|
中共十八届三中全会审时度势，从国家安全战略全局的高度着眼，设立国家安全委员会，统筹国家安全重大事宜的决策和协调工作，这一举措进一步完善了我国的国家安全体制。[1]然而，近年来暴力恐怖事件频繁，社会安全形势不容乐观，考验着国家安全委员会的决断力、应变力和公信力。在2014年4月15日召开的国家安全委员会第一次全体会议上，习近平总书记提出“总体国家安全观”概念和思路，其理论和实践意义非同寻常。为此，本文拟从应急法治调整对象入手，剖析“总体国家安全观”中蕴含的三大价值，并分别从政府主导和社会参与的角度拓展应急法治的新视野，力图实现“卷地风来忽吹散，望湖楼下水如天”般清明透彻的治理效果，营造我国安定和谐健康的社会安全局面。
一、“不堪重负”的应急法治
应急法治的承载能力集中表现为调整对象的广度和深度，调整对象的合理与否，直接决定了应急法治的质量和总体水平。为此，研究应急法治，首先需要探讨其调整对象。长期以来，我国应急法治的调整对象一直定位于“突发事件”，应急法律设计和应急部门设置也是服务于这一传统定位。然而，突飞猛进的社会变革使人类提前迈入“风险时代”，[2]突发事件的数量激增和种类变化多端，导致应急法治的调整对象呈现宽泛化趋势。调整对象的宽泛化很容易导致调整目标、调整手段、调整措施等的紊乱和失灵，使当前我国应急法治变得“不堪重负”。我们可以通过“突发事件”、“社会安全事件”和“暴力恐怖事件”这几个概念的辨析和比较来一探究竟。
（一）突发事件
根据我国行政应急基本法——《突发事件应对法》第3条的规定，本法所称突发事件是指：“突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”具体来说，界定突发事件需要把握以下三个特征：
第一，发生的突然性。突发事件相较于其他类型的事件来说，其自身的发展变化很难用人类通常的经验和知识准确预测，整个事件往往在极短时间内发生并结束，如火山喷发、瓦斯爆炸、飞机失事，让人猝不及防，超出人们的正常心理预期。第二，影响的社会性。突发事件的受众群体并不固定，瞬间发生往往引起连锁反应，有可能冲击一国的政治、经济、文化和军事安全，或者可能严重影响和破坏某一地区的生产生活秩序。第三，处置的紧迫性。突发事件具有高度的不确定性，虽然其产生有着必然的深层次原因，但危害时间、地点、方式、规模等却模糊不清、拿捏不准，一旦升级扩散，其负面影响不可估量。[3]可见，突发事件是一个相当宽泛的概念，凡是非正常状态下急速发生的人们事先未预料到的由自然原因和社会原因导致的事件都可以归为突发事件。这个概念的优点是区别开了常态事件，缺陷则是比较笼统。
（二）社会安全事件
如上文所述，社会安全事件被列为突发事件的第四大类。根据官方解读，社会安全事件被界定为：“由各种社会矛盾引发的，形成一定的规模，造成一定的社会影响，危害社会稳定，干扰正常的工作秩序、生产秩序、教学科研秩序和社会秩序的群体性事件。”[4]而根据《国家突发公共事件总体应急预案》的规定，“社会安全事件”主要包括恐怖袭击事件、经济安全事件和涉外突发事件等。[5]也有学者认为社会安全事件一般是由一定的社会问题诱发，主要包括恐怖袭击事件、民族宗教事件、涉外突发事件和群体性事件等。[6]尽管我国学者对于社会安全事件外延的界定仍有分歧，但无论如何，社会安全事件与自然灾害、事故灾难和公共卫生事件存在显著的区别。
