| 摘要: 宪法作为调整国家和公民关系并以人权保障为终极价值追求的国家根本法，其生命和权威在于实施，宪法解释则是宪法实施的前提。我国宪法实施长期缺乏严格意义上的宪法解释实践，除了对宪法解释的功能缺乏充分的关注以外，专门程序机制的缺失也是关键原因。为健全宪法解释程序机制，使宪法在保持稳定性和权威性的基础上紧跟时代前进步伐，为依宪治国和依宪执政提供坚实的表达载体和实现机制，有必要尽快制定《宪法解释程序法》，将宪法解释的相关程序制度化和法律化，推动宪法解释活动的经常化和法治化，从而切实提升我国宪法实施的质量。 |
| 关键词: 依宪治国；全国人大常委会；宪法解释；解释程序 |
宪法是一国各政治力量通过理性博弈与妥协，经由缜密程序外化而成的国家共识，是调整国家和公民关系并以人权保障为终极价值追求的国家根本法。中国语境下的宪法“是党和人民意志的集中体现，是通过科学民主程序形成的根本法”，它的至上性和根本性体现于全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须以其为根本活动准则，普通法律的制定皆以其为依据。
然而，宪法的生命和权威在于实施——宪法的价值、功能和作用，都只能通过实施得以体现，否则就只能停留于政治宣言或法律文本层面。法定国家机关依照法定程序将宪法规范予以落实是宪法实施不可或缺的环节，不但包括国家立法机关依法将宪法的原则性规定具体化，构筑健全良善法律体系的立法活动，更重要的是有权机关依照法定程序经常性地阐明宪法规范的含义，促成宪法规范落实的宪法解释活动，这是推进宪法实施的重要保证，甚至可以说，“在宪法解释之外再没有别的宪法”[1]。
宪法解释程序的缺失在相当程度上会导致宪法解释职权无法充分行使，进而导致宪法不能全面有效实施。十八届三中全会要求“把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平”，十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步提出“健全宪法解释程序机制”。在此背景下，结合我国宪法实施的实际，应当尽快制定《宪法解释程序法》。
一、《宪法解释程序法》的功能意义
法律是治国之重器，良法是善治之前提。在全面推进依法治国的开局之时，制定《宪法解释程序法》不仅能切实回应健全宪法解释程序机制的迫切需求，也能促成发挥宪法解释实施宪法的重要作用。
1.运用宪法解释实施宪法的重要性。宪法解释作为有权机关在宪法实施的过程中对宪法规范所作的理解和说明，其重要性主要表现于如下四个方面：
首先，通过宪法解释弥补宪法漏洞。法律漏洞是法律规定中存在的不圆满状态，亦即法律对于某一问题本应有所规定却未作规定的现象。导致法律漏洞的原因很多，如立法者主观认识能力或经验有限，在制定法律时难以顾及社会生活中的所有情景，因而产生遗漏，或者因为社会关系复杂多变，已经制定的法律难以准确预见其生效之后出现的新情况、新问题，使法律规定滞后于社会生活的需要；或者因为立法者遵循法律规范“宜粗不宜细”的指导思想，“故意”使法律存在漏洞，诸如此类。宪法除了具有法律的一般特征外，因其最高法、根本法的特质，兼具原则性、历史性等秉性，加之制宪者经验智识和社会生活条件等主客观因素的制约，因而宪法亦不可能尽善尽美，本身也会存在缺漏，宪法解释恰好可以经常性地起到补充宪法漏洞的作用。
其次，通过宪法解释阐明宪法规定。较之其他法律，高度的抽象性和原则性无疑是宪法的突出特征。作为国家最高法和根本法，宪法对社会生活的调整通常仅仅是通过总体的原则而非具体可操作的规则的形式进行的，亦即宪法需要以最宏观的视野，对诸如国家制度、公民基本权利、国家机关组成与职权等国家根本性的问题予以确定，不可能也无法规定国家和社会生活中所有细枝末节的问题。由此，宪法规定大多原则抽象，有欠确切，甚或因晦涩难懂而使人们对其具体含义产生疑问。对于同一宪法条文可能出现不同的理解，这种分歧势必影响宪法的实施，这就要求宪法必须借助必要的解释阐明其具体含义，消除争议，统一人们对宪法的认识。
