摘 要：美国行政法上的非立法性规则是指不适用告知与评论程序而制定的各种通知、意见、指南、政策声明等，在发挥行政规制的积极能动性方面作用明显。美国联邦法院为区分非立法性规则与立法性规则提供了相关的方法与标准。为了发挥非立法性规则在行政规制中的积极功效，美国学界提议对非立法性规则的制定进行立法并加以法治化构建，以增强其合法性。美国行政法上的非立法性规则及其运作实践对于科学认识我国行政规范性文件的性质和功能、提升行政规范性文件的质量、确保行政规范性文件不致成为行政机关扩张与滥用权力的工具等均具有重要的启示与借鉴意义。
关键词：非立法性规则；立法性规则；法律解释；行政规范性文件
一、引言
与我国行政规范性文件存在法律效力不明的情况有些类似，人们对于在美国行政法中承担行政规制重任的非立法性规则之效力也很难作出明确判断。在美国，行政机关颁布一项规则时，如果遵循了《美国联邦行政程序法》的规定，实施了告知与评论程序，那么这一规则就被学者们称为立法性规则，就具有与法律相同的拘束力。然而，《美国联邦行政程序法》不适用于行政机关制定解释性规则与发布一般性政策声明的情况。在行政机关的运作实践中，这些解释性规则与一般性政策声明通常体现为函件、咨询回复、政策指南、执行指南、设计标准、办事手册等，①其目的主要在于解释法律或者声明政策以用于内部管理。②解释性规则与一般性政策声明在学理上被统称为非立法性规则。非立法性规则仅仅是对法律中已经确定的权利义务进行阐述，③既没有国会的授权，也没有对私人权利与义务进行修改，也不能拘束公众与法院，因而不是“法”。如果非立法性规则在实际运行中具有立法性规则的效果，法院就会宣布该非立法性规则无效，理由是行政机关没有适用正确的制定程序。
虽然在学理上非立法性规则与立法性规则之间的区分较为清晰，但在实践中如何确认一项规则是否具有拘束力则相当困难。因为很难判断一项规则究竟是在解释法律还是在扩展法律。非立法性规则虽然在理论上并不能拘束行政相对人，但在实践中却有事实上的拘束力。④况且，如今美国国会的授权变得愈来愈模糊，是否有授权的标准已经无法适用于区分立法性规则与非立法性规则。例如，美国哥伦比亚特区巡回法院就经常抱怨理论界关于认定非立法性规则的方法不明确。⑤美国联邦最高法院在对具体案件进行表决时，对于立法性规则与非立法性规则的区分标准问题，也难以作出明确回答。⑥其中的主要原因在于行政法解释与行政法政策本身就难以区分。哥伦比亚特区巡回法院认为解释性规则应该具有拘束力，因为它们并不仅仅是在重申法律或者立法性规则的文本内容。⑦依据这些解释性规则，行政机关可以解决不确定性问题或者将模糊的权利或义务转化成明确的权利或义务。⑧而现代解释理论指出，行政机关在解决不确定性问题的同时，经常伴随着某种程度裁量权的运用。⑨在这一点上，也就意味着有关非立法性规则的效力甚至是合法性的问题，在实际运作过程中并不能简单地依赖法律解释与政策制定的区分来加以判断。因此，哥伦比亚特区巡回法院认为立法性规则与非立法性规则的区分只是一种量的区别，而不是质的区别。⑩
一般认为，立法性规则涉及重要的政策判断，需要较为正式的程序来思考；而非立法性规则则仅仅是对法律或立法性规则内容的展现而已。(11)不过，已有司法实践打破了这种一般认识。例如，在“通用汽车公司诉拉克尔肖斯案”(12)和“利箭航空公司诉多尔案”(13)之中，哥伦比亚特区巡回法院在没有适用程序标准去分辨立法性规则与非立法性规则的情况下，就给予未经告知与评论程序而制定的解释性规则以立法性的效果。那么，法院究竟应该如何确定行政机关制定政策的裁量权程度呢？立法性规则与非立法性规则该如何区分呢？非立法性规则的效力又该如何判断呢？以下笔者试就美国行政法上的非立法性规则及其效力的判断以及美国针对非立法性规则的立法与实践进行研究，以期为我国行政规范性文件的制定、适用等提供有益的借鉴。
二、非立法性规则在行政规制中的作用
