——以涉农群体性纠纷类型化为视角的分析

【摘要】我国变动不居的涉农政策常常与滞后的法律相冲突，这不仅加剧了涉农群体性纠纷的复杂性，也使得纠纷类型呈现出多样化形态。通常，可以把涉农群体性纠纷可分为政策规范处理型、法律规范处理型以及政策规范与法律规范交汇处理型。通过对每一种类型选取的实例分析表明，多元化纠纷解决机制应对涉农群体性纠纷的前提条件是解决纠纷的规范必须明确、具体。只有这样，多元化纠纷解决机制介入具体的纠纷才可能发挥效用。

　　【关键词】 涉农群体性纠纷;纠纷解决机制;类型化

　　引言

　　如今，应对敏感性、对抗性、突发性群体性纠纷必须依赖多元化纠纷解决机制的建构，对此，学界与实务界逐渐达成共识。该种共识源于以下两种思路：一种思路是，以社会转型、社会管理创新为背景，从群体性纠纷的特点、产生原因、法律法规不完善等方面进行分析，进而提出建立多元化纠纷解决机制。[1]另一种思路是，通过分析当下中国代表人诉讼的局限性，并考察国外群体性诉讼机制，在此基础上提出多元化纠纷解决机制的建构。[2]这两种思路直接针对现实值得肯定，可惜都是一种单向度的对策论思路，只及问题表象而未能深入问题实质。详言之，这两种思路未能将多元化纠纷解决机制与具体的群体性纠纷结合起来。因为，群体性纠纷本身包含许多类型。例如，涉及土地征收、房屋拆迁、工业污染、劳动争议、企业破产、证券、知识产权、物业合同、预付式消费等等，这些类型各异的群体性纠纷妥当解决所面临的障碍和正当化标准不同。对纠纷解决机制的要求也不相同。这就意味着对群体性纠纷的研究应当深入到各类群体性纠纷的内部，揭示出妥当解决纠纷可能遭遇的种种难题。这种研究进路需要从各类群体性纠纷妥当解决所遇到的问题出发。[3]本文在研究涉农群体性纠纷时，发现该类型群体性纠纷妥当解决遇到的最重要问题是正当性依据模糊不清。何以正当性依据如此重要?因为，纠纷的妥当解决要么取决于当事人不得不同意的权威规范;要么取决于当事人单方同意或者双方合意。如果缺乏明确的规范或者规范本身模糊，纠纷不但难以解决而且还可能会引起更复杂的纠纷。相反，如果纠纷所涉及的权利规范清晰明确，那么，剩下的问题就是考虑多元化群体性纠纷解决机制中的一种或者多种能否介入、介入程度以及相互之间如何衔接。

　　本文以涉农群体性纠纷为例，首先，探讨该类纠纷复杂性的具体表现;其次，根据这种表现将涉农群体性纠纷类型化;再次，根据各类涉农群体性纠纷的具体实例分析多元化纠纷解决机制如何适用。最后，综合全文的分析得出结论，多元化纠纷解决机制应对涉农群体性纠纷的前提条件是解决纠纷的规范必须明确、具体。只有这样，多元化纠纷解决机制介入具体的纠纷才可能有效。

　　一、涉农群体性纠纷复杂性的具体表现

　　上世纪八十年代末，中国的改革从农村转向城市。此后，蓬勃发展的市场经济加快了城市化进程，城市与农村、市民与农民差距日益明显。不仅如此，市场经济引发了农民权利意识高涨。在这种背景下，农民、农村以及农业问题呈现出来，涉农群体性纠纷、涉农群体性事件等成为当下的热点。涉农群体性纠纷的群体性表现为两大类型：一类发生于群体之间，直接表现为群体性。例如，集体土地征收、集体土地违法承包、转让并用于非农建设等;另一类发生在两造主体之间，背后却隐藏着群体性利益。例如，“外嫁女”征地补偿、 “农转非”引发的承包经营权纠纷等。总而言之，这些涉农群体性纠纷的复杂性表现为多个层次：

