党的十八大报告指出：“中央政府对香港、澳门实行的各项方针政策，根本宗旨是维护国家主权、安全、发展利益，保持香港、澳门长期繁荣稳定。”这既是执政党对“一国两制”方针实践的总结，也与港澳两个《基本法》对特别行政区制度功能的基本定位相一致《香港特别行政区基本法》“序言”：“为了维护国家的统一和领土完整，保持香港的繁荣和稳定，并考虑到香港的历史和现实情况，国家决定，……，设立香港特别行政区，……”；《澳门特别行政区基本法》“序言”：“为了维护国家的统一和领土完整，有利于澳门的社会稳定和经济发展，考虑到澳门的历史和现实情况，国家决定，……，设立澳门特别行政区，……”。，表明中央政府高度重视香港、澳门的长期繁荣稳定。不过，两个《基本法》不仅明确规定特别行政区享有高度自治权，两个特别行政区分别实行“港人治港”、“澳人治澳”，而且中央政府并不掌控特别行政区的财政、金融、税收、货币等权力，也不干涉特别行政区政府依法施政。因此，在这样的制度安排下，中央政府通过何种政治过程保持香港、澳门的长期繁荣稳定，是一个十分重要的课题。

同时，在实践中，不仅内地与特别行政区的经贸、文化、人员交往不断深化，而且内地与特别行政区之间，还通过订立“一国内地区间协议”、建立共同机构、跨域开展公众参与等新的治理模式，丰富了特别行政区制度的表现形式，并逐渐形成“一国两制”方针下特别行政区的治理模式。因此，如何看待这些新模式在特别行政区制度乃至国家管理体制中的地位和作用，是一个很有意义的问题。

一、治理理论概述

治理本身是一个开放的概念，不同的学者对其有不同的定义。俞可平主编的《治理与善治》中列举了治理理论代表人物罗茨所归纳的六种治理的定义，包括：作为最小政府的治理、作为公司治理的治理、作为新公共管理的治理、作为善治的治理、作为社会调控制度的治理和作为自组织网络的治理 ^[1]（第3页）。在对众多治理理论进行比较的基础上，有学者将治理的倾向归纳为两个：一是主张否弃国家和政府的唯一权威地位；二是政府的公共行政模式需要变革 ^[2]（第41页）。根据欧盟治理的经验，有学者将治理概括为三个面向：其一是治理可被视为公私主体有意识地参与社会关系和社会冲突管理的进程和状态，是国家适应所处的外部环境的实证表现；其二是治理作为社会制度调和的概念性或理论性表现；其三是作为“善治”的治理，将“善治”作为治理的目标 ^[3]（第20-22页）。由此可见，治理理论分为“实然”和“应然”两个层次：“实然”的治理是对公共权力行使过程的描述，它超越了“统治”范畴，把观察视角拓展到与公共权力行使有关的所有主体，并从欧盟的实践中归纳出若干具体模式；“应然”的治理是对公共权力行使过程的评价，它体现了特定的价值取向，如法治、合作、有限政府等，这一层次的治理往往被学者概括为“善治”。

治理理论的重要渊源是欧盟的治理，欧盟也是治理理论的重要实践场所。对欧盟而言，其治理的出发点是“在没有政府的情况下，如何在一个政治体系中进行治理？” ^[4]（第177页）有学者认为，欧盟治理是“没有政府的治理”，其建立在广泛的社会行为体参与的协商基础之上，具体包括两个部分：一部分是欧盟内部以条约为基础的“共同体方法”下的治理，这是一种由超国家机构主导的治理，具有政府治理的特征；另一部分被称作“新治理方法”，主要包括专门委员会、相互承认、半私人的监管组织、共同体机构、开放式协调法等治理手段，是一种公私合作的治理模式 ^[5]（第92-98页）。欧盟治理缘起于“欧共体条约”，后扩展至“所有成员国不愿意让渡权力，但又希望加强协调的政策领域。” ^[5]（第91页）欧盟治理的目的是通过社会参与的方式，对政府主导的治理进行补充，通过改善治理的效果，提升治理的可接受性，以朝着形成“超国家机构”的方向发展，最终目标是形成主权 ^[6]（第660-663页）。