美国行政法上的立法性规则之所以必须经过告知与评论程序，其主要目的在于通过程序提升行政规制的质量的和公众参与的程度以及行政机关的政治责任。然而，由于这种程序要求会耗费行政机关较高的成本与时间，有时可能导致规制迟延甚至规制不作为，因此，美国许多行政机关从有效实现行政规制的角度来选择颁布立法性规则或者非立法性规则。也就是说，对于一些需要有强制性效果的规定，行政机关选择制定立法性规则；对于细节性的规定则由解释性规则来实现。由于非立法性规则主要在于阐释法律或立法性规则中已经存在的权利或义务，而非创立新的权利或义务，(14)因此在制定非立法性规则时，行政机关并不需要国会的授权。(15)同时，非立法性规则在程序方面的要求也不高，这正是非立法性规则所具有的优点。它可以减少因适用告知与评论程序而带来的繁琐，如美国得克萨斯州行政机关仅2001年就颁布了约17 927项非立法性规则。如果适用通常的告知与评论程序来制定这么多规则，显然耗时和费力。在实践中，特别是一些承担风险规制的机关如环境保护管理局、食品与药品管理局通过颁布大量的非立法性规则，切实提高了行政规制的能动性与质量。(16)
虽然非立法性规则在美国行政规制中发挥着巨大的整合性作用，但也存在一些负面影响。例如，因非立法性规则不能为私人设定权利和义务，故一项规则若为私人设定了权利和义务而未经告知与评论程序，那么该行政机关就被认定为滥用权力。(17)在实践中，尽管这些非立法性规则没有法律拘束力，也未经告知与评论程序，但因利害相关人很少质疑之，结果这些规则还是得到了遵守。(18)此种情况下制定的非立法性规则实质上是侵害了公众参与权。不仅如此，因美国行政法上的最终性或成熟性原则很难适用于非立法性规则，(19)加之美国联邦最高法院并没有阐明非立法性规则何时才是最终的或者具有成熟性的从而进入司法审查，故即使对非立法性规则进行司法审查，法院也难以确定哪些规则是立法性规则或者非立法性规则。这也就为行政机关利用非立法性规则滥用权力提供了机会。
三、立法性规则与非立法性规则之区分方法
区分立法性规则与非立法性规则极为重要。因为法律对行政机关颁布立法性与非立法性规则所规定的程序不同，所以二者也具有不同的法律效力。要对立法性规则与非立法性规则进行区分是比较困难的事。在实践中，首要的区分方法在于分析规则的制定是否存在国会授权；(20)其次是判断规则中是否存在新的权利或义务；(21)最后从颁布程序上进行区别，(22)即如果行政机关试图回避告知与评论程序就颁布一项立法性规则，那么其并无立法性规则的效力。然而，随着行政规制的不断发展，行政机关往往不依赖国会的授权而自行制定立法性规则。(23)为了增加民主性，行政机关在制定非立法性规则时越来越多地采取了听证、公告等形式。因此，目前美国联邦法院区分非立法性规则的主要方法是采用法律拘束效果的判断标准，即如果行政机关希望颁布一般性政策声明，那么这种一般性政策声明所体现的规则将不具有法律拘束力。(24)如果行政机关只是以试验性的语言表明未来的计划，那么就没有人会以行政机关没有适用告知与评论程序而加以反对了。一般情况下，行政机关的政策声明缺乏拘束行政机关自身与公众的意图。反之，如果行政机关的一项政策声明使用了命令性、确定性的语言，那么法院就会判定其无效。因此，哥伦比亚特区巡回法院认为，行政机关在实践中颁布的政策声明必须是以前未曾颁布过的；行政机关在形成一般性政策声明时，如果表明其具有拘束力，那么就不能规避《美国联邦行政程序法》所规定的有关告知与评论程序的规定。(25)
在实际运作中，美国联邦法院通过判例发展出了更为精细的法律拘束效果的判断标准：当一项规则作为执行诉讼或者是其他科以利益或履行义务的行为基础时，那么它就具有法律效力，因而是立法性规则。(26)例如，采矿安全与健康管理局的有关规定要求矿主就职业病病例进行报告，如果矿主不报告，那么有关行政机关就可以对其提起执行诉讼，这样的规则就是立法性规则。与此前立法性规则不一致的规则是立法性规则而并非非立法性规则。由于立法性规则是法，非立法性规则不是法，因此非立法性规则不能对法加以改变，对立法性规则予以修正的规则一定是立法性规则。如果行政机关在规则中明确说明该规则是在行使自己的立法性职权时，那么该规则就是立法性规则；如果行政机关在规则中明确说明该规则是解释性的，那么法院在司法审查时也会对行政机关关于该规则的定位给予相当的尊重。(27)
