| 摘要: 当代中国立法与改革的关系，是对立统一的矛盾关系。30多年来，为妥善处理这一关系，我们在不同的历史时期和背景下，采取了不同的策略。立法推动改革前进的策略曾在政治体制改革中取得巨大成功，但在经济体制改革中遇到阻滞和曲折；立法适应和服从改革需要策略的运用，积累、形成了经验主义和工具主义的立法思想；立法妥善处理改革、发展、稳定关系的策略，经过了不断发展变化的过程，取得了成功，但也存在值得注意的问题。现在，改革又走到了历史的十字路口，认真总结历史的经验教训，采取什么样的策略妥善处理立法与改革的关系，已是摆在我们面前的严峻任务。 |
| 关键词: 立法；改革；辨证关系；发展；稳定 |
当代中国的立法与其他国家特别是西方发达国家立法的一个重大区别是，中国的立法都是改革背景下和改革进程中的立法。自1978年党的十一届三中全会确立“改革”这个基本方针后，中国就进入了一个全面改革的时期，而立法是与改革同时起步、同步或者交错前行的，立法所规范的社会关系，实际都是改革背景下的社会关系，立法的任务常常是改革的任务，立法的难点常常是改革的难点，立法的前行与阻滞常常受限于改革的前行与阻滞，那么，在这样的背景下，如何妥善处理立法与改革的关系呢？30多年来，我们进行了不懈的探索，经历了几种不同思路的冲突、选择与发展，积累了很多成功的经验，也面临不少值得思考的严峻问题。现在，中国特色的社会主义法律体系已经形成，但是，要进一步健全完善这个法律体系，依然任重道远。而改革又进入了深水区和攻坚阶段，政治、经济、文化和社会治理的方方面面，都面临着尖锐复杂的矛盾和考验。在这样的时代背景下，立法又应当如何作为？中国共产党的十八大报告提出，要用法治思维和法治方式深化改革，这就为进一步探索立法与改革的关系，拓展了宽广的空间。回顾和总结当代中国立法与改革关系的策略选择，总结历史的经验教训，审慎又果断地采取适当的策略，处理立法与改革的关系，对于进一步推进改革，实现依法治国，具有十分重大的理论与现实意义。
一、立法与改革的辩证关系
在法理学研究中，有一个经久不衰又充满争议的话题，就是法律与社会变迁的关系，这一关系在当代中国的突出表现，就是立法与改革的关系。对普遍意义上的法律与社会变迁关系，从萨维尼、边沁、穆尔、伯尔曼、哈耶克、庞德等西方学者，到中国的学者，都见仁见智，阐述了不同的立场见解。但在中国，立法与改革是最近30多年来才提出的新课题，对两者的关系做全面和科学的总结尚需更长时间的实践和经验来支撑，从现有的理论特别是政治法律实务界的认识来看，我们对这一问题的揭示基本反映了唯物辩证法中的矛盾论，即：立法与改革关系实际就是矛盾论中的对立统一的辩证关系。
首先，立法与改革天然具有内在的冲突。立法是要把稳定的、成熟的社会关系上升为法，其实质“是将在国家生活和社会生活中占据主导地位的社会主体的意志，上升为国家意志。” [1]用通俗的话说，立法的特点是“定”，是要把某种社会关系用法的形式“定”下来。而改革有“改去”、“革除”之意，常指改革旧制度、旧事物。 [2]按照中共十一届三中全会公报和十三大报告的说法，改革就是要“改变同生产力发展不相适应的生产关系和上层建筑，改变一切不适应的管理方式、活动方式和思想方式”。 [3]据此，改革的特点是“变”，是要将已经稳定下来的生产关系和上层建筑中的某些社会关系“变”过去。这样，对于同一种社会关系，在同一时期内，如果按照立法的要求，是要将它“定”下来，但如果按照改革的要求，却要将它“变”过去，这就使得，立法与改革成为一对不可调和的互相冲突的矛盾，这一情况也进一步决定了，无论是改革背景下的立法，还是立法背景下的改革，自身都蕴藏着不安定、不成熟的因素。对立法与改革关系的这一特点，杨景宇2003年在全国人大常委会上作法制讲座时从两个方面做了说明。他说，一方面，“法律、法规的特点是‘定”’，“一旦规定下来，全社会就要一体遵守。” [4]而另一方面，“改革的特点是‘变’，是突破原有的体制和规则。” [5]基于两者的这一矛盾，杨景宇进一步总结说：“用特点是‘定’的法律、法规去适应特点是‘变’的改革要求，难度是很大的。” [6]杨景宇的这个说法直白地揭示了改革时代立法所面临的困境。
其次，立法与改革相辅相成、互为条件。一方面，立法是改革的重要条件。没有立法，改革就可能缺乏制度保障和应有的动力，改革的经验、成果就难以得到巩固和确认，改革的实践就可能陷于无所适从甚至胡作非为的境地，正是基于这些原因，十三大报告才提出，要一手抓改革，一手抓法制，“应兴应革的事情，要尽可能用法律或者制度的形式加以明确”，立法“必须保障建设和改革的秩序，使改革的成果得以巩固”。 [7]另一方面，改革对于立法而言也十分重要。没有改革，那些阻碍生产力发展的社会关系就失去了立法的必要性和进步意义，立法也会缺乏所必须的经验、基础以及可以预见的方向。几十年的实践证明，因为有了改革，我国的法律体系才能够与时俱进，“不断适应改革开放和社会主义现代化建设的需要，具有鲜明的时代特征。” [8]立法与改革的这种互为依赖、互为条件、互相促进的矛盾统一性，用学者尹伊君的话来概括是很贴切的，即法律“既是社会变迁的原因，也是社会变迁的结果”，“每一次重大的社会变迁总是始于法律终于法律”。 [9]
第三，立法与改革之间存在一种平衡。立法与改革的关系，既存在如前所述的冲突，但又存在一种重要的平衡。这样，妥善处理立法与改革之间的冲突，就需要掌握两者之间的平衡点。什么样的“点”才能保证立法与改革之间的平衡呢？彭真曾经说，“法是在矛盾的焦点上划杠杠”。 [10]在改革时期，面对错综复杂的利益矛盾，“有关的立法就是要对这些矛盾划一个合理解决的界限作为准则。 [11]彭真这里所说的“划杠杠”、“划一个合理解决的界限”，就是立法与改革之间的一个平衡点。
当然，“划好这个界限不是一件容易的事”。 [12]如何划好这个界限呢？针对不同时期的改革以及改革的不同方面，可能会有不同的视角和策略，彭真曾提出了两条很有指导意义的原则：一条是，需要采取民主的、多谋善断的办法：“就是要听取各方面的意见，反复考虑，集中正确的意见，估计到实施中可能出现的问题”。 [13]第二条，也是最重要的，就是，确立这个平衡点不得同宪法和人民利益相抵触。谈到在矛盾的焦点上划一个合理界限时，彭真说：“根据什么标准来划？对单位、个人在社会生活中发生的矛盾，都要在与宪法、与各族人民利益不抵触的前提下解决。” [14]按照彭真所提的这两条原则，要保持立法与改革之间的平衡，就要在遵守宪法和维护人民利益的前提下，以民主的方式听取各方面的意见。
立法与改革的上述辩证关系，作为一种哲学意义上的认识，笼统地抽象地说起来容易，但要在实践中具体运用，却是相当不易的。30多年来，中国政治法律实务界所采取的处理立法与改革关系的策略，大体是以对上述两者辩证关系的认识为基础的，但具体的做法与是非得失，还须由实践和历史的检验来回答。
二、用立法推动改革前进
用立法推动改革的前进，是当代中国处理立法与改革关系的一项重要策略，但我们对这一策略的认识和运用，经过了一个不断发展的曲折历程。
（一）改革开放之初，立法推动政治体制改革取得成功，推动经济体制改革初试不顺
1979年底，中国的改革开放开始起步，大规模的立法活动也由此开始。那时候，三中全会公报等中央文件和胡耀邦、邓小平、叶剑英等领导人的讲话，对立法与改革的关系尚没有进行直接的、正面的、普遍意义的上升到认识论高度的阐述，但在实际工作中，我们一开始就形成了处理立法与改革关系的基本策略：果断地以立法方式推动改革的前进。最典型的是立法对政治体制改革的推动。1979年通过的7个重要法律中，有6个都是旨在推进政治体制改革的。 [15]为什么要用立法推动政治体制改革？彭真在关于7个法律草案的说明中是这样回答的：“没有健全的社会主义法制，就很难发展社会主义民主。” [16]7个重要法律通过后，中央很快考虑通过修改宪法的方式更加有力地推进政治体制改革。
现在要着重阐述的是立法推动改革策略在经济体制中的运用。与政治体制改革相呼应，在经济体制方面，我们最初也采取了立法推动改革的策略。十一届三中全会公报下了这样的决心：要“采取一系列新的重大的经济措施，对经济管理体制和经济管理方式着手认真的改革”。 [19]采取哪些重大的经济措施呢？经济立法就是其中之一。1978年底，在三中全会前夕的中央工作会议上，邓小平着重讲了经济民主的问题。针对长期以来经济管理体制权力过于集中的弊端，他强调：“当前最迫切的是扩大厂矿企业和生产队的自主权”，与此同时，还“要切实保障工人农民个人的民主权利”。 [20]怎样才能扩大工厂和农村的自主权，保障工人农民的民主权利呢？邓小平首先想到了立法，并明确提出要制定工厂法和人民公社法，通过立法推动他设想的经济民主的实现。 [21]紧接着，邓小平还说：“国家和企业、企业和企业、企业和个人等等之间的关系，也要用法律的形式确定；它们之间的矛盾，也有不少要通过法律来解决。”用什么法律来解决呢？除了上面所说的工厂法、人民公社法外，邓小平还明确提出要制定民法，制定劳动法、外国人投资法、森林法、草原法、环境保护法以及刑法、诉讼法等各种必要的法律。 [22]
