在每年的人民代表大会全体会议和政治协商会议全体会议(以下简称“两会”)上，人大代表和政协委员听取、审议法院和检察院[以下简称“两院”]的工作报告是一项重要议程。就人大监督制度而言，人大代表审议和表决“两院”工作报告是各级人民代表大会(以下简称“人大”)监督“两院”的基本方式，人大可以充分利用这项职权发挥监督职能。然而，我国对该制度缺乏充分的法律规范，与该制度相关的立法规定不过寥寥数条，尽管如此，实践中已经发展出较为成熟的操作程序，其实际运作值得人大制度研究者的关注。目前对这项制度的深度描述却并不多见。本文以人大监督司法为切入点进行描述、评析，揭示我国人大与司法机关之间真实与生动的关系并提出相关的完善建议。

一、人大对司法机关工作报告的审议监督

人大对司法机关年度工作的监督体现在对“两院”工作报告的听取、审议、修改和决议的全过程中，其中审议和票决最为重要。

在每年的各级人民代表大会全体会议(以下简称“人代会”)上，法院院长、检察院检察长要代表法院、检察院宣读本单位的工作报告，而人大代表则在听取工作报告之后进行审议。我国审议司法机关工作报告采用代表团会议和代表团小组会议的方式进行，审议主体是各级人大代表、政协委员以及一些受邀列席审议会议的人员，然而只有人大代表才有表决权。审议的对象是“两院”的工作，主要对工作报告的内容发表意见，这既可以是口头的，也可以是书面的。全国“两会”期间，代表团及部分代表对工作报告的评议意见会在《人民日报》以及全国人大的官方网站上刊出，特别是最高人民法院和最高人民检察院(以下简称“两高”)主办的《人民法院报》与《检察日报》都会刊登人大代表对司法工作的赞许言论以及一些中肯的意见、建议，以争取舆论的支持。

人大代表对一些不了解或不清楚的问题，在审议时可以向有关国家机关提出询问，由有关机关作出解释和说明。^[1]因此，向大会做工作报告的司法机关会组织工作人员列席各代表团会议，听取审议意见，并对一些问题做出适当的答复。实际上，最高人民检察院每年投入上百人，在“两会”的各个会场听取代表意见。^[2]在2012年“两会”期间，最高人民检察院派出43个旁听组200多名检察人员，分别到各代表团和政协会议小组，全程旁听了代表、委员审议和讨论《最高人民检察院工作报告》的情况。^[3]在“两高”的建议和中央的支持下，从2002年开始，省级法院院长和检察院检察长半数左右当选全国人大代表，从而以代表身份出席“两会”，没有当选的也作为列席人员参加“两会”。时任最高人民检察院政治部主任的张建军认为，代表往往结合他们对当地检察工作的感受来审议最高检报告，对一些个案的质疑也往往涉及当地的检察工作。省级检察院检察长参会，可以保证每个代表团都有检察长和人大代表进行直接的交流，及时释疑解惑。^[4]

从实践来看，人大代表审议司法机关工作报告并不限于报告中的内容，当前司法工作中的热点问题都会成为人大代表审议的对象。比如，2010年3月12日，全国人大代表审议“两高”工作报告时，各代表团讨论的内容包括了基层法庭建设、涉法信访、政法委书记身兼公安局局长、调解和判决的关系、“躲猫猫”事件、重庆“打黑”、文强案、李庄案、法官和检察官的职业化等问题。^[5]一些有行政职务的代表也会利用“两会”回应外界关注的热点问题。比如，2010年“两会”中重庆代表团分组审议“两高”报告时，重庆市高级人民法院院长钱锋回应外界质疑时说，重庆打黑不存在运动化，涉黑案审理也不存在扩大化。一同参加小组审议的全国人大代表、重庆市市长黄奇帆对此也表示赞同。^[6]

人大代表在审议“两院”工作报告时，多半持肯定态度。笔者查阅相关材料发现，人大代表发表观点分为“总体评价”与“意见和建议”两部分。就总体评价而言，人大代表“赞同”、“完全赞同”工作报告是常态。^[7]很少有代表在审议时对“两院”工作直接进行批评，但许多代表都对“两院”工作提出了意见和建议，这些意见和建议中实际隐含着对“两院”工作的批评和期许。