除了具有突发事件的共性特征之外，社会安全事件一般由社会原因而引起，具有强烈的人为痕迹，事件的发生常常出于人为的主观故意，事件的扩大往往缘于人为处置的不当以及社会复杂因素的互相联系，集中表现为人类社会内部关系的紧张和对抗。[7]相比自然原因而引起的其他类型突发事件具有强烈的主观性和社会性。例如，当前社会安全事件在某些场合表现为“抵触社会的肇事群体”、“片面维稳的政府机关”和“不明真相的普通群众”三方激烈角逐的群体性事件，在事件发生之始，各方主体表现为缺乏共识、各执一词，不能同舟共济、认真协商，以至造成社会动荡和社会风险。
（三）暴力恐怖事件
2014年从“301”经“430”到“506”再到“522”，从“昆明”经“乌鲁木齐”到“广州”再到“乌鲁木齐”，暴力恐怖事件在短期内密集发生，手段相当残忍，影响极其恶劣，引起社会各界强烈愤慨和一致谴责。长期以来，群体性事件是社会安全事件中的“重头戏”，占据社会安全事件中的绝大多数，也占用了行政应急处置的大量资源，[8]以至在老百姓的一般意识中，暴力恐怖事件离自己十分遥远，只在媒体和影视故事中存在。然而，血淋淋的事实犹如当头棒喝，令人惊心动魄。暴力恐怖事件成为当前最为严重、最为突出、最值得关注的一类社会安全事件。
其实，我国境内的恐怖活动肇始于上世纪90年代初，且有愈演愈烈的趋势。在西方某些人物的“煽风点火”下，国内外民族分裂势力、宗教狂热分子及敌对势力相互勾结，形成了影响我国国家安全的恐怖势力。[9]
暴力恐怖事件包括目的、手段、后果三大要素，不法分子抱着制造社会恐慌、危害公共安全的恶劣目的和动机，通过暴力、破坏、恐吓等手段造成人员伤亡、财产损失、社会混乱等危害后果。近期美国反恐政策出现重大调整，加快从阿富汗撤军，使得东突分子“外溢”，并不遗余力地将极端思想和暴恐技战术在国内复制。[10]复杂多变的安全形势告诫我们，今后一定要把预防和处置暴力恐怖事件放在国家安全工作的突出位置，[11]将全民“反恐防暴”迅速纳入应急法治。
（四）反思中寻觅新路
从“突发事件”到“社会安全事件”再到“暴力恐怖事件”，这三个概念中，后一概念都是前一概念的下位概念，但却具有各自不同的内涵和外延。应急法治调整对象的宽泛化要求我们条分缕析、区别对待，作必要的类型化处理。一方面，要看到这三个概念之间的内在联系，通过对三个不同层次概念的上述解读，帮助我们更为直观地认识到安全问题的层次性、融贯性和复杂性；另一方面，形势敦促我们必须正视现实、进行反思，需要自觉地、理性地将应急法治的重心下移，除了继续妥善应对由自然原因引发的突发事件之外，还要特别关注社会原因引发的突发事件，运用类型化的方法重新审视和把握应急法治的调整对象，尤其要突出以暴力恐怖为典型代表的社会安全事件的应急处置，并在“总体国家安全观”的指导下培育“小处入手，大处着眼”、“急处入手，缓处着眼”的应急法治新思路，开拓应急法治新视野。
二、“总体国家安全观”引领应急法治新航向
针对我国安全形势，习近平总书记在国家安全委员会成立的第一次会议上明确提出：“要准确把握国家安全形势变化新特点新趋势，坚持总体国家安全观，走出一条中国特色国家安全道路。”[12]可见，“总体国家安全观”是顺应需要、应运而生，它是指导我国国家安全工作的顶层设计，必将成为长期积极有效地引领我国应急法治建设的新航标。“总体国家安全观”的最可贵之处在于它具有鲜明的时代性，在面临和应对严峻的安全形势挑战时，依然蕴含和贯穿着合乎当下时代潮流的宝贵价值。
（一）以民为本的安全观