如前所述，虽然区分立法性规则与非立法性规则的方法相对清晰，但法官们在判决中仍然深陷困境，特别是涉及解释性规则时更是如此。因为解释性规则既涉及对法律或立法性规则中相关规定的解释，又涉及扩展法律或立法性规则中未规定的内容，并且理论界、实务界对如何区分立法性规则与解释性规则争议颇大。为此，哥伦比亚特区巡回法院在1993年“美国矿业联合会诉采矿安全与健康管理局案”(以下简称“美国矿业联合会案”)中(28)试图为区分立法性规则与解释性规则提供新的方法论。《美国采矿安全与健康法》要求每一位矿主应美国劳工部的合理要求就职业病病例提供报告，(29)采矿安全与健康管理局据此颁布了一项立法性规则要求矿主报告发生的每一种职业疾病。若干年后，采矿安全与健康管理局发现矿主在报告时适用的标准不一致，随后即颁布了一项规则，用以规定诊断肺尘病的特定标准。该规则将“诊断”定义为要通过X射线的检查。而美国矿业联合会认为这项规则实际上是立法性规则，但因未经告知与评论程序所以无效。哥伦比亚特区巡回法院则认为该规则是一项有效的解释性规则。法院审查的关键问题在于行政机关制定一项规则时是否有意图使其具有法律效力。如果行政机关意欲制定一项具有法律效力的规则且有国会授权，行政机关也使用了告知与评论的程序，那么最终的规则将具有法律效力。如果行政机关表明自己仅仅想制定一项解释性规则，此时对法院而言就不能简单地接受行政机关的描述。有时，虽然行政机关可能将某一规则定性为解释性规则，但它实际上是立法性规则(如此可以规避《美国联邦行政程序法》中的规则制定程序)。这样的话，法院就必须判定所谓的解释性规则是否一项在程序上无效的立法性规则。在“美国矿业联合会案”中，法院的观点如下：(1)采矿安全与健康管理局的规定要求每一位矿主就职业疾病包括一旦被诊断的肺尘病提供报告，这应该是一项立法性规则。因为如无这一规则，矿主并无报告职业疾病的义务，采矿安全与健康管理局对未报告的矿主也就没有执法的依据。很明显，这一规则具有法律效力。但是，要求使用X射线诊断的规则并无法律效力，因为即使没有此规则，采矿安全与健康管理局也有执法的依据。先前的立法性规则已经足够支持该行政机关展开行动。(2)行政机关如果试图使一项规则具有法律效力，那么就必须将该规则纳入联邦法规法典，(30)而将“诊断”定义为要通过X射线检查的规则并没有被纳入联邦法规法典。(3)如果行政机关在一项规则中明确表明其是在运用立法权力，那么该规则就是立法性规则。当然，程序要求必不可少。法院对程序问题的审查将是一个关键点。除非该立法性规则与法律不一致，否则法院必须认可立法性规则的法律效力。而对于非立法性规则的审查，除考量程序之外，还要判断内容的合理性。(4)只有立法性规则才可以修改先前已经存在的、具有法律效力的立法性规则，(31)但如果是对先前的立法性规则加以解释的话，则不需要通过立法性规则来完成；对先前的解释性规则进行修正的规则也未必是立法性规则，若主张对先前的解释性规则进行修正的规则必须为立法性规则的话，就会抑制行政机关颁布解释性规则的意愿。法官的上述观点形成了区分立法性规则与解释性规则的四项标准。这四项标准是通过以下四个问题来表现的：(1)若无此项规则，行政机关在执法或实施其他行为时是否拥有足够的立法依据；(2)行政机关拟解释的立法性规则对于一项解释性规则而言是否过于模糊或者开放；(3)行政机关是否在明确地运用普遍性的立法权力；(4)此项规则是否有效地修正了先前的一项立法性规则。如果对于第一个问题持肯定性的回答而对后三个问题持否定性回答的话，那么该项规则即为解释性规则。
尽管在“美国矿业联合会案”中，哥伦比亚特区巡回法院所确立的区分立法性规则与解释性规则的四项标准受到了学者与法官的高度评价，(32)但关于第四个判断标准似乎在各个巡回法院并没有得到始终如一的贯彻。(33)例如，在1997年“美国瘫痪老兵诉华盛顿特区竞技场案”(以下简称“美国瘫痪老兵案”)(34)中哥伦比亚特区巡回法院认为，如果一项规则是对先前解释性规则进行的修正，那么它也应该是立法性规则，这就意味着必须适用告知与评论程序。由此可见，美国的司法实践尚无法明确地界分立法性规则与非立法性规则，还有待通过相关立法来明确。