在审议会议上，有时也会出现公开、直接的否定性意见，包括对司法机关个案处理的批评意见。比如，2010年“两会”上，人大代表吴晓灵对李庄案审理结果进行了委婉的批评，并认为“切实保护律师的权益对于建设法治社会非常重要”。^[8]再如，在2004年讨论最高人民法院工作报告时，全国人大代表王维忠径直质问最高人民法院为何干预吉林省的两个死刑案。^[9]在地方人大的审议过程中，也出现了对法院审理的个案进行询问的现象，某位沈阳市人大代表甚至认为这是个案监督的有效手段。^[10]2007年，《各级人民代表大会常务委员会监督法》开始实施，该法禁止代表对个案进行监督，但代表在发表意见时，表达自己对个案看法的声音仍不绝于耳。

司法机关应当对审议意见给予重视，如果不能及时回应人大代表的意见、批评，可能造成严重后果。比如，在2007年1月23日湖南省衡阳市人大审议法院工作报告时，曾任衡东县民政局副局长的人大代表王友生提及了备受外界关注的衡阳福利院“倒卖婴儿案”，其认为法院审理此案是非颠倒且程序违法。在王友生发言之后，衡东县代表团会场上响起掌声，其他人大代表也提了不少意见，但衡阳中院未及时作出回应，导致当年的工作报告最终未能通过。^[11]

最高人民法院非常重视对人大代表监督案件的解释工作。因此，在代表审议报告时都会派出业务庭法官接受询问。一位工作人员向《南方周末》记者介绍，由于人大代表关注的案件类型、诉讼进程各有不同，光是最高人民法院，就有立案庭、民事四个庭、刑事五个庭、行政庭、赔偿办、审监庭、执行局等庭室人员投入其中。上会者都有一份指南，上面写着前一年社会热点案件的进展情况和官方口径。一旦被代表、委员问到，上会人员可以照此作答。除了热点案件，这份指南上还有代表过问案件的详细目录：哪个团、哪个代表、哪个案子、现在到什么诉讼阶段，一目了然。^[12]

在审议现场的还有“两高”派出的现场记录员。除了记录，他们的另一项任务是，从代表们纷繁的意见中，甄别出发言者的情绪，及时向领导汇报，以确定哪些代表需要进一步沟通释疑。“两高”工作人员对审议会上代表意见的反馈之快，令代表于沛惊叹不已：“我上午刚提了个未成年人犯罪的问题，下午高法的同志就来了。”人大代表关注的案件有时在市县一级法院，最高人民法院会连夜电召案件的承办法官，询问案情的进展，必要时承办法官会赶来北京，当面向人大代表解释。^[13]

在分组讨论后、表决前需要召开全体会议，此时人大代表可以申请在全体会议上发言，但需经大会执行主席许可，方可发言。尽管实践中要求大会发言的代表非常少，而且其申请往往会被拒绝，但在部分市县人代会上，也出现了针对司法机关的大会发言。如果在全体会议上，出现对司法机关激烈的批评意见，必然对其工作报告的顺利表决通过造成负面影响。比如，在2000年沈阳市人代会上，冯成功代表作了题为“法院在审判工作和队伍建设中存在的主要问题”大会发言，对司法积弊作出振聋发聩的批评，在长达42分钟的发言中，五次被热烈的掌声打断。遗憾的是，这份切中要害的发言没能引起有关方面的足够重视。次年，沈阳中院工作报告在人代会上未获通过。^[14]再如，2007年1月23日下午，衡阳市的人大代表分组讨论法院工作报告，衡东县等代表团都对法院工作提出很尖锐的意见，但是法院并未进行沟通。衡东县代表团的刘跃中代表在大会表决前的大会发言时提出了激烈的批评意见。刘跃中的十几分钟的发言，多次被掌声盖过，结果导致当年衡阳市中级人民法院工作报告未获通过。^[15]

然而在多数情况下，人大代表审议司法机关工作报告呈现出形式化的倾向，对司法机关的监督不力。就全国人大而言，由于每次会议的代表近3000人，难以展开大会讨论，真正的审议在各代表团的会议中，特别是在小组会议中，但有关讨论往往不深入、不充分。笔者访谈了一些人大代表和参与听取人大代表意见的检察官，他们证实确实如此。根据一位现场记录人大代表审议意见的检察官介绍，某些地方人代会审议过程非常不严肃，一些代表甚至在谈一些与工作报告完全无关的问题，因为记录的需要才讲了一些赞同检察院工作报告的话。

