在法治国家的建设中，制度的实际运作有可能偏离宪法文本预设的轨道，在缺乏有效的宪法保障机制的背景下这一冲突尤为突出。自1954年宪法以来，宪法文本一直规定，全国人民代表大会（以下简称全国人大）是最高国家权力机关，全国人大常委会是其常设机构。然而，大会的这种最高地位在现实中有时越来越难以体现，在某些领域甚至出现了削弱的趋势，全国人大构造在宪法文本与社会现实之间出现了背离。本文拟以全国人大及其常委会的职权行使为例，分析宪法文本中的全国人大规范及其解释技术，并探讨社会变革中人大结构性变迁的因应之道。

一、问题的提出：文本与现实的冲突

近年来，对于全国人大的宪法地位问题，无论是实务界还是学术界都进行了广泛的争鸣。现实生活中出现的文本与现实的冲突，引起人们的关注与不安。2005年1月5日，朱素明交通违章，昆明市公安局交通警察支队依简易程序作出100元罚款的行政处罚。一审法院判决维持了行政处罚。朱素明不服，上诉认为《行政处罚法》是全国人大制定的基本法律，而《道路交通安全法》是全国人大常委会制定的其他法律，两部法律既不是同一立法机关制定，又不是同一级别的法律（前者高于后者），不存在“特别法优于一般法”适用的基础，故而应适用《行政处罚法》，适用其中的一般程序而非简易程序。二审法院认为：

在我国的立法体系中，全国人大与全国人大常委会都是法律的制定主体，均为行使最高立法权的国家立法机关，全国人大常委会是全国人大的常设机关，在全国人大闭会期间，其可以经常性地行使国家最高层次的立法权，两个国家最高立法机构所制定的法律不应存在位阶上的“层级冲突”，即不会产生“上位法”与“下位法”之间冲突问题，故上诉人在该案中认为全国人大制定的《行政处罚法》系“上位法”，全国人大常委会制定的《道路交通安全法》系“下位法”的诉讼理由是不成立的。〔1〕

无独有偶，2007年《最高人民法院公报》上公布了类似的案例，法院同样认定《行政处罚法》和《道路交通安全法》及其下位规定属于一般法和特别法的关系，进而认可了适用简易程序进行道路交通处罚。〔2〕2007年10月，全国人大常委会修改《律师法》，其中关于律师阅卷权、会见权、调查取证权等问题的规定，突破了全国人大所制定的《刑事诉讼法》的规定，律师能否依据新《律师法》行使权利，亦曾引起轩然大波。〔3〕 2009年，在《侵权责任法》的通过主体和方式上也产生了较大的争议，有常委会委员主张常委会越权违宪，而常委会认为可以制定，因为这是对《民法通则》的细化。〔4〕

在法学界，近年来围绕全国人大与其常委会的关系问题学者们也进行了学术讨论。例如，有学者曾就刑法的立法解释问题指出：

原本由代表人民的三千多名代表制定的刑法，后来由其中的一部分人决定其含义。这不仅与《宪法》第62条有关全国人民代表大会有权“改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定”的规定相矛盾，而且难以使法治建立在民主之上。〔5〕

我们对这些实务做法和学术主张的是非姑且不论，这样的案例和学界的关注确实提出了令人深省的宪法学的重大课题：全国人大在宪法上到底处于何种地位？全国人大与其常委会的宪法界限如何？宪法文本上的“最高”如何解释？前者相对于后者是否处于最高的地位？ 其依据何在？

二、宪法文本上的全国人大宪法地位

新中国自成立之初便建立了一院制的代议制机构。1954年宪法规定，全国人大是最高国家权力机关，全国人大常委会是全国人大的常设机关。1979年对1978年宪法进行修改时，在地方人大（除乡镇外）设置了常委会，这样就在整个国家权力体系中建立了一院制下设立常设委员会的体制。这一基本架构亦为1982年宪法所继承。根据宪法规定，全国人大相对于其他国家机关享有最高地位。这一点上存在着基本共识。但在人大内部，大会相对于其常委会是否也存在着这种最高地位呢？

要回答这一问题，首先需要判断大会与常委会是否为两个不同的机关。在人大的构造中，大会与其常委会形似一体，但实际不同。首先，在存在形态上，两者各自存在，不同时间开会。在下一届人大选举产生到下届人大选出新的常委会之前，常委会与下一届人大同时存在，而产生它的人大已因下一届人大的产生而不复存在。某一届人大早于其常委会而产生，先于其常委会而结束任期。其次，从职权和两者的相互关系看，宪法规定了常委会是大会的常设机构，但宪法分别规定两者的职权，而且常委会并不享有大会的全部职权。既然常委会要向人大负责，从逻辑上说两者是彼此独立的。再次，两者的民意基础不同。常委会委员由人大代表选举产生，而人大代表则是由选民或下级人民代表大会选举产生。

在人大构造内部，大会相对于常委会的最高地位，这是自1954年宪法以来就已确定的宪法原则。1954年宪法在制定过程中，对于如何维护人大相对于常委会的最高地位是有诸多考量的。例如，在宪法起草委员会讨论在草案中是否要给常委会制定法令的权力附加限制时，李维汉、董必武、邓小平等人均着重强调了“大会在常务委员会之上”的特质。〔6〕刘少奇在宪法草案报告中亦明确指出：

我国的全国人民代表大会完全统一地行使最高的国家权力……适应我国的实际情况，并根据中华人民共和国成立以来建设最高国家权力机关的经验，我们的国家元首职权由全国人民代表大会所选出的全国人民代表大会常务委员会和中华人民共和国主席结合起来行使。我们的国家元首是集体的国家元首。同时，不论常务委员会或中华人民共和国主席，都没有超越全国人民代表大会的权力。〔7〕（着重号为引者所加，下同）

在1954年宪法的制度设计上，同样包含着大会至上的要求，例如，常委会要向大会负责并报告工作，大会有权罢免常委会的组成人员等。

在1982年宪法修改过程中，同样也对人大的宪法地位给予了高度关注，并力图从体制上预防常委会对全国人大职权的侵犯。在宪法修改委员会讨论草案时，荣毅仁明确指出，制定和修改基本法律是全国人大的职权，而不是常委会的职权，把人大常委会同全国人大并列为行使立法权的最高机关不妥。〔8〕 在宪法草案的全民讨论中，有人提出，在扩大全国人大常委会职权时，应当充分保证全国人大作为最高权力机关的地位。这一意见得到了中央的肯定，也在宪法文本中得到了体现。宪法第六十七条关于全国人大常委会的职权第三项原来规定，在全国人大闭会期间，对全国人大制定的法律进行部分补充和修改，后来加上了“不得同该法律的基本原则相抵触”的限制。在第六十二条关于全国人大的职权又加上了第十一项，即“改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定”。〔9〕 这为维护全国人大的最高地位提供了一定的制度保障。