为了加快立法的步子，考虑到改革没有到位或者经验不足等问题，邓小平特别地提出几条立法的原则：一是法律条文开始可以粗一点。“现在立法的工作量很大，人力很不够，因此法律条文开始可以粗一点，逐步完善。”二是由地方先试验立法。“有的法规地方可以先试搞，然后经过总结提高，制定全国通行的法律。”三是“修改补充法律，成熟一条就修改补充一条，不要等‘成套设备’。”“总之，有比没有好，快搞比慢搞好。” [23]
三中全会结束后，扩大企业自主权成为改革的重点。这时候，又出现了反对改革、曲解和滥用自主权的问题，对此，邓小平在1980年底的中央工作会议上专门提出一个通过立法解决的办法：“要规定比较详细的法令，以防止对自主权的曲解和滥用。”已经被“证明行之有效的改革措施要继续实行，不能走回头路”。 [24]
从上述这些话可以看出邓小平欲用立法推动改革的急切之情。加快立法，推动经济体制改革，不仅是邓小平的想法，也是最高立法机关组成人员和国务院的迫切要求。在1979年的五届全国人大二次会议上，代表们建议尽快制定民法、工厂法、劳动法、合同法等法律。
上世纪80年代中期，用立法推动经济体制改革被放到更为重要的位置。1984年10月，十二届三中全会在《关于经济体制改革的决定》中提出，“经济体制的改革和国民经济的发展，使越来越多的经济关系和经济活动准则需要用法律形式固定下来”，“国家立法机关要加快立法”。 [27]
随后，国务院经济法规研究中心负责人顾明在全国经济法理论工作会议上作了“加强经济法理论研究，为建立经济法规体系而奋斗”的讲话。 [30]他在讲话中强调经济立法对经济体制有三个特殊的重要作用：一是对改革有促进作用；二是对改革的顺利进行有保障作用；三是有利于巩固改革成果，推动改革的深入发展。顾明说的这三个作用，归结到一点，就是强调立法对经济体制改革的推动。这段时间，其他一些实务和理论方面的学者也纷纷发表文章，强调超前进行经济立法，发挥立法对改革的推动作用。 [31]
到了1987年，党的十三大报告对立法推动改革策略的阐述又上升到一个新的高度。如前所述，这个报告要求用法律明确“应兴应革的事情”，保障改革的秩序，“这样才能形成政治、经济和社会生活的新规范”。 [32]值得注意的是，十三大报告所提的要尽可能用法律加以明确的“应兴应革的事情”，不仅指经济体制中应兴应革的事情，更包括政治体制中那些应兴应革的事情。但是，到了上世纪80年代中期以后，在政治体制改革方面，由于种种复杂的原因，类似前述七个重要法律和1982年宪法那样进击前瞻、大胆推动的立法策略，已经让位于审慎持重、三思后行的策略了。 [33]所以，十三大以后，立法推动改革的努力，实际主要还是体现在经济体制领域。这从1988年七届全国人大常委会今后五年的工作要点就可以看出来。这个要点提出，“把适应社会主义商品经济的新秩序建立在法制基础上”，“需要制定大量法律，这是很大的工程。” [34]
但是，用立法推动经济体制改革的策略从一开始进展就不顺，甚至受到阻滞。其中，越是涉及经济体中深层次的问题，改革力度越大的法律，制定的过程越是费周折，有的法律即使艰难出台后，在实施中也遇到困难。这有一些典型的例子：
第一个例子是“民法”的制定。邓小平1978年底提出要制定民法后，第二年，全国人大常委会法制委员会就专门成立了一个由杨秀峰、陶希晋具体负责的民法起草小组，雄心勃勃地准备起草民法的工作。但是，民法的起草工作并不顺利。在陆续制定一些单行法的基础上，到1986年，全国人大才制定了一个最初被称为“民法总则”的《民法通则》。而到了九届全国人大期间，李鹏又致力于制定民法典，并连续三年在全国人大会议上报告民法典制定的计划：“力争在本届人大任期内编纂一部比较完整的民法典”， [35]‘力争在各项民事法律基本齐备的基础上，着手民法典的编纂工作”， [36]“要加快物权法的起草和民法典的编纂工作”。 [37]但是，直到今天，一部完整的民法典也未能出台。
第二个例子是“工厂法”的制定。对全民所有制工业企业进行改革，是上世纪70年代末到整个80年代经济体制改革的中心任务。邓小平1978年提出制定工厂法后，彭真就领导成立了“工厂法”起草调查组，开始了调研起草工作。但是，对于建立一套什么样的国营企业领导体制，如何实行政企分开并保障职工的民主权利，理论和实践中长时间存在争议，到1988年，也就是邓小平提出建议的十年后，全国人大才通过了《全民所有制工业企业法》。而这部法律在实践中也基本没有发挥预期的作用。
除了以上两部法律的迟滞外，邓小平前面提到的劳动法，更是因为改革过程中劳动关系的复杂性而到15年后的1994年才制定出来，而他提出的人民公社法很快就因为政社合一体制的彻底改革而未能出台。
再一个典型例子是“破产法”的制定。1980年代中期，为打破国营企业中吃大锅饭的传统，促进企业自主经营、自负盈亏，国务院提出尽快制定一部针对国营企业的破产法。但是，对于制定这部法律的时机和条件是否成熟，各方面都存在激烈争论。彭真等领导人认为企业的改革十分紧迫，不能被动等条件成熟，要发挥法律改变现实的作用，用“破产法”促进企业改革。在他们的推动下，全国人大常委会在争议声中通过了试行性质的破产法。但是，这部法律制定后基本就没有得到实施，应当破产的企业不少，实践中却没有什么企业是按照破产法破产的。有学者就辛辣地说：“破产法自制定后本身就陷于破产状态”。 [38]
除了上述情况外，还有一个问题值得注意，就是1982年宪法对经济体制改革的规定与对政治体制改革的规定有很大的不同，与具体地规定政治体制改革的事项相比，这部宪法对经济体制改革，只是在序言中写到，要“不断完善社会主义的各项制度”，在总纲中写到，要“完善经济管理体制和企业经营管理制度，实行各种形式的社会主义责任制”，除了这两句原则性的话之外，并没有规定其他具体的改革性措施。
为什么上面那些重要的法律，包括邓小平明确要求制定的法律都没有在短时间内顺利出台，即使出台了也没有得到有效实施？为什么宪法对经济体制改革的事项没有像对政治体制改革的事项那样，做出超前的、改革性的规定呢？
笔者认为根本性的原因是：从三中全会到1992年邓小平南巡之前，中国还处在一个由计划经济向市场经济艰难转变的阶段，人们对经济体制改革的方向、目标、范围和具体的措施等，在认识上还处于起步阶段，不少问题在理论和实践中都存在尖锐的分歧。虽然邓小平在1979年11月会见美国客人时发表了“社会主义也可以搞市场经济”这一涉及经济体制改革根本性问题的谈话， [39]但他的这一思想如同暗夜中的灯火，当时尚没有成为全党和全社会的共识。认识上的局限性直接影响到经济体制改革的实践，使这种实践带有很大的探索性、试验性，如陈云在1980年底中央工作会议上所言，是在“摸着石头过河”。 [40]
在这样的背景下，立法要推动经济体制改革的前进，首先面临的就是计划与市场的矛盾。前述几部法律制定或者实施中遇到的都是这一问题。民法典的基本精神是要解决市场经济下平等民事主体的法律关系，但在经济体制还有严重计划色彩的前提下，立法就遇到了困难。全民所有制工业企业法旨在改革领导体制，扩大企业自主权，但在计划经济体制没有根本改变的情况下，要真正实现这一改革也基本不可能。破产法旨在通过破产让企业自负盈亏，但在计划经济体制下，国有企业的一切都捆绑在国家身上，国家又如何能让自己的企业破产呢？所以，立法推动改革遇到的阻滞与挫折，是市场经济在冲破计划经济樊笼过程中的阻滞与挫折，受制于当时人们认识上的局限，是不可避免的。
而宪法没有对经济体制改革做出具体的规定，也是基于经济体制改革前路的不确定性。彭真在宪法修改草案的报告中说，“当前我国正在进行经济体制的改革”，“今后还要全面、深入地进行下去”，“草案有关规定为这种改革确立了原则”。 [41]这个说明的实际含义是，经济体制改革还在进行中，今后还要全面深入地推进，宪法一时难以对改革的方向、目标和措施做出具体的规定，只能为改革先确立原则和方针性的东西。
（二）邓小平南巡讲话后，立法对改革的推动主要体现在经济领域