在传统意识中，“国家安全”概念比较单一，主要根植于国际关系调整和国家利益博弈，围绕“国家主权和领土完整”展开，是国家综合国力和国际竞争力的集中体现，一般只牵涉政治外交和军事武装领域。[13]然而，当今的国家安全已然突破政治安全和军事安全的单一范畴，延伸至社会安全领域，频频发生的暴恐事件更是严重威胁人民群众的切身安全利益。为此，习近平主席在阐述“总体国家安全观”时指出“以军事、文化、社会安全为保障”，社会安全成为保障国家安全的重要一环；与此同时，习主席还提到“既重视国土安全，又重视国民安全，坚持以民为本、以人为本，坚持国家安全一切为了人民、一切依靠人民，真正夯实国家安全的群众基础”，鲜明地将人民安全视为国家安全治理的核心和目的。为了应付日趋严重的暴力恐怖威胁，我们需要对国家权力进行一定程度的强化，这也是国家治理体系和治理能力现代化的一个重要体现。但是，国家治理和人权保障是并行不悖的、相互促进的，“总体国家安全观”的根本宗旨就是以人为本、保障人权！
为贯彻人权保障的宗旨“，总体国家安全观”的一大亮点就是把传统的“维稳”观念转变为“维安”（维护安全）观念。这个转变“是国际国内环境变化的形势倒逼的结果，同时也是执政党高层基于全局和未来思维的重大决断；它也可以被视为中国调整国家权力的内部关系以及国家权力和社会关系的一个新思维。”[14]传统“维稳”所体现出来的是权力至上的观念，把国家权力视为铁板一块的整体，在国家权力的内部系统层层加压，而把民众当作“洪水猛兽”，当作防御对象，竭尽全力予以弹压，其后果往往是激起更大的反抗，造成更大的不稳定；“维安”思维则出于权利至上的观念，把保护民众安全权利放在最突出位置，把政府的首要义务定位为保护人民安全，并形成民众对于国家权力的监督和对政府官员的追责，因此这是崭新的以民为本的安全观，其效果是真正的社会和谐和社会稳定。不难看出，“总体国家安全观”已经构筑起“人民安全——社会安全——国家安全”三位一体逐级递进的安全治理新理念：从“人民安全”这一老百姓最为关心的底层安全着手，旨在保护每一个社会成员的生命财产，保护每一个公民的基本权利；保障安全工作中必须注重每一位公民个体自身安全感的培育，打破党委和军队对安全工作“大包大揽”的习惯做法；在发挥政府治理优势的同时吸纳非政府组织等社会主体的力量，共同营造社会安全大环境；在公民社会健康发育的基础上，助力传统的政治安全、经济安全、军事安全、文化安全以及国际安全，达到国家安全的宏观目标。这种以民为本的安全观要求在应急法治中必须处处时时注意尊重和保障基本人权，例如因应急处置不当而造成的人身和财产损失要充分赔偿，公民财产在临时征用后要及时返还，合法征用造成的价值减损也要进行合理补偿，从而保证充分的事后救济等。[15]
（二）良法善治的安全观
“总体国家安全观”的旨意比历史上任何时期的安全范畴都要宽广，涉及政治安全、经济安全、社会安全、文化安全和军事安全等方方面面，单纯依赖党政领导号召动员的运动式危机管理模式已远远不能适应社会治安的新需要。[16]
传统刚性维稳模式在应急治理中缺乏应有的协调力和整合力，应急治理效率低下，甚至在诸多环节因缺乏合理预期而导致各方主体行为失范，引起局面混乱。国际反暴恐经验告诉我们，“法治思维”的第一步是“有法可依”，即通过法律制度的完善来找到应急治理的依据和手段，故不论是英美法系还是大陆法系，各国都逐渐减少政治动员和军事强制等一元化威权手段的使用，转而制定并更新国家安全和公共应急法律法规，运用法制手段反恐反暴，处置好突发事件。[17]
基于当前的安全现状，我国各领域、各层次的安全建设都面临新一轮的洗牌和重构，在“总体国家安全观”的指引下运用法治思维，可以将安全治理工作分解到立法、执法、司法等各个环节，无缝隙地持续打击破坏国家安全的违法行为；[18]同时建立健全国家突发公共事件预警信息发布系统，提高预警信息的发布时效和公众有效覆盖率等。[19]