　　第一，涉农政策规范变动不居、与法律之间的关系模糊，甚至相互冲突。首先，涉农政策不稳定直接导致了涉农群体性纠纷。2003年以来，中央连续以“一号文件”形式强调“三农”问题，各地政府不断推出一些惠农政策，而这些新的惠农政策与旧政策产生冲突，这就导致利益纷争难以协调。例如，1992年我国东部、中部地区实行“两田制”，实行几年之后发现它的社会成本太大，农民负担过重。1997年，国家明确要求已经实行“两田制”的地区必须按照中央的土地承包政策进行整顿。[4]毫无疑问，新政策具有正当性，但因旧政策所导致的损害应由谁承担使得纠纷复杂化了。其次，在社会转型期，政策与法律之间的关系很微妙，不像法治国家那样泾渭分明，政策常常给法律机制解决纠纷带来压力，难以实现“执法必严”、“违法必究”。在社会转型期，国家维稳政策不仅关注政治也关注民生，有时甚至以民众权益为唯一价值取向。[5]这种以民生权益为价值观的维稳政策容易起到负面的导向作用——法律不如政策。于是，那些诸如“代耕农”纠纷、土地征收、流转费纠纷往往就会牵涉到几十人、几百人，甚至造成成千上万人聚集起来。一旦形成这种状况后，再严格适用法律，纠纷可能难以妥当解决。即便有些案件最终给出了公正的判决，在执行方面往往也难以实现判决结果，执行过程往往需要做多方面的协调工作才能达到法律效果与社会效果的统一。再次，为了统筹城乡发展，一些地方土地改革政策突破了现行法律规定。譬如 “股权固化”政策，[6]农民以集体土地入股，固定后的股权“生不增、死不减”。这些地区是国家确定的改革试点地区，有国家的授权。当然，为了将土地的保障功能剥离出来纳入市场机制，也有基层政府在没有授权情形下单独推行这项政策。从长远来看，为了统筹城乡发展，这种改革创新十分必要。但是，这意味着本集体经济组织成员在一段时期内无法参与集体经济组织收益分配，在社会保障机制尚不健全的情况下将失去基本的生活保障，由此引发的利益冲突应如何协调?如果该问题不能妥当解决，一旦引发群体性纠纷后果不堪设想，尤其是那些没有国家授权改革地区的做法，直接与相关法律冲突。

　　第二，法律自身比较粗疏、滞后、模糊。比如，《中华人民共和国农村土地承包法》(以下简称《农村土地承包法》)第12条、《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)第10条确立了农村集体土地三级所有的制度，即乡镇农民集体、村农民集体以及村内农民集体所有，但集体所有与具体成员之间是一种怎样的关系，一直以来都未能确定下来，导致权利没有界定清楚。直至2007年，《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)第59条、第60条不仅肯定了农村集体土地三级所有，而且还将农村集体土地规定为“集体成员所有权”。在《物权法》之前，法律粗疏自不待言，《物权法》规定了“集体成员所有权”是否就将农村集体土地所有权界定清晰了呢?恐怕难以给出肯定的答案。首先，《物权法》确定了集体成员所有权，进一步明确了所有权的主体，但是，集体成员对集体财产是共同共有还是按份共有不甚清晰。这样，对外转让就难以体现集体成员的个人意思，引起纠纷时，成员个人往往也缺乏维权的动力。其次，随着社会的发展，集体经济组织进一步抽象化，有些集体经济组织甚至不复存在。例如，经营管理乡镇农民集体土地的集体经济组织已经不存在了，只留下农村信用合作社、乡镇农民集体企业等集体经济组织。随着农业税费的取消，村民小组也逐渐取消了。[7]最后，由于法律没有清晰界定所有权，责任承担者不明确。这不仅给管理集体经济组织的管理者，也给集体经济组织中的个别成员侵犯集体权益留下了巨大的空间。