四、非立法性规则的法制化
然《美国联邦行政程序法》包含了大量有关非立法性规则的条款，但没有一个条款具体、细致地规定司法审查的标准与非立法性规则受到司法机关尊重的条件。虽然《美国联邦行政程序法》第553节授予行政机关发布解释性规则和一般性政策声明的权力，但它没有指明法院应该如何处理这些规则和声明，而且对于法院是尊重还是忽视这些非立法性规则以及给予行政机关的说明力多少权重，均未置可否。而《美国联邦行政程序法》第706节有关司法审查的条款，看似告知法院如何处理法律问题，但由于行政机关在其被授权的特定领域内往往比法院更为专业，因此法院在处理非立法性规则的问题上总是摇摆不定。(35)也就是说，立法并没有为法院提供更多的指导来处理非立法性规则问题。
为了发挥非立法性规则在行政规制过程中的积极功效，美国法学界一直在探索如何为非立法性规则进行立法的问题。而相关的修法建议也以关注行政过程为重心，从注重实效的视角推动非立法性规则的法制化。例如，有学者建议美国国会应该修改《美国联邦行政程序法》，使之包括有关非立法性规则的规定。该学者提出的修改建议的主要内容如下：(36)应当鼓励行政机关使用立法程序来颁布规则和政策，但也不应该阻碍行政机关通过非立法性形式阐明政策。只要满足了特定条件，法院就应该尊重行政机关的解释，即使它们是通过非立法性规则来加以阐明的。法院必须确认这种解释代表了行政机关的立场而不是行政机关个别雇员的立场。作为获得司法机关尊重的条件，这种解释必须在联邦登记上公布或者以其他的方式让公众知晓并可以获取。当行政机关溯及性地适用非立法性规则而引发不适当的困难时，审查法院必须阻止行政机关的行为。同时，只要行政机关改变立场的行为没有不适当地侵犯到溯及性的利益，也没有与规制条款所体现的意图不一致，法院就没有必要过多地关注行政机关的立场是否前后一致。概而言之，上述学者提出的修改建议说明了以下几个基本问题：(1)行政机关除了使用立法性规则之外，也可以使用非立法性规则来阐明政策。因为试图通过立法程序来解决所有的问题是不现实、不经济的，而且颁布非立法性规则也可以切实提高行政机关的规制能力。(2)只要满足了特定的条件，法院就应该尊重行政机关的非立法性规则。(37)这些特定的条件，在当前可能是专家、公众参与之下的行政决策。如果行政机关能够合理地解释自己的决定，那么法院就不应拒绝行政机关这种合理和公平的解释。(3)非立法性规则必须是由行政机关颁布而非个人意志的体现，并且必须公之于众。(4)非立法性规则原则上不具有溯及力。(5)在原则上，行政机关后面的解释在合理性上要优于先前的解释。如果行政机关能够为自己改变先前的解释提供充分的理由，那么就应该允许行政机关改变解释。但是，如果行政机关以非立法性规则改变立法性规则中的规定，则要结合具体个案进行探讨。(38)需要指出的是，对于上述学者提出的将非立法性规则法制化的建议，或许因美国国会意识到过于限制非立法性规则的作用反而会产生负面影响，故而一直没有作出回应。当然，在实践中，美国国会、行政机关、法院本身为正当化、合理化非立法性规则运作的努力并没有停止。(39)
五、对我国的启示
行政规则特别是非立法性规则中出现的政策制定问题引发了美国学术界和实务界对于法律解释与行政规制能动性的深入探讨，这种现象在现代国家背景之下尤为突出。美国国会立法愈来愈倾向于制定具有开放结构的法律规范，行政机关因而必须阐释法律规范，实现规制任务。这就导致行政机关可能会在非立法性规则之中形成大量新的政策，法院对此必须依据传统的行政规则二分法进行界分，进而予以不同强度的审查。但是，由于法律解释与政策形成交织在一起的状态，这对如何适用司法审查的标准带来了极大的挑战。这正是美国行政法上非立法性规则运作遇到的难题。为此，学术界建议通过对非立法性规则进行立法从而对之拘束，而法院则试图重新梳理自己的判断标准。也许正是这种现象引发了我们对于法律解释与政策制定、法律与行政立法等问题的深入思考。虽然有些问题尚无定论，但可以断定的是美国行政法上为了充分发挥非立法性规则的能动性，必将在解释法律与阐释政策两个方面谋求平衡。这又必将引发立法、行政、司法之间的互动与合作，也必将引发现代行政法在某种程度上的变迁。美国行政法上的非立法性规则及其运作实践对于我国也具有重要的启示与借鉴意义，主要体现为以下四个方面：
