及专业化与职业化的水平；是否建立了一整套适合本地区社会生活生产需要的规则体系，包括为努力实施中央制定的各种规范性法律文件(诸如宪法、法律、行政法规和部门规章等)而制定的各种规范性法律文件。例如地方各级国家机关为依法调整本地方的社会关系以及应对新的社会矛盾、新的情况、新的问题而在法律允许的范围内进行的地方性法规、政府规章及其它规范性文件的创制活动。
其次，国家机构实施法律的方法与具体制度。地方法制研究的另一个重要方面则是国家机构内部的工作方法与制度是否健全的问题，即依法建立的国家机构是否具有实现自己职能所必须的达到一定技术理性标准的方法与制度。这是一个非常重要但也很容易被遗忘的领域。人们经常抱怨，有关国家机构不按照法律和政策办事，其实问题往往出在这里。例如，人们往往习惯性地怀疑法官偏袒对方当事人，问题可能并不在于法官真的偏袒他人，而在于我们缺乏一个让当事人足以相信法官公正性的内部工作制度。所以，这个领域的研究重点是：国家机构内部是否建立了有效解决矛盾和问题的公正、民主、高效的具体制度，这些往往是更为具体、大量的内部制度建设工作，包括机构的建设、各种内部的工作制度建设等，它决定着国家机关工作人员是否有足够的能力合理并公正地运用法律调整各种复杂的社会关系，并足以应对、化解不断出现的新的矛盾。在法律的实施中，这些工作机制与方法往往具有决定性的作用。同时，国家机关内部在制度形成的过程中存在着各种形式的博弈，而且，规则一旦制定并发布，势必激起其他各种未能参与或者未能有效参与规则制定博弈的社会力量的干预和抵制。这种情况古今中外都存在。理论上，任何一个规则，如果在制定过程中未能有效充分博弈，那么，这场博弈就会延续到实施过程中，矛盾就会爆发在实施过程中。因此，各个国家的不同国家机关对规则的制定过程中的具体制度的设计，例如地方立法的程序设计、辩论、党派设计、院外集团、专家论证、广泛征求群众意见等，包括我国的全国人大到各个地方的调研，这些开门立法的措施，目的都是减少法律实施的阻力；各个国家的国家机关为了实施法律，在机关内部也设计了多种工作制度，例如官员的考试录用制度、质量跟踪制度、监督制约机制、集体讨论制度、审批制度、错案追究制度、晋升制度、薪酬制度、保障制度、奖惩制度，等等，一方面，保证所在机关公职人员正确实施法律，不徇私枉法；另一方面，也是让公众以看得见的方式，提高对国家机关的信任度。上述制度建设，构成了地方各级国家机关的重要工作，是国家法律、乃至国家本身是否能够得到足够尊重的根本保证，也是地方各级国家机关向自己的上级证明自己忠诚度的主要制度方式之一。包括司法机关的法律适用活动和执法机构的执法行为在内的国家机关的活动，只有建立在合理的规则与制度的基础上，才可能真正有力地推进法治进程。
最后，权利实现的民间保障机制。这个方面的内容是指：基于法律法规的规定而产生的群众实施法律以及有助于群众实施法律的机制，包括群众基于维护个人和企业合法权利的需要而进行的诉讼、仲裁、调解、和解行为，对他人合法权利的尊重，经济往来中的交易与谈判行为，法律中介机构的服务活动，新闻媒体的开放程度等。这里主要涉及权利人在权利实现或者受到侵害之后是否可以便利地找到可以帮助自己的国家机关、中介组织、新闻媒体，是否有足够方便的通道和制度克服自己遇到的法律困难；是否可以在民间得到有力地支持等。事实上，在不同的地方，这个民间的权利保障机制的发展水平是明显不同的。例如，北京的律师事务所一般比外地更具有影响力，专业化水平更高；经济发达地区的经济往来相对于经济落后地区更加规范与理性化；广州的媒体比全国其它地区显得更为开放与活跃。这些，对于一个地方的法制水平，不可避免地具有重要影响。当然，特别要说明，并不是说，全国的经济政治中心的法制状况一定优于其它地方，而是说，不同的地方，权利实现的民间保障机制呈现不同的状况，从而导致保障水平的不同。这个方面的法制工作，由于不具有明显的官方背景，以往一般不被作为法制工作，而被认为属于民间的活动。其实，法制是一切围绕权利的实现而产生的规则与制度。有些规则与制度尽管不是由官方创立的，但是，由于官方的认可(无论出于什么原因)，依然具有强大的生命力，是地方法制重要且不可忽视的组成部分。这就要求，我们应以公民权利保护能力为检验手段，分析不同国家、不同历史时期、以及我国现阶段不同地方在权利保护方面的具体实践，进而检测地方法制的发展水平。可以选择若干种特定权利的实现方式开展研究，从权利的基本内容，权利实现所遇到的主要问题和障碍，保障权利所采取的主要方式，各种解决问题的方式的便利程度以及成本比较；各地法律中介机构的存在状况，律师地位与作用，国家机构办事流程的方便性、公开程度和透明化水平，媒体的状况，各类民间组织、社会机构的活跃程度等，都可以作为可能制约地方法制状况的因素加以研究。