　　第三，涉农群体性纠纷呈现出同质性和区域间的差异性。首先，国家涉农政策引发的涉农群体性纠纷具有同质性。2004年，中央一号文件以“两减免、三补贴”为重点，拉开了农村改革的序幕。紧接着，从中央到地方都开始对“三农问题”进行调整。农业税费改革以前，很多农民将承包土地通过转包、出租等形式与第三人(实际耕作人)达成流转协议。农业税费减免之后，土地升值，由这种政策引发的土地承包经营权纠纷开始大规模地出现。[8]如果继续履行原合同，承包人无法享受农业税免除的利益，实际耕作人却取得农业补贴，有失公允。为了甩掉“包袱”，有的承包人甚至还自愿向实际耕作人支付一定的费用或者给予一定的利益。这类纠纷在全国都很普遍。其次，地方涉农政策引发的涉农群体性纠纷呈现出地域性差异。很多地方政府土地制度改革，权力行使、权利界定都不甚清晰导致“三农”问题更加复杂。这种情况在城乡统筹地区尤为明显。2007年，成都和重庆继上海浦东新区、天津滨海新区后，开始打造新的“特区”，即“统筹城乡综合配套改革试验区”。为了改变城乡二元结构，政府制定政策把土地对农民的保障功能剥离出来，以市场经济下的社会保障取而代之，让土地直接进入市场交易。[9]此类由地方政策引发的纠纷可能集中在经济改革地区，呈现出区域性差异的特点。处理此类涉农群体性纠纷时，地方政策和法律混合在一起，很难说法律规范比地方政策规范更加正当。

　　第四，除了政策、法律方面因素以外，还有一些人为因素加剧了涉农群体性纠纷的复杂性。比如，有些农民法治意识淡薄，容易引发群体性纠纷。[10]有些村干部违反《农村土地承包法》第5条，私自发包给家族成员或其他主体，发包价格明显偏低，从而引发群体性纠纷。还有一些因为观念上的问题使得纠纷难以在法律框架下获得解决。例如，“外嫁女”、“外来户”在请求获取土地承包经营权、土地征用补偿时产生的纠纷。[11]这些农民即使离开也是“离乡不离土”、抱着“落叶归根”的观念，一旦发生纠纷很多人为因素就会掺和进来，可能影响纠纷妥当解决。

　　综上所述，涉农群体性纠纷复杂性主要是由于法律与政策的交错;法律自身粗疏、矛盾、滞后;不同区域和层级政策变化导致的同质性和区域差异性以及人为因素等造成的不利影响。这几大原因是客观的、现实的，是解决涉农群体性纠纷过程中必然要面对的。质言之，群体性纠纷妥当解决最终都还是要归结到法律规范与政策规范的明确化、具体化方向上来。只有这样，多元化纠纷解决机制才可能有效地适用于具体的纠纷。

　　二、涉农群体性纠纷的类型化

　　如上述，涉农群体性纠纷既涉及法律又涉及政策。因此，有必要通过类型化分析方法将其区分开来。根据上文所述涉农群体性纠纷的复杂性，笔者将涉农群体性纠纷分为以下三类：政策规范处理型涉农群体性纠纷、法律规范处理型涉农群体性纠纷、政策规范与法律规范交汇型涉农群体性纠纷。

　　(一)政策规范处理型涉农群体性纠纷

　　这类纠纷的典型是“代耕农”群体性纠纷，该类纠纷往往是由于特定时期的政策滞后或者政策创新所引发的。政策滞后容易迫使越来越多的人规避政策;而政策创新则导致利益格局改变，容易超出人们的预期。两者都可能引发人们对政府的抱怨，形成大规模的冲突。例如，经媒体报道出来的“甘肃陇南30多名拆迁户集体上访冲击市委机关”[12]就是其中一例。通常，它们被称之为“群体性事件”或者“治安事件”。人们赋予它的政治色彩也表明了这类纠纷的性质。不过，这类群体性纠纷也会随着政策的改变逐渐淡出人们的视野。从表象上看，这类群体性事件不是纯粹法律事件，甚至不涉及法律问题;实质上，恰恰是因“法律问题”而转化成“群体性事件”的。[13]

　　(二)法律规范处理型涉农群体性纠纷

　　这类纠纷的典型是涉及农村土地承包合同群体性纠纷。尽管当下有关“三农”问题的法律、法规、规章等相对滞后，但国家仍在不断地进行调整。例如，就农村土地承包，国家相继出台了《物权法》、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》、《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等法律、法规、规章以及司法解释。因此，该类涉农群体性纠纷基本上能够通过适用法律获得解决。当然，随着农民、农村以及农业政策发生变化，适用法律解决此类也具有促进规范形成的作用。

