一、提名委员会提名机制是香港政制发展中最根本的焦点问题

回归十七年来，香港社会围绕《香港基本法》第45条规定的行政长官最终由普选产生的目标的“时间表”与“路线图”一直争议不断，行政长官普选成为香港政制发展的焦点问题之一，而普选时的提名委员会提名机制又是其中最根本的焦点问题。

按照基本法第45条的规定，行政长官的产生最终达至由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标。全国人大常委会于2007年12月29日通过《关于香港特别行政区2012年行政长官和立法会产生办法及有关普选问题的决定》，该决定明确了2017年是可以开始实行普选的最早时间，而且先普选行政长官，立法会议员普选随后。这意味着香港“双普选”时间表的确定。决定还规定，行政长官普选时的提名委员会可参照基本法附件一有关选举委员会的现行规定组成；提名委员会须按照民主程序提名若干名行政长官候选人，由香港全体合资格的选民普选产生行政长官人选，报中央人民政府任命。从而确定了实现普选的“路线图”。在上述框架基础上，香港社会需要进一步讨论解决的主要有三个问题，一是提名的民主程序具体内容是什么，二是提名委员会提名行政长官候选人的人数以多少名为宜，三是提名委员会组成参照现行选举委员会的模式组成，但在规模和小界别构成上可否调整及如何调整。由此可见，未来政改方案如能在上述三个主要问题上达成共识，行政长官普选的如期实现，应当是一件顺理成章的事情。

然而，在2013年香港社会开始讨论未来普选具体方案过程中，出现了几件具有重要影响的事件。一是1月16日港大法律学者戴耀廷发表《公民抗命的最大杀伤力武器》，呼吁发动占领中环运动来施加压力，试图以这一“杀伤力”更大的武器争取反对派所谓符合国际标准的真普选（戴耀廷，2013：A16）。二是3月6日，中共中央政治局常委俞正声对出席两会的港澳地区政协委员表示，“如果出现和中央政府对抗的力量，离心离德的力量在香港执政，对香港不好，对国家也不好。”他强调必须保证爱国爱港力量在香港长期执政。（郑治祖，2013：A23）。这一表态引起了香港社会的热议。三是3月21日由12个香港泛民主派政团联合成立“真普选联盟”，主张普选不能有筛选，真正有广泛代表性的提名委员会应当由香港选民以一人一票选出，公民提名符合基本法。如果政改方案达不到普选的国际标准，就要发动大规模的抗争行动。四是3月24日，全国人大法律委员会主任委员乔晓阳在深圳对香港建制派议员发表讲话，明确表达了香港选行政长官一定要选出爱国爱港的人、中央政府不能允许与中央对抗的人担任行政长官的原则立场（乔晓阳，2013:1）。乔晓阳的讲话很有针对性，就是针对香港泛民主派担心普选行政长官时的提名委员会一定会有“筛选”、“预选”功能而提出公民提名的图谋。[①]公民党主席余若薇反对特首选举中的筛选，认为提名委员会组成和运作必惹争议，不妨引进公民提名，建议参选人获得5万选民提名后，便可自动取得提名委员会提名。她认为公民提名体现民意，有助于实现公民提名和投票权（吴美君，2013：A08）。公民党党魁梁家杰认为未来普选的提名委员会，应确认那些取得足够市民提名的参选者具有特首候选人身份。余若薇在一个电台节目中批评中央想通过提名委员会的预选功能，筛走不愿意接受的人选，斥责这是“假普选”，煽动市民参与“占中”与之抗争（郭浩文、徐海炜，2013：A22）。而更为激进的学民思潮于2013年8月提出的“全民提名”方案，方案完全不接受基本法规定的提名委员会制度安排，认为它不合理地限制了选民的平等提名权，削弱了选举的民主性，是“鸟笼民主”和假普选,主张普选必须让每个市民有平等的投票及提名权，强调提委会应由香港所有选民组成，提名门槛为10万名选民联署。[②]学民思潮还邀约部分泛民政党及组织，签署全民提名联署约章，承诺优先争取全民提名，即以全部选民作为提名委员会，或全部选民有均等提名权，及呼吁市民在任何公投时，支持贯彻全民提名的政改方案。参与联署的“泛民”政党及组织包括公民党、“街工”、“人民力量”、“社民连”、“新民主同盟”及“保卫香港自由联盟”，而民主党、工党及“民协”则拒绝签署。真普选联盟则提出三轨制提名方案，方案肯定提名委员会直接提名参选人外，还要求允许公民提名、政党提名，提名委员会须予以确认。（邹平学，2014：35）。

