——以法律经济学为解释视角
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一、循环往复的运动式执法诱导机制的现有解释进路之反思 2014年1月14日，浙江省温岭市大东鞋厂发生特大火灾（以下简称温岭大火），造成16人死亡、5人受伤的惨痛损失。一如以往既有的公共安全风险治理模式，政府再次快速启动运动式执法。2014年1月16日下午，温岭市召开安全生产隐患大整治万人誓师大会，全面开展消防安全隐患大排查、大整治。[1]在不到一个月的时间里，当地政府就关停了鞋企4559家，关停出租私房3805家，拆除违法违章及有消防安全隐患的建筑26．26万平方米。“其动作之快、力度之大，超出以往的日常监管。”[2] 在我国当前公共安全风险治理实践中，运动式执法是政府的惯常选择。不仅是此次温岭大火，而且在此之前各地诸多公共安全事故处置中，运动式执法也被政府频频使用，成为政府防止重大安全事故的第一应对之道。作为一种特殊的执法方式，运动式执法本是行政科层制在原有的规则治理机制失灵时，为应对未曾预期的突发事件而采取的权宜性举措，是科层执法的例外；但在我国当下的社会转型期其却被异化为一种常规执法形态，成为一种制度化的执法实践，并已经普遍化为社会公众、执法主体、上级部门等各方习以为常的“共有知识”。[3]由于运动式执法的仓促性、被动性、临时性和事后性，其治理绩效往往备受诟病，民间谚语“按下葫芦浮起瓢”即生动地反映出此种执法模式无法根治公共安全风险隐患、对潜在违法主体严重缺乏有效威慑的本质弊端。温岭大火及火灾后的安全治理，再次把人们关注的视线引向运动式执法：为何一定要等到重大安全事故发生后，政府才仓促采取此种权宜举措？政府为何不能在日常监管中实施规则治理，通过常规化执法来建构有效的事先风险防范体系？为何尽管运动式执法威慑效应不佳——据报道，即便是重大火灾发生后即开展消防安全隐患大排查、大整治的温岭市，近年来还是持续发生了多起人员伤亡的惨痛消防安全事故[4]——它仍然会发展成普遍的治理实践，以至于众多执法科层组织无法回复常规轨道、实现法理型治理？其制度化背后有何深层次社会因素，致使其陷入“屡败屡用”的恶性循环怪圈？ 凡此种种质疑，其实质可以归结为一个根本性的诘问，即引发运动式执法的诱导性机制究竟是什么。对此，既有执法研究成果已经积累了可观的文献，形成有一定影响力的学理解说，总体而言，主要有以下解释进路。 1．执法资源不足。从经验上看，执法资源的丰裕程度常常与执法的规则化紧密相关，前者越是充分，日常监管就越是到位，反之则日常监管越是缺位。[5]这种“常识”很容易让解释者产生先入为主的刻板印象，认为运动式执法是行政科层应对资源短缺的一个必然选择。这一解说有两个疑点无法澄清。首先，倘若是可用资源决定了执法模式的选择，而我国当前的实然态势是各区域之间的经济、文化、社会发展存在较大的不均衡性，可支配的执法资源差距较大，那么，在拥有执法资源优势的东部沿海发达地区，应该业已实现行政执法的规则化、制度化。可是，为何在这类地区，运动式执法仍然无可避免地成为主导执法模式？为何执法资源差距甚远的不同区域在执法模式的选择上却呈现高度的一致性？其次，如果说执法绩效和可用资源紧密相关，那么，为何在给定的执法资源约束下，日常监管如此疲软，而事故后的整治却呈现出令人难以置信的强大动员能力？还是以温岭为例，对大火之后政府的运动式执法，前去采访的《法制日报》记者感叹折射出来的效率悬殊即是这一疑问的生动注解。 2．执法主体有意选择“运动”模式，以便对治理对象进行轻重缓急的排序，实现预设的政治、经济、社会发展目标。[6]如果运动式执法的确能够有效实现治理目标，按照“手段－目的”理性，该模式会顺理成章地成为执法工具箱中的优先选项，“目标论”正好可以解释执法科层的行为激励。