笔者认为，出现上述情况的原因有以下几个方面。其一，审议时间有限。以全国人大为例，会议一般安排在每年3月初开幕，3月中旬结束，会期两周左右，除了审议“两高”工作报告以外，还要听取、审议政府工作报告、全国人大常委会工作报告、关于国民经济和社会发展计划以及计划执行情况的报告、关于国家预算及预算执行情况的报告、重要的法律草案、人事任免案等等。一般对司法机关工作报告的审议时间不超过三天，这就决定了大多数代表不可能有机会对司法机关的工作报告发表详细的意见。其二，审议是以代表团分组讨论为主要形式的，而各地的党政一把手往往以全国人大代表身份参与甚至主持讨论，党政领导并不愿意听到过多的批评意见，且各地司法机关的负责人一般也列席会议，基于中国人“爱面子”的传统，很多代表碍于情面不愿意当面批评。在2009年全国人大小组讨论会上，钟南山代表指出：“领导不在的时候，代表们发言挺多，而且讲得很深。领导在的时候，很多代表10分钟的发言，8分钟用来对报告、对自己歌功颂德。我感觉这样的气氛不太好。”^[16]其三，党委、人大对此态度也非常保守，因为工作报告已经获得党委的支持，如果出现激烈的批评，甚至引起其他代表附议，出现工作报告无法通过的情形，则该次大会很难说是一个“成功的大会”。

二、人大对司法机关工作报告的票决监督

(一)投票

按照人大会议程序，司法机关在听取审议意见后，应当根据代表的审议意见认真修改工作报告，并向大会主席团作出关于工作报告修改情况的说明。最后，由大会主席团提出对各项工作报告的决议草案，并在决议草案交各代表团全体会议和小组会议审议后，由大会主席团将决议草案提请大会全体会议表决，表决以投票的方式进行。我国人大审议工作报告制度要求人大对司法机关的工作报告进行赞同与否的投票，人大代表可选择投赞成票、弃权票、反对票。人大代表投出反对票就表示不满意司法机关的工作报告，积累到一定数量将导致工作报告无法通过。

最高人民法院、最高人民检察院长期受到高反对票的困扰。在交付表决的报告中，“两高”工作报告所获得的赞成票要远低于政府工作报告。(见表1)

由于投票是秘密进行的，分析哪些代表投了反对票及为何投反对票实属不易。据《南方周末》调查发现，律师、企业主阶层成为反对票的主要来源。个案的处理不当、不公成为产生反对票的主要因素，这既包括律师在办理业务过程中遭遇的司法不公，如全国人大代表迟夙生、朱幼麟都坦言其投反对票的原因是其对法院个案审理的不满，也包括人大代表在办理涉法上访案件过程中遭遇的司法不公，还包括人大代表亲自参与诉讼积累的对司法机关的不满，特别是判决执行难成为近500名作为企业主的人大代表投反对票的重要因素。^[18]2009年，梁慧星代表因为最高人民法院的工作报告没提到该院副院长黄松有和几个高级人民法院院长腐败落马，有意回避了腐败问题，给最高人民法院的工作报告打了不及格。^[19]当然，也存在一些人大代表基于个人私怨而投反对票，笔者在司法机关调研时，有不少法官和检察官反复强调这种情况的存在。

从整体上看，最高司法机关和地方司法机关的工作报告在反对票的数量上差异非常大，虽然全国人代会上针对“两高”的反对票较多，但是在地方人代会上，全票通过是常态，反对票凤毛麟角，一旦反对票出现稍多便会成为媒体报道的重点。

笔者调查的数个法院、检察院的工作报告几乎都以全票通过，偶尔会有几张弃权票。笔者访谈的数名南昌市、宜春市基层检察院的检察长都表示其不担心工作报告不能通过，也不担心出现较多的反对票。^[20]事实表明，尽管一些人大代表有不满但仍会投赞成票。武汉市中级人民法院的例子很能说明问题，2002年以来，该院数十名法官因贪污腐败而落马，被视为司法系统的典型“腐败窝案”，震惊了全国。然而，在2004年武汉市人代会上，武汉市中级人民法院的工作报告仅获得唯一一张反对票。^[21]再如，2005年3月，在伊犁哈萨克自治州第十一届三次人代会上，人大代表杨进发现各地代表对人民法院的工作报告十分不满，尤其对执行难与判决不公等司法腐败现象反映强烈，但其所投反对票是唯一的，而且是多年来该地历届人代会上唯一的一张反对票。^[22]

地方人代会上针对司法机关工作报告反对票少的原因，除了人大代表认为反对票是和国家唱“对台戏”之外，^[23]地方人大以及地方领导对地方人大代表拥有联系、管理权，其不愿意看到反对票也是重要原因。^[24]同时，也有一些代表并未积极履行自己的监督职责。广州市一位人大代表曾这样描述自己投票时的心态：“投教育系统反对票，怕孩子上学受影响；投卫生系统反对票，怕在医院工作的老婆受影响；投法院反对票，又担心做律师的自己被穿小鞋。”^[25]