实践中，立法权和司法权在突发社会安全事件面前往往显得“力不从心”，授权不足和司法追认滞后的弊端时有发生，且这两种权力习惯在社会安全事件中保持适度的克制，因此，更要倚重行政应急权力的优势和特长。但现代民主国家须臾不可怠慢或放弃法治方式，只有法治方式才可以向行政应急权力的行使主体（政府）和行政应急权力的相对人（公民、法人和其他组织）起到有效约束作用，在冷静适用法律方面充分发挥其效果：既督促行政机关审慎用权，又提醒公民善于维权，使极少数极端分子无处逃遁并被绳之以法，唯有如此方能实现处理社会安全事件中的良法善治。
（三）公私相济的安全观
“总体国家安全观”是辩证平衡哲学观在国家安全领域的运用，它要求在社会安全事件的应急治理中实现公共利益和私人利益的平衡，即在维护公共秩序的同时保证个人的基本自由。[20]众所周知，在遭遇暴恐事件等社会安全事件时，政府为第一时间稳定社会秩序、消除不安全因素，必须动用行政应急权力。与其他行政权力不同，行政应急权力因“应急”二字而具有天然的优越性，在授权性限制方面较其他行政权力较为宽松，立法机关对其的监督和约束相对较少，当然随之而来的应急权力的行使可能带来权力滥用的风险。如何更为有效地实现公益和私益之间的平衡，减少利益抵牾、摩擦甚至冲突，成为“总体国家安全观”追求的一大目标。
这种新型安全观，在当前中国社会深刻转型期尤为重要。一方面公益与私益之间的冲突尤为突出和普遍，另一方面掌权者与公众都不习惯用民主法治的方式解决彼此之间的矛盾。掌权者的习惯思维模式往往强调“公益”地位的重要性，而漠视对于“私益”的细致保护；而公众出于对自己“私益”的敏感性，往往拒绝对“公益”予以考虑，他们中一部分人缺乏对民主的完整的理性的理解，对民主常常持一种工具性、利己性的狭隘理解。[21]而当掌权者与民众中任何一方或者两方出现极端行为时，就容易酝酿并造就社会安全事件的氛围和土壤。
实践证明，与高压强权、德治礼教等其他治理方式相比，法治方式更具稳定性、中立性和可预期性，能够最大限度地调节行政主体和行政相对人之间可能发生的紧张关系，以最低的成本和最高的效率将对立和纠纷消弭于无形。因此，法治方式最重要的使命就是在复杂形势下巧妙地实现公益与私益的动态平衡，并使两者在法治方式中良性转化,以达致双赢。
在反暴恐斗争中突出地表现为维护安全与保护自由之间的平衡：我们的安全建立在国家权力对公共安全强有力的维护方面，没有安全，就没有公共利益的立足之地，也会使任何私人利益化为乌有；但是，考虑公共安全，不能不同时考虑对于公民个人生命和自由的足够尊重和保护，尤其在采取必要的国家强制力的情况下，这种平衡显得尤为重要。[22]
三、应急法治的前提：充分发挥政府主导作用
无论是现代行政法的紧急性原则，还是良法善治、公私相济的国家安全观，都要求在国家安全治理中高度重视公权力的行使，我国法律法规也明确规定政府是应对突发事件的领导机关。[23]因此，在建设法治中国的任何时期，我们都不能忽视政府在应急治理中积极能动的主导地位，尤其是在反暴恐斗争中，政府的行为方式及其效果具有举足轻重的地位，公共安全一定程度上依赖于政府的社会治理能力。
（一）行政应急权适度优先的必要性
国家应急权力可以进一步细分为立法应急权、司法应急权和行政应急权，为何在社会安全治理中要强调行政应急权的优越地位，并在法治框架内特别尊重其集中性和有效性呢？主要有以下几点理由。
其一，立法权最主要的特征是合意性和制衡性。一方面，立法机关作为最高权力机关要代表最广大人民的利益，立法权的民主属性决定了权力行使主体和意志形成过程的复合性。[24]但民主立法过程是一个博弈的过程，不同利益诉求的碰撞、妥协，使得时间跨度较长，何况立法也不可能穷尽应急可能发生的一切情况。另一方面，在常态下，立法机关是权力制衡的产物，代表各自选民的阶层利益，在当今贫富分化和分配不均的社会转型期，立法权在很大程度上充当平衡社会利益的调节器，受社会各种利益群体的牵制成分较多，其自身缺乏统一高效的执行力，因此尽管立法机关在国家应急治理中并不是无所作为的，但其主要功能还在于立法，包括应急事项的立法，指望立法机关来直接应对具体的社会安全事件会显得捉襟见肘、力不从心。