但问题是，运动式执法备受诟病的主要原因，除了损害法治应有的预期稳定、形式理性之外，更重要的是其治理绩效不佳，一直在“屡败屡用，屡用屡败”的怪圈中徘徊，经常引发社会公众对执法主体的决策正当性和科学性的强烈质疑。作为理性决策者，基于运动式执法的不良绩效，无论如何也不可能频频选择明知与其预设目标背道而驰的实施工具，“目标论”在该模式的实际绩效面前失去了其解释力。 3．执法懈怠的补充。由于在执法实践中行政机关经常出现不作为、迟延作为，或者部分作为等现象，运动式执法可以借助其强大的动员能力和执行能力，弥补执法懈怠引发的监管空白。易言之，运动式执法的治理方式是作为行政官僚体制陷入组织失败和危机之际的一种应对之道而出现的。[7]这一解说陷入了以结果解释结果的循环论证的漩涡，仍然在问题的原点盘旋，并未找到根源所在。执法懈怠和“运动执法”本是目前我国执法实践的一体两面，前者无法成为后者的原因；相反，二者之间是相伴相生的共存状态。如果日常疏于监管，自然在事故发生后以“运动”模式来“抢险”，而“风头”过去之后，又会再次回到执法懈怠的旧轨道。倘若对运动式执法的诱因分析仅仅止步于它的伴生现象，那么，人们还是要追问：究竟是什么诱发了执法懈怠，以至于需要“运动”模式作为常规化的补充？这就相当于再次回到了问题本身。 从整体主义视角看，运动式执法不是一个孤立存在，也不仅仅是公共安全风险治理的组成部分。它嵌入在更大的社会综合治理体系之中。在当下中国，一地的社会综合治理体系采取何种形态，与其社会经济发展模式息息相关：有何种经济发展模式，就会有与之相适应、相配合或者是为之服务的社会综合治理体系，包括公共安全、公共卫生、环境保护、能源安全等等，从而形成对主导经济发展模式的一整套制度和技术拱卫。在深层次意义上，运动式执法势必要受到经济发展模式的根本性制约。按照公共选择理论的个体主义进路，一地的社会经济发展模式在很大程度上取决于当地主政官员，而相应的经济发展模式又从根本上决定了社会综合治理体系，进而决定了公共安全风险治理的执法样态，由此，在个体主义视角下，负有重大决策责任的、行动中的“政治人”即主政官员才是分析的基本单元。也就是说，“公权力主体并非一个抽象的所在，不是超个人的决策机构，这种机构是不能与个人相分离的，集体行动是由独立的个人行动所组成的。要论证其决策过程，必须分析参加这些过程的个人的行为”。[8]与之相适应，行政法学也逐步开始以主政官员为基点，深入展开对行政问责制的学理考察。[9]其实，从其内在理论逻辑来看，这一思路可以适时衍生推广，移植到运动式执法的生成机制上来。易言之，对运动式执法何以盛行的制度分析，不妨从当下的经济发展主导模式切入，将分析视线聚焦于一地主政官员的行为研究之中，通过分析其面临的制度约束和激励结构，考察其策略选择是如何在一个虽然隐蔽但更为根本的层面影响社会综合治理体系，特别是公共安全风险管控的建构和运行，由此揭示运动式执法的制度根源，并给出优化当下行政执法模式的可行选择。笔者在行文中将根据论证的需要使用温岭大火的部分实证材料，但从研究目标和分析脉络看，其并非是一个基于具体案件的个案研究，而毋宁是一个具有一般理论意义的行政法理考辨。 二、双重博弈的结构机理与激励效应 个体是多元社会关系的连接点，他们处于复合博弈结构之中，其策略选择往往是多重博弈彼此角力的结果。这一点在负有重要决策责任的主政官员身上体现得尤为突出。就本文的分析目标而言，主政官员主要有两个制度角色：其一，作为科层系统中的一员，必然受到上级部门的考课、监督和约束，这是科层的组织逻辑使然；其二，作为一地的主要决策者和领导者，必须对辖区的社会政治、经济、文化发展承担全面责任，必须对辖区广大公众的整体福利水平负责。由其制度角色所决定，以主政官员为核心，形成了分别以上级部门与辖区公众为博弈相对方的双重博弈结构。[10] （一）与行政科层上级部门之间的长期博弈关系 正如美国经济学家麦克罗伊德所言，博弈关系持续的时间长度取决于退出成本的高低，[11]如果终止某一博弈关系所带来的收益损失无法在博弈场域之外找到同等替代，或者替代成本过高，以至于终止博弈成为不可欲的选择，那么这里就有一个足够高昂的退出成本激励行为人精心保持原有的博弈关系。