对立法推动改革，特别是推动经济体制改革策略的新的认识与成功运用，是在1992年邓小平南巡提出要建立社会主义市场经济体制的讲话之后。在邓小平南巡讲话的当年，党的十四大报告提出，“我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。” [42]这就从认识论的角度，根本地解决了三中全会以来经济体制改革过程中遇到的关于计划和市场方面的各种矛盾和困惑。
建立市场经济体制的改革目标明确了，立法推动改革的策略就有了方向。
乔石讲话后4个月，即1993年11月，党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，则以中央文件的形式明确提出了立法推动经济体制改革的策略：“社会主义市场经济体制的建立和完善，必须有完备的法制来规范和保障”，“立法要体现改革精神，用法律引导、推进和保障改革顺利进行。” [46]
到了1995年12月，乔石在全国人大常委会主办的关于市场经济的立法工作座谈会上再次提出了立法推动改革的问题。他说：“改革中的难点，也是立法中的难点。”我们要“以改革的精神解决立法中遇到的难点和问题。”“对于一些应兴革的事情，应当积极总结实践中的经验和作法，借鉴国外的经验，尽可能作出规范，而且规范要尽可能具体明确，便于操作，从而更好地用法律引导和推动改革与发展。” [47]
那一时期，围绕如何用立法推动经济体制改革，理论和实务中还对超前立法展开了讨论，一种倾向性观点主张大面积地直接移植国外市场经济方面的法律，进行超前立法，推动我国经济体制改革的进行。对这个问题，乔石在前述1993年的讲话中已点明了界限，即超前和移植来的必须是“适合我们的法律条文”。但还是有观点主张全盘移植，强制中国适应全球化的需要。针对这种倾向，
无论如何，在乔石主持的八届全国人大常委会期间，用立法推动改革，建立社会主义的市场经济体制，成为处理立法与改革关系的主旋律。这一时期，全国人大及其常委会从规范市场主体、市场活动到加强和改善宏观调控等诸多方面，组织起草、审议和通过了大批法律，大体形成了社会主义市场经济法律体系的框架。
值得注意的是，在乔石担任八届全国人大常委会委员长期间，除了提出立法推动经济体制改革外，他还曾经两次提出要通过立法推动政治体制改革：一次是
我们回顾历届全国人大常委会委员长的讲话也可以发现，乔石也是提出用立法推动改革态度最明确、次数最多的领导人，在此后的九届、十届、十一届全国人大常委会期间，领导人强调立法对改革的推动则相对少见了。比如，从已经公开的资料看，李鹏在担任九届全国人大常委会委员长期间，只在
三、立法适应和服从改革的需要
纵观改革开放以来全国人大及其常委会的立法，可以发现，立法适应和服从改革需要的策略，是一以贯之的处理立法与改革关系的主导性思想和指导性原则。
从已公开的资料看，第一个提出立法要适应改革需要的是彭真。
立法适应和服从改革的需要，主要有以下表现：一是立法要从中国的实际出发，即从改革这个最大的实际出发；二是由全国人大及其常委会以授权的方式解决改革中的立法之急；三是由国务院或者地方通过试验、探索的方式积累经验，为制定法律打下基础；四是使立法与改革的进程相适应。这些方式笔者已做了专门论述，这里不复多叙。 [53]除了上述外，立法适应和服从改革的需要，还要一个重要表现就是，立法要为改革留下足够的空间。这个问题本文将在第四部分继续述及。现在需要探讨的是，由立法适应和服从改革需要引出的更深一层次的两个重要问题。
（一）经验主义立法思想：改革时代不得已的选择
彭真在前述1985年与浙江省人大常委会组成人员的谈话中，明确提出一个改革时期要通过实践积累经验、依靠经验立法的思想：“经过社会实践，有了经验，有多少经验，我们就立多少法。” [54]依靠经验立法是彭真十分重要的立法思想。不只是在上述谈话中，在此前此后的多次讲话中，彭真都对为什么改革时期的立法必须以经验为基础作了阐述：
第一，以经验为基础立法，是唯物论的要求。彭真认为，立法必须“根据我国的实践经验”，从实践中得出经验，因为“社会实践是检验真理的唯一标准”，以经验为基础立法，“从实际出发，实事求是，就是唯物论。” [55]
第二，经济体制改革本身具有探索性，只能以经验作为立法的基础。彭真说，经济体制改革“具体怎么搞，那是很艰巨、很复杂的”，“凡是新的重大问题、重要改革，总要逐步摸索”， [56]并且，“不只是少数人的探索、试验，而且要有群众性的探索、试验”。 [57]“在这个基础上，经过对各种典型、各种经验的比较研究，全面权衡利弊，才能制定法律。”“这是立法的一般性经验，也可以说是规律。” [58]
第三，以经验为基础，立法才具有可行性。针对1980年前后法律界一种主张脱离改革实际加快立法的倾向，彭真强调，“经验成熟的，能行得通的，至少是有科学的而不是主观制造的典型经验，才能定成法”。 [59]为什么要以成熟的经验为基础呢？因为“法律定了是要执行的”，“轻率地定成法，制定了又行不通，就不好了。” [60]这里可以看出，彭真所指作为立法基础的经验，须是成熟的经验。
第四，以经验为基础可以保证改革时期的立法符合实际，并具有稳定性和权威性。
到了1985年，彭真在前述同浙江省人大常委会组成人员的谈话中曾进一步说：“社会实践证明是成熟的、正确的，就用法律把它肯定下来。”“这样立法谨慎一点，比较符合实际，法律就可以比较稳定，法律的威信就可以慢慢地树立起来。”而“朝令夕改，今年定了明年改，法律就会失掉它应有的作用，法律的威信就难以树立。” [62]
那么，制定法律缺乏成熟的经验，但改革中出现的社会关系又急需法律调整，怎么办呢？按照彭真的设想，有四条路子可以走：
一是，如前所述，由群众进行试验、试点，在这个基础上积累经验，然后制定法律。“试验中的东西，看不准的，不能立法。” [63]
二是，立法不求全，成熟多少制定多少。彭真认为，以经验为基础，立法就“不要求全”，“能写多少写多少”， [64]“成熟一个搞一个，能制定部分的先制定出一部分；不太成熟的，可以先搞大纲、草案，继续在实践中检验，征求意见，等成熟了再定”。 [65]
1980年前后，针对理论和实践中要求制定民法典的意见，彭真就说，“经济体制正在调整和改革，许多试点的企业正在取得经验。” [66]“民法不是短期间可以制定的。这不是我们不努力，而是问题本身就十分复杂”。 [67]那么，如何解决民法制定的问题呢？彭真提出一个“制定民法可以同制定单行法同时并进”（实则是先制定单行法）的策略。“一方面要搞民法，另一方面要搞单行法”。 [68]“可以把民法草案中比较成熟的部分，作为单行法规先提出审议、公布。”“先搞单行法，成熟了，再吸收到民法中来。” [69]几十年来制定民法的历程表明，彭真的这个思想是正确的，在改革时期很难一下子制定出民法典，民法典的最终形成只能先有单行法，逐步积累经验，最后汇集成一部民法典。
三是，如前所述，通过授权立法积累经验，为制定法律打下基础。
四是，先从政策、方针的指导中积累经验，再制定法律。彭真认为，改革期时期的立法离不开政策和方针的先行指导。“现在有人说，法可以脱离政策、方针，决不能那样。” [70]“进行法制建设，还有一个从政策指导到制定法律的工作阶段的过渡。” [71]“在社会主义历史阶段，伴随社会和各项事业的发展，立法工作经常存在着这种过渡。” [72]对那些新的重大问题、重要改革，要“先用政策作指导，在探索、试验中，成功的，就坚持；不成功的或者不完全成功的，就修正”。 [73]
彭真上述改革期时期须以经验为基础的立法思想，不仅是他主持全国人大常委会立法工作期间的指导思想，也是贯穿此后历届全国人大及其常委会立法工作的指导思想。2011年，吴邦国在十一届全国人大四次会议上对中国特色社会主义法律体系进行全面总结时，曾明确提出：形成这个法律体系的立法工作，一个十分重要的特点是，“我们始终坚持从我国国情和实际出发，把改革开放和社会主义现代化建设的伟大实践作为立法基础”，使立法适应改革的需要。 [74]
如何以实践为基础，使立法适应改革需要？吴邦国总结了三条。第一条就是依靠经验：“对实践经验比较成熟的、各方面认识也比较一致的，规定得具体一些，增强法律的可操作性。”第二条也是重视经验：“对实践经验尚不成熟但现实中又需要法律进行规范的，先规定得原则一些”，“为深化改革留下空间”。第三条还是要靠经验：“对改革开放中遇到的一些新情况新问题，用法律来规范还不具备条件的，先依照法定权限制定行政法规和地方性法规，先行先试，待取得经验、条件成熟时再制定法律。” [75]吴邦国对法律体系形成基础的这一总结，非常清楚地揭示了几十年来我们所奉行的是经验主义的立法指导思想。