其二，司法权的权力特性表明其不宜承担应急重任。一方面，司法强调“不告不理”，即其关注点不在事前和事中主动介入事端，而是贵在事后居中裁判和事后救济。对于应急治理而言，事前预防和事中处置至关重要，事后救济虽然能够避免损失扩大，但对“防患于未然”来说已经为时晚矣！德国学者卡尔施密特曾说道：“司法是事后的行为，从政治上讲，它总是太迟了。”[25]另一方面，司法权具有某种保守性，司法裁决的可期待性决定了司法政策、审案程序和审判标准等都要保持相对稳定，不能朝令夕改。这种保守性及稳定性预期固然重要，却往往无法与变动不居的安全形势严丝合缝。可见，灵活性、主动性天生的欠缺使得司法权同样无法承担起社会安全事件第一线应急法治的重任，勉为其难则有使司法权性质变质之虞。
其三，由于立法权和司法权在应急治理中的作用受到自身限制，为及时高效处理暴力恐怖等社会安全事件，我们必须考虑行政应急权适度优先的必要性，允许行政应急权的适度扩张，允许该权力的高度集中和特殊运行。常态时期，政府为保障公民自由和社会自治，会保持行政权的谦抑性以严格遵
循法律保留原则；而在非常时期，行政应急权适度扩张为涵盖紧急确认、紧急立法、紧急命令以及紧急处置在内的概括性的广泛权力，即在面对突发事件时拥有比平时更为广泛的行政裁量权。[26]由于裁量对象的特殊性，行政应急裁量甚至可以延伸至通常属于意思自治的私权领域，例如允许通过征收、征用甚至限制人身自由等方式对公民权利进行适度的限制和克减，这是各国应急法治的通例，也可视为应急法治的灵魂。正因为如此，良法善治的安全观在应急治理中才必然体现出它的特色。
（二）塑造整体联动的应急治理体制
实践证明，受到政府内部权力分割和“碎片化”管理习惯的影响，“行政本位主义”思想作祟，在面对暴力恐怖等突发社会安全事件时，部门利益的梗阻常常会严重影响政府应急治理的质量和水平。[27]为此，政府应当致力于塑造整体联动的应急治理体制，将行政应急权进行合理集中。横向上，要以问题意识为导向，将应急治理中功能权限相似的部门进行归并，减少部门间“各自为战”，实现以大公安（公安、武警、特警等武装力量）、大通讯（媒体、网络、信号传输等通讯力量）、大交通（海、陆、空立体响应力量）、大救援（消防、卫生、医疗等救援力量）为主体架构的部门职能衔接。
纵向上，中央机关收拢地方机关的部分权限，上级机关加强对下级机关工作的指导和监督，并可以考虑仿照国外设立应急处置专门机构的做法，[28]设立行政应急办公室作为国安委的常设机构，具体调配各级行政应急力量。
政府通过纵向和横向的权力集中，整合各部门资源，获取各渠道信息，依托各方的专业和技术优势，防止和克服分权机制可能带来的僵化失灵，[29]从而以雷霆万钧之势遏制暴力恐怖威胁，在第一时间迅速稳定秩序、恢复社会治安。
（三）完善行政应急法律体系
作为我国行政应急基本法的《突发事件应对法》，自2007年颁布实施以来还未进行过大的修订和更新，但该法在实施中已逐渐暴露出诸多缺陷和不足。如该法将应急责任简单分配给各级政府，对行政应急专业组织的重视不够，专业技术和优势资源的调度乏力；法律条文中存在大量抽象性和原则性规定，缺乏实施细则和司法解释，程序性规则的失位长期通过“比例原则”进行笼统填充，可操作性不强。具体到行政应急单行法，立法位阶已覆盖法律、行政法规、规章和其他规范性文件，法律文件数量蔚为壮观，但实际却仍然存在应急专项的空白，法律适用呈现出交叉混乱。