笔者认为，导致上述现象的最重要的原因是很多地方未装电子表决器。在调查过程中，多位人大常委会的工作人员告诉笔者，由于当地人大未装电子表决器，人大代表在投票时有所顾虑。2002年时任全国人大常委会副委员长的成思危指出：“哪里有电子表决器，哪里的反对票就多。举手表决，几乎都是全票通过。”^[26]2001年沈阳市中级人民法院工作报告遭否决，一定程度上是因为使用了电子表决器。还有一个生动的案例很能说明问题，据有关媒体报道：2005年浙江省台州市人代会上，有4名代表对法院工作报告举手反对，2006年，只剩一人反对；2007年台州开始使用电子表决器，结果“两院”工作报告“险些”没通过。^[27]

(二)决议

在表决工作报告后，根据惯例，人民代表大会需要统计投票结果并做出相应决议。根据我国法律，是否通过司法机关的工作报告，以赞成票是否超过全体代表的半数为标准。如果表决时，赞成票无法超过全体代表的半数则该工作报告不能通过。从公开的资料来看，至少有三起司法机关工作报告未通过事件。2000年4月，青海省共和县法院工作报告未获通过；2001年2月14日，沈阳市中级人民法院工作报告未获通过；2007年1月24日，衡阳市中级人民法院工作报告未获通过。2001年沈阳中级人民法院工作报告被否决的事件引起非常大的社会反响，媒体基本上都采取“盛赞”的态度，中国人民大学法学院韩大元教授称这一否决案为“中国民主政治的标志性事件”，中国青年报称其“绝对是中国法制史上必须记录的一天”。^[28]对于工作报告未获通过的后续程序，我国法律并无明确规定，由此导致在这个问题上无法可依。

无论是否通过工作报告，人大都要制作表决工作报告的决议，在决议中要注明赞成票、反对票、弃权票的票数，以及是否通过。除此之外，决议中还应当写明人大对司法机关工作报告的具体意见。与专项工作报告不同，该具体意见并不需要司法机关形成相应报告予以贯彻和回应。从内容来看，历年的决议大同小异，都强调要坚持社会主义，贯彻当前的中央精神，加强队伍建设，为经济建设、社会发展提供司法保障等。然而各年份也有些差异，反映出全国人大每年对司法问题有不同的认识与要求，比如1999年、2000年、2001年在决议中要求“清除队伍中的腐败现象”，而之后只是强调加强队伍建设，再如2013年首次提出司法机关应“独立、公正地行使”审判权和检察权。

三、人大审议司法机关工作报告的积极功能

有学者积极肯定司法机关报告工作的制度，认为：“报告工作是一种符合中国国情、具有中国特色的监督制度，在实践中已产生了良好的效果”。^[29]上述一些地方的实践已经证明了这种观点。又如，在1998年广东省九届人大一次会议上，深圳市代表团28名代表一起举手，对省高级人民法院院长麦崇楷所作的工作报告投弃权票，连主席台上都有两个人举手。2003年，麦崇楷在退休后因为受贿被判刑。有人说，麦崇楷受到过两次审判，一次人民法院的审判，一次是人民代表的审判。^[30]人大审议工作报告的监督效果具体可以从以下几个方面体现出来。

(一)反对票促使司法机关反思工作不足

人大代表在审议过程中提出的各种意见和建议能够给司法机关以警示，推动司法机关改进工作。2014年，最高人民法院工作报告指出：“十二届全国人大一次会议闭幕后，最高人民法院认真研究代表审议意见，逐条整改落实”。我们发现，司法机关高度重视人大代表的反对票。这是因为，反对票不仅会使司法机关的负责人感觉脸上无光，更因为对反对票掉以轻心可能最终会出现工作报告不通过的后果，进而影响其政治前途。比如，2004年，人大代表在表决衡阳市中级人民法院工作报告时，首次出现了6张反对票和3张弃权票，之后反对票和弃权票不断增多，直至2007年该法院工作报告未能通过。衡阳中院遭遇“否决门”后，一些涉及该院院长罗安荣个人腐败的举报信开始投向了有关部门和新闻单位，最终导致其一家三口因受贿案落马。^[31]因此，无论是人民检察院还是人民法院都非常重视减少、消除反对票，希望全票通过工作报告，一旦出现反对票，司法机关一般要召开会议认真进行反思。比如，2005年1月23日，郑州市金水区人民法院工作报告出现6张反对票、5张弃权票，这是该院工作报告第一次未在区人代会上获得全票通过。于是，郑州市金水区人民法院举行院务会议，对该院工作报告未在区人代会上获得“一致通过”进行反思。^[32]2011年，宁夏自治区人民检察院的工作报告以97％的赞成票高票通过，但仍然有6名人大代表投出了反对票。会后，检察长神情凝重地表示，6张反对票，是警示，是压力，检察机关必须强化内部监督，有效预防不廉洁行为的发生。^[33]