经验主义的立法思想对中国的改革事业以及法制建设影响至深，但是，几十年来，理论和实践中对这一重要立法思想进行系统研究和反思者并不多见。已故学者蔡定剑十几年前曾经对经验立法有二段论述。 [76]他认为，经验立法只是上世纪80年代的一个重要指导观念，90年代后，这个指导思想有了根本转变，立法体现改革精神、立法进程同改革进程相适应等思想的提出，标志着经验立法转变为超前立法。实际上，总结几十年来的立法，特别是完整地阅读历届全国人大常委会的工作报告及领导人讲话即可发现，即使90年代后我们曾经提出立法推动改革的各种策略，但经验立法始终是主导性的思想和策略。这一点从来没有变化。蔡定剑认为，经验立法主要靠政府去实践和总结经验，导致立法的主动权和优先权让位给政府，而人大立法大权旁落。但情况并非这样。如前所述，彭真就强调立法要有群众性的试验试点，而不是少数人的实践。实际上，政府在立法中所以处于优势地位，是因为其占有立法提案的主导权，立法起草环节的主导权，以及审议过程中的话语主导权，但这些问题与经验立法的指导思想并无太大关系。蔡定剑还认为，经验立法的观念不仅导致立法短视，也导致立法滞后，不能适应经济和社会发展的需要。这一看法是有道理的。但问题是，在改革导致诸多社会关系处于不确定状态，对将要定型的社会关系又很难准确地预见和把握的情况下，超前立法果真能够代替经验立法作为立法的主导性思想吗？在这样的背景下，还有什么东西比以经验作为立法的基础更为可靠呢？总之，如何审视和对待经验主义的立法思想，是处理与改革关系所面临的一个重要课题。
（二）工具主义立法思想：改革手段的最优选择，但不宜推向极端
除了经验主义的立法思想外，立法适应和服从改革的需要，还包含了另一层重要含义，即立法是改革的工具或者手段。在实际工作中，我们所秉持的也是这一指导思想。改革是一项全新的事业。依靠什么样的办法或者手段启动和保障改革的进行，巩固改革的经验和成果呢？有政策或者行政的手段、经济的手段，还有法律的手段等。对这个问题，各方面的探索和认识经过了一个不断发展的过程。在战争年代和建国之后很长一段时间，我们主要依靠行政手段来管理国家和社会事务，而行政手段中最常用的就是政策。针对这个情况，彭真于1984年提出，现在进人改革和过渡的时期，“要从依靠政策办事，逐步过渡到不仅依靠政策”，而且“要依法办事”，“宪法和法律是武器”。 [77]彭真这里提出一个重要命题：进人改革时期，在管理国家和社会事务的方法上，应当实行由依靠政策向依靠法律的过渡，使宪法和法律成为重要的管理武器和手段。相对于单纯依靠政策等行政的手段进行改革，这种管理方式的转变无疑是质的飞跃。
资料表明，第一次以文件形式明确提出法律作为改革手段的，是1985年中共中央提出的《关于七五计划的建议》。这个建议说，随着“经济体制改革的深人进行”，要“使法律成为调节经济关系和经济活动的重要手段。” [78]1986年，国务院负责人在全国人大会议上进一步提出，改革中，应“主要运用经济手段和法律手段并采取必要的行政手段控制和调节经济的运行”。 [79]而这一年全国人大会议审议通过的《第七个五年计划》明确要求，“逐步完善各种经济手段和法律手段，辅之以必要的行政手段，来控制和调节经济运行”。 [80]这里可以看出，无论中共中央、国务院还是全国人大，都认为，法律的办法和经济的办法、行政的办法一样，都是改革过程中控制和调节经济运行的手段，或者说，都是为改革和经济发展服务的。更值得注意的是，国务院和全国人大将法律手段排在经济手段之后、行政手段之前，也即，在倚重程度上，经济体制改革首先要依靠经济手段，其次是法律手段，最后才是行政手段。而到了1992年，万里在全国人大常委会会议上提出，“市场经济搞起来后，用什么样的手段来管理和控制？首先要法律化，要用法律来管理个体经济、私营经济、三资企业等各种经济。” [81]显然，在万里看来，为推动市场经济体制的建立，与其他各种手段相比，法律手段已经成为改革必须倚重的第一位的手段了。这相对前述七五计划时期将法律手段置于经济手段之后的认识，是一个重要的变化，又前进了一大步。
1993年，中共中央在《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中也提出，要“学会运用法律手段管理经济”。 [82]再以后，我们提出的市场经济是法治经济以及依法治国的理念，实际都包含了一个重要思想：在改革过程中，管理经济、政治、社会、文化和国家其他各方面的事务，所依赖的第一位的手段必须是法律而非其他。将法律视为改革的手段甚至是第一位的手段，必然有一个前提，即立法也是改革的手段（在一些媒体报道和地方立法文件中，还经常出现立法为某项改革保驾护航的表述），法为改革而立。改革开放后，法律或者立法的工具主义思想大概就是在上述历史背景下产生的。
而前述李鹏在2000年全国人大常委会立法工作会议上有关“立法工作必须服从和服务于改革、发展、稳定的大局”的表述，则将立法的工具主义思想发挥到了极致，突出地强调了立法对改革的服从性、服务性和工具性的特点。2003年，李鹏在十届全国人大一次会议上总结九届立法工作时进一步说，五年立法的一条重要经验就是，“使立法工作服从和服务于国家工作的大局。” [83]这也明确地强调了立法之于改革的工具性特点。到了十届、十一届全国人大期间，吴邦国同样强调，立法要“坚持服从服务于”党和国家改革工作的大局。 [84]可见，在立法与改革的关系方面，坚持立法的工具性是国家立法机关的主导性思想。
那么，工具主义的立法有哪些特点呢？第一，在指导思想上，要求立法服从和服务于改革的大局。第二，使立法的进程与改革的进程相适应，根据改革的进程和方向确定立法的进程和方向。第三，立法项目根据改革的需要确立。吴邦国在十届全国人大常委会上提出，要将立法的重点放在改革迫切需要的项目上。 [85]第四，将立法的内容放在改革发展的大局中审视和考虑。杨景宇在总结九届全国人大法律委员会的统一审议时说：“为了搞好统一审议，把每件法律案放在党和国家工作大局上加以审视、研究、修改”。 [86]第五，力求把党关于改革的重大决策和方针体现在法律规定中，即通常所说的确保将党的改革主张通过法定程序上升为国家意志。第六，通过立法的形式将改革的经验总结和规定下来。
总体看来，改革开放30多年来的立法，都是工具性的立法，而这种工具性的立法又对当代中国的改革事业起到了巨大的积极作用。但是，工具主义的立法思想在理论中一直受到批评。持论者认为，这一思想强调了法律的统治功能，将法律作为阶级、经济、国家、政策和道德的工具，忽视了法律公平、正义的普遍性价值目标，忽视了法的终极性和至善性，不利于树立法律的权威和人们对法律的信仰。 [87]笔者认为，对工具主义立法思想可能带来的消极影响加以研究和讨论是必要的，但是，客观公允地考虑这一问题恐怕还须注意以下几个因素：
第一，改革时期，工具主义立法思想的确立，应被视为一个历史性的进步。建国后几十年，法作为社会治理的手段没有得到应有的重视和运用，甚至相当长时间被否定和抛弃了。改革开放后，我们在对各种改革的手段进行比较和选择后，将法律确立为根本性手段，这标志着在认识上实现了由人治向法治的转变，是一个历史性的进步。可以说，在今后相当长的时间内，我们面临的不是工具主义立法思想被僵化和过度地运用而产生的弊端，而是如何充分和科学地运用这一思想的问题。
第二，改革时代的立法大概也只能是工具性的。法的工具性和目的性能否截然分开，是否存在一个超然于世俗法律之外的终极性、至善性的法的价值呢？在欧洲传统的普通法世界，有一种形式主义的法律观，认为存在一种自然权利和自然原则，以及一种可以用来塑造社会的不变的理性和科学，这些东西是法的终极价值或者目的性。但是，即使全盘继受普通法衣钵的美国，在19世纪末至20世纪的社会急剧变革时期，也遭遇了上述终极目标的深刻危机。美国人认为，普通法中的形式主义法律观已经成为阻碍社会进步的负面力量，法律应当成为实现一定社会目标的工具，而非目的，因而开始了一场法律工具主义的改革。这一改革一直延续到今天，以至当代美国几乎所有的法学流派都对法律持工具主义态度。 [88]
而中国的情况呢？中国没有类似普通法国家的历史，也不曾产生过或者移植过类似上述普通法世界中的形式主义的法律观，以及其他的具有深远历史基础和影响的终极性法律观。“文革”结束后，中国很快就面临改革，能够选择法律作为改革的工具已属不易。在缺乏法治传统的背景下，还不存在一个法律工具之外的先验的价值，而改革时期的各种社会关系纷繁复杂，不断变迁，也使得我们很难像古代普通法系那样，靠一些抽象不变的自然权利和公平正义原则去指引法律和解决问题，急剧变革的社会关系决定了，我们只能采取工具主义的立法态度，因应形势制定法律，用法律去解决问题，所谓公平、正义等价值大概只能存在于具体的法律之中，而不是先于法律就产生了。不要说没有一个先验的法律价值存在，就是作为工具的法律本身，也还有一个在实践中逐步摸索和积累经验的过程，其公平、正义之类的价值精神和原则，相应地只能依附于法律，在调整不断变迁的社会关系中逐步显现，并受到检验，呈现出相对性、流动性和阶段性的特点。