例如目前危险物品管控、出入境管理、网络信息监控等散见于不同法律法规中，还远没有形成对人员、财产、物品和信息等严密的立体防御格局。对此，我国宜在近期内对《突发事件应对法》进行立法修缮，将法律条文中的原则性规定进一步明确并细化，尤其要补充程序性规则。为进一步加强该法的可操作性，最高法院可根据司法适用的实际情况出台相关的司法解释，弥补立法的粗疏；地方层面应及时制定该法的实施细则，[30]将法律精神和地方民情相结合，将应急法治落到实处。
为克服单行法和基本法脱节的问题，行政应急办公室可抽调专业人员组成行政应急法律小组，清理过期和矛盾的单行立法，通盘考虑法律适用中出现的问题。[31]
此外，针对近期内频发的暴恐事件，行政应急法律应作出强有力的回应。一方面，我国缺乏像美国那样细密严苛的反恐预警体系，《突发事件应对法》偏重于自然灾害、事故灾难和公共卫生事件，对社会安全事件重视不够，故亟需弥补反恐情报研判与应急处置之间的空白环节，提高情报分析的准确性和预警的有效性。[32]另一方面，政府有必要在完善行政应急法律法规的基础上，协调与国际公约、立法决议、刑事法律以及行政法律法规之间的关系，制定一部统筹各部门法的上位法——《反暴力恐怖法》。《反暴力恐怖法》本质上是一部人权保障法，它是在宪法原则和宪法精神指导下制定的反恐怖基本法，同时它是一部综合性法律，采取综合性法律手段，使我国行政机关、军事机关、司法机关在反恐怖工作中形成合力，并明确反暴力恐怖工作中形式各异、轻重不同的法律责任体系，但反暴力恐怖法的主要内容则是行政法。[33]
（四）提高公安警察的应急能力和执法水平
公安机关或系统在和平条件下的作用异常突出，周恩来在建国之初曾经说过：“国家安危，公安系于一半”，可谓治国安邦者的用心总结。“公安”就其本意来说，就是公共安全的缩写，当今，公安体系和能力无疑属于国家治理体系和能力的重要组成部分，在国家应急治理中它承担着维护社会公共秩序和保障人权两大重任。
我们的公安称之为“人民公安”，因此人民性是我国公安的本质属性，这不仅是一个理论性问题，更是一个实践性特别强的问题。关于警察枪械使用问题，关于如何面对突如其来的社会安全事件问题等都需要认真研究和讨论。在反暴恐斗争第一线的公安民警处于风口浪尖，他们必须具有控制局势、随机应变的处置能力，他们的行为需要把握好行政合法性原则、合理性原则和应急性原则，比如使用枪械，既要体现慎用武器原则，又要在紧急情况下敢于“亮剑”，特殊情况下还需要做到“一枪制敌”，起到震慑和制服暴力恐怖分子的作用。现行《人民警察使用警械和武器条例》第9条内规定：“以暴力方法抗拒或者阻碍人民警察依法履行职责或者暴力袭击人民警察，危及人民警察生命安全的，人民警察可以使用武器。”如何依据现行法的规定，运用好紧急情况下的警察自由裁量权就是一门艺术、一场考试。警察权力被称之为所有行政权力的“最后担保”，也是人民安全的最有力屏障。因此，提高公安民警的应急能力和执法水平既是当务之急，也是长期任务。
四、应急法治的期许：政府与公民关系平等化
相对于传统的“管理论”和“控权论”，现代行政法强调的是一种新型的沟通关系，[34]即政府与公民应当通过各种方式和途径形成利益的共存空间，彼此之间通过协商与合作达到“双赢”的目标。[35]徐继敏教授也认为，当今行政法调整的社会关系是政府、社会组织与公民、法人等的三角关系，政府与市场、社会的互动关系，政府内部多元治理主体之间职责权限的分工，构成了现代国家治理体系成长的两大主轴。[36]虽然行政机关仍然在暴力恐怖等社会安全事件的应急治理中居于主导地位，但“政府法治论”的精髓在于追求政府与公民法律地位的平等，[37]要求我们重视政府之外的社会力量，有效发挥非政府组织和公民参与的作用，坚持依靠群众、发动群众、群防群治、专群结合，通过“政府与公民关系平等化”筑起预防和遏制社会安全事件的“铜墙铁壁”，这既是以民为本、公私相济的“总体国家安全观”的题中之意，也是新时期“总体国家安全观”应具备的新鲜内容和亮丽特色。