随着公共领域的扩大和国家管理方式的不断民主化、法治化、社会化，治理已经代替统治、管理成为国家管理体制的新关键词。治理概念的出现，以及政治学、法学、公共管理和国际关系等学科出现的治理转向，顺应了国家管理体制民主化、法治化和社会化的趋势。

治理理论作为分析框架，有以下几个特点：在治理的主体方面，治理的主体不限于政府，它要求超越宪法和正式规范来理解治理，治理的权力中心包括中央、地方、功能区域、共同机构、非政府组织等；在治理的过程方面，强调治理主体间的权力依赖，为了达到治理的目标，不同主体间需要通过协商的方式合作；在治理的工具方面，作为治理主体的政府不仅通过命令等使用权威的统治方式，而且可以通过诸如签订合约等新的治理工具和治理模式来优化政府的治理 ^[7]（第41页）。治理理论强调，在治理中，政府和公民的角色要发生改变，国家能力主要体现于整合、动员和管制等方面，而公民则通过各种渠道参与治理。由此可见，治理理论符合宪法中的人民主权原则、法治原则和权力制约原则，是宪政精神在国家管理领域的具体体现，是国家与社会关系的新形态。

二、治理理论在特别行政区制度论域的适用

如前所述，治理理论源于西方，并主要以欧盟等西方国家和地区的实践经验为研究样本。关于治理理论在中国的适用性，有学者进行过研究，并论证了治理理论具备在中国的适用性 ^[8]（第114-119页），其主要适用在第三部门、公民社会、地方治理、乡村治理等论域。而治理理论在特别行政区制度论域的适用性，则尚未引起人们的关注。我们认为，治理理论具备在特别行政区制度论域的适用性。

从结构上看，特别行政区制度确立了特别行政区多主体的治理结构。《基本法》规定了特别行政区内实行的各项制度，明确了中央与特别行政区的权力划分。根据《基本法》，特别行政区拥有独立的行政管理权、立法权和终审权，特别行政区在财政、税收、货币、关税等经济领域和教育、科学、文化、宗教等社会领域，均拥有自主权。中央政府此处的“中央政府”包括中央人民政府和全国人民代表大会及其常务委员会。享有的权力主要是防务、外交等权力，全国人大及其常委会和中央人民政府可以依法授予特别行政区其他权力，同时，全国人大常委会对《基本法》拥有最终解释权。在权力来源上，特别行政区的权力是由《基本法》授予的，来源于主权者。然而，在行使权力、进行治理的过程中，特别行政区政府是独立于中央政府的权力行使主体。在特别行政区制度框架内，特别行政区政府能自主地行使各项权力。因此，在特别行政区的日常治理中，中央政府和特别行政区政府是两个主体，这也就形成了特别行政区多主体的治理结构。也就是说，在特别行政区的治理中，存在中央与特别行政区两个治理主体，这样，多中心治理的有关理论也就有了相应的土壤。

从制度上看，特别行政区制度体现了治理的特性。特别行政区制度在将国家主体部分和特别地区整合成统一国家和有机整体，以及治理统一国家下的港澳地区和调整央港关系和央澳关系上，发挥着重要作用。从权力配置的角度而言，特别行政区享有哪些权力、中央与特别行政区的权力范围如何划分、中央如何调控特别行政区所享有的权力，构成特别行政区制度的核心，因此，特别行政区的权力配置无疑是其最为重要的内容之一。如果说在统治范式下，权力归属的界限是不可逾越的，那么在治理范式下，则更为关注权力配置和运行的效果。而特别行政区的权力配置经由治理范式加以理解，即是指特别行政区政府基于《基本法》的规定，在治理特别行政区时，可以自主运用的方式和手段。随着特别行政区制度实践的推进，特别行政区制度的表现形式不断丰富，软法、开放式协调方式、协商、公民参与、公众咨询与专家商谈等治理模式，均被纳入特别行政区制度的运作之中，特别行政区制度的权力向度也由从上而下的单向度模式，逐渐拓展到既包括纵向权力关系也包括横向权力关系的多向度模式，从而体现出鲜明的治理特征。