应当看到，“全民提名”方案的实质是无提名委员会，明显违反基本法和全国人大常委会的有关决定，不值一驳。但承认提名委员会提名机制的双轨制及三轨制公民提名方案却有相当的迷惑性与蛊惑性,部分香港选民对此有相当期待。细察支持赞成公民提名主张的所谓国际标准、基本法无禁止、符合民主程序、基本法隐含了公民提名路径、符合现实民意、不应排斥不同政见者的六个比较重要的理据，并不成立，因为它们不符合法律、法理和政治逻辑，且会导致对提名委员会实质提名权的削弱，甚至剥夺提名委员会的自主权（邹平学，2014:35—41）。与公民提名主张相呼应的诉求还有：反对中央领导人提出的行政长官应当由爱国爱港者担任的观点，认为这是政治标准，是普选制度之上的政治僭建。甚至极少数人还主张爱国与爱港可以剥离，在“香港本土意识”、“香港主体意识”高涨情况下的香港普选制度更不应受“爱国爱港”标准的局限。但是，香港不是独立的政治实体，它是中央人民政府直辖下的一个特别行政区，其行政长官选举始终只是地方选举。没有一个国家会允许治下的地方选举产生与国家制度抗衡的反对力量。外国地方选举不会产生不服从甚至要推翻国家主体制度的地区领导人，但“一国两制”的架构下，如何防止对抗中央的人当选行政长官是一个大是大非的政治问题。根据基本法，行政长官由中央任命，中央的任命是实质性的，行政长官既要对中央负责，也要对特区负责，故不允许与中央对抗的人做行政长官是“一国两制”和基本法的应有之义。试想一下，如果与中央对抗，中央如何能够任命？他怎么向中央负责？根据基本法的规定，行政长官必须依法宣誓拥护基本法，效忠中华人民共和国香港特别行政区。普选产生的行政长官必须是爱国爱港者应属政治常识[③]。

不难看出，香港社会对行政长官普选办法中提名委员会提名机制的法律依据和制度理性存在重大分歧，行政长官普选时的提名机制已经成为目前香港政改争议中最根本性的焦点问题，成为困扰、阻碍香港社会达成政改方案共识的关键问题。香港社会有关行政长官普选讨论中出现的一些背离基本法规定的出位言行，既与不接受提名委员会机制的法律依据有关，更多的是不认同提名委员会提名机制的制度合理性和可行性。一些人虽然认为基本法明文规定了提名委员会提名制度，是法定的制度安排，但对它口服心不服，指责这个制度是不民主的筛选机制、是假普选，甚至认为筛选之下无民主，非要提出明显不合法的公民提名和政党提名主张甚至全民提名主张，甚至要以占领中环来逼迫中央和特区政府接受这些主张。为解决纷争，很有必要从学理上、法理上阐述和论证提名委员会提名机制的法律依据及制度理性。

二、行政长官普选时提名委员会提名机制的法律依据

行政长官普选时的提名委员会提名机制的法律依据有二:一是香港基本法有关规定，二是全国人大常委会有关决定。

（一）《香港基本法》第45条的含义

《香港基本法》第45条有三款规定，分别是：

“香港特别行政区行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命。”

“ 行政长官的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标。”

“行政长官产生的具体办法由附件一《香港特别行政区行政长官的产生办法》规定。”

上述三款是关于香港特别行政区行政长官产生办法的规定。

1.关于第一款的含义。这一款是关于行政长官如何产生的一般性规定，内容包括：（1）行政长官在当地通过选举或协商产生；（2）由中央人民政府任命。需要注意的是，选举也好，协商也好，其产生的候任人选并未具有立即产生行政长官的效力，而任命才是产生行政长官的实质性程序。比如基本法附件一第五条写的是选举委员会“投票选出行政长官候任人”，1990年全国人大制定的特区第一届政府和立法会产生办法里使用的是“推举第一任行政长官人选，报中央政府任命。”所以，在中央的实质任命之前，产生的只是行政长官候任人或者人选。

2.关于第二款、第三款的含义。（1）由《香港基本法》附件一规定行政长官产生的具体办法（该办法共七条）；（2）这个办法根据特区的实际情况和循序渐进的原则制定；（3）行政长官的产生最终要达至普选产生的目标；（4）达至普选产生的目标时，候选人的提名是由提名委员会按民主程序提名。（5）由于《香港基本法》附件一只规定了香港回归后从1997年到2007年的第一个十年间行政长官的具体产生办法，对十年之后的产生办法没有具体规定，只规定了修改产生办法的程序。这就留下了2007年后政制发展直至普选目标实现的时间与空间。

（二）基本法第45条及附件一对行政长官普选机制的明确规定性

通过对《香港基本法》第45条和附件一法律含义的分析，可以看到行政长官普选机制的基本内容包括四个环节、两项原则和法定程序。

四个环节是指组成、提名、普选、任命。首先，当地产生一个体现广泛代表性的提名委员会；其次，提名委员会按民主程序提名若干名行政长官候选人；再次，候选人以普选方式竞选产生行政长官；最后，由中央人民政府任命。中央人民政府的任命权是实质性的。这四个环节解决普选的四个问题：一是提名委员会如何组成及其规模；二是提名委员会采取什么方式提名候选人；三是提名后的选举方式，即通过普选产生候任人；四是中央运用实质任命权任命行政长官。

两项原则是指“实际情况”原则和“循序渐进”原则。这两项原则的确定基于四个因素：一是符合香港特区的法律地位；二是与香港特区的行政主导政治体制相适应；三是兼顾香港社会各阶层利益；四是有利于香港资本主义经济的发展。

法定程序既包括普选行政长官的候选人须“由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名”，这部分程序适用于普选行政长官的情形，不适用行政长官普选前的修改情形；也包括修改行政长官产生办法须经立法会三分之二多数通过、行政长官同意，并报全国人大常委会批准。这部分法定程序，既适用于普选前各任行政长官产生办法的修改，也适用于行政长官普选办法的制定。