（一）公众参与的鼓与呼
得克萨斯大学的 McGarity 教授在其《风险规制中的公共参与》一文中论述道：“某种形式的公共参与已经成为行政决定作出活动的公认规范，它通常实践我们对民治政府（a government by the people）的热望。”[38]而社会权力的享有者是非国家机关，既可以是固定的社会组织，也可以是公民群体。[39]因此，应急法治的公众参与需要在强化安全信息公开的基础上，发挥社会组织和公民群体两个维度的积极性和能动性，加强社会组织民间治理能力现代化建设的同时，注重营造“群防群治”的反恐生态。其一，强化安全信息公开。公共事务公众参与的前提是公众知情,而公众知情的一个重要前提是政府信息的公开,通过政府信息的公开，在政府与公众之间搭建桥梁，建立起协商机制。[40]在处理接连
几起暴力恐怖袭击过程中，政府都在第一时间公布案情，详细披露案件进展，使社会公众及时知晓真相，认清暴力事件的恐怖主义本质，凸显了政府在应急信息公开环节上的长足进步，有关经验值得及时总结。山东招远5.28故意杀人案后，中国反邪教协会向社会公布最新的邪教组织名单，通过及时、权威的信息，公开呼吁社会公众共同抵制邪教组织，坚决维护社会的团结和稳定，这也体现了非政府组织的社会责任感和使命感。此外，政府应当加强对大众传媒的监督和管理，设置一定的信息“防火墙”，[41]拦截各种形式的虚假恐怖威胁信息，对违法组织和个人予以法律严惩，避免引发社会恐慌。同时，广大新闻媒体也要恪守行业自律，秉持职业伦理，确保信息传播的真实性。
其二，发挥社会组织的专业优势。暴力恐怖等安全事件的发生具有突然性、隐蔽性和破坏性，基层群众自治组织（如村委会、居委会）、社区服务组织和各种志愿组织具有先天的民间治理优势，相比政府机构能够更快地投入突发事件的救援和救助。因此，政府要赋予社会组织广泛的社会紧急权力，工会、共青团和妇联等组织要做好应急知识的宣传和普及工作，[42]教育公众在遇到暴力恐怖事件时开展自助、自救和社会互助，保险公司、红十字会、基金会等组织还要做好保险理赔、物资捐助和慰问款发放等救助和安抚事项，积极主动配合行政机关开展应急处置和安全治理，弥补政府权力的服务真空。[43]此外，在社会参与的频谱上，技术考虑通常接近风险管理的核心，“咨询委员会模式”[44]对于未受科学训练的决定作出者是有吸引力的。[45]应急科研院所和反恐智囊机构也要运用科学技术和专业知识，分析和评估社会安全风险，开发安全治理网络平台和数据库，为行政机关和社会公众建言献策，帮助实现应急治理法治化和科学化。
其三，营造“群防群治”的反恐生态。近期暴力恐怖事件的地点选择都极具针对性：去年的“金水桥事件”发生在首都的心脏地带——天安门，今年以来的几起暴恐案更是集中在火车站等人员密集场所。暴恐时间和地点的精挑细选，导致伤亡人数和受害人群的数量激增，社会影响及其恶劣。社会公众既是暴恐活动的最大受害者，同时也是“全民反恐”的中坚力量。为了营造“群防群治”的反恐生态，北京积极鼓励并引导民间志愿力量参与社会治安综合治理，“反恐大妈”[46]的亲切称呼传遍街头巷尾。“反恐大妈”长期生活在社区环境之中，对社区生态极为熟悉和敏感，容易发现治安异常和漏洞。但需要注意的是，提倡“群防群治”并不代表政府鼓励人民群众直接赤手空拳与暴徒做“正面斗争”，而是提倡反恐法治宣传和法制教育，提高社会公众的应急意识和应急心理，发现可疑情况积极报告，一旦遭遇暴恐事件能够最大限度地维护自身的生命和财产安全。[47]