从功能上看，特别行政区制度的功能拓展产生了对治理理论的需要。随着特别行政区制度作用的拓展，旨在实现国家统一的主权，不再是特别行政区制度唯一的核心内涵，而如何通过特别行政区制度的实施以维护国家统一、促进社会融合、保障特别行政区繁荣稳定，则是特别行政区制度功能的新内涵。因此，港澳特别行政区内管治中出现的管理公共化、法治化、社会化特征，使政治学、法学和公共管理比较成熟的治理理论，可作为研究特别行政区制度的理论工具，用动态的、开放的治理，描述和界定静态的、结构化的权力。因此，治理理论使我们能从更宽广的视角认识特别行政区制度，也使我们可以通过作为大国治理重要一环的特别行政区治理，来分析特别行政区制度对于中国特色大国治理的作用。

当然，治理理论并不是机械地适用于特别行政区制度论域，在其适用于特别行政区制度论域时，需要经过一定的修正。首先，在治理理念方面，传统治理理论认为，治理是没有政府的治理，特别是在欧盟治理的论域内，治理是在民族国家之上的超国家层面进行的，这就呼应了没有政府的治理。然而在特别行政区制度的论域内，治理是由中央政府、特别行政区政府、公民共同参与的过程，它涵盖了政府治理的范畴，是政府主导的治理。其次，在治理的主体方面，传统治理理论认为，治理就是国家向社会分权，使社会成为公共权力的中心之一。由于我国国家结构的复杂性，在特别行政区制度论域内，治理不仅是国家与社会分权，还包括中央与特别行政区的权力配置。最后，在治理的功能方面，欧盟治理的功能之一，便是通过治理形成主权。而在特别行政区制度论域内，国家主权是前提而不是目的。基于此，治理理论在理念、模式等方面，为特别行政区制度的治理转向提供了理论资源，但治理理论不可简单套用于特别行政区的治理。

三、特别行政区治理的特性与概念

由于特别行政区制度的治理转向，治理理论得以适用于特别行政区制度的论域。以治理为分析框架，我们可将特别行政区公共权力配置与运行的过程，称为特别行政区治理。由于治理理论的开放性，本文先从特别行政区治理的制度基础、定位、功能和工具着手进行分析，进而对特别行政区治理概念进行归纳。

（一）特别行政区治理的制度基础

特别行政区治理的过程亦即公共权力的配置和运行过程。特别行政区制度对特别行政区治理中的公共权力配置、主体、运行程序等进行了规定，从而形成和规范了特别行政区治理的权力秩序。

具体而言，我国《宪法》有关特别行政区制度的条文，构成了特别行政区治理的根本规范，它规定了特别行政区的地位和设立程序，是特别行政区治理的权力来源。其中，《宪法》第59条第1款将特别行政区与省、自治区、直辖市相并列，明确了其作为我国一级地方政权的地位；《宪法》第31条第2款和第62条，明确了特别行政区的设立及其制度的决定主体是全国人民代表大会。宪法的这些条文为特别行政区制度提供了正当性基础，也为特别行政区的权力配置提供了根本依据。

全国人民代表大会根据《宪法》制定的《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》，则具体规定了中央和特别行政区的权力配置，对中央和特别行政区的关系进行规范，是特别行政区治理的基本规范。《基本法》规定了中央的权力及其行使原则，明确了特别行政区被授权的范围和内容，对特别行政区行政权、立法权、司法权的行使程序进行了规范。由于《基本法》属于宪法相关法，其条文原则性较强，在对有关权力配置的条文出现争议时，全国人大常委会可以对《基本法》条文进行解释，以明确权力配置的范围和界限。此外，《基本法》还规定，特别行政区经中央授权可享有其他权力《香港特别行政区基本法》第20条规定，“香港特别行政区可享有全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会及中央人民政府授予的其他权力。”《澳门特别行政区基本法》第20条也做了同样的规定。，这也使特别行政区治理中的权力配置有调整的空间，具有灵活性。