这种大会相对于常委会的最高地位在文本和规范上是比较清楚的，成为中国宪政体制的基础与权力合法化的依据。无论是立法，还是官方文件和学术话语体系中，全国人大作为“最高国家权力机关”的地位成为社会的基本共识与政治哲学。但在现实中却并非一成不变。在1982年之前，大会的最高地位体现得较为明显，在国家生活中大会起到主导性作用，重大决策、重要法律和重要的人事决定等均出自大会，常委会只是对部分决策、人事和立法起着决定和监督的作用。然而，在随后的三十年里，特别是近十年来，人大的内在构造实际上却逐渐发生了重大而不易为人察觉的变化，宪法文本上的全国人大从立法权、决策权和监督权等几个方面遇到未必具有合法性的“政治现实”的冲击，造成“最高国家权力机关”地位的不确定性，甚至在某些领域出现削弱的现象。

三、全国人大立法权的规范与现实

立法是全国人大最重要的职能，对立法权的配置也集中体现人大构造的特点。全国人大立法权的最高地位应有一定的机制保障，而不能仅仅流于口头宣示。但目前，全国人大立法权的规范与现实之间出现了一定的冲突。下面从立法数量、规范密度、立法权限等几个方面入手，着重考察大会最高地位与人大常委会之间价值的冲突。

（一）常委会的立法数量日渐膨胀

常委会行使立法权，缘起于1982年宪法。按照1954年宪法的规定，全国人大是“行使国家立法权的唯一机关”，全国人大常委会只能制定法令。 ^[1]〔10〕 1955年7月30日，第一届全国人大第二次会议又专门“授权常务委员会依照宪法的精神、根据实际的需要，适时地制定部分性质的法律，即单行法规”；〔11〕 虽然，全国人大“授权常委会，在全国人民代表大会闭会期间，根据情况的发展和工作的需要，对现行法律中一些已经不适用的条文，适时地加以修改，作出新的规定”。〔12〕 但由于后来整个人大陷于瘫痪，这种立法授权没有对大会最高地位产生大的影响。1978年宪法延续了1954年宪法的规定。〔13〕但1982年宪法则改变了这一设计，明确规定全国人大和全国人大常委会“行使国家立法权”（第58条）。之所以要作出这种新的权力配置，是鉴于历史教训而要着重加强全国人大常委会的权力。彭真在1982年宪法草案说明中指出，“我国国大人多，全国人大代表的人数不宜太少；但是人数多了，又不便于进行经常的工作。全国人大常委会是人大的常设机关，它的组成人员也可以说是人大的常务代表，人数少，可以经常开会，进行繁重的立法工作和其他经常工作。所以适当〔14〕扩大全国人大常委会的职权是加强人民代表大会制度的有效办法。”“将原来属于全国人大的一部分职权交由它的常委会行使，扩大全国人大常委会的职权和加强它的组织。全国人大和它的常委会行使国家立法权；除基本法律应当由全国人大制定以外，其他法律由全国人大常委会制定”。〔15〕19821959年4月28日年宪法扩大了全国人大常委会的职权，明确规定全国人大常委会是最高权力机关的常设机关，与全国人大共同行使国家立法权。显然，这是基于加强立法机关的有效性而作出的制度选择。

然而，这种新的权力配置是加强人大体制，从制度选择的原意上并无削弱人大地位的意图，也没有改变文本上“最高国家权力机关”的地位。但由于现实脱离了文本，客观上片面强调人大常委会立法权，这也为人大常委会日益占据主导地位提供了制度上的可能性。〔16〕

从全国人大与常委会实际的立法数量来看，在1982年之前，全国人大与常委会的立法数量旗鼓相当，而且全国人大制定的法律远远重要于全国人大常委会所通过的法令。但在1982年之后，全国人大每年立法的数量日益减少，而全国人大常委会的立法数量则日益膨胀。到今天，全国人大立法数量尚不足全国人大常委会立法数量的1/15，如此就很难说整个社会还是由全国人大所制定的法律在规范着。〔17〕而且，两者立法的数量比例还将继续扩大。相形之下，全国人大所拥有的“国家立法权”将逐渐萎缩。在立法方面，全国人大的最高地位日渐缺少了载体，又何以体现其“最高性”呢？制定的重要法律多了，自然为法治提供坚实的基础。但如果多数法律的制定主体在民主正当性方面存在欠缺的话，也必然影响其民意基础和实施的效果。

下表是从全国人大及其常委会自成立以来立法数量上的总量对比（参见表1）。

表1：全国人大及其常委立法数量的对比表（1954年9月15日至2012年8月31日）

（二）常委会立法对现实的控制力日臻发达

上文主要还是数量的问题，但更重要的是，在法律重要性和社会调整领域上也发生了明显的不平衡或者冲突。从宪法文本的要求看，全国人大应当能在国家生活的重要领域和重要事项上制定法律，才能体现全国人大对于国家全局和社会的规范能力。但从法律的重要性和涉及的领域来看，全国人大事实上只制定了国家中最重要的几部法律，而且由于法律的原则性和概括性，在现实中可操作性较差，其实际效果也就难以彰显。而全国人大常委会制定的法律则涉及到了整个国家和社会中的方方面面。可以说，对国家和社会的法律统治主要是通过全国人大常委会的立法来实现的，而全国人大的最高地位并没有得到充分体现。

下面以行政管理领域为例来说明全国人大与其常委会立法在对现实生活的控制力上的差别。在行政领域，全国人大从1978年到1988年制定了4部法律（国务院组织法、地方组织法、义务教育法、兵役法），从1989年到1998年共制定了5部（行政诉讼法、预算法、教育法、行政处罚法、国防法），从1999年到2011年则只制定了1部（立法法），而全国人大常委会则在基本法、组织法、城市管理、人口管理、治安管理、卫生管理、生产管理、交通管理、教育法、公物法、环境法、财政法、军政、国家安全、司法行政等领域分别制定了20、31、29部法律，其比例分别为1/5、1/6、1/29，全国人大在行政领域的立法数量日趋减少，其作用力和规范密度也日趋下降。在行政法基本架构中，只有《行政诉讼法》、《行政处罚法》和《立法法》3部法律是全国人大制定的，其他的诸如《国家赔偿法》、《行政复议法》、《行政许可法》、《行政强制法》等法律均为全国人大常委会制定。在组织法中，也只有极为简陋的《国务院组织法》和地方组织法2部法律是全国人大所制定的。〔18〕在教育、财政、军政中有5部法律是全国人大制定的。在其他众多的行政管理领域中，全国人大自身制定的法律则付之阙如，而由全国人大常委会制定的法律则首当其冲。全国人大法律对国家和社会的规范密度越来越低于全国人大常委会的法律。虽然在那些技术性较强、较为复杂的行政领域，常委会有其自身的优势，但一旦全国人大的立法无法具体调整，对现实生活的调整似乎完全交给了全国人大常委会，全国人大的最高地位又何以彰显呢？