（三）全国人大常委会对政制发展问题的有关解释与决定

除了基本法的规定外，全国人大常委会还针对香港政制发展问题作出过具有法律效力的解释和决定，其中也直接或间接包括了规定特首普选时的提名委员会提名机制的规范。

1.全国人大常委会的2004年4•6解释和4•26决定

全国人大常委会的2004年“4•6解释”[④]和“4•26决定”[⑤]解决了2007年行政长官和2008年立法会产生办法是否要修改的问题。

“4•6解释”还明确了在实行“双普选”时必须履行的五部曲程序。一是行政长官就是否需要修改向全国人大常委会提出报告；二是全国人大常委会对是否需要修改作出决定；三是特区政府向立法会提出修改行政长官（和立法会）产生办法的法案，并经立法会三分之二多数通过；四是行政长官同意经立法会通过的修改行政长官（和立法会）产生办法的法案；五是行政长官将有关法案报全国人大常委会批准或者备案。这既是普选办法的制定程序，也是普选前修改现行行政长官选举办法和立法会产生办法的必须遵循的程序。

2007年12月29日全国人大常委会通过的《关于香港特区2012年行政长官和立法会产生办法及有关普选问题的决定》，既确定了香港“双普选”的时间表，也明确了未来普选的路径程序。特别值得注意的是，12•29决定明确普选时间表时所用的字眼是“可以”而非“必定”。这说明，如果香港社会对此无法达成共识，无法按照五部曲走下去，则双普选非必然。

2.全国人大常委会2014年的8·31政改决定

2014年8月31日，全国人大常委会通过《关于香港特区行政长官普选问题和2016年立法会产生办法的决定》（以下简称8·31决定）。[⑥]8·31决定针对香港政改咨询中存在的重大争议问题和普选行政长官办法的核心问题从五个方面作出了明确规定。其中对普选时提名委员会提名机制的关键内容予以了明确，规定行政长官选举实行由普选产生的办法时：（1）须组成一个有广泛代表性的提名委员会。提名委员会的人数、构成和委员产生办法按照第四任行政长官选举委员会的人数、构成和委员产生办法而规定。（2）提名委员会按民主程序提名产生二至三名行政长官候选人。每名候选人均须获得提名委员会全体委员半数以上的支持。

上述（1）把2007年12•29决定中规定的提名委员会“可参照”选举委员会组成明确确定为“按照”，这表明普选行政长官时的提名委员会须按照目前选举委员会组成，维持四大界别同比例组成和1200人的规模不变。这样规定的理据有四：“可参照”的含义包括宽严不等的选项。无论如何，其含义可以包括“按照”这个选项。鉴于本次政改咨询中香港社会对提名委员会是否扩容及如何扩容、四大界别具体组成和规模上如何适当调整存在很大分歧，莫衷一是，考虑到在短期内香港社会很难就这些问题达成共识，从最大限度避免产生无谓的争拗和长时期无法达成一致的方案出发，有必要明确提名委员会按照目前选举委员会的人数、构成和委员产生办法来组成。‚根据基本法第45条第二款规定的有“广泛代表性”的提名委员会，其“广泛代表性”内涵与基本法附件一规定的选举委员会的“广泛代表性”的内涵一致，说明提名委员会和选举委员会的组成原则具有一致性（邹平学，2014：A6）。ƒ现行行政长官选举委员会的组成办法是经过广泛咨询和讨论所形成的共识而写入基本法附件一的。香港回归以来行政长官的选举实践证明，选举委员会能够涵盖香港社会各方面有代表性的人士，体现了社会各阶层、各界别的均衡参与，符合香港的实际情况。提名委员会按照目前的选举委员会组建，既是基本法有关规定的要求，也是行政长官普选时体现均衡参与、防范各种风险的客观需要。④首次实行普选，制度设计应当慎之又慎，必要的路径依赖是稳妥和理性的选择。全国人大常委会运用宪制权力做出上述明确规定，很有必要。

上述（2）一方面规定提名委员会提名产生二至三名行政长官候选人的规定，其理据在于一方面确保行政长官选举成为真正有竞争、选民有真正的选择的民主选举，同时避免候选人人数过多带来的选举程序复杂、选举成本高昂的问题，有利于首次普选在庄严、有序的情况下顺利进行，同时也有参考以往数次行政长官选举均有2至3名候选人竞选的路径依赖考虑。[⑦]

另一方面规定“每名候选人均须获得提名委员会全体委员半数以上的支持。”这里的“过半数”要求，明定了提名行政长官候选人的民主程序。其理据在于：根据基本法，提名委员会是唯一的、排他性的提名机构，它提名行政长官候选人的权力是机构作为一个整体行使的权力，必须体现机构的集体意志。基本法第45条规定的“民主程序”应当体现“少数服从多数”的原则，机构决策符合民主程序要求的最常用的办法就是多数决定（decision of majority ）。显然，按照“过半数”的要求产生特首候选人，既符合基本法的立法原意，也体现“少数服从多数”的民主程序要求。特别是在香港社会政改咨询中对民主程序的理解分歧很大，甚至有人试图扩大解释民主程序以涵盖违法的公民提名的情况下，明确有关程序，对于解决普选纷争很有必要。‚提名委员会将由四大界别同比例组成，规定候选人必须获得提名委员会委员过半数支持，候选人就需要在提名委员会不同界别中均获得一定的支持，有利于体现均衡参与原则，兼顾香港社会各阶层利益。其意义在于可以确保提名的行政长官候选人体现广泛代表性，符合各界利益，避免对抗式政治进一步恶化，防止政党操控提名，淡化政党政治（邹平学，2014：A3）；可以确保通过普选产生的行政长官既有民意认受性、能对香港负责又能对中央负责，避免出现与中央对抗的特首人选，避免普选政治与中央实质任命权无法协调的宪制危机；可以维系行政主导，避免激进民主和民粹主义对特区管治的冲击（邹平学，2014：A9）。