从当前主政官员的“资本－收益”结构来看，它具有显著的弱替代性特征。这一特征使得退出成本相当高昂，退出行政科层得不偿失，由此形成与行政科层上级部门之间的长期博弈。 1．以固定薪俸形式支付的货币报酬以及相应的年老退休金所带来的行政科层制的稳定性优势。与企业等市场组织的基本差异在于，科层中的薪俸不仅仅按照工作量来发放，还要根据科层位阶、服务年限来决定。[12]稳定薪俸的特点在行政科层中是普遍分布的。又由于主政官员承担重大决策责任，以及在科层中多年积累的资历，其货币报酬和相应的年老退休金的稳定性优势则更为突出。 2．重要领导职务带来的公共声誉、社会影响力、舆论关注度等非货币收益，特别是行使重大决策职权激发的使命感、自豪感、成就感，以及理想、荣光等心理效用。这类收益附着于行政科层的等第位阶，且与所有者的主观感受紧密相连，具有很强的专属性，难以在行政场域之外找到同等或大致对应的替代，因此，这类无形收益是一种弱替代性的职任回报。 3．沿着行政科层等第逐层积累的职级资本。我国当前实行的是逐级淘汰的锦标赛制晋升模式，也就是说，上一轮的晋升竞争结果决定了参与下一轮角逐的可能性。倘若在某一层级被淘汰，那么很可能永久性地丧失了参与更高层级晋升竞争的资格。[13]在层层淘汰的筛选之下，加之最低任期制，最后能够进入重要领导职位、行使重大决策职权的主政官员，其势必能够“过五关斩六将”，并通过相当一段时间长度的职业生涯积累了丰厚的职级资本才得以在更高位阶的晋升竞争中胜出。如果转向其他场域而放弃这一职级积累，则不啻于发生弥足珍贵的长期人力资本投入的重大损失。可以想见，这一预期损失足以阻止主政官员离开行政科层。 （二）与辖区公众之间的短期博弈 有限任期制是各国吏治的一般性制度安排，意在防止官员在任职岗位与辖区形成不当利益勾连，形成不受制约的权力网络。而我国从传统的“儒礼社会”转型而来，个体之间的关系连带更为突出，因而对主政官员任期长度的制度限制也更为着力。在由《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定的地方各级政府每届任期5年之外，还有细致的交流、轮换／轮岗等设计以防止主政官员与职位、辖区之间形成“固化效应”。虽然有限任期、交流、轮换／轮岗对防止主政官员与某些地方利益集团形成共谋关系有着积极的防御功能，但较之于其与行政科层中上级部门之间的长期博弈——相当多的主政官员选择永久留在行政场域，那么将是一种准终生博弈——其与辖区公众之间的博弈长度就会因为任期时限以及其他类似制度设计的限制而大为压缩，退出成本非常低廉，甚至可以忽略不计。由此，在主政官员的认知中，就会以其与上级部门之间的长期博弈为参照，形成“与所辖区域只是阶段性博弈”的短期判断；而在当下政治实践中上级部门对下级官员在任期内的惯例化的升迁、调动，则进一步加剧了主政官员的短期博弈认知。 不同长度的博弈关系带给行为人的行动激励相当不同。长期博弈的基本特征在于，由于博弈的延展性，未来有无数个再次相遇的机会，如果相对方在某一轮博弈中不采取合作策略，那么当在下一轮博弈中双方相遇时，未采取合作的一方就会受到对方的惩罚，惩罚的形式可以是平等主体间常见的“以牙还牙、以眼还眼”，也可以是科层与成员之间的终止与中止博弈关系，如解雇、除名、停止晋升等，从而导致附着于博弈关系之上的长期收入流丧失殆尽。由此，当其处于长期博弈之际，理性的行动者总是与相对方——无论是平等主体还是科层上级——采取合作型的回应，来自这类相对方的激励也就由此成为强激励。短期博弈则恰恰与之相反。由于博弈时间区间被限制在较短的范围内，有时候还相当短（最极端的短期博弈形式就是陌生人之间的一次性博弈）。这时，由于未来无数个再次相遇的可能性已不复存在，因此，即便一方行动者采取机会主义策略以攫取短期利益，相对方也缺乏机会对之予以惩罚。