第三，法律作为工具是否必然导致法律信仰的失去或者法律没有权威呢？未必。作为工具的法律与人们对法律的信仰并非必然对立。当一种政治力量或者利益集团将立法作为谋取私利乃至征服人民的工具时，人民当然会失去对法律的信仰。但通常情况下，法律信仰的形成与法律的工具主义没有必然联系。只要立法者通过法定的程序真实地反映了最大多数人民的意愿，那么，这个法即使不符合或者不完全符合公平正义的原则，也不会影响法律的权威和人们对法律的信仰，因为如前所述，人民包括立法者对公平正义之类价值的认识总是相对的、阶段性的，所谓“良法”之治大概只是一种理想。人民将自己的意志上升为法律，并将这个法律作为自我管理的工具，这个法律即使错了，是“恶法”，人民也会信仰它，服从它的权威，因为任何法律所反映的只能是特定历史阶段的人民的认识，只要它是那一历史阶段人民意志的真实反映，就很难说有什么“良”与“恶”、对与错之分。在当代中国，法律信仰和法律权威缺失的根本原因，不是立法工具主义本身，而是作为工具的法律制定后没有得到很好的实施。要害的是法律这一工具没有用好用足，而不是工具自身有问题。
但是，从改革与立法的实践来看，工具主义的立法思想也产生了一些值得注意的倾向：一是不宜将立法的工具性特点推向极端。法律虽然是改革的工具，但毕竟不等于改革本身，立法要服务和服从于改革的需要，但如果不加分析地把这一原则推向极端，则可能会出现改革不前进、立法也不前进，改革失败、立法也失败的情况。中国虽然缺乏普通法国家那种靠先验性、终极性价值去指引立法的传统，但是，在改革时期，我们完全有条件探索、总结符合改革特点的法的价值，总结改革时期立法自身的规律，使得立法既是改革的工具，又有自身的独立性和规律，既服从服务于改革，又能反作用于改革或者引领改革。
二是要警惕和避免立法背离广大人民利益的倾向。如果立法真正反映了一定阶段、一定背景下最多数人民的利益，这种工具主义的立法无疑是必要的，但是，如果立法为少数人的不正当利益左右，甚至成为服从和服务于少数人不正当利益的工具，那么，这种立法就背离了工具主义的初衷。
三是要防止和避免通过立法消减改革成果甚至阻止改革前进的倾向。工具主义立法思想要求将被实践证明是成功的经验上升为法，巩固改革的成果，特别是要求科学地预见各类社会关系发展的基本规律，进而通过立法的方式保障和促进改革的前进。但值得注意的是，由于各种复杂的原因，一些经过群众和基层长期实践的行之有效的改革办法，在立法过程中并不能被肯定下来，一些反映了改革和社会前进方向的要求不能上升为法律，甚至一些通过立法的方式阻止改革前进的做法也偶有发生。
在当下中国立法与改革的关系中上述几种倾向，有特别引起重视和警惕的必要。因为，“法律作为社会变迁工具的局限之一就是它可能激化利益冲突—决定什么样的法律可以被颁布以及什么样的法律将会被否决。” [89]因此，我们需要的不是简单地否定法律的工具性本身，而是要努力克服法律作为工具所存在的各种局限。
四、改革、发展、稳定是当代中国立法的主题词
近年来，在处理立法与改革关系的各种策略中，还有一种经常性提法即：正确处理立法与改革、发展、稳定的关系。改革、发展、稳定是中国社会前进的主题词。其中，改革是动力，发展是目的，稳定是前提。这样，立法所面对的不仅是改革，发展、稳定也被纳入了必须考虑的范围，并需要在三者之间寻找一种平衡。回顾30多年的历史可以发现，立法对改革、发展、稳定关系的处理，经过了一个不断发展变化的过程。
（一）改革开放至上世纪90年代初期：立法的重心由改革转向维护稳定
十一届三中全会结束后，国家工作的重心转向改革，各方面力图通过改革为发展提供动力，并带来社会的稳定。这时候，立法的重心自然也放到了改革上，全国人大及其常委会从1979年到1982年前后相继制定了一批旨在推动改革开放的法律，通过改革既有的政治和经济体制，为各项事业的发展提供良好的环境。
但在改革起步的时候，影响社会稳定的问题也出现了，并随着改革的深入变得越发严峻。从上世纪80年代到90年代初期的10多年间，稳定一直是困扰着改革与发展的关键性因素，在这一背景下，立法的重心也相应地由改革逐步转向对社会稳定的维护。
维护社会稳定的首要任务，是打击各类破坏社会治安和经济秩序的犯罪行为。改革开放之初，也是“文革”结束不久的一个时间段，社会治安形势相当严峻，各类经济犯罪猖獗，为了保证改革与发展，全国人大除了通过1979年刑法外，又由它的常委会从上世纪80年代到90年代初期相继通过了一系列关于惩治破坏社会治安和实施经济犯罪的犯罪分子的决定，有力地维护了社会治安和经济秩序。
而经济体制改革本身出现的问题也增加了社会的不稳定系数，影响了经济、社会的健康发展。如何把握改革所引起的社会稳定性和可控性的限度呢？1983年6月，国务院负责人在向六届人大一次会议做的政府工作报告中提出：“经济体制改革过程中出现一些小的问题，是难以避免的，也是不难纠正的，但是，必须保证不出大的问题。” [90]1990年12月，李鹏在十三届七中全会上做关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划建议的说明时，也提出这个问题。他说：“推进改革的步骤，要充分考虑国家、企业和人民群众的承受能力，有利于社会稳定，避免引起过大的社会震动。”“一点震动没有也不可能，但要避免大的震动。” [91]这样，由国务院向全国人大及其常委会提出的法律草案，对改革性内容的规定，都有一个前提和底线，即“保证不出大的问题”和“避免引起过大的社会震荡”。
那么，如何才能保证不出大的问题呢？按照国务院的设想，立法中涉及“改革的每一个步骤和措施”，都必须做到四个有利于：一是“有利于完成国家计划规定的各项任务”；二是“有利于国民经济协调发展”；三是“有利于各项经济活动取得较高的社会经济效益”；四是“有利于兼顾国家、企业、个人三者的利益。” [92]这一指导思想对上世纪80年代中后期的经济立法产生了重要影响。前述全民所有制工业企业法、破产法等涉及改革重大事项的法律的制定，都是在这一思想指导下进行的。当然，全民所有制工业企业法、破产法等法律制定后实际处于虚置状态，本身也说明了在立法中既要反映改革，又要实行这“四个有利于”，是十分困难的，进一步说，它实际是反映了改革与发展特别是稳定之间存在的深刻矛盾。
值得注意的是，为保证改革不出大的问题，国务院在上述1983年的工作报告中还特别强调，“任何地区、部门和企业单位的改革，都必须以维护国家整体利益和广大消费者的利益为前提。” [93]这个提法针对的是改革中潜滋暗长的部门争权争利的观念和现象。因为当时，“在部分同志中存在着一种观点，把改革单纯看成是权力和利益的分散。” [94]而“这种观点是不正确的，有害的。”“立志改革，不应该热衷于局部争利争权”。 [95]改革中出现的部门保护和部门利益倾向，影响了改革的健康发展，影响了社会稳定。所以，从那时到今天，我们一直强调在立法中反对和努力消除部门利益的倾向，但效果未尽人意。现在，人们越发认识到，立法中的部门利益已经成为阻碍改革甚至危及社会稳定的严重因素。
除了破坏社会治安、经济犯罪和改革本身引发的社会不稳定因素外，上世纪80年代，政治局面的稳定也受到威胁。
对于中国究竟应走什么样的政治发展道路，从改革开放一开始就存在两种思潮、两种观念、两种路线的激烈交锋和斗争，这种交锋和斗争直接影响到改革与发展两个大主题。1980年底，中央工作会议决定用调整的方针对经济生活中的诸多方面进行改革时，邓小平就在会上说，“安定团结的政治局面是巩固还是遭到破坏，是这次调整成败的关键。” [96]他说，“极少数坏头头操纵的非法组织、非法刊物的积极串连，反党反社会主义言论的公开发表，反动传单的散发，政治谣言的传播”，严重破坏了安定团结的政治局面。 [97]
那么，如何与这些势力进行斗争呢，邓小平提出了立法解决的办法：“不能采取过去搞政治运动的办法，而要遵循社会主义法制的原则。”“建议国家机关通过适当的法律法令，规定罢工罢课事前要经过调处；游行示威事前要经过允许，指定时间地点；禁止不同单位之间、不同地区之间的串连；禁止非法组织的活动和非法刊物的发行。” [98]邓小平讲话两个月后，中共中央和国务院还联合发布了一个关于处理非法刊物、非法组织和有关问题的指示，要求制定出版登记法、结社法、集会法，以维护社会稳定。 [99]