总之，按照上述基本法的规定和全国人大常委会的决定，未来行政长官普选时，候选人的提名主体是谁已经解决，就是提名委员会机构提名；香港选民的选举权普及而平等的问题也已经解决，就是由全港五百万选民一人一票选举产生行政长官人选，报中央人民政府任命；提名委员会如何组成问题也解决了，即按照2012年选举委员会由1200人、四大界别同等比例组成的办法，并维持香港基本法附件一现行有关委员产生办法的规定;提名委员会提名多少名正式候选人问题也已解决，即提名产生二至三名行政长官候选人;提名委员会提名时的民主程序具体内容是什么也解决了，即“每名候选人均须获得提名委员会全体委员半数以上的支持。”实事求是地看待这些规定，撇开普选制度带来的政治立场分歧与利益之争不论，迄今有关提名委员会提名制度的有关规定为如期实现普选奠定了明确充足的宪制法律框架。

三、行政长官普选时提名委员会提名机制的制度理性

全国人大常委会8·31决定出台后，香港反对派反对这个决定，认为这次政改决定的提名委员会制度安排无法让他们的人选出闸，是一个不能接受的提名机制。他们指责提名委员会提名制度存在筛选机制，是“假普选”，认为筛选之下无民主。他们顽固坚持公民提名，表示要杯葛第二轮政改咨询，在立法会捆绑表决否决政改方案，并且策动激进行为抗争，于9月22日发动了罢课，9月28日悍然启动“占领中环”非法行动，企图逼迫中央和特区政府接受其主张。必须看到，“占领中环”的实质就是对抗中央、损害香港和国家利益的非法行为。“占领中环”的结果只会是搞乱香港，撕裂社会，破坏社会进一步理性协商和共识互信的基础，很可能葬送社会主流民意期待的2017年行政长官普选。中央依法推进普选的决心不容质疑，基本法的权威不容挑战，全国人大常委会的政改决定不容撼动，“占领中环”企图让中央退让的图谋永远不可能得逞，永远不可能达到目的，它终将以失败而告终，其组织策划者亦必将承担损害香港繁荣稳定、危害特区法治秩序的法律责任。法治是香港社会是的核心价值，提出没有法律依据的普选提名方案，或者以“占领中环”非法之举，威逼要挟中央政府和特区政府接受不合法的提名方法，都是与法治背道而驰的做法，必定事与愿违，徒劳无益。

必须看到，提名委员会提名机制的重要价值不仅仅是因为是基本法的有关规定和全国人大常委会有关决定所明确肯定的唯一的特首普选时的提名制度，更为重要的是，它是目前社会各种提名主张中最好的制度安排，是目前各方最能接受的提名方式。今天香港社会讨论普选方案时提出的诸如公民提名、政党提名乃至全民提名等方案，在二、三十年前起草基本法时期都曾有人提出过，最后获得全国人大通过的基本法在提名方面的规定就是第45条和附件一，显然排斥否定了公民提名、政党提名乃至全民提名的主张。因此，无论是从维护法律尊严的角度，还是从制度运行的路径依赖角度，都应当尊重和接受提名委员会的提名机制。或许，它不一定使得所有人满意，但毫无疑问，它是制度共识的最大公约数。那种为追求所谓最理想、最民主的普选方案而背弃现有的法定制度管道和程序机制绝不是建设性和理性的做法。在香港社会对普选方案争议分歧如此之大、达成共识如此之难的情况下，严格按照基本法的规定和全国人大常委会有关决定，是如期实现行政长官普选最现实、最可行的必由之路。而客观把握提名委员会提名机制的制度理性，对于下一步在人大政改决定基础上凝聚共识，以合作理性精神实现普选十分重要。诚如全国人大常委会法工委副主任、港澳基本法委员会副主任张荣顺在香港政改决定简介会上发言认为：“提名委员会提名制度是一个伟大的政治发明”。[⑧]香港中联办张晓明主任也认为：“这个方案是在当前的‘时空条件下’最合适的方案。”“是一个合情、合理、合法的方案。它不是一个权宜之计，而是一个‘精品’。”[⑨]那么，如何认识提名委员会提名机制的制度理性呢？笔者认为至少有八个方面（郑治祖，2014：A4）：