（二）治安承包的再推广
法国学者狄骥指出：“公民个人能够运用法律手段来使公共服务得以正常运营，即使这项服务是由私人来进行指挥管理的。”[48]虽然我国的行政法学起步较晚，但行政法学主流理念已经出现了多次更迭和嬗变，[49]行政方式也实现了从“秩序行政”到“服务行政”再到“合作行政”的过渡，治安承包[50]在我国早已不是新鲜事物，它指的是“将某一特定区域的治安防范任务或部分治安管理任务通过签订合同的方式有偿承包给私人的新型社会化治安管理模式。”[51]从近期内接连发生的暴力恐怖事件来看，应急警力的不足已严重制约着治安维稳和应急处置的效率与水平。因此，“第三形态”的行政法[52]要求政府在平时注意运用行政指导和行政委托等柔性行政行为，鼓励、支持和引导政府之外的社会和个人力量参与应急行政，预防出现和及时处置社会安全事件苗头，而治安承包恰好满足了这一需求。首先，基层警力的严重紧缺是一个实际问题，迫切要求公安机关引入私人力量，通过协同合作完成治安任务，治安承包最直接的功效便是弥补基层警力的不足。其次，社会治安情况的复杂性和社会治安管理的广泛性也要求公权力“多方出击”、“主动覆盖”，政府机关高额的治安成本和捉襟见肘的行政资源（包括人力、物力、财力）之间产生巨大的张力。治安承包的出现缓解了这一张力，将包括治安防范权和非强制性治安管理权等在内的一部分公权力，[53]委托给私主体行使。如此一来，不仅能够保证治安防范效果，而且降低了治安成本，促成了社会效益的最大化。再者，从契约精神来说，公权力本身就是私权力的集合，公权力本身没有获利属性，即政府不与民争利。公权力只是执行私权力集合的意志，因此当社会私主体（这里指私人的集合而不是某一个私人）有这样的利益需求时，政府理应让渡这部分利益。
具体来说，适格的社会私主体可以通过治安承包来寻求就业机会，获取经济利益。最后，从整体治安环境来看，我国社会治安现状明显不能满足人民群众切身需求，公民需要触手可及的更可靠、更迅速、更完善的社会治安服务，而治安承包则可以通过群防群治，弥补治安盲点的手段来解决以上问题。
总之，治安承包兼顾了治安行政主体的管理效率和管理成本，同时满足了社会私主体的经济利益和治安需求，一举两得。因此，为顺应当前“全局反恐”和“全民反恐”的国家安全新形势，在安全治理实践中有必要重新认识治安承包的作用，提倡将治安承包更普遍地融入应急法治化体系之中，可以根据治安新形势完善承包主体、承包对象、承包合同、承包责任、绩效评估等内容，对治安承包的合法性进行证成。[54]一句话，要努力运用更多激励机制和法治方法调动人民群众反恐防暴的积极性、主动性，打嬴这场使暴力恐怖分子成为“过街老鼠、人人喊打”的人民战争！
结语
当今，各国走向现代化的国家治理是必然的、共同的趋势，中国不能置身于外。在复杂多变的国际形势下，在我国处于社会深刻转型期背景下，我国治理体系和治理能力现代化具有更丰富的内涵。应急法治是推进和提升国家治理体系和治理能力的一个重要侧面，也是考验是否达到国家治理体系和治理能力现代化的一块重要试金石。行政法上经典的三原则就包括合法性原则、合理性原则和应急性原则，没有应急法治的宪法和行政法是残缺不全的，也不符合现代法治国家的基本要求。改革开放以来，我国社会主义法治的巨大进步就包括了应急法治方面的重要进步。因此，我国亟需以重点应对社会安全事件的国家治理为契机，在总体国家安全观的引领下不断完善我国的应急法治。
（责任编辑：曹鎏）
|