（三）常委会的立法界限渐趋模糊

按照宪法的规定，全国人大与其常委会在立法上是有明确分工的。宪法第62条第2款明确规定，全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构和其他的基本法律，而常委会则在此之外制定法律。这种立法分工体现了大会及其常委会的权限差异，“基本法律”成为明确的宪法文本话语，确定全国人大基本法律制定权的依据。

已如前述，在1982年宪法修改过程中对常委会的可能扩权是有所警惕的，在制度上也设计了程序性规范控制方式，但整体制度上缺乏保障全国人大最高地位的体系化的设计。全国人大常委会在1982年宪法施行初期实际上注意到了这一问题。例如，1984年全国人大常委会工作报告中指出：

有的修改是从法律之间的协调、限界，避免互相抵触、互相矛盾的考虑出发，使我国的法律能够逐步建立统一的规范。”“在经济法、行政法中关于追究刑事责任的问题，常委会在审议时对可以适用《刑法》的，不再另行规定刑罚；对刑法中没有明确规定刑罚的，尽量规定比照《刑法》中最相近的条款追究刑事责任。〔19〕, ,

1985年全国人大常委会工作报告中指出：

一九八四年九月全国人大常委会通过关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定，以后委员长会议又反复研究，并征求有关方面的意见，拟订了关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定草案，提请这次大会审议。〔20〕

1986年全国人大常委会工作报告中指出：

常委会也注意严格依法办事。凡是按照宪法和法律规定应由全国人大审议、决定的事项，都提请全国人大审议；属于政府职权范围的事项，常委会不作决定；凡属常委会职权范围内的事，坚持依照宪法、法律的规定和程序去办，认真履行职责。这就避免了一些不符合法律规定的做法。〔21〕

然而，现实中，这一界限并不容易把握，事实也证明立法权的界限时常被打破。首先，全国人大常委会制定了诸多本应由全国人大制定的基本法律。同样性质的法律却由不同的主体通过，例如《合同法》、《物权法》由全国人大通过，而《侵权责任法》则是由全国人大常委会通过；《行政处罚法》由全国人大通过，而《国家赔偿法》、《行政复议法》、《行政许可法》、《行政强制法》等则是由全国人大常委会通过；《企业所得税法》由全国人大通过，而《个人所得税法》则是由全国人大常委会通过。有时，常委会甚至在明确认识到法律的基本性时仍继续制定。例如，1993年6月22日，项淳一同志作法律委员会关于《农业基本法（草案）》审议结果的报告时说：

关于本法名称，国务院关于农业基本法的议案本来是提请全国人大常委会审议决定提请八届全国人大一次会议审议的，如果本法仍然称作“农业基本法”，按照宪法规定，制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律属于全国人民代表大会的职权，这部法律的审议就要等到明年春天召开的八届二次全国人民代表大会。考虑到本法最好尽快制定，建议将“农业基本法”改为“农业法”，由全国人大常委会审议。〔22〕

项淳一的这个报告表明，当时的提案单位国务院是将农业法明确作为“基本法律”提请审议的，〔23〕全国人大常委会也认识到这部涉及全体农民利益和农村经济发展的重要法律属于“基本法律”，但考虑到实践的需要与通过法律时间的紧迫性，常委会决定由自己审议通过这部法律。为使常委会审议通过这部法律至少从形式上符合宪法的规定，就决定将法的名称由“农业基本法”改为“农业法”。但这种名称的变换并不能改变该法的基本性质与法律定位，不能消除常委会的越权性质。同样，1994年8月，八届全国人大常委会对劳动法进行审议。全国人大财经委员会鉴于该法的根本性和重要性，建议提请八届全国人大三次会议审议通过。但法律委员会没有采纳这一建议。 〔24〕

其次，按照宪法的规定，全国人大常委会对全国人大制定的法律只能进行“部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触”。但现实中这一修改界限也被全国人大常委会悄然打破。举例来说，1979年全国人大制定了选举法和地方组织法后，全国人大常委会进行过三次修改。1986年由常委会对两法所进行的修改补充条文分别占36%和44%，1995年对两法的再次修改条文分别占30%和42%。1998年修改的村民委员会组织法增加和修改的条文占90%以上。〔25〕 再如，全国人大常委会2001年对全国人大制定的《婚姻法》和《民族区域自治法》进行了修改，已明显超出了常委会的应有权限。在修改幅度上，《民族区域自治法》原有67个条文，共计修改了43个条文，占64%；全国人大常委会还对法律序言部分的第一、三、五自然段的有关内容进行了修改。相比较而言，《婚姻法》的修改范围更广，该法原有37个条文，共计修改了39个条文，占原有条文的106%。其次，在修改内容上，两部法律各涉及原法所确定的七个基本制度，特别是将民族区域自治制度的定位从过去的“重要政治制度”提升到了“基本政治制度”。难以否认，上述基本制度的修改都涉及到了法律的核心部分和主要内容，并非“小修小补”。〔26〕概言之，常委会制定了一些不该制定的基本法律，修改了不该修改的内容，其立法界限在现实中并不清晰，即便有些立法逾越界限，也由于违宪审查制度的不能有效运作而无人问津。

四、全国人大决定权的规范与现实

一般而言，人大四权除了立法权之外，还有决定权、任免权和监督权。当然，任免权在宽泛的意义上而言也是一种人事的决定权。下文主要以决定权为例来展开分析。这一权力的行使过程中，同样存在着大会权力式微、常委会权力膨胀的现象。

（一）组织建设的决定权

根据宪法和法律的规定，大会和常委会共享着诸多的决定权，主要体现在组织建设的决定权、人事的决定权、财政的决定权、军事的决定权等，但仍有一定的分工。

按照宪法的规定，“国务院的组织由法律规定”。〔27〕按照《国务院组织法》的规定，国务院各部、各委员会的设立、撤销或者合并，经总理提出，由全国人大决定；在全国人大闭会期间，由全国人大常委会决定。〔28〕现实中，国务院单各个组成部门的设立、撤销、合并均由全国人大常委会批准决定的。