由于缺乏稳定惩罚作为有效威慑，使得行动者既可以借助机会主义策略最大化其个体收益，又无须担忧可能招致的对方惩罚，在这种博弈长度之下，行动者无须对相对方采取精心的积极回应（不必定会采取机会主义行径，有的时候也可以表现为懈怠、不作为等），来自相对方的激励也就相应的成为弱激励。 按经典博弈理论的分析路径，一般的，如果行为人同时处于与相对方之间的长期与短期博弈之中，那么，来自长期博弈的激励将会消解掉短期博弈的激励，导致行为人为了积极回应长期博弈相对方而在与短期博弈相对方的互动中采取机会主义、懈怠等非合作策略。其实，在制度实践中，这一理论模型还需细化。如果长期博弈的激励和短期博弈的激励是完全竞争性的，那么以上推论成立；如果二者的激励部分彼此竞争，部分互相兼容，此时短期博弈中兼容的激励部分将会由于与长期博弈相关联从而转化为强激励，并与长期博弈中的强激励一道构成对行为人的双重诱导，而短期博弈中非兼容的部分将会由于与长期博弈激励的竞争性，从而无法对行为人的策略选择产生推动作用。 这一细化后的博弈模型对分析主政官员面临的激励结构和行动模式具有很强的解释力。如前所述，由其退出成本和有限任期制度所决定，主政官员与上级部门形成长期博弈，与辖区公众则形成基于任期的短期博弈，由此，上级部门的激励自然是一种有效的强激励，而来自辖区公众的激励可以分为两个次级：与上级部门激励兼容的部分可以转化为强激励；非兼容部分则是无法得到主政官员积极回应的弱激励。从目前激励结构的内容构成看，任何科层组织都会考虑宏观目标和信息费用这两个要素来对科层成员进行绩效考核。对当下行政科层来说，考虑到我国经济总量和改善民生的需求，一定的经济增长速度是必要的；同时，由于监督与考量主政官员治理绩效的信息费用、技术难度，以及定性指标的模糊和不易操作，不少地方的上级部门在考核主政官员时仍然采用国内生产总值主导型的绩效考核模式。基于与科层的长期博弈，该模式成为对官员具有显著诱导功能的强激励。相较之下，辖区公众对主政官员的评断则聚焦在公共安全、环境保护、秩序维护、社会保障等维度；同时，随着转型社会人口流动性增强、社会利益分层深化，辖区部分公众对主政官员则存在短期经济利益诉求。如此一来，在“主政官员－辖区公众”博弈关系中，就形成了基于短期经济利益诉求、与国内生产总值考核相兼容的强激励与基于公共安全／社会秩序诉求、与国内生产总值考核处于竞争状态的弱激励并存的格局。此时，主政官员将以科层强激励为核心，按照其要求对同时面临的另一短期博弈提供的激励做出不同回应，依据长、短期博弈下所构成的不同的激励结构对承担的其他治理目标进行排序和筛选。有助于任期内国内生产总值迅速上升的选项会得到主政官员优先考量和积极实施，也会得到辖区内具有短期经济利益诉求的部分公众的支持。这就是经济生活中屡见不鲜的地方招商引资热、重复建设热等现象的基本诱因所在，[14]更是温岭在发生数次重大火灾后“低、小、散”的制鞋业仍然无法实现产业升级、甚至不少小企业主对该市在制鞋业消防安全监管中的执法懈怠并不反感，反而对这种违法的“不规制”采取欢迎态度的根源。相反，对国内生产总值增长的拉动作用不明显或者是竞争性的选项，在短期博弈的弱激励之下将很难获得主政官员应有的治理，甚至在与国内生产总值强激励冲突之际会被要求“让路”。近年来煤矿生产安全、食品安全、环境污染等公共安全事故频发，一个重要原因就在于行政科层强激励的异化[15]导致决策者以对弱激励的懈怠、不作为或部分作为来换取对强激励的积极回应。[16]由此，公共安全风险管控等重要的社会综合治理目标将会被置于“休眠”状态。只有当这种违法的“不规制”引发重大事故时，才会重新吸引决策者的注意视线，才会促使其开始重新紧急配置治理资源，引发以事后应急、集中整治为特征的运动式执法。