　　(三)政策规范与法律规范交汇型涉农群体性纠纷

　　这类涉农群体性纠纷的典型是集体土地征收、违法处分集体土地用于非农建设、人为因素非法干预土地承包权等。尽管这类纠纷有明确的法律规范或地方性的政策规范可资适用，但这两类规范之间的矛盾有可能把法院置于一个尴尬的境地。法院在处理这类纠纷的时候，往往通过多种渠道、多种手段“能动司法”。也就是说，法院联合其他机关调动各种资源，发挥多种纠纷解决机制的作用使纠纷彻底解决，达到“案结事了”，为经济发展和社会稳定保驾护航。在处理这些群体性纠纷的过程中，法院系统也逐渐形成了处理这类纠纷的司法政策。例如，最高人民法院对一些敏感的群体性案件采取了不予受理的司法政策，以及限制立案的司法解释。

　　通过上述分类，有助于发现不同类型涉农群体性纠纷对政策规范与法律规范的依赖程度。在此基础上，有可能发现多元化纠纷解决机制能否介入、介入程度以及多元化纠纷解决机制彼此之间如何协调起来使涉农群体性纠纷妥当解决。

　　三、不同类型涉农群体性纠纷之多元化解决机制的适用

　　(一)政策规范处理型涉农群体性纠纷：以“代耕农”为例

　　政策规范处理型涉农群体性纠纷的典型形态是“代耕农”群体性纠纷，它所涉及的主要问题是集体经济组织成员资格的界定。有必要首先介绍“代耕农”纠纷产生的背景。20 世纪80 年代初，珠三角地区市场经济开始迅速发展，吸引了一批当地农民从农业转向第二、第三产业。因此，许多粮田撂荒，导致粮食征购任务无法完成。鉴于此，珠三角农村基层干部从广西、湖南、湖北、江西、四川等地及粤北、粤西等偏远山区找来代耕田地、上交公粮或支付租金的外地务农人员，即“代耕农”。[14]在这些人群中，有些是在当地政府承诺解决户口、福利及子女入学等问题而选择成为“代耕农”。有些是通过熟人介绍与当地村民约定承包土地，负责缴纳农业税、承担公购粮等义务。随着城乡统筹发展，农村土地被征收就涉及到“代耕农”的承包土地和住宅地。不仅如此，农村集体土地的收益分配、股份、土地征收补偿等问题使“代耕农”与当地农民之间的利益冲突越来越明显。原土地承包主体根据承包合同要求收回承包给“代耕农”的耕地，而“代耕农”则认为政府已承诺他们拥有户籍或者已经实际取得土地承包经营权，从而引发了大规模的冲突。当然，“代耕农”所涉及的纠纷远远不止于这些，还包括社会保障、子女教育、就业歧视等。这些问题为大规模群体性纠纷爆发埋下了隐患。

　　“代耕农”如何适用多元化纠纷解决机制获得妥当解决?从表面上看，这种因地方政策而引发的群体性纠纷必须依靠行政手段才能解决，司法不宜介入。实质上，“代耕农”能否参与这些收益分配、是否享有土地承包经营权、是否应该享有社会保障、子女教育等权利，取决于他们是否享有集体经济组织资格。如果集体经济组织成员资格不通过法律或者政策规范确定下来，行政手段、司法手段、社会救济手段都无法彻底解决纠纷。而“代耕农”集体成员资格是否容易明确呢?目前，关于确定农村集体经济组织成员资格，我国没有明确的法律规定，法院对于是否受理难以定夺。[15]直到2005年，最高人民法院出台了《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》，其中第1条规定“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决”。 这一规定表明，集体经济组织成员因未取得土地承包经营权而要求取得该权利的，应当向集体经济组织和指导该集体经济组织的相关行政机关提出，而不能作为民事诉讼。[16]对“代耕农”而言，是否具有该集体经济组织资格比一般集体经济组织成员确权更复杂一些。因为，它需要考虑多种因素。例如，户籍、政策、居住年限、代耕合同、在该集体经济组织以外是否享有农村社会保障、与该集体是否存在事实上或者法律上的权利义务关系、村民自治组织的意见等等。不仅如此，有时候还必须参照地方政府的政策。例如，1992年广东省中山市政府《关于加强外来代耕人员管理的通知》;1996 年中山市政府《关于部分代耕农要求入户问题的批复》;2003年中山市政府《关于解决代耕农问题若干意见》等。这些都是确定“代耕农”是否有集体经济组织成员参考的标准。