根据1954年《国务院组织法》的规定，中央人民政府共设立了30个部、5个委员会，并且在国务院组织法中一一列明。然而，国务院随后开始增设机构，经全国人大常委会批准，到1956年，机构总数达81个，形成了建国以来政府机构数量的第一次高峰。1956年下半年，中央提出了《关于改进国家行政体制的决议（草案）》，国务院精简所属工作部门，下放权力，扩大地方自主权。1958年，撤销合并了国家建设委员会等10多个单位。经过调整，国务院部委减少8个，直属机构减少5个。到同年底，国务院设68个工作部门。1959年，国务院工作部门进一步调整和撤并，设39个部委，21个直属机构和办事机构，机构总数达60个。1960年到1964年，为了贯彻国民经济调整的方针，国务院实施第三次较大机构改革。中央收回五十年代后期下放给地方的权力并恢复被撤销的机构，到1965年底，国务院的机构数达到79个，为建国后的第二次高峰。1970年，国务院的79个部门撤销合并为32个，其中13个还由部队管理，达到建国以来中央政府机构数的最低点。1975年，邓小平主持国务院工作，对各领域进行整顿，与之相适应，国务院工作部门恢复到52个。1976年，在粉碎“四人帮”后，鉴于当时经济已处于崩溃，故沿用并发展了五十年代后期的管理体制和机构设置。到1981年，国务院的工作部门增加到100个，达到新中国的最高峰。1982年3月8日，五届全国人大常委会通过了关于国务院机构改革问题的决议。在精简机构方面，国务院各部门从100个减为61个。〔29〕在新中国初期，由于缺乏经验，而且变革时常发生，机构设置上出现一些反复，是可以理解的。但全国人大所设立的部委为35个，常委会却由35个部委先后改成81、68、60、79、32、52、100、61个部委，不仅撤销过大会设立的部委，也将部委增加到大会设立的部委两倍、甚至三倍，这无论如何不能说是合乎常委会地位的。国务院组织法虽有授权，但不意味着常委会可以否定大会的决定。应当说，这段历史教训是值得吸取的。

1954年国务院组织法列举了各部、各委员会的名称，这一做法未被1982年国务院组织法所承继。1982年宪法规定，全国人大有权制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律，全国人大常委会有权制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律。按照这一法理，国家机构的设立及其职权的配置等应由全国人大以法律的形式进行，在立法尚有较大困难的情况下，至少要由全国人大以决定的形式来处理。1982年宪法施行之后，较大范围的机构改革都是由全国人大来批准的。国务院的五次机构改革，即1988年4月、1993年3月、1998年3月、2003年3月、2008年3月，都是由全国人大批准的。至于国务院其他机构以及国务院组成部门内设机构的调整和设置，则由国务院审查批准。〔30〕但即便如此，1986年12月，第六届全国人大常委会决定复设监察部。〔31〕虽然这符合《国务院组织法》第8条的规定，但这一明确由全国人大撤销的机构却由其常委会恢复设立，总归不妥，更何况这一机构对国家权力格局还有着重大的影响。

（二） 人事的任免权

1954年宪法、1982年宪法均规定，全国人大有权（1）选举中华人民共和国主席、副主席；（2）根据中华人民共和国主席的提名，决定国务院总理的人选，根据国务院总理的提名，决定国务院组成人员的人选；（3）选举最高人民法院院长；选举最高人民检察院检察长。全国人大常委会有权（4）任免最高人民法院副院长、审判员和审判委员会委员；（5）任免最高人民检察院副检察长、检察员和检察委员会委员；（6）决定驻外全权代表的任免。只是在（4）（5）方面，1982年宪法要求根据最高人民法院院长、最高人民检察院检察长的提请。 〔32〕上述规定，两部宪法之间是基本一致的。

但在军事领导和国务院组成人员方面，则存在着一定的差别。1954年宪法规定，全国人大根据中华人民共和国主席的提名，决定国防委员会副主席和委员的人选；而1982年宪法废除了国防委员会的建制，增设了中央军事委员会的建制，故而规定，全国人大选举中央军委主席；根据中央军委主席的提名，决定中央军委其他组成人员的人选；在全国人大闭会期间，全国人大常委会根据中央军委主席的提名，决定中央军委其他组成人员的人选。〔33〕2010年10月28日，十一届全国人大常委会表决决定习近平为中华人民共和国中央军委副主席。这也是全国人大常委会第一次行使这一权力。1954年宪法规定，在全国人大闭会期间，全国人大常委会决定国务院副总理、各部部长、各委员会主任、秘书长的个别任免；1982年宪法则规定，在全国人大闭会期间，根据国务院总理的提名，决定部长、委员会主任、审计长、秘书长的人选。〔34〕很明显，1954年宪法对全国人大与全国人大常委会的职权进行了界分，全国人大常委会只能决定国务院组成人员的“个别任免”，这也是制宪者有意防止常委会凌驾于大会之上的明显表征。然而，现实中由于缺乏宪法保障机制，1954年宪法实施之后，国务院部委更迭频繁，那些频繁立、改、废的部委的部长、主任人选均是常委会决定的，其数量远远超过大会所决定的数量，根本不符合“个别任免”的要求。或许也是有鉴于此，1982年宪法未再规定“个别任免”的要求，只是规定了根据总理的提名，便可决定国务院组成人员的人选。但从理论上来说，1982年宪法的规定并不意味着全国人大常委会可以无限制地任免国务院的组成人员，1954年宪法的精神仍然应当贯彻。实践中，由于国务院机构改革一直处于探索之中，人事更迭也较为频繁。以十届全国人大常委会为例，国家共设立28个部委，全国人大决定的部长、主任共有28人，但在五年中，全国人大常委会共任免19人次，涉及的部委共有15个，超过了大会所决定数量的一半以上。

（三） 财政预算的决定权

对于财政的决定权，应当说，无论是全国人大还是全国人大常委会相对于政府而言都是薄弱的。如按照《预算法》的规定，我国的财政年度自公历1月1日起，至12月31日止。而掌握预算审批权的全国人大一年召开一次会议，会期现在一般固定在2月下旬到3月初，时间在10～15天。这样就造成政府预算先执行、后审批的局面，一年有近3个月是预算在未经批准的情况下先行执行的，这就严重影响了预算的严肃性和权威性。〔35〕由于会议时间短、议程多、任务重、预算专业性强，全国人大代表没有比较充分的时间熟悉和审议预算草案。由于表决方式实行一次性表决通过，即使有些代表对预算草案部分内容有质疑，在表决时也是要么全部否决，要么全部赞成。全国人大相对于全国人大常委会而言，预算的审议和批准权是虚化的，基础性的工作均由政府和常委会完成了。