由上可见，特别行政区制度为特别行政区治理的权力配置和运行提供了法律依据，特别行政区治理是在特别行政区制度规范下的治理。因此，特别行政区制度是特别行政区治理的制度基础。

（二）特别行政区治理的定位

从场域来看，特别行政区治理主要发生在特别行政区，特别行政区是我国的一级地方政权，因此，特别行政区治理包涵了地方治理的要素。然而，特别行政区治理并不等同于地方治理，其范围大于地方治理。我们认为，特别行政区治理应定位为国家治理的重要组成部分。

在制度层面，作为特别行政区治理制度基础的特别行政区制度，是由“原则性的特别行政区制度”和“具体化的特别行政区制度”的二元结构所组成的制度体系 ^[9]（第50-52页）。“具体化的特别行政区制度”包括特别行政区依据《宪法》和《基本法》的规定处理特别行政区各项事务的具体制度，“具体化的特别行政区制度”框架内的治理，属于地方治理的范畴。而“原则性的特别行政区制度”是国家基于主权统一和领土完整而设立的、处理中央与特别行政区相互关系，实现中央对特别行政区宏观管理的制度，“原则性的特别行政区制度”要求特别行政区治理不仅着眼于特别行政区，更应回应国家层面的若干关切，这也就使特别行政区治理具有了国家治理的高度。

在实践层面，特别行政区不是一个孤立的存在。特别行政区与国家其他地区在经贸、文化、人员等方面都有着密切的联系。然而，在“一国两制”方针下，特别行政区与内地，以及两个特别行政区之间，都分属不同的法域。由于统治的模式仅能处理法域内的事务，跨域的问题无法得到很好的解决，而特别行政区治理一个很重要的方面，就是跨域治理。因此，通过中央的引导和协调，特别行政区得以和内地协商、合作，共同处理特别行政区在经济、社会发展中遇到的各种问题。

（三）特别行政区治理的功能

正如党的十八大报告所概括的，特别行政区治理的需求源于维护国家利益，保持特别行政区的长期繁荣稳定。我们认为，特别行政区治理的功能包括维护国家统一、推动社会融合和保持特别行政区繁荣稳定。

特别行政区制度的设计初衷便是实现国家统一。国家统一是一个国家兴衰荣辱的重要标志，也是一个大国成长的关键步骤。纵观世界各大国的成长史，没有一个国家能在分裂状态下崛起为一个大国，也没有一个民族能在分裂状态下实现复兴。各国无不是在实现国家统一后，方成为世界大国。因此，实现国家的完全统一，是中华民族的根本利益所在，也是中华民族伟大复兴的必由之路。实践证明，特别行政区制度是我国实现国家统一的最佳方式，它以“一国两制”理论为指针和先导，创造性地提出了在一个统一的国家内，设立实行不同社会制度和不同生活方式的特别行政区的战略构想，并在实践中逐渐形成了宪法和法律上一套完整的制度体系、规范体系和理论体系。尽管两个特别行政区在香港、澳门的设立，实现了这两个地区的回归，但由于外部势力的介入，以及特别行政区内部有关法律制度的不健全，特别行政区内仍存在一些影响国家主权和国家安全的因素。因此，特别行政区治理仍然以维护国家统一为目标。