　　鉴于“代耕农”纠纷妥当解决对政策规范依赖程度较大或者说其妥当解决的前提是必须有明确的政策规范，其最佳选择是把先向有关行政机关申请作为前置程序，之后才考虑用行政诉讼来确定“代耕农”的集体经济组织资格。一旦“代耕农”的集体成员资格明确界定之后，“代耕农”与承包人之间的民事纠纷会更加明朗，诸如土地承包经营权归属纠纷、土地征收补偿费归属纠纷，与“代耕农”与原土地承包人之间的权益纠纷、与村集体间的安置费用纠纷等等问题便可迎刃而解。后续的纠纷，无论是通过民事诉讼还是仲裁、调解、和解等都可以处理。只有坚持这一处理思路，才可能实现纠纷的彻底解决并实现了多元化纠纷解决机制之间的衔接。

　　(二)法律规范处理型涉农群体性纠纷：以土地承包经营权为例

　　法律规范处理型涉农群体性纠纷主要涉及土地承包经营权。对于大部分农民而言，土地具有生产与社会保障的功能。这类纠纷矛盾尖锐，看起来是单个或者少数村民与村委会或与其他承包人之间的纠纷，但其往往涉及整个利益群体。一方面，该类案件有明确的法律规范作为依据;另一方面，法律自身也必须不断调整。因此，并非所有涉及土地承包经营权的纠纷都应坚持依法裁判的形式处理。

　　第一，对于有明确法律规范作为依据的纠纷，可以直接依法裁判，并可以考虑其他纠纷解决方式的适用。例如对于那些因人为因素引起的关于农村土地承包经营权的群体性纠纷，法院可以直接依法裁判。我国法律对农村土地重要承包事项都规定了民主议定原则，即必须根据所有权人的集体意思流转。相关的法律依据是：《土地管理法》第14条、第15条;《村民委员会组织法》第19条;《农村土地承包法》第18条、第27条、第34条、第48条。然而，司法实践中，很常见的是集体经济组织未经民主议定程序或者其他方式非法剥夺了集体经济组织成员的承包权利。例如，未经民主议定程序仅由村委会成员决定承包方案所产生的群体性纠纷。因此，类似明确的法律规范决定了多元化纠纷解决机制的有效适用，可以直接依据法律裁判或者调解，也可以通过行政调解、人民调解、农村土地承包经营权仲裁、自行和解等多种纠纷解决机制解决。

　　第二，法律本身的滞后性或者国家法与民间观念冲突所导致的群体性纠纷，很大程度上，需要法院“能动司法”。该类群体性纠纷有两个方面的原因促使它产生：一方面，法律未能紧跟社会发展，严重滞后。例如，《农村土地承包法》第32条规定“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”，其中“其他形式流转”土地是为了适应社会的发展而采用的立法技术，至于哪些形式能归为法律规范所规定的“其他形式”，立法本身比较模糊。所以，在统筹城乡发展区域，通过多种方式不断地创造出新的流转方式。[17]这种原因所引发的群体性纠纷使法院面临两难境地：法院可以依法裁判，又恐因此激化了矛盾引发新的纠纷;为了避免矛盾激化，法院可能采用联动的方式解决纠纷。这样，是依据法律规范还是政策规范就取决于具体的纠纷了，由此导致纠纷解决的不确定因素增大。另一方面，民间习惯、观念、民意等与国家法冲突，由此而引发的群体性纠纷最突出地体现在“外嫁女”、“外来户”“上门女婿”等纠纷之中。“外嫁女”是指，与村外人结婚，但户口仍留在本村的妇女。民间传统观念认为，“嫁出去的女儿，泼出门的水”。有些地区在“村规民约”中规定，“外嫁女”没有土地承包经营权，对被征土地没有补偿分配请求权。甚至，有些村强制要求那些离婚、丧偶的妇女迁出户口并收回土地。[18]这种村规民约、民间观念等与法律精神相违背，侵犯了“外嫁女”的土地承包经营权、征地补偿款分配权及其他权益。尽管2005年8月28日修正的《妇女权益保障法》第55条规定，“违反本法规定，以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益的，或者因结婚男方到女方住所落户，侵害男方和子女享有与所在地农村集体经济组织成员平等权益的，由乡镇人民政府依法调解;受害人也可以依法向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，或者向人民法院起诉，人民法院应当依法受理”。但是，笔者认为，这类群体性纠纷侵犯了公民的基本生存权利，与现代法治精神格格不入。只有通过诉讼机制解决才可能保障公民的基本权利，彰显法治理念，促使那些陈旧的、腐朽的观念得以改变，使国家权力向边远的农村渗透。针对该类纠纷，其他纠纷解决机制均不能发挥裁判所能发挥的作用。因为，司法权不仅能够彰显国家权力，而且能够提高农民的法律观念。[19]因此，对于这类涉农群体性纠纷，诉讼机制先行为宜，对其他纠纷解决机制应持不提倡也不反对的态度。