(二)人大决议推动司法机关改进专项工作

司法机关会针对人大代表的评议意见，以及人代会通过决议中的具体要求，进行专项整改，改进工作。在最高人民法院的工作报告中，我们可以看到，法院积极落实人大决议，找准工作重点，提高工作绩效的表述。比如，1988年最高人民法院在工作报告中提到：“全国法院根据国家批准法院系统增编的决定，按照七届全国人大一次会议批准的最高人民法院工作报告提出的‘宁缺毋滥，统一考试，择优录用，高级法院把关’的做法，积极慎重地进行了增编进人工作”。再如，2000年最高人民法院在工作报告中提到前一年全国法院共辞退、清退不合格人员540多人。这是因为九届全国人大二次会议《关于最高人民法院工作报告的决议》中提出：“要狠抓法院队伍建设，继续清除司法队伍中的腐败现象。”从效果来看，在人大以及人大代表的监督、关注和支持下，司法机关的基础建设、司法经费保障、司法队伍建设、司法编制改革等都有较大的改进，而且，一些具体的司法改革难题，比如执行难、超期羁押、律师权利保障等问题，都得到一定程度的缓解。

(三)否决工作报告敦促司法机关全面完善司法实施机制

如果工作报告未获通过，对检察院和法院而言都是非常严重的政治问题，需要进行严肃的教育整顿工作，比如2001年沈阳市中级人民法院工作报告未获通过，2007年衡阳市中级人民法院工作报告未获通过，之后两个法院都进行了整顿。整顿内容是全方位的，既包括思想教育，也包括违纪处罚，既包括清理积案，也包括纠正错案，还有认真办理了人大常委会、人大代表关注的案件。除此之外，工作报告被否决的风险也可能引发司法机关的教育整顿。1998年“两高”因为反对票过高而对全国的检察院和法院开展教育整顿工作，除了完善各项制度，各级人民法院在集中教育整顿中，还认真清理、清退不合格人员和编外人员，全国法院共清理不合格人员4221人，清退编外人员2609人。在集中教育整顿期间，各级人民法院共复查各类案件456万余件。^[34]这次教育整顿对于改变不良的司法风气、优化司法队伍起到了非常积极的作用。

四、人大审议司法机关工作报告的负面影响

(一)影响个案审理

由于个案审理的不公正，往往成为反对票乃至否决工作报告的重要动因，这必然促使司法机关在审理人大代表关注的个案时更加慎重。为了减少反对票，避免工作报告被否决，司法机关在“两会”前都要清理、解释代表关注的案件。比如，最高人民法院基本上在全国“两会”召开前一年的10月份便开始清理代表关注的案件。2009年，“最高法院院长王胜俊指示，要求对那些代表关注的案件，必须在12月20日前办结；如果确实不能办结，要跟代表做解释工作。王胜俊要求，解释工作一定要落实到责任人，必要时庭领导要亲自出面做工作，仍有问题要及时报告分管院领导”。^[35]而且，在“两会”前“两院”有时主动与人大代表再次沟通他们关注的案件。据相关媒体报道，人大代表迟夙生透露，在2010年全国“两会”期间，她还没到北京，最高法院立案庭的法官已经打了几次电话，想向她解释她关注的个案进展情况。当她刚入住代表驻地，立案二庭一位副庭长带着两名承办法官随即赶到，和她谈了将近一个小时。她说：“看得出三位法官仔细地研究了案情，并且尽量在法律规定的范围内寻找解决办法。”^[36]2005年3月3日，全国人大代表王维忠认为最高人民法院在办理一起民事案件中违法，在“两会”期间约见了最高人民法院的办案人，并对案件事实提出了几个质问。^[37]

正是因为最高司法机关致力于提高赞成率，在审议工作报告时表现得非常谦卑，导致不少代表积极利用“两会”创造的条件对个案提出监督的意见或者建议。据最高人民法院全国人大代表联络处的同志统计，2002年收到全国人大代表[包括通过全国人大]反映的案件有1140起，仅全国“两会”期间，各地代表带来北京反映的案件就有约500起。有的极个别代表一个人就向最高法反映和关注40至50起案件。^[38]以至于，2002年3月3日，在“两会”党员负责同志会议上，针对全国人大代表带来的司法案件比较多的问题，李鹏委员长提出党员“要起引导作用，案件只能按司法程序解决，不能在会上得到答复和解决”。^[39]