五、全国人大监督权的规范与现实

根据宪法的规定，人大产生其他国家机关，其他国家机关要对人大负责，受人大监督。然而，大会一年一次的短时间集会，其监督权在很大程度上被虚置，其监督的实效性有所削弱，相反，常委会的监督权出现超越宪法界限的现象。

（一） 监督的形式与常委会的监督权

现行宪法对于全国人大的监督权仅限于以下几项明确规定：第一是第62条第2项的监督宪法的实施，第二是改变或者撤销常委会不适当的决定，第三是第63条的罢免中央国家机关的组成人员，第四是第65条第3款的罢免常委会组成人员，第五是听取常委会、国务院、最高人民法院、最高人民检察院的工作报告。但大会从未行使过前四项权力。宪法关于全国人大常委会的监督权规定有很多：第一是监督宪法的实施，第二是监督国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院的工作，第三是撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，第四是撤销省级国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议，第五是听取国务院工作报告。在各种组织法、监督法等法律中还有诸多常委会监督的形式，诸如执法检查、听取和审议最高人民法院、最高人民检察院的工作报告等。

每年大会行使监督权的形式仅限于听取和审议报告，主要包括听取和审议政府工作报告、关于上一年度国民经济和社会发展计划执行情况、本年度的国民经济和社会发展计划草案的报告、关于本年度国家预算的报告、常委会的工作报告、最高人民法院工作报告、最高人民检察院的工作报告。以2010年的大会为例，审议政府工作报告的时间为1天半，审议计划报告和预算报告为1天，审议全国人大常委会工作报告为1天，审议最高人民法院工作报告和最高人民检察院工作报告为1天，共4.5天。真正的实质性监督是由全国人大常委会来实施的。即便在早期，从一届全国人大一次会议到四次会议的三年时间里，常委会就听取和审议了国务院及其部门、最高人民法院、最高人民检察院的工作报告31个，对有些重大问题作出了决议；五届全国人大常委会共听取这类工作报告24个，六届全国人大常委会共听取40个。罢免和撤职是监督手段中最严厉的一种。全国人大尚未行使过这一权力，而常委会曾有过根据国务院的提请，解除石油部部长职务、撤销林业部、国土资源部等部长职务的先例。〔36〕 在执法检查监督上，八届全国人大常委会共开展执法检查22次，九届全国人大常委会开展执法检查22次，听取专题工作报告40次。

根据1954年宪法的规定，决算是由大会审查和批准的。1982年宪法改变了这一做法，改为由大会“审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”，而决算则自1985年开始，实务中便改由常委会审查批准。1995年开始实施的《预算法》进一步明确了这一做法，全国人大只审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告、批准中央预算和中央预算执行情况的报告、改变或者撤销常委会关于预算、决算的不适当的决议。而全国人大常委会则监督中央和地方预算的执行，审查和批准中央预算的调整方案，审查和批准中央决算，撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的关于预算、决算的行政法规、决定和命令，撤销省级人大及其常委会制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的关于预算、决算的地方性法规和决议。〔37〕

（二） 《监督法》与常委会的监督权

大会的监督和常委会的监督所依据的法律是不同的。大会的监督权多数集中于宪法和组织法的零散规定中，而常委会的监督权则有一部专门性的法律。《监督法》是在总结多年经验的基础上制定的，既有对现有做法的归纳总结，也有一些制度性的新举措，这无疑是加强了常委会的监督权。值得注意的是，《监督法》一直是由常委会负责起草、并由常委会审议通过的。虽然其一开始是希望制定一部大会的监督法，〔38〕 但由于客观的限制和认识上缺乏共识，最后制定出来的法律却是一部《各级人大常委会的监督法》。全国人大法律委员会在监督法草案修改的汇报中说明了调整的原因：

各级人大和县级以上各级人大常委会都有对“一府两院”的监督权，但人民代表大会与人大常委会的具体监督职权有所不同。人民代表大会主要是听取和审议“一府两院”的工作报告，审查和批准国民经济和社会发展计划与计划执行情况的报告、预算与预算执行情况的报告，从广义的监督来看，审议工作报告，有赞成的意见，有批评的意见，也是监督；审查计划、预算，最后要决定、要批准，就包括了监督。但是，各级人大每年通常只开一次会，不可能对“一府两院”工作实施经常性的监督。按照宪法有关规定，对“一府两院”工作实施经常性监督的职权是由人大常委会行使的。〔39〕

从这一说明中可以看出，全国人大的监督只属于“广义的监督”，而实践中真正的监督则是由全国人大常委会来实施的。在有了专门的监督法之后，本已实施经常性监督的全国人大常委会将在实践中进一步取代大会的所谓监督。

六、全国人大的规范与现实冲突原因

人大制度已施行近六十年，全国人大的内在构造——大会与常委会的关系已发生结构性的变革，宪法文本与现实出现冲突与不一致。为何会形成如今的结构，它与宪法的发展、与民主政治发展之间存在哪些关联，如何从宪法文本出发，正视问题，尊重文本是我们思考这一问题的基本出发点。

（一）变迁后的人大内在构造

概言之，在立法问题上，常委会无论从数量、调整力、规范密度上还是立法领域的重要性上均日益扩张，而人大自身则相形见绌。决定权、人事权、监督权等问题亦为如此。大会的作用渐渐为其常委会所取代，大会的最高地位越来越难以彰显。人大的内部构造正悄然变革，宪法的文本规定与现实运作之间发生了日益严重的一些冲突。原先所设定的大会与常委会的基本构造，已发生部分结构性变革，由大会的实质最高地位逐渐转变为形式最高地位，由常委会对大会的从属性逐渐转变为常委会的主导性。这种结构性变革的背后是民主正当性的薄弱化。

在人大制度运行中存在的上述问题引起了社会的关注，但这种紧张的关系似乎并未为全国人大代表们所实际感受。从近些年来全国人大对常委会的工作报告审议情况来看，全国人大对常委会的工作是较为满意的，虽然这种满意度要略低于对国务院政府工作报告的满意度，但却远远高于对最高人民法院、最高人民检察院工作报告的满意度，而且全国人大常委会工作报告的得票率近些年基本处于上升状态。〔40〕 有些人大代表可能还没有意识到人大的职权正在被它的常委会所替代的现实，可能忽略了对人大制度自身变迁的反思。值得肯定的是，2012年两会期间，关于人大制度自身的改革和完善问题，已引起了众多代表的热议。