在这个意义上，特别需要强调的是，虽然既有的部分研究指出了国内生产总值考核对公共安全风险治理的不良影响，但倘若不能在现实存在的复合博弈结构中借助强－弱激励的对比揭示出缘何国内生产总值考核能够成为制约主政官员执法模式选择的关键所在，那么这种分析仍然容易流于表面，无助于挖掘运动式执法得以形成的根源并进行对应的法律制度设计。 三、双重博弈下的运动式执法之弊 尽管公共安全风险管控均有各司其职的专业监管机构及其负责人，然而它的建构和运行是一个体系化的工程，需要包括但不限于公安、消防、城建、工商等职能部门的联动协调，其中既需要各部门严格依法行政，妥当履行法定职责，又需要各部门彼此积极配合，实现执法行动的无缝对接，因此，从法律规范性意义上看，势必需要一地政府在更高层级的协调管理。更重要的是，公共安全风险管控属于一地政府治理目标集合中的一个要素，它必定会受制于一地政府选取的发展模式，服务于该地政府的主导性目标。因此，虽然主政官员并不直接介入职能部门的日常事务，但其在实质上决定着本辖区公共安全风险管控的基本执法模式和制度效果。申言之，强－弱激励对比之下主政官员的决策选择将对公共安全风险管控产生强烈的波及效应，导致其建构和运行多采用“兵来将挡、水来土掩”的运动式执法，严重偏离法治轨道，扭曲行政执法程序，从而呈现出一系列异化的色彩。 （一）事先甄别失灵 公民开办企业不是一个完全自主决定的事项，经营执照、许可证等的申请颁发是其必经的前置程序。该程序的功能就在于实现对市场主体的编码化管理，识别申请方资质，筛除不符合特定行业执业标准的申请者。这一必要的甄别机制是企业成立后安全运营的前提性保证，是重要的事先监管形式。但是，在近年来多起公共安全事故中，不难发现为了“创造宽松的政策环境和支持”，资质甄别程序并未发挥应有的筛选功能。本次温岭大火事故调查显示，制鞋业是当地经济的支柱性产业，但大多为低、小、散的家庭制鞋作坊，在当地6000多家鞋企中，80％以上是小作坊，大部分都属于无证照经营，并采取“三合一”的生产模式，[17]由此为火灾频发埋下了种子。无独有偶，2011年4月25日北京市大兴区重大火灾也呈现出同样的事先监管缺失：大兴区旧宫镇业已形成制衣业的庞大产业链条，但无证照非法经营的情况相当严重，事故发生工厂即属于其中之一，由此导致17人死亡的惨剧。[18] （二）事中监管虚置 即便申请者取得了执业证照，通过了资质甄别，也并不意味着其必然会遵循安全生产经营法律法规。有效的公共安全规制需要动态治理，必须实行企业生产经营安全监管的常规化、稳定化，否则，各类安全事故就会在监管过程的空隙处频频爆发。当前，我国公共安全风险法律规制出现的执法懈怠不是例外现象，而是呈现扩大化、弥散化的态势，不作为、部分作为已经异化为一种常见的制度实践。温岭大火后，当地政府初步调查即发现，该市违法违章及有消防安全隐患的建筑高达26．26万平方米，结合短短几年间该市已发生三起重大火灾的严酷事实，可见其公共安全的日常监管基本属于“备而不用”状态，毫无查漏、惩治、威慑的应有功能。其中，按照执法分工，“本次涉案的大东鞋厂一直存在违法建筑、私搭乱建现象，应由城建规划土地部门及时拆除；非法用工或工人住宿恶劣，非法聚居违法建筑物或构筑物，应由劳动监察部门监管；生活区与生产区未遵从安全生产规程的，应由安监部门纠正；存在非法使用电器管线的，应由消防机关检查督促整改”，[19]但在“不作为”已衍变成制度实践的认知下，相关职能部门集体“失语”，出现高度一致的事中监管缺位现象。 （三）“运动补救”常态化 执法懈怠与“运动补救”是当前公共安全风险监管的一体两面，相伴相生，屡见不鲜的执法不作为、部分作为势必引发“运动补救”作为事故发生后的应急之道。在这里，“运动补救”非但显示出与疲软的事先甄别、缺位的事中监管判若云泥的动员能力，更为离奇的是，由于需要为国内生产总值友好型企业提供宽松的政策环境与支持，执法懈怠周而复始地循环出现，具有强烈事后特征的专项治理、集中整治等“运动补救”势必会渐次固化为常态的执法模式。