五、我国地方法制研究的理论基础

我国地方法制研究，不仅是一个具体的操作层面上的法律问题，而且也对法学理论的诸多“常识性”观念再次提出挑战。
第一，它涉及法律的一般概念，即应该如何理解法律现象：如果我们把法律理解为由国家制定的行为规范的总和，必然把法律视为国家强加于社会的东西；而如果我们把法律理解为社会学意义上的概念，即认为法律形成于一个特定的过程之中，是国家与社会互动的结果，或者说，法律形成的过程也是不同社会力量之间的博弈过程，那么，我们就必须从个体活动和基层制度建设的角度诠释法律。可见，地方法制研究需要我们形成一种社会学意义上的法律概念。通过法律概念的理论分析，展示法律内涵的丰富性及其与社会之间的内在关系，把社会作为法律的基础而不是相反，不能把法律制定与法律实施分为两个无内在关联的部分，它们是一体的。
第二，法律规则的开放性。【3】127规则的开放性决定了地方国家机关和官员不断诠释法律规则的可能性，进而也为地方的制度创新提供了一种可能性。如果法律都是科学严谨、十分周密的，法律实施者就可以机械地适用法律，采用计算机执法也就不是不可能了。否则，法律实施者就必须运用自己的法律智慧去解决面临的各种具体而复杂的问题。具体问题总是语境化的，与特定背景、文化和历史条件联系在一起，很难说有一个统一的解决问题的好办法。因此，就需要地方各级国家机关结合实际，推进问题的解决。规则的开放性，是法律实施可能采取必要的灵活性的前提，而多样化则是必须灵活的基础。
第三，制度是法律实施的基础。法治建设必须大处着眼，小处着手。只有通过一个个具体制度的完善，才能最终形成国家的法治。制度的形成是一个博弈的过程，不是单方面的“自上而下”的强加；也并不是只有国家法律设定的制度才是法制的制度。实际上，法律的实施必须依靠各个单位内部创设的各种规章制度，而这些制度多数都是在解决各种矛盾与问题的过程中，由参与方相互之间的博弈而促成的。在制度的形成过程中，民众为保护权利而进行的斗争是一个积极的最重要的动力。法律就是为权利而进行的斗争。这种斗争的压力促使制度的不断改进。因此，基层是法治国家建设的基础和动力来源，基层和地方的规则与制度比较健全，国家的法律正确实施的条件就好；否则，再好的法律也不可能得到好的实施，不能提高人民群众的权利保障水平。公民保护权利的条件和动力，与一个地区的经济发展水平紧密结合在一起。经济条件好的地方，公众的权利意识就比较强，国家机构保护权利的积极性也比较高，权利实现的基础就比较好。
第四，中央与地方权力分配的格局，对地方法制具有重要的意义。在计划经济中，中央是绝对的集权，地方的积极性受到抑制，群众的积极性也受到抑制。地方无需独立负责，凡事均向上级反映和请示。而在分权体制下，地方的人权、财权、物权、事权都比较明确，可以调动地方的积极性。更重要的是，在计划经济体制下，资源由中央统一掌握；而在市场经济条件下，资源是在市场上完成其合理有效配置的。如果地方没有足够的权力，作为第一线的地方国家机关，就无法应付自下而上蜂拥而至的权利诉求，导致管理失控和混乱。法治的确与分权有关，但是，分权不仅仅是横向上的，也是纵向上的。
研究地方法制的问题，说到底，就是把人作为法治建设的根本。法治的前提是把每个人作为理性的主体，假定每个人最知道自己最需要什么。作为理性的人，每个人都会选择于自己最为合理的行动。因此，他们必须具有一种自己捍卫和维护被认为是自己的利益的能力。而这个能力，是通过国家的法律和国家机关的活动实现的。所以，国家制度越是健全，规则体系越是完善，群众参与制度建设的能力越强，国家就越是以人为本，越是把人当做人。故，与群众最为接近的地方与基层的法制实践，才是法治国家建设的真正舞台。

注释:
[1]毛泽东.论十大关系[M]//毛泽东文选(第7卷)·北京：人民出版社， 1999·
[2]孙琬钟，李玉臻.董必武法学思想研究文集(第4辑)[M]·北京：人民法院出版社， 2005.
[3]庄永廉.3个月，制定7部法律的前前后后[N]·检察日报， 2009-07-06·