此后，根据全国人大常委会的意见，“在审议‘两高’的报告时，代表不能要求‘两高’按照代表的个人意见处理具体案件。代表在大会期间或者在闭会期间收到人民群众反映的具体案件，应当转交全国人大常委会办公厅信访局办理”。^[40]然而，仍然有报道做了如下披露：事实上，2007年开始实施的《各级人民代表大会常务委员会监督法》没有赋予人大常委会“个案监督”的权力，但是人大代表递交的个案材料，还是源源不断地向“两高”涌来。在评议期间，“有代表见‘两高’的同志来了，一下递过来好几封材料，你说接不接呢？”一位今年上会的“两高”人士说。人大内部有相关规定，要求代表递交材料，必须通过组织程序。但是，“人家都递过来了，不接哪行啊”！据透露，有一年，河南团有一个代表一口气递了几十个案件，令接待人员目瞪口呆。根据历年的情况，代表们现场提交的案件总数，少则几十件，多则百余件。^[41]

据全国人大常委会的同志介绍，在人大代表对个案的监督中，“涉及代表本人所在单位或公司的案件也占一定的比例”。^[42]即使当前，仍有宪法学者认为，地方人大代表受亲友或利益相关方之托，以人大代表身份在审议法院工作报告时就个案处理向法院施压的情况，在我国已经十分普遍。^[43]这必然导致一些案件通过非正常渠道进入最高司法机关，并进而影响案件的最终审理结果。有媒体报道，2004年某省一位担任企业负责人的人大代表，欠债不还被法院判决败诉，却联合不明真相的人大代表对案件提出监督议案，最终影响了法院执行。^[44]

为了“沟通”人大代表，减少反对票，司法机关是否会曲迎人大代表的意思，影响司法权的正确行使呢？如果出现这种情况，其严重程度又如何？目前很难准确评估。显然，在当前背景下，一些个案的审理由于遭到人大代表的干预而受到影响。2013年全国人大代表、浙江省高级人民法院院长齐奇在浙江团全体会议上发言，总结了三种干扰司法的行为，其中之一就是，有个别地方人大代表利用其身份过问个案，造成诉讼的不公平。他说：“个别代表以对法院工作报告投反对票来要挟法院，必须按他的意见审判处理案件。”^[45]但我国司法机关也具有一定程度上抵制人大代表监督的能力，甚至出现人大代表与司法机关之间“对抗化”的现象。比如，2000年在焦作市九届人大二次会议上，30多位人大代表就“篡改庭审笔录事件”监督法院，但未获得满意结果。^[46]

(二)司法权威受损

在司法机关致力于减少反对票，避免工作报告被否决的同时，司法权威必然受到一定的损害。

其一，据参加报告写作的人士介绍，按照惯例，“两高”报告一般在春节前就会形成初稿，之后便进入最关键阶段：向政治局九位常委、各省省委书记和与法律工作相关的二十多位部级以上官员征求意见。^[47]而且，在形成报告草案后还需要听取部分人大代表、政协代表的意见，并予以吸纳、解决，然而，征求意见的过程可能会对司法权威造成一定的损害。

其二，在我国，人大代表中政府官员的比例非常高，这反过来会影响司法机关对政府的监督制约。2007年，33名广东籍全国人大代表联名提交议案，建议选区或者选举单位尽量少提名政府官员作为全国人大代表候选人，因为如果过多的政府官员当代表，便很难公正地行使监督的职责。人大代表邓明仪以其所在的广东团为例指出：“广东代表团共160名代表，其中政府官员代表就占了代表总数的55％。”^[48]显然，人大代表中行政官员过多，会强化行政干预司法的能力，导致司法权威不彰。

其三，审议“两院”工作报告，会强化司法的社会功能。因为许多人大代表用社会逻辑而非司法逻辑对工作报告进行评议。笔者曾经访谈过一位出席人代会的检察官，其发现人大代表对于检察机关服务中心工作，比如为代表所在地的乡镇联系修路、贷款、结队帮扶等给予高度评价。有记者也发现，“服务大局”是近两年报告中常提的短语，“两高”服务大局的种种做法颇受代表认同。^[49]在中国特殊的政治体制下，审议“两院”工作报告使司法机关承担更多的“服务”功能，从而影响司法的权威性。