据调查，浙江省温岭市短短几年间三次重大火灾，虽然每次事故后当地政府都要采取大排查、大整治行动，但每次“运动”之后事故依旧卷土重来。[20]于是此类原属应急的补救措施也循环往复出现在公众的视野，成为“不是制度的制度”。准确地说，运动式执法不是一夜之间遽成气候，它是在行政科层强激励、辖区公众（部分）弱激励的合力之下，由常规化的执法懈怠逐步催生、形塑出来的必然产物。 （四）合法预期严重受损 运动式执法的一个基本特征，就在于整治期间推向极致的形式化，形式理性被严重扭曲。其中，不管规制对象千差万别的状态，无论其与事故的因果联系相距几何，只要是重大事故关涉的某类群体成员，就会被一体“连坐”，承担既无效率也不公平的集体责任，以此体现一地政府的“重典治乱”和整治决心。罔顾不同规制对象履行安全生产义务状态如何，根本不予区分守法企业与违法企业的“一刀切”做法完全消解了行政行为的合法性，严重损害行政相对方的合理预期，看似严格执法，实则不法执法，终将极大地减损一地政府及相关规制机构的公信力和公共声誉，导致公权力的合法化资本重大流失。温岭大火后，政府的“严打”直接导致2014年2月17日数千中小鞋企业主围在温岭市横峰街道政府门口，强烈质疑政府在“1·14”火灾后强制关停鞋厂的合法性。[21]虽然据当地官方人士披露，被关停的企业分别存在的问题有消防设施不合格、无证经营、营业场所建筑违法违章等等，但从中小制鞋企业主集体围堵政府抗议、对铁腕整治强烈反弹来看，对数千家企业“一概违法”的定性，如果没有明晰的法律依据、透明的处置程序、公正的说明－申辩渠道，那么其将缺乏足够的正当性，容易引发社会的公共质疑。行政应急法治研究表明，即便是应对突发公共安全事故的紧急处置措施，也必须要有足够的合法性基础，否则将无从证成自身的正当性。[22]在本次温岭大火的事后整治中，法律的规范性要素隐而不显，即便是合法的企业主也裹挟其中，不知自身行为的正当性边界止于何处，合法预期无从建立。 四、基于激励结构变革的执法模式优化 近年来一系列重大公共安全事故以及附着其上的运动式执法对国家治理体系和治理能力提出了严峻的挑战。从制度根源上看，决策者是特定激励结构下的行动者，如果制度设计能够使得行政科层的强激励与辖区公众基于公共安全、环境保护、社会保障等目标的激励最大限度相兼容，使得辖区公众进入并影响科层激励过程，那么将会有效地改变后者目前“弱激励”的局面，足以为主政官员落实国内生产总值增长之外的社会治理目标提供充分的诱导，改变运动式执法得以存在的制度环境。因此，公共安全风险管控体系的建构和运行，在以消防安全等安全警务为基础、以公共安全防范为辅助、以各级各类社会主体安全信息分享为支撑形成一个安全风险管控的预警与处置系统之外，更重要的是，应着眼于公共安全治理的核心制约要素，以一级政府为安全责任主体，重新设计行政科层绩效考核标准，引入绩效考核评估的公众参与模式，全面发挥问责制的声誉惩处效应，以此改变主政官员的激励结构、改变辖区公众的弱激励主体地位，进而消除运动式执法的深层次诱因。这也是本文的分析重心并不在于公共安全风险管控职能部门及其直接负责人，而是在于主政官员，以及他们回应双重激励的不同行为模式的缘由所在。 （一）编制辖区治理目标综合评估绩效指标，优化行政科层的强激励效应 行政科层是主政官员需精心保持长期博弈的相对方，如能对该方基于绩效评估的强激励进行重新设计，那么将是一种迅速、便利地扭转运动式执法的制度安排。从当前的考核模式看，我国大部分基层一级政府还是采取便于计量和测度的国内生产总值主导式考核模式，包括招商引资、财政收入、各产业增长率等经济增长指标。为使公共安全风险管控等社会治理目标切实有效进入主政官员的强激励系统，当前的首要任务则是将考核分解为社会保障率、就业率、家庭财产增长率、九年制义务教育实现率、生态和环境指标达标率、社会治安破案率、重大责任事故发生率、对突发性事件应急反应能力以及人口自然增长率等九大指标作为考核主政官员的综合衡量标准。