到了上世纪80年代后期，影响政治稳定的情况日趋严重。此前，虽然面临上述诸多的不稳定因素，但与维护稳定相比，以立法反映改革仍然是坚韧的目标。1987年党的十三大报告这样表述了立法与改革的关系：“法制建设必须贯串于改革的全过程。” [100]按照这个报告的要求，立法不仅涉及经济体制改革，更涉及政治体制方面的改革，“应当通过改革，使我国社会主义民主政治一步一步走向制度化、法律化。” [101]
十三大结束后，立法与改革的诸多工作未及开展，国家的政治局面即已风波涌起，并直接影响到了改革、发展与稳定三者关系的权重。
（二）邓小平南巡至八届全国人大期间：注重立法决策与改革、发展决策的紧密结合
1989年的政治风波结束后，国家的形势趋于稳定，集中精力谋划改革与发展已成当务之急。特别是1992年邓小平南巡讲话后，人们对实行市场经济和社会发展方向的认识一下子豁然开朗，加快改革与发展成为全党和全社会的共识。1993年11月，中共中央在《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出，经济体制改革“必须从总体上处理好改革、发展和稳定的关系”。 [105]这就改变了几年前对三者关系的认识，把改革、发展放到了稳定之前，说明在形势稳定后，首要的任务是改革与发展。这个大的背景也决定了立法的重心要由先前的维护稳定向改革与发展的方向转移。当然，这里所说的改革，主要还是指经济体制方面的改革。
分析上世纪80年代中后期至90年代开始一、两年的立法可以发现，这一时期全国人大及其常委会制定的法律中，除了维护稳定这个重心外，还有一大特点，就是政府部门进行行业管理的法律在立法中占了相当的比重，这些法律又带有浓厚的计划管理的烙印。所以，在建立市场经济体制的目标确立后，无论从指导思想还是数量上看，改革、发展的主题都成为立法之急需，立法决策与改革、发展的决策相结合，成为必然趋势。
我们对这个问题的认识大致经过了三个阶段：第一个阶段，是从纠偏的角度提出，防止立法中改革与发展的脱节。在上世纪80年代的经济体制改革过程中，出现了改革与发展相脱节的情况。李鹏1990年初在全国经济体制改革工作会议上，年底在十三届七中全会上，两次提到这个问题：“有一段时间，我们在研究经济体制改革时与国家社会经济发展的计划有点脱节。” [106]在“八五”期间，“既要安排经济和社会发展，又要规划经济体制改革，并把两者紧密结合起来，避免改革是改革、发展是发展的两者脱节现象。” [107]李鹏所说的这种改革与发展脱节的情况，在一些法律的制定中就有反映。比如，上世纪80年代中期制定矿产资源法时，矿产开采十分混乱，改革和规范矿产资源管理体制是立法的主导思想。但为了帮助群众尽快脱贫致富，有一种意见主张，对矿产资源的开采要加大改革力度，少管多放，“有水快流”。这就极易放开和纵容乱开乱采的混乱局面。这种意见一度干扰和阻滞了立法的正常程序。如果法律确定这种只顾眼前致富的想法，就会牺牲经济社会的长远发展，牺牲子孙后代对矿产资源的利用。所幸1986年通过的矿产资源法在经过反复的调研和讨论后，妥善地处理了这一改革与发展的关系。类似这样的情况，使我们认识到，在立法中既要考虑改革某些管理制度的需要，又要妥善处理这一改革与经济社会发展的关系，做到“发展必须依靠改革，改革必须为发展服务”。 [108]
第二个阶段，是在防止立法中改革与发展脱节的基础上，明确从正面提出改革决策与立法决策的紧密结合。从已有的文献看，上述1993年中共中央《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》首次提出，“改革决策与立法决策紧密结合。” [109]这个提法意味着，在立法与改革、发展的关系上，更为重视的是改革，改革成为立法的主题词。
如何做到改革决策与立法决策的紧密结合呢？
第三个阶段，是更全面地提出改革、发展决策与立法决策相结合的立法策略。1995年9月中共中央提出的《关于制定“九五”计划和二○一○年远景目标的建议》，在立法与改革决策结合的基础上，又进一步提出，立法要与发展决策结合：“改革决策、发展决策与立法决策紧密结合”。 [111]这无疑是对三者关系认识的一次升华，它要求立法不仅要反映改革的决策，也要反映发展的决策，并妥善处理改革、发展之间的关系。这一年的12月，乔石在全国人大常委会立法工作座谈会上也相应提出：“立法工作要与改革和发展的实际紧密结合。” [112]到了1998年3月，田纪云在九届全国人大第一次会议上作八届全国人大常委会工作报告，总结八届五年的立法工作时说，一条重要的经验就是，“坚持立法同改革、发展的重大决策相结合。” [113]
按照上述中共中央的建议、乔石的讲话和田纪云的工作报告，立法与改革、发展决策的结合有三个重要特点：第一，这种结合主要是指经济领域立法的结合。“常委会把加快经济立法作为第一位的任务”，着重“围绕市场经济体制的主要环节，努力构筑社会主义市场经济法律体系框架”， [114]“用法律引导、推进和保障社会主义市场经济的健康发展。” [115]第二，立法以主动、进击的姿态结合改革、发展的需要。“改革中的难点，也是立法中的难点”，“以改革的精神解决立法中遇到的难点和问题”，“对于一些应兴应革的事情，应当积极总结实践中的经验和作法，借鉴国外的经验，尽可能作出规范，而且规范要尽可能具体明确，便于操作，从而更好地用法律引导和推动改革与发展。” [116]第三，注重用立法总结和巩固改革、发展的经验与成果。“从我国社会主义初级阶段的实际出发，认真总结改革开放和现代化建设的经验，把实践证明是正确的经验用法律肯定下来，巩固改革开放的成果。” [117]
值得注意的是，在八届全国人大期间，立法的重心虽然放在改革、发展方面，但并没有忽视稳定问题。1994年劳动法的制定就是典型。此前，在计划经济体制下，国有企业用工或者劳动者就业，都由政府包办和分配。但实行市场经济，就要改革劳动制度，对企业职工普遍实行劳动合同制。而那时候，一些地方在实行劳动合同制的试点中发现了一些问题：企业对多余的职工不敢辞退，有的职工被辞退后，到政府门前静坐，影响了社会稳定。一些企业认为，只有建立起完善的社会保障制度，才能改革原来的劳动制度。这样，劳动法的制定就涉及如何处理改革、发展、稳定的关系问题。立法机关认为，不改革计划经济下的劳动制度，就不能建立和发展市场经济，但在建立劳动合同制度的同时，又要考虑各地的不同情况，对暂时不具备条件的地方，应当允许有步骤地实行，以避免一刀切对社会稳定带来的冲击。所以，劳动法在确立劳动合同制度的同时，又在附则中规定，省、自治区、直辖市人民政府根据本法和本地区的实际情况，规定劳动合同制度的实施步骤，并报国务院备案。 [118]
（三）九届全国人大以来：通过立法寻找改革、发展、稳定之间的平衡
八届全国人大期间，是经济体制改革与发展奋发起步的阶段，通过几年的努力，市场经济法律体系的框架已初步形成。但随着改革的不断深入，经济、政治、社会、文化、生态等诸多方面的深层次矛盾以及由此引出的稳定问题也日益突显，而稳定问题又反过来影响到改革与发展。中共十五大报告意识到了这一点：“没有稳定，什么事也干不成”，并提出，“正确处理改革、发展同稳定的关系”，“具有极端重要的政治意义”。 [119]如何处理三者之间的关系呢？十五大报告提出的策略是，“必须把改革的力度、发展的速度和社会可以承受的程度统一起来，在社会政治稳定中推进改革、发展，在改革、发展中实现社会政治稳定。” [120]
这一策略直接影响了立法中对改革、发展、稳定三者关系的处理。1998年，李鹏在九届全国人大常委会第一次会议上花了不小的篇幅阐述这个问题。他说：“改革有一个不断深化的过程，改革的难点也是立法的难点。这就要求在立法中把握好一个恰当的‘度’。” [121]李鹏所说的这个“度”，就是在立法中处理改革、发展、稳定三者关系的重要的艺术和策略，它有三个基本原则：一是，“既要坚持改革的方向，有利于深化改革，又要保证各方面的工作顺利进行”；二是，“既要保持法律的相对稳定性，又要随着改革的深化适时修改不相适应的法律”；三是，“既要加快立法步伐，又要选择好法律出台的时机”。 [122]这种把握“度”的策略基本贯穿了九届全国人大以来的国家立法，使改革、发展、稳定三者之间可能存在的冲突在立法中达到了较好的平衡。把握“度”的方法有以下几种：
第一，将党和国家关于改革、发展、稳定的重大决策作为立法的依据，在大局中立法。李鹏、吴邦国对全国人大常委会的立法工作多次这样总结和提出要求。2008年，全国人大法律委员会在总结十届全国人大期间的立法工作时也说：“把每一件法律都放在党和国家工作大局中审视和把握”，“着力运用法律手段促进经济又好又快发展和社会全面进步。” [123]