　　第三，因“三农”政策引发涉及土地承包经营权的群体性纠纷，坚持以诉讼机制处理为主。毫无疑问，农业税全面免征给承包人带来了更大的利益。然而，如果根据原来的流转合同承包人就无法享受到因政策而带来的免税、补贴等实惠。如果继续履行原合同，显然对承包人不公平。司法实践中就会出现，承包人以流转合同显失公平为由，主张解除合同;承包人以流转合同未约定流转期限为由，主张终止流转合同;实际耕作人要求减少流转费而承包人要求增加流转费。从表面上看，这些纠纷是由政策引起，应该归入第一种类型，实则这种情形可以找到具体的法律依据，可以考虑参照《合同法》上情势变更原则。如此，免除农业税费并给予补贴之后，原承包人要求变更合同的，便有了正当、明确的法律规范作依据。同时，法院还要考虑“三农”政策的精神，即免除农业税费的受益主体应当是承包人。因为，国家农业税费政策目的是为了减轻农民负担、促进农民增收，保持农村稳定。因此，对于该类型的涉农群体性纠纷应当坚持诉讼机制解决为宜，不仅是因为它具有强制性，而且，诉讼机制具有示范作用，其他纠纷解决方式的适用应当限制在一定范围内。当然，诉讼机制内的调解或许更加合适。

　　(三)政策规范与法律规范处理交汇型涉农群体性纠纷：以集体土地被征收、出让、转让、出租用于非农建设为例

　　政策规范与法律规范处理交汇型涉农群体性纠纷主要表现为集体土地被征收、出让、转让、出租用于非农建设。

　　关于集体土地被征收引起的群体性纠纷，需要具体情况具体分析。根据《农村土地承包法》第8条规定：“农村土地承包应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农业建设”;根据《物权法》第42条第1款规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。实践中，各个地方为了发展经济对此早有突破，很难说征收行为是一种违法行为。在我国，集体土地征收制度是行政主导，更大程度上体现了行政法上的制度，兼有民事行为、经济行为、宪法行为等性质。[20]对集体土地征收、拆迁所引起的群体性纠纷屡见报端，主要原因是补偿数额难以在政府与农民之间达成共识。对于该类纠纷，诉讼机制很难发挥作用，因为如果处理不好，可能增加局部地区的不稳定因素。因此，最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》规定，如果集体经济组织成员之间关于征收土地没有达成补偿费分配方案，集体经济组织成员要求对补偿费进行分配的，人民法院不予受理;如果集体经济组织成员未实际取得土地承包经营权而提起民事诉讼，以及集体经济组织成员就土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。

　　对于因征收给予的补偿费在集体经济组织之间、集体经济组织与其成员之间等产生的民事纠纷较为麻烦。这些纠纷属于自治组织内部事情，性质上为私权纠纷，至少公权力不能过度干预。除非在分配的过程中，对有些群体是否具有成员资格等问题，需要上述其他公权力介入。然而，确定了集体经济组织成员资格之后，应该尊重村民自治组织的自治性。如果自治组织无法解决，可以通过仲裁、人民调解、行政调解、民事诉讼等纠纷解决机制解决。

　　对于因农村集体土地出让、转让、出租用于非农建设引发的群体性纠纷，可以考虑行政纠纷解决机制、诉讼机制。通常，对非农建设用地需要政府主管部门审批，更大程度上依赖于政策规范处理，由此引发的纠纷应该由政府主管部门对违法用地和非法建筑的问题进行处理。当然，民事诉讼机制的作用也不可忽视，它与通过行政手段解决并不冲突，有时候，甚至需要民事诉讼机制与行政机制相结合才能处理好这类纠纷。例如，对出让、转让、出租用于非农建设合同效力的认定，有些合同只要在一审期间经政府主管部门补办了审批、登记手续，也可认定合同有效。[21] 因此，这类纠纷可以借助民事诉讼先确认合同的效力。除此以外，该类纠纷也可能涉及集体成员组织资格、土地承包经营权等法律问题，上文的讨论对解决这类群体性纠纷同样适用。