（一）任何选举都需要有提名机制，任何提名机制都存在筛选的功能，区别只是筛选的标准、条件有差异。“世上任何普选，都有提名程序，提名程序本身就是筛选和过滤”（刘迺强，2009:162）。提名是依法享有提名权者提出和推举候选人参加选举、出任公职和其他政治职务的法律行为（肖蔚云、姜明安，1999:450）。在选举法范畴，严格意义的提名与选民推荐不同，根据一些国家的选举法规定，参选人需要得到一定数量的选民的联署推荐，才可以被选举管理机构确认为候选人，被确认之后可以视为提名，没有被确认之前，不能视为获得提名，故提名是选举管理机构证明某人或某些人是参选公职的合格候选人并将其姓名打印在官方选票上的一种选举程序行为，构成选举制度重要组成部分。按照西方学者的观点，提名机制可以使得“现代民主制大国中的民主选举成为可能。”“在每一个这样的国家中，数百万人从法律上说都有资格担任公职，因此任何选民都不可能在所有这些人中做出明智的选择”，“通过选拔和宣传候选人，”可以“有效地将可供选择的人数减少到很小的数目，这样，选民就能够合理地作出选择。”（戴维•米勒、韦农•波格丹诺，2002:95）由此可见，提名的实质就是从不特定多数的参选人中“筛选”出数量有限的的正式候选人，便于选民的判断选择和投票，大大降低了民主选举的成本。从这个角度看，提名具有“举荐”、“过滤”和“筛选”的功能是必然和合理的。通过以所谓“筛选”、“门槛”来指责提名委员会提名机制是不客观公允的。例如有人主张公民提名，也有联署门槛的差异，比如2万、3万或者7万甚至10万的门槛，这也是一种筛选。允许政党提名的话，无党派人士要获得政党提名很困难，不少国家规定在议会里没有议席的政党往往也没有提名权利。指责限制提名人数的做法不民主、不合理也不符合今天的选举实践。试想一下，如果没有提名，不限制正式候选人的人数，没有任何筛选和过滤，任何个人都可以参选，这是极端民主和最彻底的普选，问题是世界上哪个国家和地区有这样的普选？

（二）提名机制不仅不是反民主或阻碍民主的，恰恰是民主选举的必备程序，对选举民主具有过滤、纠偏和平衡的功能。香港反对派指责提名委员会存在“筛选”功能，是对参选人不合理的限制，违背民主原则.这种指责不能成立。一般而言，尽管选举民主是今天各国民主政治的基本形式，但经验告诉我们，单纯的选举投票存在多数暴政压制少数、复杂利益的代表不足、选民盲从带来非理性、选举被强势团体操纵甚至导致社会撕裂和对抗等等不足，为了纠偏和平衡上述不足，需要设置提名机制。提名机制有助于满足复杂社会治理对政治管治人才的需要，避免民粹压力对候选人管治能力的冲击；有助于实现均衡参与，协调多元利益，避免社会分裂和激化矛盾；有助于避免选举被强势集团控制，避免多数暴政，实现保护少数；有助于验证参选人的能力声望高低和获得社会精英代表人士的支持程度，同时有效控制候选人的人数，降低选举成本，实现精英民主与大众民主的有机结合。就香港行政长官普选来说，中央对特首的任命是实质性的，也就是说“中央有否决权”。香港知名人士吴康民认为，“中央的否决权应该体现在提名委员会中。提名委员会要保证提名的行政长官候选人，在当选后不会受到中央的否决，也即是每位候选人都能为中央政府接受”（吴康民，2008:33）。可见，中央的实质任命权所包含的否决权必须程序前置，必须蕴含于提名机制中，这是香港“一国两制”、“高度自治”的选举特色。因此，香港特首的提名机制对于平衡和协调处理好中央和香港特区的宪制关系非常重要和关键。

（三） 提名委员会作为香港行政长官普选时提名候选人的唯一主体，采取“机构提名”模式，首先具备充足的法理根据。有人认为，基本法规定和相关决定里并无机构提名的字眼，如何可以得出机构提名的结论？确实，法律文件中虽然没有明确“机构提名”，但法律规定的表述中“提名委员会提名行政长官候选人”，主语是“提名委员会”，无论怎样理解“提名委员会”，它都是指一个机构，这正如理解“特区政府”、“律政司”、“终审法院”一样，只能理解作为政府机构的“特区政府”和“律政司”，作为司法机构的“终审法院”。从法律的语义解释角度看，根据基本法的规定，提名委员会是一个有确定组成人数的机构，基本法所规定的“由提名委员会按民主程序提名行政长官候选人”，将这句话简化成主谓宾结构，就是“提名委员会提名行政长官候选人”，主语是提名委员会，谓语是提名，宾语是行政长官候选人。很明显，理解为机构提名完全符合法律原意。如果比较基本法附件一规定的选举委员会的提名方式，它规定“选举委员以个人身份投票”、“不少于100名的选举委员可联合提名行政长官候选人”，这里的用语都是“选举委员”而不是“选举委员会”。可见，选举委员会提名是委员个人提名方式，提名委员会提名是整个提名委员会的机构提名方式，这是法律规定所显示的明显差异。其次，提名委员会“采取机构”提名方式，也是基于它的组成须体现广泛代表性和符合均衡参与原则、避免让某界别“独大”而有机会操控整个选举情况、避免特首普选出现极端政见、激进偏颇的候选人、保证提名的候选人得到主流社会认可等因素的考虑。至于提名委员会组成的广泛代表性和提名时应当遵循的“民主程序”，则有助于保障提名委员会提名时充分吸收和考虑包括推荐、民调、媒体取向或政党取向在内的社会各方意见，各方意见也只有进入提名委员会这个宪制机构，通过委员们的无记名投票行为形成集体意志，产生机构提名的正式候选人。这是一种符合香港特区法律地位、符合香港循序渐进发展民主的提名制度。再次，这也是适应香港特首普选的特殊需要，避免宪制危机。根据基本法，行政长官既要在香港当地选举，又要中央任命，兼具选任制和委任制的特点，而且选举是实质性的，任命也是实质性的，这是史无前例的。令人担心的一种情况是，行政长官在当地选举产生后，中央不予任命，这就会产生严重的宪制危机，尤其是实行普选后，这种风险更大。在实行“一国两制”的香港特区，如果普选时的候选人提名方式产生了一个不获中央认可和接受的正式候选人，谁可以保证普选投票时这个“与中央对抗的人”不会胜出？假若这一后果真的出现，就必然导致中央实质任命权与香港普选民意的硬性冲突，必然导致“对抗中央的”行政长官候选人“挟民意以令中央”这种严重违背“一国两制”精神的政治后果的出现。而只有提名委员会机构提名方式，方可有效避免这种后果的出现，可以保证提名的候选人既被特区接受，也被中央认可。