其四，为了减少反对票，司法机关有时迎合代表意见，损害司法权威。有记者发现，在1980年代最高人民法院的报告中，对代表干预司法的强硬表态并不少见。例如提到：“对法院依法办事横加干涉的事不是个别的，有的是不懂法律，有的是偏听偏信，有的是滥耍威风，还有的是以权谋私。”而现在，最高法院的报告越来越“客气”和“婉转”了。^[50]从工作报告的内容也可以看出此种变化，例如，最高人民法院工作报告已经将接受外界监督作为独立的一章。而且，为了减少反对票，“法院的法官们丢下手头的案子，谦卑地到会场去征求意见，汇报工作，目的是获得人大代表对法院报告的支持”。^[51]

因此，有学者认为：“实践中，为了追求工作报告的高赞成率，最高人民法院在亦步亦趋小心谨慎地迎合人大代表要求的同时，也不知不觉中扭曲了人大代表与最高国家审判机关之间正常的逻辑关系，同时也在一定程度上影响了人民法院依法独立行使审判权的宪法原则”。^[52]尽管这也许只是例外，但客观而言，这必然对司法权威造成负面影响。

五、审议司法机关工作报告制度的完善

我国人大审议“两院”工作报告的监督方式，缺少完善的程序规范，应当通过立法予以完善。同时，必须解决以下问题，以避免对司法公正、司法权威的侵害。

(一)不能监督个案，但可以评议个案

全国人大常委会并不主张在“两会”期间监督个案，因此，代表提出的具体案件应当转交全国人大常委会办公厅信访局办理，而不是作为代表建议，因为后者有一定的法律效力。^[53]特别是，2007年之后，在“两会”期间对个案进行监督显然不符合我国法律。因此，不应当允许人大代表以个人名义或联名就具体案件提出监督意见。^[54]但是，我国法律并没有禁止人大代表在审议时对个案进行评议。事实上，“两院”的工作报告都会提到当年的一些重要的个案，如果没有在工作报告中提及甚至会被人大代表批评，比如梁慧星代表对最高人民法院没有提到黄松有案而不满。同时，许多人大代表对司法工作的评价正是源于个案，也希望以个案说明问题，很多民众也关注个案的审理，绝对禁止似乎不太可行。政协委员葛剑雄认为：“法院和检察院可以拿一堆数据来说明他们做了很多工作，但是老百姓还是要看一些对全国有影响力的大案要案，看看你办得怎么样。有人希望高法的报告能披露自己审理的有重大法律意义的案件情况，比如许霆案。”^[55]而且，我国人大代表在“两会”期间的发言有言论豁免权，其发表意见、建议无论是否公正都不能追究其责任，从这个角度上说，也无法禁止其对个案发表意见。因此，人大代表在审议工作报告时，有权对司法机关的工作，包括个案审理是否公正，进行评议。但是，这种对个案的评议不能以纠正个案审理结果为目的，而是以个案审理来评价法院的工作，同时应当建立制度保障司法机关的独立性，以抵御人大代表个案评议所带来的负面影响。

(二)强化人代会对地方“两院”工作报告投票表决的功能

有一种观点认为，应当取消人大代表对“两院”工作报告的投票环节，避免用外在的量化标准评价“两院”工作。首先，投票导致的反对票以及法院报告未通过不利于司法权威的树立。其次，投票环节带来的法律后果目前尚无法律规范。最后，现有的机制并没有制约人大代表投票权的相应设置，人大代表也存在滥用投票权的风险。^[56]也有学者主张取消对最高人民法院的投票，因为这“犹如在最高人民法院头上安了一个紧箍咒”，而实际上导致人大代表投反对票的原因与“最高人民法院关系很大，但也不是那么得大，只不过，最高人民法院成为了一种象征而已”。^[57]

与之相反，宪法学者蔡定剑认为在目前条件下，将“两高”报告交付表决有其必要性。曾提出人大代表不对“两高”报告投票的梁慧星教授，现在也认为，在司法人员徇私枉法严重的现状下，一年一度的票决或许能发挥些作用。政协委员蔡继明告诉记者，政协委员们希望对“两高”报告有投票权，并表示：“我们宁愿多开一天会。”^[58]