尽管香港和澳门在形式上统一于国家，但由于长期的隔阂，以及社会制度的差异，特别行政区与内地尚需通过社会融合，以实现人心回归，从而达到实质上的统一，这也是特别行政区治理在当下的重要功能。香港和澳门的顺利回归，使香港问题和澳门问题，从中英、中葡之间的国际问题，转变为一国内中央与特别行政区的关系问题，香港和澳门的居民也从其各自区域治理的局外人，转变为特别行政区治理的主体。因此，如何使特别行政区治理顺应香港、澳门的地位变化，在特别行政区制度框架内，以基本法为依据，运用释法、立法和订立协议等法律手段，科学、合理地调整央港关系、央澳关系，改善中央的治理方式，从而构建起中央与香港、澳门两个特别行政区之间的和谐关系，并强化特别行政区的公民对于国家主体部分的认同，以在此基础上进一步促进内地与特别行政区之间的社会融合，是新时期特别行政区治理的重要功能。同时，在内地居民与特别行政区居民日益紧密的交往过程中产生的摩擦和矛盾，也会引发一定的社会关注，从而造成新的隔阂。因此，特别行政区治理理应正视这些问题，通过解决隔阂背后的深层次问题，正确引导公众，形成制度认同，以实现社会融合。

特别行政区治理的第三个功能是为特别行政区的长期繁荣稳定提供保障。根据《基本法》，制定特别行政区经济、社会政策的权力属于特别行政区，因此，保障特别行政区的繁荣稳定是特别行政区政府的职责所在。然而，在诸多特殊情况下，特别行政区在应对国际经济波动和突发公共事件时往往力不从心。在这种情况下，内地的支撑作用对于特别行政区的繁荣稳定就显得尤为重要。这种来自国家的支持主要即通过特别行政区治理来实现。实践证明，通过与内地签订CEPA、特别行政区与内地开展区域合作等方式，特别行政区的产业结构得以优化，经济发展空间得以拓展，抵御外部经济风险的能力不断增强。

（四）特别行政区治理的工具

特别行政区治理的框架是特别行政区制度，特别行政区制度是我国《宪法》统率下的法律制度，因此，特别行政区治理是一种法治型治理。法律在特别行政区治理中扮演着重要角色，特别行政区治理的主要工具是法律。当然，这里的法律是广义的法律，不仅包括立法和法律解释，还包括以“一国内地区间协议”等为代表的软法机制。这些不同的法律渊源，在特别行政区治理的不同领域发挥着重要作用。

在《基本法》所确立的权力架构内，中央与特别行政区各自享有权力，这些权力往往通过立法的方式行使。这些立法体现为特别行政区内实施的法律，它们在数量上构成特别行政区制度的主体。一方面，国家制定了专门在特别行政区实施的法律，如《香港特别行政区驻军法》和《澳门特别行政区驻军法》，以规范中央有关防务权力的行使。国家还通过《基本法》的附件列表，确定适用于特别行政区的全国性法律。根据《基本法》的授权，特别行政区享有立法权，在不违背《宪法》和《基本法》的前提下，可以制定各种处理特别行政区内部事务的法律，以实现对特别行政区的管治。

在中央与特别行政区关系领域，全国人大常委会通过解释《基本法》和授权管辖的方式，调节中央与特别行政区的权力边界。由于《基本法》的部分条文具有模糊性，在适用过程中会有争议；特别行政区的一些政治问题往往通过司法途径呈现，进而转化为《基本法》条文的解释问题 ^[10]（第332-333页），这就使解释《基本法》成为定争止纷、维护中央权力、保障《基本法》得到正确适用的重要途径。自特别行政区设立以来，全国人大常委会对两个《基本法》共作出了5次解释，将中央对特别行政区的政策法律化，使之成为具有宪制性法律位阶的法律规范，从而强化了中央在特别行政区治理中的角色。为了顺应管理和发展的需要，全国人大常委会还授权香港特别行政区对深圳湾口岸港方口岸区进行管辖、授权澳门特别行政区对设在横琴岛的澳门大学新校区实施管辖。

在跨域治理领域，根据“一国两制”原则，中央政府也不能直接通过全国性法律或命令等传统方式，自上而下地解决这一问题；无论是内地还是特别行政区内所施行的法律，也不具备跨法域的效力。这种区域间治理的规范缺失，催生了内地与特别行政区、特别行政区与特别行政区的合作方式，通过订立“一国内地区间协议”，以实现相互之间彼此合作的治理。同时，国家还通过“‘十二五’规划纲要”和《横琴总体发展规划》、《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》等区域发展规划的软法形式，明确港澳在国家发展全局中的战略定位，从而通过引导的方式，参与特别行政区治理。