　　四、 结论

　　笔者以涉农群体性纠纷为研究对象，发现这类纠纷的现实形态常常体现为法律与政策的交汇，很难把政策与法律从具体的纠纷中彻底分开、隔离，企图将涉农群体性纠纷政策剥离或者将法律剥离出来，而找到纯粹的法律处理型或者政策处理型的群体性纠纷是徒劳的。这并不意味着上文的分析对于意图通过多元化纠纷解决机制妥当解决涉农群体性纠纷毫无帮助，其作用在于：第一，尽管有些涉农群体性纠纷貌似政策规范与法律规范交错，仍然需要坚持政策规范处理型与法律规范处理型相区分的思路。那些完全由地方政策所引起的涉农群体性纠纷原则上坚持以政策规范处理为主，司法不宜介入。譬如，“代耕农”纠纷。第二，在坚持前述思路的基础上，如果通过诉讼机制处理能够发挥典型示范、生成规则、普及法律、强化国家权力的作用，就应当首选以诉讼机制处理为主，让诉讼机制成为正义的第一道防线。尔后，其他纠纷解决机制才可能介入并寻求纠纷的妥当解决。第三，在法律滞后、地方政策创新、人为因素复杂的情况下，是依据政策规范还是依据法律规范，应当根据具体的纠纷，从妥当解决的需要出发，不能将政策规范与法律规范对立起来。这需要纠纷解决者灵活把握。第四，应当废除保守的司法政策，出台一些积极的司法政策引导涉农群体性纠纷通过多元化纠纷解决机制获得妥当解决，从而实现对农民、农村以及农业的法律治理。

　　总之，作为群体性纠纷的一种类型，涉农群体性纠纷与消费者群体性纠纷、物业服务群体性纠纷、环境侵权群体性纠纷等其他类型的群体性纠纷相比更加复杂。这种复杂性主要表现在纠纷解决适用规范存在政策与法律的交错以及政策规范与法律规范本身模糊不清，由此导致纠纷妥当解决的规则适用不明，而群体性纠纷的妥当解决的关键在于确定明确的规则。即使把涉农群体性纠纷类型化为政策处理型群体性纠纷、法律规范处理性群体性纠纷、政策与法律规范交汇处理型群体性纠纷，都难以准确把握涉农群体性纠纷的复杂性。但这种分类有助于发现涉农群体性纠纷的本质，即涉农群体性纠纷的妥当解决依赖于规范的明确化、具体化、正当化。只有规范确定，才能厘清不同多元化纠纷解决机制的功能边界，也才能真正运用好多元化纠纷解决机制进而寻求涉农群体性纠纷的妥当解决。

　　本文系北京师范大学自主科研基金资助项目“群体性纠纷解决的实证分析”阶段性成果。

　　作者简介：熊跃敏(1968-)，北京师范大学法学院教授，博士生导师;熊德中(1981-)，男，烟台大学法学院讲师，法学博士。

　　[1] 各地法院、政府网站上公布调研类文章基本上都提出了这种思路，并且也开始大力推行这项制度的建设。相关材料可以参见，左卫民等：《试点与改革：建立和完善法院多元化纠纷解决机制的实证研究——以S胜C市8个基层法院的试点为切入点》，载《法学论坛》2010年第2期;陈镌娟等：《创新管理的社会“样本”——厦门市多元化纠纷解决机制立法与实践显成效》，载《江淮法治》2011年第15期;德州市中级人民法院：《关于建立和完善多元化纠纷解决机制的调研报告》，载《山东审判》2008年第2期。

　　[2] 参见范愉：《集团诉讼问题研究》，北京大学出版社2005年版，第440-447页;王福华：《代表人诉讼之替代改革》，载《上海交通大学学报》2006年第5期;张嘉军：《多元化：两大法系群体性纠纷解决机制的当代走向——兼论我国群体性纠纷解决机制的未来趋势》，载《郑州大学学报》2008年第4期。