笔者认为，投票仍有必要保留，通过投票可以体现人大代表对“两院”工作的评价。尽管从上述内容来看，似乎最高人民法院在反对票前疲于奔命，甚至影响了司法权威。但是，我们应该看到这种现象的发生正是当前司法不公、司法腐败较为严重的应然反映；换言之，这些反对票是司法机关应当引以为戒的，能督促司法机关更加公正司法，有其必要性。其实正是因为有投票权，“两院”才非常重视对人大代表建议、提案的办理。“最高人民法院院长肖扬2007年3月7日同来自法院系统的人大代表座谈时介绍说，去年人大代表和政协委员对最高人民法院提出了95条建议和提案，他们都已作了严肃认真的办结，并及时给代表委员一一答复。”^[59]如果没有投票权，人大代表的监督作用必定大打折扣。

目前的问题在于压力的失衡。地方司法机关是我国司法问题的“重灾区”，但由于投票机制的原因其受到反对票的压力较小，其压力不当转移至最高人民法院和最高人民检察院。因此，问题的关键在于让地方“两院”也感受到反对票的压力，比如引入电子投票系统，促使其公正司法，其一旦公正司法自然可以减轻“两高”的反对票压力，而不是取消投票制度。当然，可以考虑适当削弱投票对司法机关产生的不当压力。一方面，司法机关需要理性、正确对待反对票，司法工作必然得罪一部分利益群体，不能树立不切实际的目标，不能片面追求百分之百或者非常高的赞同票。正如蔡定剑教授所主张的，“两高”报告交付表决有其必要性，但“两高不应该去迎合代表的某些要求，而是要从正面去树立司法的权威”。^[60]另一方面，需要反思当前强化工作报告不通过时追究院长、检察长责任的改革建议，后文将对此予以评论。

(三)规定“两院”工作报告未通过时的后续程序

有观点认为，可以规定，司法机关工作报告未被通过的，人代会可以授权常委会在一定期限内再次听取和审议该机关的工作报告，常委会办事机构应将报告同时印送代表。如果再作报告未被批准的，提出报告机关的主要负责人必须提出辞职。^[61]2001年沈阳市中级人民法院的工作报告未通过时，主席团曾经作出责成“市人大常委会对中级法院报告继续审议，并将审议结果向下次人民代表大会报告”的决定，就是该观点的实践化。但据有关媒体报道，后来发现，这个决定不符合《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，因为必须由本级人民代表大会而不能由本级人大常委会审议本级人民法院的工作报告。直到3个月后，沈阳市人大召开13个区县人大常委会主任工作联系会，经认真研究作出一个“开创性的决定”：于8月9日召开沈阳市十二届人民代表大会五次会议。这次会议不是将上一次未获通过的沈阳市中级人民法院工作报告拿来重新审议，而是审议中级人民法院根据人大代表提出的意见进行整改的情况和2001年工作安排的报告。^[62]这就开创了在工作报告未通过时作出跟进处理的“沈阳模式”，之后的衡阳市中级人民法院工作报告未通过也是采取这种处理方式。

笔者赞同必须增设被审议机关的否决责任，规定工作报告不通过时的后续程序，该程序应当采取“沈阳模式”，即整改后再次召开人民代表大会，^[63]审议司法机关根据人大代表提出的意见进行整改的情况和当年工作安排的报告。当然，人大可在不通过工作报告的决议中对“两院”进行批评，并要求“两院”进行整改，这是“两院”承担责任的“柔性”方式。

笔者认为，承担责任并非必须以刚性的方式实现，以“柔性的”、“间接的”的方式实现“两院”在工作报告未通过时的责任，才是更明智地选择。公开批评即是这种方式的代表。我国“两院”的工作报告需要经过人大代表审议，接受人大代表批评，人大代表审议之后还需要进行表决，表决的赞成票、反对票、弃权票的比例即表明人大代表对“两院”工作的满意程度，而每一张反对票都是对“两院”工作的批评，会对“两院”产生适当的压力。这种批评本身即是对“两院”的监督，也是“两院”承担责任的一种方式。

尽管有学者提出工作报告不通过，应当罢免报告工作的单位领导，或者让其引咎辞职，但我国尚无“两院”负责人因为工作报告不通过而被免职的制度和先例。笔者认为，尽管“两院”工作报告体现了检察长、院长个人的工作思路，但是单位工作报告并非个人的述职报告，而是单位的工作成绩。而且，针对重大、疑难案件以及重大问题，“两院”内部的检察委员会和审判委员会是按照民主集中制原则讨论决定的，检察长、院长不具有最终决定权。因此，工作报告不通过不宜直接据此追究检察长、院长的责任。当然，工作报告不通过时可以启动调查程序，调查“两院”工作报告未获通过的原因，包括“两院”负责人有无违法失德行为，如果有才能启动相应程序，否则将对司法独立与司法权威造成较大的冲击。