（二）主要原因分析

之所以会逐渐形成这种结构性变革，原因多种多样，既有主观的原因，也有客观的原因。其主要原因有以下三点：

1．认识误区：大会与常委会的一体性

按照宪法文本的表述，“全国人民代表大会常务委员会是全国人民代表大会的常设机关”。传统认识一般认为，常委会和大会是一体的，常委会的决定就是大会的决定，常委会和大会制定的法律具有相同的效力。例如，有学者认为，“将原来属于全国人大的一部分职权，交由它的常委会行使，这样就有力地加强了全国人大常委会，同时也加强了全国人大”。〔41〕后来，这一观念有细微变化。有学者认为，“常务委员会是全国人大的常设机关，是全国人大的一部分。由于全国人大是最高国家权力机关，所以从这个意义上说，常务委员会也是最高国家权力机关，它是经常行使最高国家权力机关的机关……当然，全国人大常委会本身要对全国人民代表大会负责并报告工作，接受全国人民代表大会对它的监督”。〔42〕 甚至在人大常委会的报告中也出现“全国人大和常委会作为最高国家权力机关……”等与文本相违背的表述。

如前所述，常委会和大会在存在形态、存在时间、职权范围、民意基础等方面均有重大差异，常委会和大会是两个机关，并不是同一立法机关。宪法规定的最高国家权力机关是全国人民代表大会，这是我们应当坚持的宪法定位与基本原则。

2．权限不清：宪法解释虚置

应当说，全国人大常委会的权力之所以能够不断地膨胀，这与宪法文本自身的不足是分不开的。宪法关于全国人大和常委会职权的规定并不清晰，使用了一些不明确的概念，并且宪法解释机关没有进行过宪法解释，这使得大会授权合宪与否、常委会越权与否变得扑朔迷离，很难作出唯一的结论。

1982年宪法关于全国人大及其常委会立法权的规定就是典型一例。宪法第62条第3项规定，全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。第67条第2、3项规定，全国人大常委会制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律，在全国人大闭会期间，对全国人大制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。这里突出的问题是：（1）何为基本法律？常委会能否制定基本法律？（2）常委会制定的法律与大会制定的法律之间有无效力差别？（3）常委会补充修改大会制定的法律的界限在哪里？这些问题在宪法文本上都难以得出确定无疑的答案。对于（1），主要有“主体标准说”、“内容标准说”和“双重标准说”三种观点；对于（2），主要存在“基本法律与非基本法律效力等同说”与“基本法律效力高于非基本法律说”两种对立的观点；〔43〕对于（3），有学者认为，确定是否属于“部分”补充修改范围，应至少有两项标准，第一是内容标准，既不得修改法律的指导思想、基本原则，也, 不得修改根本, 性, 的条文；第二是数量标准。〔44〕

之所以有这样的争议，形式上看是由于宪法文本某些规定的抽象性与不确定性所致，但实质上源于宪法解释制度的虚置，无法把不确定的宪法规定明确化与现实化。当然，宪法解释制度的虚置与全国人大及其常委会的权力构造也是息息相关的。

3．组织差异：建设重点与大会的低效率

全国人大与其常委会的组织建设有很大的差异。大会因人数多、专职少，而无法经常性集会，故而无法有效地行使职权。而常委会人数少，且多为专职，经常性集会是有可能的。这也是1982年宪法加强常委会职权的重要原因。历届全国人大及其常委会的人数如下表所示。

表3：历届全国人大及其常委会的人数

说明：人数以第一次会议时为准，不包括之后的个别变动。

表4：历届全国人大及其常委会的会期

说明：截止2012年8月31日。表格中将某次会议期间的休会时间也计算在内，但主要是大会有休会。

根据1954年宪法，大会下设民族委员会、法案委员会、预算委员会、代表资格审查委员会和提案审查委员会五个专门委员会，其中，民族委员会和法案委员会，在全国人大闭会期间，受全国人大常委会的领导。“1956年秋，刘少奇委员长提出要研究在全国人大设立几个委员会，同国务院所属各部对口，以便开会时提出意见和建议。彭真副委员长兼秘书长为此出国进行考察。经过认真研究，提出了全国人大设立政法、财经、重工业、轻工业、农业、教育、外交等8个常设委员会的方案。但后来反右斗争来了，事情就搁了下来。”〔45〕1982年宪法在加强全国人大常委会建设的同时，也十分重视全国人大的建设。例如，现行宪法增设财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会等专门委员会，以研究、审议和拟定有关议案，这有利于加强全国人大的立法工作。对全国人大代表的权利和义务也作了一系列新的规定，以便其更好地履行自己的职责。但1982年宪法的特别之处在于，它要求在全国人大闭会期间，这些专门委员会全部受全国人大常委会的领导，而没有独立于常委会的专门委员会。所以，现在大会的专门委员会实质上在为常委会服务。1987年，彭冲同志做了《关于健全人大机关工作和机构的报告》，着力加强专门委员会的经常性工作。〔46〕

而全国人大常委会之所以能够如此大规模地立法，与其工作机构、特别是专设的工作机构是密不可分的。1979年2月，全国人大常委会设置法制委员会，由80人组成；1983年9月，法制委员会改为法制工作委员会，人员也增加到121人，〔47〕到2012年时已达到182人。设置法工委的考虑是这样的：

1982年修改宪法，规定全国人大设立6个专门委员会，将原来的法案委员会改为法律委员会，在全国人大和人大常委会领导下，研究、审议和拟定有关议案。这样，法律委员会的职责和法制委员会的职责基本是相同的，就不再需要设立法制委员会，同时，考虑到法律委员会由全国人大代表组成，多数委员并不是搞法律工作的，有些委员还是兼职，很难完全担负繁重的立法工作，因此，又根据立法工作的需要，把法制委员会改为法制工作委员会，作为全国人大常委会领导下精干的立法工作班子。〔48〕

常委会的立法等各项工作主要是通过法制工作委员会的积极推动并得到迅速发展，这在客观上对全国人大内在构造的变化产生了实质性影响。

七、回归宪法文本，维护全国人大的宪法地位

社会主义法律体系形成后，中国的法治发展将面临新的挑战与转型，法律实施、法律适用与法律解释将成为法治国家建设的核心任务，其中宪法实施又是整个法律实施的基础与关键。正确处理全国人大与常委会关系直接关系宪法体制的稳定与宪法实施的过程，需要从“依宪治国”的战略高度认识和解决实践中存在的问题。面对全国人及其大会内在构造发生的变迁，在“国家的一切权力属于人民”的宪法理念之下，根据全国人大与常委会不同的宪法地位和功能，维护全国人大的最高权威，尊重宪法文本，严格按照宪法规定的大会与常委会的地位和职权，从中国宪政体制的总体目标与价值追求出发，进一步寻求完善人大制度的对策。