综上所述，特别行政区治理是在特别行政区制度框架内，由中央和特别行政区政府共同主导的法治型治理结构。特别行政区治理旨在维护国家统一、推动社会融合和保持特别行政区繁荣稳定，它既涵盖了特别行政区的地方治理，又是国家治理的重要组成部分。

四、特别行政区制度的治理转向与善治的实现

特别行政区制度的治理转向，不仅是一种方法论上的变革，而且也标志着特别行政区治理朝着实现善治方向变革的趋势。善治是应然层面的治理，是对治理的评价，也代表着治理的价值取向。同治理一样，善治也是一个开放的概念，它本是世界银行、国际货币基金组织等国际金融机构为了提高援助效益而创设的评估指标，是针对经济体制的指标；而经济体制绝不是治理的全部，因而学者俞可平将善治定义为“使公共利益最大化的社会管理过程”，其基本要素包括合法性、透明性、责任性、法治、回应性、有效性 ^[11]（第8-11页）；欧盟委员会发布的《欧洲治理白皮书》认为，“（作为善治的）治理”包括“开放、参与和效力” ^[12]。但无论何种定义，“善治”都包括了法治、民主和合法性三个要素，其中法治和民主是合法性的基础。

法治是特别行政区制度对我国国家治理的最重要贡献。由宪法和法律所构成的特别行政区制度，使特别行政区治理这一法治型治理结构得以生成。在特别行政区治理中，特别行政区制度逐渐发展出软法机制等带有治理特性的法律形式。特别行政区制度为我国法治提供了多方面资源，包括国家主体部分和特别地区整合成统一国家和有机整体的法律途径和方式，以及统一国家内特别行政区依法治理的方式和处理中央与特别行政区关系的法治模式，等等。

特别行政区制度的治理转向增强了特别行政区治理的民主性。特别行政区制度为特别行政区居民参与国家事务提供了管道，比如特别行政区居民通过担任全国人大代表、全国政协委员等方式参与国家事务。特别行政区制度还提供了公民参与式治理的渠道，无论是区域一体化中的公民参与机制，还是跨域治理中的咨询机制，都能使特别行政区居民参与到治理的决策中。全国人大常委会在解释基本法过程中，逐渐形成了与特别行政区各界沟通的惯例，从而使全国人大常委会解释基本法的治理活动具有更多的透明度和回应性。

合法性意味着公民内心的认同。特别行政区制度，不仅构建了特别行政区的治理结构和治理模式，而且对特别行政区居民的心态具有重要影响。由于历史原因，特别行政区居民在特别行政区制度提出之初，对特别行政区制度大多持观望、怀疑甚至否定的态度，谈不上对特别行政区制度的认同，更谈不上对国家治理的认同。但随着特别行政区制度以法律的方式实施，特别行政区居民对于特别行政区制度的心态亦逐渐发生变化。一方面，特别行政区制度借助“一国两制”理论，超越了意识形态的争议，通过灵活的制度安排，化解了特别行政区居民的担忧；另一方面，特别行政区制度通过高度自治权的安排，保证了由特别行政区“本地人”组成的政权作为主要的治理主体，并通过法律约束了中央政府的治理，从而消除了特别行政区居民对中央可能干预特别行政区内部事务的担忧；此外，通过特别行政区治理，中央政府以“一国内地区间协议”、“授权管辖”等机制，为特别行政区的经济社会发展提供保障，从而强化了特别行政区居民对国家的认同，并终将提升国家治理在特别行政区的认受度。

综上可见，特别行政区制度的治理转向，不仅是特别行政区制度本身理论与实践的重大发展，而且对于实现特别行政区内各领域的善治具有极为重大的意义。

来源：《湘潭大学学报（哲学社会科学版）》2013年第5期