又次，通过宪法解释避免频繁修宪。宪法具有高度的原则性和相对的稳定性，而社会生活是丰富恒动的，这使得宪法在制定颁行后，必然会出现前述的缺漏现象，以及与社会现实发生冲突。为了弥补宪法调控的空白和使宪法适应社会生活的变迁，通常的做法无外乎修改宪法和解释宪法。相较而言，宪法修改在其内容、时间或程序等方面都有严格的限制，运作成本较高，且频繁为之还会产生损害宪法价值和破坏宪法权威的负面效应，而宪法解释是成本最小、最为灵活的做法，也更有利于维护宪法的稳定性和权威性，应当是使宪法适应社会变迁的首要选择。当然，如果穷尽宪法解释之后仍然不能缓和宪法规定与社会实际之间的冲突，那就可以考虑修改宪法了。
再次，通过宪法解释确保宪法实施。宪法的生命和权威在于实施，宪法实施最重要的内容就是宪法监督，即对国家机关和特定个人的权力行为，包括立法、行政乃至司法行为进行合宪性审查，合宪的行为予以保留，违宪的行为加以纠正，防止这些权力行为损及宪法的权威和尊严。在判断权力行为合宪性时，势必要求精准把握宪法规范的具体含义，此时宪法解释便必不可少。就此层面而言，宪法解释乃宪法实施的前提条件。
2.健全宪法解释程序机制的迫切性。现行宪法对全国人大常委会解释宪法的职权作了明确规定，但我们回溯新中国宪法史和宪法实践可知，宪法解释权的有关条款并非与新中国宪法同时诞生，而宪法解释权条款在宪法文本中确立以来，宪法解释权是否真正运行过也存有疑问。
1954年宪法起草之初，中共中央提出的草案曾有全国人大常委会享有“监督宪法和法律实施”职权的条款，但在其后的修改稿中，把“监督宪法的实施”移作全国人大的职权，同时也删去了“监督法律的实施”的条款，理由是既然全国人大常委会已经有了“改变或撤销国务院和下级人民代表大会同国家法律相抵触的决议、条例和命令”的职权，就不必再写“监督法律的实施”了。[2]而对能否赋予全国人大常委会解释宪法职权的问题，宪法初稿起草小组成员、宪法起草委员会副秘书长田家英在讨论中答复道，“宪法与法律不同，宪法是根本法，不应当有关于内容方面的解释。关于宪法的解释问题，一是广义的，如对不懂的地方加以解释，这可由全国人民代表大会常委会委托一个机关来进行，是为了学习和教育。一是关于内容的解释，这对宪法来说是不应该的。一般法律是可以解释内容的，但此种解释本身就成为法律。宪法内容的解释，就是修改和补充问题，这已有了规定，所以不必另作规定。”[3]此答复实际代表了高层的意见，因此，1954年宪法未对宪法解释作任何规定。
1954年宪法颁行不久便被束之高阁，1975年宪法是在国家民主法制遭到严重践踏，政治生活极不正常的情况下制定颁行的，在其对全国人大职权的规定中，连“监督宪法和法律的实施”的条款都已消失，更遑论明确宪法解释权了。1978年宪法力图回归1954年宪法的基本格局和内容，恢复了全国人大“监督宪法和法律的实施”的职权，并且将全国人大常委会“解释法律”的职权拓展为“解释宪法和法律”，赋予了全国人大常委会解释宪法的职权，弥补了1954年宪法对于宪法解释权归属未作规定的缺陷。[4]1982年宪法即现行宪法调整了全国人大与其常委会的关系，相应地充实和强化了常委会的职权，使全国人大及其常委会都享有监督宪法实施的职权，而全国人大常委会作为全国人大的常设机关还享有解释宪法的职权。[5]全国人大常委会兼具解释宪法和监督宪法实施的职权，这样的职权分布凸显了全国人大常委会在宪法实施中的重要角色。