（一）走出人大构造难题的历史探索

人大一院制下设置常设委员会的基本构造，自其产生之日起便隐含着一种民主性与有效性的张力，而且渐趋显现。如何走出这种难解的困局，成为人大制度运行中学术界和实务界一直关注的重大课题。

在1982年宪法起草过程中，胡乔木同志曾提出一项建议，将一院制改成两院制。在宪法修改委员会秘书处第二、三次会议上，不少人认为：实行两院制，人数少，便于深入讨论，解决问题；能使代表更好地代表人民，使通过的法律更严格，实行的监督更有效，能起制约、平衡作用，有利于政局的稳定。胡乔木在给中央书记处《关于修改宪法的几个问题》的报告中，提出了人大制度的改革建议，其中第二项内容是全国人大组织可考虑分设“社会院”和“地方院”。这些建议得到了热烈讨论。〔49〕但或许是因为新中国一直施行一院制，这一建议最终未能为1982年宪法采纳。邓小平同志认为：“我们实行的就是全国人民代表大会一院制，这最符合中国实际。如果政策正确，方向正确，这种体制益处很大，很有助于国家的兴旺发达，避免很多牵扯。当然，如果政策搞错了，不管你什么院制也没有用。”〔50〕 作为一个政治决断，1982年宪法采用一院制，有其存在的历史正当性与现实性。但在当时的历史条件下，两院制的一些主张也反映了维护最高国家权力机关的宪法地位同时防止常设机关权力“膨胀”的担忧。

学术界对于人大的内在构造与体系也进行了有益的学术讨论。概括而言，主要有两种主张：

第一，坚持和完善说。这是多数人的观点。例如，有学者认为，坚持和完善人大制度，一定要加强人大的自身建设，使国家权力机关更好地适应现代化建设的要求，特别是人大常委会委员的年龄构成应当逐步做到相对年轻化，修改全国人大和全国人大常委会的议事规则，提高审议质量等。〔51〕也有学者看到了全国人大常委会的权力扩大后，在全国人大与全国人大常委会的职权关系上，也产生了一些职权不明、界限不清等现实问题，主张本着职权法定原则、合宪性推定原则以及特定专属原则对大会与常委会职权进行划定。〔52〕有学者从立法权的角度认为，全国人大不是一个适合行使立法职能的机构，导致常委会立法权的“膨胀”，而常委会由于民意基础的缺失，产生了合法性危机。种种困惑都归因于“二级”立法体制，解决的办法是改造为“一级”立法体制。即将把全国人大制定法律的权限剥离出来，全部赋予常委会，只保留制定宪法和修改宪法的权限。〔53〕这些观点虽然回应了一些现实生活提出的问题，但对于大会与常委会之间的民主性鸿沟却缺乏更深入的分析与判断。

第二，改造说。有些学者主张继续维持一院制，但在大会和常委会之间进行做必要的制度性调整。常委会委员的大部分进入了各专门委员会工作。“加强专门委员会的作用，可以使人大常委会由间断的会议型转变为经常性开展工作的运行实体”。“随着全国人大常委会不断地发展和完善，作用不断增强，可以设想逐步增加常委会组成人员的数量，减少全国人大代表的数量，将全国人大和常委会的职权逐步合一，直至由双重议员制变成单一议员制。” 〔54〕虽然这种观点表述得相当暧昧，但看到了大会与常委会之间民主性基础的重大差异，应当说该建议在现行的一院制下是一种值得考虑的思路。也有学者提出，一院制和两院制并不是社会主义和资本主义的根本区别，可以探讨在人民代表大会体制下更全面、更有效地反映各地区和各界别最广大人民群众根本利益和要求的中国特色的代议制。

（二）寻求民主性与有效性的协调

应当说，国家机关的民主正当性是一国统治合法性的重要表征。民主正当性的重要来源就在于人民的同意，而人民同意的方式主要是选举投票和全民公决。通常，民主国家体制内拥有民主正当性的机构是由人民直接授权，透过选举的方式所组成。检视有无民主正当性关键之一在于政府机构和国家领导人是否由全体选民选举产生。在我国人大制度下，其他国家机关由人大产生而非民选产生，全国人大构成了其他国家机关民主正当性的来源，加强全国人大的民主正当性就成为整个国家政治体制中保持民主性的基础。

全国人大的地位是由宪法规定的，也是人大制度发展的客观需要。胡乔木在宪法修改委员会第三次全体会议上对《宪法修改草案（修改稿）》的国家机构作出说明时明确指出：“加强了全国人民代表大会常务委员会的地位和作用，但全国人大常委会不能完全同全国人大并列起来。”〔55〕之所以要反复强调不能让全国人大常委会和全国人大平起平坐，其根本原因在于大会具有广泛的民意基础，其民主性程度远远高于常委会。

在法律位阶的秩序中，法律仅次于宪法的效力是议会民主主义的体现和要求。宪法赋予法律如此效力，反过来也要求法律的制定者具有高度的民主性。要充分实现代议制的基本原则，也必然要求人大能高效运作，制定出必要的法律对社会关系进行有效的调控。人大常委会固然能高效运转，但它依然是一个代议制机构，不容许因便于开会而影响其代表性和民主性。而目前人大常委会委员的人数约为人大代表人数的1/20。这种安排凸显了常委会，增强了常委会行使职权的有效性，但在立法权行使等方面却降低了大会的作用，也就降低了立法乃至各种决策的民主性。常委会立法在现实中的作用超越其权限，就会越发矮化大会的地位。这一方面会违背宪法所确定的基本体制，另一方面因常委会民主性的稀薄，也容易引发民主危机。人数少、代表性不足、民主性微弱的常委会难以担当实质上的最高国家权力机关。问题是，在现行体制下，要维护人大的最高地位，是否存在进一步完善的制度空间。即便是在1954年宪法的架构中，对常委会立法权有很大的限制，但囿于大会的局限、迫于现实的要求，1955年、1959年两次将部分立法权授予常委会。从这一过程也可以看出，由全国人大这样一个很少集会的代议制机关来立法，也只能将某些立法权转让给它的常设机关。但只要有这种立法权的转让，就必然会产生上述诸多的结果；而且即便建立起有效的违宪审查制度，也无法有效地阻止常委会的“越权立法”，也无法填补常委会民主性的严重匮乏。