第二，以科学立法、民主立法来解决改革、发展、稳定中的矛盾和问题。十届以来，全国人大常委会就“以改革创新精神，积极探索科学立法、民主立法的有效形式”，“正确处理立法中遇到的矛盾和问题”。 [124]
第三，围绕改革的重点和难点开展立法。改革的重点和难点同时也是关系发展、稳定的重点和难点，解决好改革的重点和难点，就是妥善处理了改革、发展、稳定的关系。1999年，姜春云在九届全国人大二次会议上提出，“改革的重点和难点也是立法的重点和难点。常委会要以改革的精神对待和解决立法工作中遇到的问题，把立法同改革、发展、稳定的重大决策结合起来”。 [125]前述全国人大法律委员会在总结十届全国人大期间的统一审议工作时也说，“紧紧围绕改革发展稳定中的热点难点问题”开展立法。 [126]
第四，妥善处理好立法的前瞻性与阶段性、前瞻性和可操作性、稳定性和变动性、巩固成果和留有余地之间的关系。改革、发展、稳定三者之间的矛盾与冲突，常常就是上述四类关系的矛盾和冲突。为此，九届全国人大常委会在工作报告中曾提出，在立法中“既注意法律的前瞻性，又考虑法律的阶段性；既及时肯定改革的成果，又为深化改革留有空间和余地。” [127]2004年，吴邦国在全国人大常委会工作报告中也说，立法时“既注意及时把改革中取得的成功经验用法律的形式确定下来”，“为改革发展提供坚实的法制保障”，“又注意为继续深化改革留下空间。” [128]007年，吴邦国在常委会工作报告中又提出，要“妥善处理好法律的稳定性和变动性、前瞻性和可操作性的关系。” [129]
第五，妥善处理立法中的各种利益关系。立法中的利益关系，既表现为不同主体的利益冲突，也表现为不同阶段的利益冲突，能否处理好这些冲突，直接关乎改革、发展、稳定的大局。十届全国人大期间，吴邦国在常委会工作报告中曾提出，立法工作要“统筹兼顾最广大人民的根本利益、现阶段群众的共同利益和不同群体的特殊利益”。 [130]根据这一原则，这一届法律委员会在统一审议法律案中，将处理好各种利益关系视为“一个重大课题”，注意“协调、兼顾各方面、各阶层群众的具体利益”，“正确处理全局利益和局部利益、长远利益与眼前利益、公共利益与私人利益、共同利益与特殊利益的关系。” [131]
第六，根据改革、发展、稳定的急需开展立法。三者之间的平衡是动态中的平衡，时而改革急迫一些，时而发展是重心，时而稳定又更为严峻，立法反映的正是这一动态中的平衡，是改革、发展、稳定中的急需。2003年，吴邦国在十届全国人大常委会第一次会议上就提出：“集中力量，保证急需制定和修改的法律，以及形成法律体系必不可少的重要法律适时出台”，使立法工作服从和服务于改革、发展、稳定的大局。 [132]
总体上看，这些年来立法较为妥善地处理了改革、发展、稳定的关系，也积累了丰富的经验。可以预见，在今后相当长的时间内，妥善处理立法与改革、发展、稳定的关系，依然是一种重要的立法策略。但是，实践也向我们提出了一些值得思考的问题，那就是，正确处理改革、发展、稳定的关系，从抽象的意义上进行理论的阐述比较容易，也具有说服力，而在立法活动中，却并非一个易于把握和操作的问题：
首先，改革、发展、稳定三者的辩证关系，在立什么法和不立什么法的问题上不好把握，当确定要制定一部法律后，在法律规范的内容中也不易把握。理论中的共识是：改革是动力，发展是目的，稳定是前提，但这些说法宏大又抽象，具体到要不要立一部法以及在一部法律所规范的事项中，就很难把握“动力”、“目的”、“前提”之间的关系和尺度了。
其次，就立法的重心而言，一部法律或者一部法律中的具体内容，在什么样的情况下以改革为重，在什么样的情况下以发展为重，在什么样的情况下又以稳定为重，以及如何处理三者之间的平衡，也是一个不易判断、不易把握的问题。
第三，三者关系中有一个重要的前提性内容，即“稳定”，并居于前提性和压倒一切的地位。但是，稳定也有一个相对和绝对、运动和静止的问题，有暂时的稳定和表面的稳定，也有暂时的不稳定和表面的不稳定。为了暂时的稳定或者表面的稳定，不通过立法反映改革和发展的趋势，则有可能导致将来更大的不稳定。而牺牲暂时的稳定和表面的不稳定，果断地用立法推动改革的前进，处理改革中出现的问题，则可能为将来更长久的、真实的稳定打下基础。而什么样的情况叫稳定，什么样的情况叫不稳定，稳定或者不稳定由哪一个主体来判断，又是一个相当复杂的问题。所以，仅就稳定而言，在具体的立法中就是不易把握的。
总之，在立法中，如何将改革、发展、稳定三者的关系由理论变为实证，由抽象变为具体，将是我们面临的一个十分重大的课题。
五、结语
从上述的分析可以看出：30多年来，在不同的历史时期和形势背景下，对于如何处理立法与改革的关系，我们因时因势而为，主要采取了上述三种不同的策略。这些策略有得亦有失，但大体看来，对它们的运用是成功的。中国在今后相当长的时间还将处于改革时期，在不同的改革时期，针对不同的改革事项，采取科学的有针对性的立法策略，是十分不易的。为此，需要在梳理已有处理立法与改革关系策略的基础上，深人总结、探索和把握改革时期立法的特点、规律，特别是理性认识改革时期立法存在的诸多问题，客观评估立法对改革的作用，把握立法在改革进程中的定位，为今后妥善处理立法与改革的关系，不断推动改革前进，实现依法治国，提供必要的理论支撑。
注释:
*本文系国家社科基金项目《改革开放条件下立法的预见性研究》（12BFX001）的阶段性成果。
[1]周旺生、朱苏力主编：《北京大学法学百科全书》（法理学 立法学 法律社会学），北京大学出版社2010年版，第555页。
[2]《辞海》，上海辞书出版社1989年版，第1217页。
[3]中央文献研究室编：《三中全会以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2011年版，第4页。
[4]全国人大常委会培训中心编：《十届全国人大常委会专题讲座》，中国民主法制出版社2008年版，第23页。
[5]同上注。
[6]同上注。
[7]中央文献研究室编：《十一届三中全会以来党的历次全国代表大会中央全会重要文件选编》（上），中央文献出版社1997年版第481页。
[8]胡康生：《对中国特色社会主义法律体系几个问题的探讨》，中国人大网2010年8月30日。
[9]尹伊君：《社会变迁的法律解释》，商务印书馆1994年版，第269页
[10]彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，中央文献出版社1989年版，第139页。
[11]同上注，第303页。
[12]同前注 [10]，彭真书，第303页。
[13]同上注。
[14]同上注。
[15]参见刘松山：《当代中国立法与政治体制改革关系的演变》，《学习与探索》2012年第7期。
[16]同前注 [10]，彭真书，第1页。
[17]参见《叶剑英选集》，人民出版社1996年版，第561页。
[18]同前注 [15]，刘松山文。
[19]同前注 [3]，《三中全会以来重要文献选编》（上）。
[20]参见《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第146页。
[21]同上注。
[22]同上注，第147页。
[23]同上注。
[24]同上注，第362页。
[25]同前注 [17]，《叶剑英选集》，第510页。
[26]参见中央文献研究室编：《三中全会以来重要文献选编》（下），中央文献出版社2011年版，第1028～1030页。
[27]中央文献研究室编：《十二大以来重要文献选编》（中），中央文献出版社2011年版，第60页。
[28]同上注，第395页。
[29]同上注。
[30]参见顾明：《经济体制改革与“七五”经济立法》，《社会科学》1986年第4期。
[31]参见俞梅荪、吴承仕：《经济立法要超前》，《瞭望》1986年第32期；顾明：《经济立法与经济改革》，《中国经贸导刊》1986年第5期；俞梅荪、吴承仕：《经济立法超前性初探》，《法学》1986年第8期；洪继明：《略论经济立法的超前性》，《中国改革》1988年第3期；刘兴义：《经济立法的超前性》，《法学杂志》1986年第6期。
[32]中央文献研究室编：《十三大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2011年版，第40页。
[33]参见前注 [15]，刘松山文。