其中，对于本文分析的公共安全治理等目标，应按照辖区的事故发生概率、事故预防及查处的隐蔽性和事故损害严重程度等标准赋予对应的权重。如果按照当前的测度技术评估将具有相当的不确定性，那么，基于当前风险社会公共安全事故隐患众多、可观察性较弱、发案率居高不下的态势，可以在特定的高风险治理阶段实行此类项目的部分“一票否决制”，对公共安全风险进行分级管理：一旦发生某级别的重大安全事故，则径行评定某次考核未能合格。 （二）在治理绩效考核中引入公众参与，矫正辖区公众的弱激励主体地位 当前主政官员的绩效考核主要由行政科层内部完成，主要按照科层内的运行标准和规则进行评判，基本是一个封闭的评估系统。为扭转辖区公众对主政官员（部分）弱激励的态势，应当引入公众参与作为一项必备程序，对公众的评分赋予对应权重，使得辖区公众与上级部门一道，成为主政官员绩效评定的重要影响因子。借助公众与上级部门在考核场域的勾连，公众的评价将通过参与程序直接影响到上级部门的最终评定，从而在一定程度上抵消原本短期博弈下诱发不作为、部分作为等执法懈怠现象的不良激励。在具体制度设计上，首先，应将公众参与作为主政官员绩效考核程序的强制性要件，认定未经公众参与的考核结果均属无效，必须重新启动程序；其次，为防止公众参与在制度实践中“软化”，应当对参与代表的选拔方式、构成比例进行明确规定，避免可能出现的以政府部门为代表的公权力主体占据绝对多数比例的格局，防止公众参与的民主约束和科学绩效激励意义被彻底消解。具体而言：一是参与代表采取自愿报名、或者自愿报名和定向邀请的方式产生，自愿报名为必经的代表产生方式，不得以行政科层的选择性邀请参与取而代之。二是各自比例由不同层级的地方政府根据实践情况规定明确比例。为确保公众评价的真实体现，不得违反法定的比例限制要求：自愿参与的比例必须不低于60%。 （三）全面落实问责制的声誉惩罚，改变辖区公众的激励对比 完整意义上的问责制包括向辖区公众公开致歉和行政处分，[23]相应地，在功能上则应区分为声誉惩治和职务惩罚。当前，不少重大公共安全事故发生后，问责制在实践过程中仅仅采取行政处分的形式，湮灭了附着于公开致歉之上的声誉减损等效应，不利于对渎职、失职的主政官员发挥复合性的约束作用，更无法借助声誉在“媒体社会”无处不在的制裁功能来扭转辖区公众的弱激励主体地位。其实，在信息经济之下，报纸、杂志、广播、电视等传统媒体威力犹在，而网站、博客、微博等依托于互联网络的新兴媒体更是风生水起，各式互相交织融合，有着很强的传播、评价、动员能力。主政官员因问责而公开致歉，本身就是一个非常容易吸引媒体聚焦的“热题”，很容易在大众传播的议程设置中获得优先关注，能够迅速进入广大社会公众的认知范围，成为他们的“共有知识”。如此一来，如果主政官员由于与辖区公众处于短期博弈从而对来自该相对方的激励采取懈怠策略，直到事故发生才仓促以“运动式执法”应对的话，就会在问责过程中被“公开致歉”这一惩治形式迅速置于公共舆论的聚光灯下。尽管其制度设计初衷是为了吸收、平息公众的不满，然而也营造出强大的舆论场域，形成对失职、渎职主政官员的高密度舆论关注，在功能上铸造了公共评判的集体声誉平台，为主政官员的政治职业生涯烙上不可磨灭的“社会印章”。[24]易言之，落实问责制中的公开致歉，相当于在行政科层处罚和公众声誉惩治之间搭建起联通的桥梁，使得辖区公众可以参与行政科层责任追究，成为影响科层追责实效的重要主体，有效改变了主政官员激励结构中行政科层与辖区公众之间的强弱对比关系。因此，在实际制度操作中，应当将公开致歉规定为官员问责程序中与行政处分平行并置的法定构成，该环节如有缺失，应认定为问责无效或可撤销，并责成有权追责机关在法定期限内予以补正，从而全面发挥行政问责制的复合约束效应，从科层规制、公共声誉等多个维度彻底消除主政官员采取运动式执法策略的行为激励。
注释：
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