第一，对于科学认识我国行政规范性文件的性质和功能具有一定的意义。我国行政法学界在界分行政法规、规章与行政规范性文件时通常以制定主体为标准，认为制定主体级别越高的行政规范性文件，越具有法律拘束力。然而，在实践中，那些级别较低的行政机关制定的行政规范性文件也发挥着重要的作用，而且多数还涉及公民的权利和义务。(40)虽然随着社会的发展，原先行政立法的范围受到了较大的挑战，许多以解释基准、裁量基准等形式出现的行政规范性文件也具有对行政相对人的法律效力且渗透于行政规制的所有领域，但如何对行政法规、规章与行政规范性文件进行分类，如何认识行政规范性文件及其性质、功能，将是我国行政法学界必须认真探讨的一个课题。特别需要强调的是，如果不彻底界分行政法规、规章与行政规范性文件，那么如何判断行政规范性文件的法律效力、对行政规范性文件作为行政法渊源的认定、按照不同的依据对行政规范性文件分类等问题都无法科学地作出回答。而美国行政法上的行政规则二分法依然值得我们借鉴。虽然当今社会的快速发展使得这种美国行政法上的行政规则二分法受到了严重的挑战，但这种二分法中所蕴含的为合法化、合理化非立法性规则而体现出来的自由、平等、民主等价值值得我们关注。例如，我国有学者主张应针对行政立法是对内还是对外产生效力来做区分，认为对外产生拘束力的外部法规涉及对公民、法人权利的限制，必须取得立法授权；至于对内部人员所作的命令，可基于职权，无须法律授权即可立法，但也不对外产生拘束力。(41)这种主张是否可行暂且不论，但其保障公民的基本权益之意蕴清晰可见。
第二，对于提升我国行政规范性文件的质量具有一定的意义。由于我国某些领域的立法并不完善，因此，行政规范性文件在行政规制过程中发挥的作用可能大大超过了美国非立法性规则在行政规制中的作用。但是，随着行政法治理念的不断深入，我国有关行政规范性文件的法制监督力度也会逐渐增大，我国已在不同程度上建立了行政规范性文件的备案审查制度、参与程序制度等。根据不完全统计，目前我国31个省、自治区、直辖市人民政府都建立了行政规范性文件备案制度，制定或者修订有关行政规范性文件备案和制定程序的规章有43部；90％以上的市级人民政府和80％以上的县级人民政府建立了规范性文件备案制度。在实施层面，以江西省人民政府为例，2003年6月至2009年6月共收到设区市政府及省政府部门报送备案的行政规范性文件803件，审查出存在违法问题的规范性文件72件，占总数的8.9％；2007年、2008年各设区市政府共受理各县(市、区)政府及市直部门报送备案的规范性文件765件，审查出存在违法等问题的规范性文件39件，占总数的5.1％。(42)这些针对行政规范性文件的法制监督制度是我国行政法制层面试图摆脱行政规范性文件发展中所遭遇的合法性困境之举措，同时也是行政规范性文件试图在法律解释与行政规制能动性之间保持平衡的举措。但是，备案审查以及参与程序是否能够满足行政规范性文件对合法性、合理性与能动性的诉求呢？对这一问题可能仍然需要进一步的探讨。然而，美国法院通过一系列判例确立的非立法性规则法理，特别是如何区分立法性规则与非立法性规则的方法以及非立法性规则在审判中应该处于何种地位的做法，除对我国司法机关具有一定的借鉴意义外，对于当前我国行政机关制定行政规范性文件而言更具有指导作用。例如，行政机关制定规范性文件是否需要考虑有无立法依据、立法机关授权或者是否影响公民的权益，行政规范性文件是解释法律还是形成政策，行政规范性文件的制定程序如何，行政规范性文件与先前相关的行政立法或者其他的行政规范性文件之间的关系如何，等等。这些行政性规范文件制定程序的构建和完善，无疑将会提升行政规范性文件的质量，促进行政任务的全面完成。