[34]转引自俞梅荪：《以法制推进治理整顿和深化改革》，《管理现代化》1990年第3期。
[35]全国人大常委会办公厅编：《中华人民共和国第九届全国人民代表大会第三次会议文件汇编》，人民出版社2000年版，第96～97页。
[36]全国人大常委会办公厅编：《中华人民共和国第九届全国人民代表大会第四次会议文件汇编》，人民出版社2001年版，第164页。
[37]全国人大常委会办公厅编：《中华人民共和国第九届全国人民代表大会第五次会议文件汇编》，人民出版社2002年版，第93页。
[38]蔡定剑：《历史与变革》，中国政法大学出版社1999年版，第322页。
[39]参见前注 [20]，《邓小平文选》第2卷，第231～236页。
[40]中央文献研究室编：《三中全会以来》（上），人民出版社1982年版，第604页。
[41]同前注 [10]，彭真书，第155页。
[42]中央文献研究室编：《十四大以来重要文献选编》（上），人民出版社1999年版，第18～19页。
[43]同前注 [42]，《十四大以来重要文献选编》（上），第340页。
[44]同上注。
[45]同上注，第341页。
[46]中共中央党校教务部编：《十一届三中全会以来党和国家重要文献选编》（下），中央党校出版社2003年版，第84页。
[47]刘政等主编：《人民代表大会工作全书》，中国法制出版社1999年版，第1069页。
[48]顾昂然：《新中国改革开放三十年的立法见证》，法律出版社2008年版，第46页。
[49]同前注 [42]，《十四大以来重要文献选编》（上），第254页。
[50]参见中央文献研究室编：《十四大以来重要文献选编》（下），人民出版社1999年版，第2450页。
[51]《李鹏人大日记：立法与监督》（上），新华出版社2006年版，第330～331页。
[52]参见中央文献研究室编：《十五大以来重要文献选编》（上），人民出版社2000年版，第1430页。
[53]参见刘松山：《国家立法三十年的回顾与展望》，《中国法学》2009年第1期。
[54]同前注 [10]，彭真书，第267页。
[55]同上注，第76页。
[56]同上注，第264页。
[57]同前注 [10]，彭真书，第265页。
[58]同上注，第248页。
[59]同上注，第139页。
[60]同上注，第77页。
[61]同上注，第138～139页。
[62]同上注，第267页。
[63]同上注，第272页。
[64]同上注。
[65]同上注，第139页
[66]同上注，第96页。
[67]同上注，第98页。
[68]同上注，第9899页。
[69]同上注，第99页。
[70]同上注，第76～77页。
[71]同前注 [10]，彭真书，第271页。
[72]同上注，第272页。
[73]同上注，第271页。
[74]参见全国人大常委会办公厅编：《中华人民共和国第十一届全国人民代表大会第四次会议文件汇编》，人民出版社2011年版，第345页。
[75]同上注。
[76]参见蔡定剑：《20年人大立法的发展及历史性转变》，《国家行政学院学报》2000年第5期；同前注 [38]，蔡定剑书，第325页。
[77]同前注 [10]，彭真书，第218页以下。
[78]同前注 [27]，《十二大以来重要文献选编》（中），第278～279页。
[79]同上注，第395页。
[80]同上注，第453页。
[81]《万里文选》，人民出版社1995年版，第618页。
[82]同前注 [42]，《十四大以来重要文献选编》（上），第543页。
[83]全国人大常委会办公厅编：《中华人民共和国第十届全国人民代表大会第一次会议文件汇编》，人民出版社2003年版，第114页。
[84]中央文献研究室编：《十六大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2008年版，第235页。
[85]同前注 [84]，《十六大以来重要文献选编》（上）。
[86]杨景宇：《法治实践中的思考》，中国法制出版社2008年版，第503页。
[87]参见谢晖：《法律工具主义评析》，《中国法学》1994年第1期；谢晖：《法律工具论：法治的理论障碍》，《甘肃社会科学》1994年第6期；高军：《传统工具主义法律观的影响及其克服》，《中共云南省委党校学报》2005年第6期；范愉：《法律信仰批判》，《现代法学》2008年第1期；周永坤：《法律工具主义及其对司法的影响》，《学习论坛》2006年第7期；郑成良：《法律工具主义很危险》，《共产党员》2010年第14期；田宏伟：《法律工具主义的“是”“非”与法律信仰》，《贵州社会科学》2011年第10期。
[88]参见焦海博、范进学：《美国法律的工具主义改革及其启示》，《学习与探索》2012年第2期。
[89][美]史蒂文．瓦戈《法律与社会》（第9版），梁坤、刑朝国译，中国人民大学出版社2011年版，第255页。
[90]中央文献研究室编：《十二大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2011年版，第291页。
[91]中央文献研究室编：《十三大以来重要文献选编》（中），中央文献出版社2011年版，第724～725页。
[92]同前注 [90]，《十二大以来重要文献选编》（上）。
[93]同上注。
[94]同上注，第293页。
[95]同上注。
[96]同前注 [20]，《邓小平文选》第2卷，第369页。
[97]同上注，第370页。
[98]同上注，第371页。
[99]同前注 [26]，《三中全会以来重要文献选编》（下），第707页。
[100]同前注 [32]，《十三大以来重要文献选编》（上）。
[101]同上注。
[102]同上注，第338～339页。
[103]《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第284页。
[104]同上注，第286页。
[105]同前注 [42]，《十四大以来重要文献选编》（上），第547页。
[106]同前注 [91]，《十三大以来重要文献选编》（中），第255页。
[107]同前注 [91]，《十三大以来重要文献选编》（中），第721页。
[108]同上注。
[109]同前注 [42]，《十四大以来重要文献选编》（上），第544页。
[110]顾昂然：《立法札记》，法律出版社2006年版，第53页。
[111]中央文献研究室编：《十四大以来重要文献选编》（中），人民出版社1997年版，第1501页。
[112]同上注，第1607页。
[113]全国人大常委会办公厅编：《中华人民共和国第九届全国人民代表大会第一次会议文件汇编》，人民出版社1998年版，第105页。
[114]同上注，第102页。
[115]同前注 [111]，《十四大以来重要文献选编》（中），第1501页。
[116]同上注，第1607页。
[117]同前注 [113]，《中华人民共和国第九届全国人民代表大会第一次会议文件汇编》。
[118]同前注 [110]，顾昂然书，第567页。
[119]同前注 [52]，《十五大以来重要文献选编》（上），第17页。
[120]同上注，第18页。
[121]全国人大常委会办公厅秘书一局编：《第九届全国人民代表大会及其常务委员会会议大事记》，中国民主法制出版社2003年版，第593页。
[122]同前注 [121]，《第九届全国人民代表大会及其常务委员会会议大事记》。
[123]参见前注 [86]，杨景宇书，第531～532页。
[124]全国人大常委会办公厅编：《中华人民共和国第十一届全国人民代表大会第一次会议文件汇编》，人民出版社2008年版，第162～164页。
[125]全国人大常委会办公厅编：《中华人民共和国第九届全国人民代表大会第二次会议文件汇编》，人民出版社1999年版，第201页。
[126]参见前注 [86]，杨景宇书，第535页。
[127]同前注 [125]，《中华人民共和国第九届全国人民代表大会第二次会议文件汇编》，第192页。
[128]全国人大常委会办公厅编：《中华人民共和国第十届全国人民代表大会第二次会议文件汇编》，人民出版社2004年版，第112页。
[129]全国人大常委会办公厅编：《中华人民共和国第十届全国人民代表大会第五次会议文件汇编》，人民出版社2007年版，第297页。
[130]同上注。
[131]同前注 [86]，杨景宇书，第534页。
[132]同前注 [83]，《中华人民共和国第十届全国人民代表大会第一次会议文件汇编》。
来源：《法学》2014年第1期