（四）提名委员会将按照选举委员会组成方式，这一制度糅合了选举、协商、推选等多种方式产生代表，平衡性和广泛性毋庸置疑。仔细审视香港的选委会制度，可以发现这一制度糅合了选举、协商、推选等多种方式产生代表。第四界别的立法会直选议员、部分区议员和实行个人票的界别，是以一人一票为基础；第三界别宗教界的六十名成员是由香港六大宗教内部协商产生；以团体票和公司票为基础的界别，则由各公司或团体经协商和推选等方式，先在内部产生代表，再由这些代表进行投票。这种多种方式产生代表的好处在于，体现多元利益，平衡民粹倾向，防止对抗撕裂。以不同方式产生的代表，在合作主义的框架下相互制衡，建立信任，积累共识，避免制度过快转变带来的巨大纷争，实现不同力量各自担当不同责任的微妙平衡[⑩]。这是一种体现符合香港实际的制度创设，它既能带来实质的广泛代表性和均衡参与，还能促进不同阶层团体间的沟通，建立长久合作所需要的社会信任和营造健康民主亟需的社会同质化条件。

（五）提名并委员会提名机制的公平、公开和公正性并不低于有人主张的公民提名、政党提名。比如政党提名是政党的内部提名，独立人士不可能得到政党提名。达到公民提名所需要的联署门槛，需要竞选者花很大的成本去宣传和拉票。而提名委员会由各个阶层、各个界别的人组成，从历届选举委员会组成来看，任何政党和团体都不可能在提名委员会中占多数，都无法控制提名委员会。任何一个党派强烈支持或者强烈反对的人，如果没有其他界别团体的合作，这种支持或者反对在提名委员会里面都难以遂愿。这样一来，它的机构提名是跨党派的提名，任何一个合资格的人，无论属于什么党团还是独立人士，在提名委员会制度下，都可以获得平等的争取提名的机会。在提名委员会制度下，没有一个政党或者政治团体可以保证自己的代表人物一定获得提名。如果有人因为能力不行、品行不佳、声望不够或者因为持激进政治立场而不获得提名委员会大部分委员的认可，那不是制度与他过不去，而是他自身的原因或自身的行为不被提名委员会所认可。可以设想得到，挟洋人自重、不爱国爱港者不会得到提名委员会提名，只强调香港的高度自治权置中央权力于不顾的人不会得到提名，只对中央唯唯若若而对香港没有担当的人不会得到提名，没有能力处理好中央与特区关系的人不会得到提名，能力不行素质很差声望不佳的人不会得到提名。泛民派担心自己的代表人士无法出闸，这正说明他们的政治表现和政治能量还不足以获得社会精英层多数的认同。看待选举制度的优劣，不能只从自己的一己私利或小团体的得失出发，而要站在社会整体利益角度，如果因为自己或自己的代表人物可能被筛选掉，就采取不合作、不妥协的态度，这本身就不是理性的作法。

（六）提名委员会的广泛代表性不等于全面代表性，更不能等同于平等代表性。广泛代表性既是是基本法确定的政治参与原则，也是全国人大政改决定规定的提名委员会的组成原则。它是建立在体现均衡参与、维护行政主导、保障繁荣稳定的目的基础上的原则。香港泛民主派认为，在历次立法会分区直选中他们有超过百分之六十的选民支持，而在选举委员会中所占比例不足百分之二十五，怎么说它具有广泛代表性？这实际上是把广泛代表性与平等代表性画上了不正确的等号，是对提名委员会“广泛代表性”组成原则的歪曲。

在宪制层面，提名委员会的广泛代表性主要是在群体意义上、社会阶层界别意义上广泛吸纳各界别、各阶层的利益诉求，不是在个体身份意义上来吸纳社会大众的利益诉求，以个体身份表达意志和利益的行为是一人一票的选举或其他的直接政治参与形式。但不可否认，由于提名委员会的委员大都需要选举产生，所以他们本身就能够吸纳所在的界别以个体身份表达的诉求。毫无疑问，提名委员会的广泛代表性具备民意基础和民主正当性。