第三，对于确保我国行政规范性文件不致成为行政机关扩张与滥用权力的工具具有一定的意义。通过制定行政规范性文件或者非立法性规则，行政机关可以将许多执行层面的内容成文化、公开化。这不仅有利于公众了解行政运作的具体情况，而且有利于行政机关宣示未来的政策倾向，从而确保政策的稳定性。针对非立法性规则存在的不足，美国学者提出要为非立法性规则立法，试图利用法制手段来对非立法性规则加以拘束。虽然美国学者提出的相关修改建议并未获得美国国会的通过，但其中有关指导行政机关如何制定非立法性规则、非立法性规则如何获得法院支持与尊重的内容值得我们借鉴。当前我国对于行政规范性文件的立法则多以事后备案审查为主，制定程序也相对粗疏，需要进一步细化。另外，美国国会之所以未批准与非立法性规则相关的修改建议，重要的原因在于它担心在立法束缚行政机关能动性的同时司法又无力回应社会的变化，故而强调应充分发挥行政机关自我拘束的能力。(43)所谓自我拘束，就是指行政机关在制定非立法性规则时，应根据规制内容适当地引入成本收益分析、风险评估程序、公众参与技术等方式，从而增强拟制定规则的科学性与民主性。对此，我国的行政机关需要切实提高自我拘束的能力，从而防止行政规范性文件成为行政机关扩张与滥用权力的工具。
第四，在法律解释技术和行政规制能动性两个层面，对提升我国行政规范性文件的功效具有一定意义。我国法律语言的宽泛与模糊导致行政规范性文件正不断获得与法律共同治理的地位，行政机关经常可以突破法律而任意解释。而审查机关(行政机关或者法院)就行政规范性文件如何具体解释法律的判断标准究竟是什么，行政机关发挥行政规制能动性时如何能够保证行政规范性文件合法、合理等问题，均没有作出明确解释。这也导致行政规范性文件在运行中出现了诸多的问题，(44)并成为我国行政法治的难题。在破解这些难题之时，简单地呼吁将行政规范性文件纳入司法审查范围可能是钻火得冰。而借鉴美国的经验，则有助于我们寻找一条通往行政法治的捷径。瞻前回望，我们尚需要从多个方面努力，也就是说，我们不仅要强调法官的能力与实践，更要强调立法的严谨性，从而使行政规范性文件既贯彻法律解释的技术，又充分发挥行政规制的能动性。当然，即使是为行政规范性文件立法，也要考量法律解释与行政规制能动性之间的平衡，不可偏颇。
注释：
①See Connor N. Raso, Strategic or Sincere? Analyzing Agency Use of Guidance Documents, 119 Yale L. J., 2010.
②See William Funk, When is A “Rule” A Regulation? Marking A Clear Line Between Nonlegislative Rules and Legislative Rules, 54 Admin. L. Rev., 2002.
③(14)See Alcarez v. Block, 746 F. 2d 593, 613(9th Cir. 1984).
④(24)See Thomas J. Fraser, Interpretive Rules: Can the Amount of Deference Accorded Them Offer Insight into the Procedural Inquiry?, 90 B. U. L. Rev., 2010.
⑤See Air Transp. Ass'n of Am., Inc. v. FAA, 291 F. 3d 49, 55(D. C. Cir. 2002); Appalachian Power Co. v. EPA, 208 F. 3d 1015, 1020(D. C. Cir. 2000).
⑥See Shalala v. Guernsey Mem'l Hosp., 514 U. S. 87(1995).