　　[3] 这种思路可以参见吴泽勇：《群体性纠纷的构成与法院司法政策的选择》，载《法律科学》2008年第5期;吴泽勇：《建构中国的群体诉讼程序：评论与展望》，载《当代法学》2012年第3期。

　　[4] 参见姜海、曲福田：《“两田制”变迁的经济解释》，载《山东农业大学学报》2007年第4期。

　　[5] 参见李蕴辉：《社会治理语境中的维稳政策分析》，载《政法论丛》2012年第1期。

　　[6] 参见黄宝连等：《产权视角下中国当前农村土地制度创新的路径研究——以成都为例》，载《经济学家》2012年第3期。

　　[7] 参见李宴：《集体土地三级所有制度的应然法解读》，载《南京大学法律评论》2011年秋季卷。

　　[8] 广东省高级人民法院民一庭课题组：《关于审理农村土地承包合同纠纷案件若干法律问题的调研报告》，载广东法院网，http://www.gdcourts.gov.cn/gdcourt/front/front!content.action?lmdm =LM53&gjid= 21287。访问日期：2012年6月19日。

　　[9] 参见陈悦：《以制度创新推进重庆城乡统筹发展》，载《重庆工商大学学报》2008年第5期。

　　[10] 参见陶爱萍：《对农民法治意识及其现状的再认识——来自江苏农村的实证研究》，载《行政与法》2008年第12期。

　　[11] 参见孙海龙等：《城市化背景下农村“外嫁女”权益纠纷及其解决机制的思考》，载《法律适用》2004年第3期;刘薇：《“公共民意”让外来户成为二等公民》，载《乡镇论坛》2007年第2期。

　　[12] 甘肃日报讯：《甘肃陇南30多名拆迁户集体上访冲击市委机关》，载《甘肃日报》2008年11月18日。

　　[13] 例如，“孟连7·19事件”原本属于法律处理类型群体性纠纷，却因为处理不当而演变成震惊全国的大规模群体性事件。参见伍浩等：《“孟连”实践促干部反省》，载《瞭望》2008年第3期。

　　[14] 参见黄育轩等：《珠江三角农业流动人口“代耕农”及其相关问题探讨》，载《广东农业科学》2011年第21期。

　　[15] 在2005年之前，最高人民法院对其受理与否处理意见不一致。参见2001年7月9日，最高人民法院《关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》(法研[2001]51号);2001年12月31日，最高法院《关于村民因土地补偿费、安置补助费问题与村民委员会发生纠纷人民法院应否受理问题的答复》(法研[2001]116号);2002年8月29日，最高法院《关于徐志珺等十一人诉龙泉市龙渊镇第八村村委会土地征用补偿费分配纠纷一案的请示》所作的答复([2002]民立他字第4号)。

　　[16] 参见李伟：《农村集体经济组织成员资格的认定——林俊强等诉土地补偿费及其他收益分配纠纷案件》，载《人民法院报》2007年7月2日;阮忠明：《土地补偿费分配案若干问题探析》，载《人民法院报》2007年7月2日;韩延斌：《对当前涉农纠纷疑难问题的司法解决——农村集体土地补偿费收益分配纠纷案件的处理》载《法律适用》2008年第1、2期。

　　[17] 参见楼惠新：《论经济发达地区农村土地流转问题》，载《农业现代化研究》2002年第3期;王瑞全：《重庆城乡统筹发展模式探析》，载《重庆社会科学》2008年第2期。

　　[18] 《外嫁女与村民权专题报道之一：38位妇女讨回村民权》载《民主与法制》2007年第16期;《外嫁女与村民全专题报道之二：警惕村规民约滥用“民主”》载《民主与法制》2007年第16期。

　　[19] 参见苏力：《为什么“送法下乡”?》，载强世功主编：《调解、法制与现代性：中国调解制度研究》，中国法制出版社2001年版，第502-532页。

　　[20] 参见邹爱华等：《论土地征收的性质》，载《法学杂志》2010年第5期;陈小君：《农村集体土地征收的法理反思与制度重构》，载《中国法学》2012年第1期。

　　[21]最高人民法院《关于审理房地产管理法施行前房地产开发经营案件若干问题的解答(法发[1996]2号)》;《合同法解释(一)》第9条也对此作了肯定。