广泛代表性具备民主正当性，但又不等同于民主正当性。在政治体制里，毫无疑问，民主选举产生的代表具有代表性，但绝对不能说只有民主选举产生的代表才有代表性。今天人们所熟识的代表的产生是民主选举方式，但历史和现实更为常见的产生方式有基于委托授权、基于某种权威（世袭、地位）、基于财富或者利益份额（如股份公司的董事会）、基于习惯等等，这些方式产生的代表也具有代表性。只是民主选举对于代表性具有某种可持续的政治法律制度上的保障价值，它可以把代表性赋予制度上的责任性和义务性。必须指出，即使是根据地域人口划分选区，选举出来的代表仅仅在代表一定数量的选民的意义上具有代表性，而无法体现复杂社会在民族种族、性别、经济地位、行业、阶级阶层等等各种纷繁多样的群体所需要的独特的代表性。

广泛代表性的确切含义是指这种代表性能够广泛涵摄构成社会的各个阶层、行业、群体等的主要方面、基本方面，没有大的遗漏，各个阶层、行业、群体能够感到自己的诉求能够被代表所传递和表达出去，至于代表的人员数量和传递能力是否与被代表的阶层、行业、群体的实际规模、实际利益、影响力、社会显示度相匹配，代表性本身解决不了这个问题，需要其他的制度（比如普选时的一人一票投票）来加以补正和强化。

广泛代表性一词也不意味着全面的、无遗漏的代表性，因为现在任何政治制度的安排都无法做到所有的人、所有的阶层能够被代表。只有纯粹的直接民主才能做到这一点，而任何间接民主的表现形式都无法做到全部的代表性，任何形式的代议制或者代表制都只能尽可能做到“广泛代表性”，而不能实现全部代表性。香港一些人认为，选举委员会在代表香港社会某些人士和组织方面，存在明显不足，比如女性、青年、少数族裔、宗教少数人士（信奉印度教、锡克教、犹太教的人没有出现在宗教界名单中）及弱势社群只有很少甚至没有任何机会参与这个制度，而现行的制度安排又存在过分代表某些利益及界别的问题，如渔农界有60个议席，而饮食界却只有11个议席。不能说，这一观点没有一点道理，社会也完全可以就此方面是否应当修改展开理性探讨，问题是让任何一个人拿出一个他认为非常合理的界别组成的提名委员会，也一定存在被遗漏的界别，会受到他人的质疑。只有废除提名委员会，让全港选民自行提名，才可以避免这样的指责，但这种做法类似极端民主，在现实的香港政治中没有任何可行性。刘廼强先生曾一针见血地指出过：“原则上根本毋须任何人提名，没有任何筛选和过滤，任何个人都可以参选，这才完全符合普选的理想要求。只是这样的特首选举，不说别的，会有几十个候选人，不但难以操作，后果也绝不理想，所以全世界都不走这原教主义的道路。”（刘迺强，2009:194）

（七）提名委员会具有平衡、均衡、合作的共和色彩，单纯用民主的标准来看待它既不公允也不科学。它的组成基本上是香港经济社会阶层结构的缩微版，是一个精妙的平衡器和混合器，带有类似混合政体的优势。香港最大的、根本的利益是繁荣稳定，要维持繁荣稳定，就必须避免民粹或福利主义的冲击，避免和防范党争带来对抗性选举政治及社会撕裂，避免和防范两制冲突危及一国。

提名委员会机制体现了糅合平衡多种价值的需要，正如美国建国初期的联邦党人麦迪逊指出的那样，政府的能力、稳定都很重要，但以适当的比例把它们混合起来是困难的。共和政体的自由性质，要求一切权力来自人民，而且通过短期的授权任职，使被授权的人始终依赖人民。可是，稳定却要求被授权的人的掌权时间要持久。经常选举会造成经常更换人选，由此又会造成政策措施朝令夕改缺乏稳定。而政府的强而有力不仅需要权力的某种持续，而且需要由一个人执行权力。这就告诉我们，政治制度设计必须兼顾多重价值需求，满足匹配多样设计标准，这些标准之间既非完全兼容，也非完全冲突。整体的构成要素之间从来不是能够充分整合的，也不是完全独立、充分排斥的。其矛盾在于使一个价值最大化的努力会损害另一方面的价值。因此，设计操作性的政治制度，不可能是任何单一价值最大化的结果。（文森特·奥斯特罗姆，1999:69）更多的安全，必须以更多的自由为代价，而更多的自由则必须以更少的安全为代价。自由和共和制都是设计标准的要素，而安全、能力和稳定也是必须考虑在内的要素。理想的结果是实现综合优势的最大化，“以适当的比例把各种价值混合起来”。（文森特·奥斯特罗姆，1999:70）由此可见，政治制度的设计如同任何复杂工程设计一样，需要考虑许多因素，这些因素互相之间还存在牵制制约、此消彼长的关系。从比较政治角度看，运作良好的政治制度都体现了混合政体的特色。英国的代议制是英式混合政体：国王象征君主制，上议院象征贵族制，下议院象征民主制。这种把君主、贵族和民主三种政府形式掺杂在一起的混合型代议制，兼有三者之长，同时规避三者之害。美国政府体制也是一种杂烩式政体，它把由直接选举产生的众议院、间接选举产生的参议院、直接选举基础上的选举团小圈子再推选的总统，以及不经选举产生的联邦终身法官一锅烩。设计这种大杂烩的目的就是为了对民主加以限制。美国建国两百多年的实践证明，这种体制对资本主义的美国无疑是有利的。