⑦⑩See Cent. Tex. Tel. Coop. v. FCC, 402 F. 3d 205, 214(D. C. Cir. 2005).
⑧See Health Ins. Ass'n of Am. v. Shalala, 23 F. 3d 412, 423(D. C. Cir. 1994).
⑨See Chevron U. S. A., Inc. v. Natural Res. Def. Council, Inc., 467 U. S. 837, 865-66(1984).
(11)See John F. Manning, Nonlegislative Rules, 72 Geo. Wash. L. Rev., 2003-2004.
(12)See 742 F. 2d 1561, 1564-67(D. C. Cir. 1984).
(13)See 784 F. 2d 1118, 1122-26(D. C. Cir. 1986).
(15)(21)See Kevin W. Saunders, Interpretative Rules with Legislative Effect: An Analysis and A Proposal for Public Participation, 35 Duke L. J., 1986.
(16)See Nina A. Mendelson, Regulatory Beneficiaries and Informal Agency Policymaking, 92 Cornell L. Rev., 2006-2007.
(17)See Robert A. Anthony, "Interpretive" Rules, "Legislative" Rules and "Spurious" Rules: Lifting the Smog, 8 Admin. L. J. Am. U., 1994.
(18)See Jessica Mantel, Procedural Safeguards for Agency Guidance: A Source of Legitimacy for the Administrative State, 61 Admin. L. Rev., 2009.
(19)根据《美国联邦行政程序法》的规定，只有当行为是最终行为才受到司法审查。非立法性规则多采用的是试验性的语句，且对行政相对人没有直接与立即的影响，因而也不具有成熟性。See Stephen M. Johnson，Good Guidance，Good Grief!，72 Mo. L. Rev.，2007.
(20)See Bernard Schwartz, Administrative Law, Little & Brown, 1994, pp. 158-159.
(22)(31)See Richard J. Pierce, Jr., Distinguishing Legislative Rules from Interpretative Rules, 52 Admin. L. Rev., 2000.
(23)参见杨建顺：《行政规制与权利保障》，中国人民大学出版社2007年版，第170页。
(25)See Cmty. Nutrition Inst. v. Young, 818 F. 2d 943, 947(D. C. Cir. 1987).
(26)(27)See William Funk, A Primer on Nonlegislative Rules, 54 Admin. L. Rev., 2001.
(28)See 995 F. 2d 1106(D. C. Cir. 1993).
(29)See 30 U. S. C. § 813(h)(1994).
(30)See 44 U. S. C. § 1510(a)(1994).
(32)See Erringer v. Thompson, 371 F. 3d 625, 630(9th Cir. 2004); Air Transp. Ass'n of Am. v. FAA, 291 F. 3d 49, 56(D. C. Cir. 2002); Warder v. Shalala, 149 F. 3d 73, 80(1st Cir. 1998).
(33)See Compare Hemp Indus. Ass'n v. DEA, 333 F. 3d 1082, 1087-91(9th Cir. 2003).
(34)See 117 F. 3d579, 586(D. C. Cir. 1997).
(35)See Russell L. Weaver, Judicial Interpretation of Administrative Regulations: The Deference Rule, 45 U. Pitt. L. Rev., 1984.
(36)See Russell L. Weaver, An APA Provision on Non-legislative Rules?, 56 Admin. L. Rev., 2004.
(37)See Gwendolyn McKee, Judicial Review of Agency Guidance Documents: Rethinking the Finality Doctrine, 60 Admin. L. Rev., 2008.
(38)See Ryan DeMotte, Interpretive Rulemaking and the Alaska Hunters Doctrine: A Necessary Limitation on Agency Discretion, 66 U. Pitt. L. Rev., 2004-2005.
(39)参见沈岿：《解析行政规则对司法的约束力》，《中外法学》2006年第2期。
(40)例如，《上海市行政规范性文件制定和备案规定》第2条之规定。
(41)参见陈新民：《中国行政法学原理》，中国政法大学出版社2002年版，第123页。
(42)参见秦佩华：《我国建政府文件备案审查制，“红头文件”不再满天飞》，http://politics.people.com.cn/GB/1026/10312539.html，2010-03-20。
(43)See Elizabeth Magill，Agency Self-Regulation，77 Geo. Wash. L. Rev.，2008-2009.
(44)参见尹平生：《地方政府“红头文件”九大怪》，《半月谈》2007年第18期。