（三）本着循序渐进的原则，完善人大制度的运行机制

1982年宪法的起草者意在加强人大，并作为强化人大地位的一种途径，采取了加强人大常委会职权的方式。在当时的历史条件下，这种选择具有合理性，在实践中的确发挥了一定作用。但这一制度设计在现实的运作中发生了修宪者所意想不到的效果，甚至在一些职权的行使上对加强全国人大宪法地位的目的构成了一定的挑战，使得我们不得不进行必要的反思。在现行体制之下，人大的最高地位从规范上虽有保障机制，但从现实和经验来看缺乏保障的实效性。从民主主义的内在要求来看，它不能容忍任何机关侵犯人大的最高地位。面对三十年的悄然变革，我们不能不对人大的内部构造进行反思，进而作出必要的抉择。

1. 强化对常委会行使职权的监督，充分发挥大会的功能

实际上，现行宪法在体制上确立了维护全国人大权威、制约常委会职权的制度与程序。应当充分发挥现有机制的作用，使其具有较强的可操作性，提高制度运行的实效性，并根据需要与可能，完善相关的制度，而加强专门委员会的建设是促进全国人大职能的充分发挥的重要途径。

第一，设立宪法委员会，加强对全国人大常委会的制度性监督。如前所述，维护全国人大的最高权威，是国家权力民主正当性的需要，但在现实中大会的最高地位并不稳固，有时与全国人大常委会职权和功能发生冲突。在现有的监督机制中，宪法第62条规定大会有权改变或撤销常委会“不适当的决定”，《立法法》第88条在立法上将此进一步明确，“全国人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律，有权撤销全国人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和本法第66条第2款规定的自治条例和单行条例”。但在实践中，这一制度由于缺乏可操作性，没有发挥出应有的作用，30年来没有一件改变或撤销的实例。为了加强全国人大对常委会立法行为的监督，有必要在全国人大之下设立具有专门委员会性质的宪法委员会，具体行使宪法监督职权。这一方案在1982年宪法起草过程中也有过讨论，也是现行宪法颁布至今学界基本形成共识的方案。有了专门的宪法委员会，一方面避免了宪法监督“虚置”的现实问题，另一方面避免了宪法监督体制的争论可能导致的制度性“震动”。成立专门委员会不需要修改宪法，改革成本较低，是在现有制度下比较合理的改革途径。宪法委员会成立后，可以对大会与常委会权限不明的宪法和法律规定进行解释，为常委会合理行使职权提供制度性保障。同时，由宪法委员会对违反宪法和法律的行为作集中统一的审查，有利于维护全国人大的最高地位，保障宪法的权威和法律体系的统一性。

第二，全国人大专门委员会由1954年宪法的5个，发展到1982年时已有6个，现在已增加9个。专门委员会数量的增加，也是全国人大职权行使、特别是监督专门化的必然要求，是大会有效行使职权的重要方式。这是值得进一步发展的有益经验。一方面，可按照政府部门设置常设的专门委员会，加强对行政机关的监督。专门委员会的职权不应限于目前的“研究、审议和拟订”，还应继续扩充至具有监督权、调查权、提案权等实质性权力，能独立地代表全国人大行使某一方面的职权。另一方面，为了让专门委员会积极发挥国家权力机关的作用，应尽可能吸收具有专业背景的人大代表成为各专门委员会的委员。在现有工作机构的基础上，应积极推动专门委员会委员的专职化，为所有委员配备专职的秘书和辅助人员，为代表或委员更好地行使职权提供支持。

2. 不断扩大间接选举的范围，强化全国人大职权行使的民主性。

目前，全国人大代表的选举过程大致是“选民→县级人大代表→省级人大代表→全国人大代表”，由此产生的全国人大代表与选民之间距离较远。在各国，行政首脑是否为直接选举并不一致，但在众议院议员的直接选举上却是多数国家坚持的原则。继续加强全国人大的民主性，逐步实现人大代表的直选，这是提升代议机构民主性的不二法门，同时也有利于提升全国人大立法、重大决定、人事任免、监督的正当性和可接受性。

目前，无论是素质、经验，还是在经费、交通等方面，我国均具备了逐步实行直选的基本条件。虽然选举法历经数次修改，在某些方面取得了长足的进步，但仍然不能满足人民蓬勃发展的民主需求，我们再也不能以民众素质低等原因进行推诿改革。在代表的数量问题上，不应过分强调数量与代表性之间的正比例关系，选举代表的目的不仅是让其代表某一个群体的利益，更是选出合格的、值得选民信任的代表参政议政，有效地行使国家权力。代表人数即使少下来，只要是基于选民直接选举产生的人选，也具有高度的民主性。相反，间接选举，即便选举出来的人数再多，也终因与选民关系的间接性而导致民主性不足。在当选的方式上，以大选区制为基础，确保各参政党、人民团体、无党派人士等有当选的机会。在代表构成中，减少年龄、行业、身份、文化水平等考虑因素，控制人大代表中的官员比例，而将重点置于区域性的代表性上，增强人大代表的民主性。年轻化本身就不应是代表资格的追求目标，因为人大代表应当有较为丰富的知识和阅历。但代表应实行专职化，这是代表具备议事时间的保障。

3. 实施机构的调整，保障全国人大职权行使的有效性。

实践证明，现行宪法规定的全国人大设立常委会的构造，旨在既追求民主的价值，同时也要保证工作的有效性，但在30年的实践中也面临如何有效地维护民主价值的新问题。为了提升民主性并有效地保证会议的效率，根据全国人大的运转经验和现实效果来看，适当时也需要考虑机构的局部调整。要追求全国人大的民主性，大国实行民主政治就需要有足够的代表；要保证全国人大的有效性，在代表多的情况下就需要分开进行审议。所以，在国家体制层面上，有必要探讨并慎密论证具有中国特色的代议制，以平衡人大的民主性与有效性价值，进一步优化中国特色的人大体制。

在具体的实施方案上，未来可以探讨在中央和地方层面采取不同的体制的可行性。在中央层面，可实施两院制的改革。在实行代表直选之后，需要着力加强的就是人大职权行使的有效性。经验表明，国会一院议员超过600人者极为少见。故而，应将两院代表总数控制在1000人左右。由一院制改为两院制后，由于各院代表人数已适合集会审议，常年集会也具备了前提条件。在地方，由于代表人数本来就相对较少，再按照全国人大代表人数减少的比例进行缩减，完全可以常年集会审议，施行一院制也未尝不可。在县乡级人大，由于事务相对较少，设置纯粹的一院制更是必要之举。

总之，上述一些完善制度的措施，有利于实现人大的最高地位，促进人大民主性与职权行使有效性的统一。应该说，这种改革虽然是对现行人大制度结构的局部调整，但却是保障人大最高地位的有效途径之一。坚持人民代表大会制度，优化人大的制度构造，既可保障全国人大的最高地位，也可保障共和国的民主价值，最终促进国家走向宪政、实现长治久安。