提名委员会的界别混合、超党派特点保证了香港各界的“均衡参与”、体现了广泛代表性，十分有利于实现邓小平讲的选择好的政治人物，以爱国者为主体，左中右都要有，最好多些中间人士，这样各方面人的心情会舒畅一些的“港人治港”设想。认识提名问题，不能单纯视为谁有一定的支持者就必须出闸。“好”的民主选举既要看支持者的多少，也要看反对者的多少及其反对的力量强度，单纯看支持者，会陷入悖论之中。比如台湾陈水扁、宋楚瑜和连战的那次选战，看支持票，他们三个大概都得到30%多的支持率，但陈水扁略多于连战和宋楚瑜，这样他当选了。但其实支持连战和宋楚瑜的支持票加起来超过60%多，这其中很多是反对陈水扁的，反过来说，陈水扁是一个反对者最多的人当选了台湾地区领导人，这样的民主是不是真的民主，是不是好的民主呢？回到香港，可以看到，所谓的建制派、反对派的分野十分明显。但提名委员会的功能恰好在于，任何有某个政党、某个阶层强烈支持的候选人，必须寻求其他政党、团体以及独立提名委员的支持，如果一个只得到部分政团强烈支援的人，遇到另一些政团的强烈反对，他就难以获得提名委员会的整体提名成为正式候选人，这就使得激进立场、极端政治主张的人不可能出线。以往几次选举委员会的提名及选举，某政团的参选人几乎没有得到另外一些界别的任何支持票，很能说明这一点。这正是这个制度的最大优势。

（八）筛掉与中央对抗的人不是不合理限制，只是低门槛的筛选。提名委员会全体委员过半数支持当然体现了对参选人进行的“筛选”，也必然限制了一些参选人士的被选举权，但这不是不合理限制，而是基于法律和制度的合理限制。泛民派十分担心提名委员会制度下他们自己的人都不能出闸，因而极力反对这一制度。泛民派在香港有相当的市场，可以代表相当一部分香港市民的声音。这是由于香港特定的历史社会结构以及“一国两制”本身所允许和保留的两制及其意识形态所造成的正常现象。泛民派的人选能否在提名委员会提名程序中出闸，只能取决于参选人的政治表现和能力是否得到提名委员会过半数成员的认可，而不能以担心实行普选反而不能成为候选人指责是民主的倒退来作为发对的借口。中央坚拒“与中央对抗的人”，仅仅只是在排除极端政治人士，“与中央对抗的人”应属极少数，他们中间具有高度动员号召能力、且有实力角逐特首普选的人更是少之又少。中央不允许对抗中央的人担任特首，其实是一个低门槛的“负面清单”，绝非高门槛的、不合理的“筛选”，普选条件下中央不可能“钦点”任何它属意的特定人士当选行政长官，也不可能控制投票结果，在排除那些极少数“与中央对抗的人”作候选人的情况下，选举结果只能由五百万选民来决定，怎么可以妄断这样的选举不民主、不公平、是假普选呢？特别需要指出的是，与中央对抗的人不能与泛民派划等号，泛民派的政治光谱很广，其中与中央对抗的人是极少数，大部分泛民派人士秉持爱国爱港立场，不仅与特区政府关系良好，也与中央关系良好。泛民派中的爱国爱港者如果政治主张不偏激，个人形象、能力素养及参选表现上佳，完全有可能得到提名委员会的认可。提名委员会的制度理性有利于排斥极端政治势力，但对建设性的反对派而言，大门仍是敞开的。

四、结语

香港基本法是全国人大制定的基本法律，是一部全国性法律，也是香港特区的宪制性法律文件，是依法治港的法律基石。全国人大常委会是全国人民代表大会的常设机关，它做出的涉港事务的决定，是具有法律效力的决定，必须得到遵守和执行。基本法和全国人大常委会的有关决定，是行政长官普选办法最基本的依据，是讨论未来特首普选办法的基础和前提。

在基本法和人大决定的法律基础上，提名委员会的制度设计已经很明确，尚待进一步讨论解决的问题也很清楚，香港社会完全可以围绕这些未决问题认真讨论，理性对话，凝聚共识，追求最大公约数，以实现普选。要看到，全国人大常委会的8·31决定只是为香港政改定出一个原则性框架，既然是框架，意味着还有相当空间和细节需要丰富和明确。在不超越基本法和这次决定的宪制框架下，香港社会尚需在如下一些问题上进一步理性探讨、凝聚共识：在坚持提委会四大界别同比例组成的前提下，如何完善各界别的具体构成问题？是否有青年界别分组？个别界别分组的规模如渔农界是否可以调整？扩充提委会选民基础方面是否可以取消公司票，以个人票来替代？提名委员提名的民主程序是否分为推荐和提名两个阶段？如果分为两个阶段，推荐阶段需要多少委员联名；以及提名阶段，每位提名委员可以提多少名候选人？提名程序具体采用什么制度设计？提名投票是明票还是暗票、是采取全票制、多票制还是信任票制？在产生人选的具体设计上，什么情况下是三名候选人，什么情况下是两人，或只写两至三人？合资格选民在普选阶段，投票是简单多数制，绝对多数制还是其他办法？诸如此类的问题都是第二轮咨询及本地立法阶段可以充分讨论的议题。当然，在探讨这些问题时都要符合兼顾各阶层利益、均衡参与、循序渐进的政改原则，以及遵循维护国家主权、安全、发展利益及保持香港长期繁荣稳定等原则，避免无谓争议，取得实质效果。