然而，从1978年宪法颁行起算，宪法解释权在我国宪法中确立已36年，学界对于宪法解释权是否运行过也颇有争议。有学者认为全国人大及其常委会通过立法和决定的方式对宪法规范的含义进行了解释，从1979年至2000年之间共有8次宪法解释[6]，但也有学者对全国人大常委会曾有解释宪法的实践持否定态度。最高国家权力机关的一项宪法职权究竟有无行使能引发如此截然对立的争议，即便除去学者们对“宪法解释”概念本身有着不同的界定这一影响因素，那也是极不正常的，恰恰证明了全国人大常委会未能充分、明确地行使宪法解释职权。形成宪法解释权未能充分明确行使的原因较为复杂，比如全国人大及其常委会权力构造的不清晰，造成职权“虚置”[7]，但查察现行宪法颁行以来的相关实践，我们至少应当明确两点。
其一，宪法解释职权未能充分明确行使，并不代表执政党和最高国家权力机关拒斥甚或否弃宪法解释。如前文所述，具有相对稳定性的宪法回应社会生活恒动性的主要方式是宪法修改和宪法解释。现行宪法颁行32年来，主要是通过四次修改宪法使宪法适应社会生活的变迁，但每一次修改宪法都可谓成本高昂、周期漫长和程序复杂，执政党和最高国家权力机关对于修改宪法的态度也是较为谨慎的，基本上都要求“必须修改的才改，可改可不改的不改”，避免宪法文本的频繁变动。[8]现行宪法最近一次修改是在2004年，11年来即便有修改宪法的需求和动议，但都未再付诸行动，也在一定程度上印证了这一审慎态度。
当然，采用宪法修改的方式回应社会变迁并不意味着宪法解释遭到否弃，查阅相关文献我们可以看到，在1993年、1999年和2004年修改现行宪法时，有关方面也在宪法修改和宪法解释之间就做了权衡，认为“可改可不改的不改”，“有些问题今后可以采取宪法解释的方式予以解决”。[9]此外，中央领导人也曾在重要讲话中多次提及宪法解释，如胡锦涛2004年在纪念现行宪法公布施行二十周年大会上的讲话中就指出，“全国人大及其常委会……要切实履行解释宪法的职能，对宪法实施中的问题作出必要的解释和说明，使宪法的规定更好地得到落实”。
其二，宪法解释职权未能充分明确行使，宪法解释程序机制的缺失无疑是关键原因。现行宪法第六十七条第一项实际上只规定了宪法解释的主体，而对于宪法解释的原则、程序和效力等问题并未作具体规定，这使全国人大常委会的宪法解释权缺乏可操作性。2000年制定的《立法法》第九十条、第九十一条对全国人大常委会根据相关主体提出的合宪性审查请求和基本程序作出了规定，这是现行法律中与宪法解释相关度最高的条文，因为对法律法规进行合宪性审查主要就是对相关的宪法条文加以解释，这是合宪性审查的核心，法治先进国家的实践都反映了这条基本经验。然而，一方面《立法法》并未接续合宪性审查条款对宪法解释的程序、原则和效力等问题作出明确的规定，另一方面，上述两个条款和与其相配套的《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》的实践情况也并不乐观——国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人大常委会基本没有提出过审查要求；而2004年以来由公民和组织提出的各类审查建议有1137件，其中属于全国人大常委会备案审查范围的475件[10]，却也未见全国人大常委会作出明确回应和具体答复。可见，宪法解释权本身即缺乏具体的运作程序，也未能借由合宪性审查程序得以运转。
依法治国首先是依宪治国，依法执政关键是依宪执政。无论是依宪治国还是依宪执政，都需要“宪”精准明确、可具依凭，使执政权力和国家权力受到确认和规制，公民权利与自由得到保障和增进，在此过程中宪法解释必然不可或缺。“通过完备的法律推动宪法实施，保证宪法确立的制度和原则得到落实”，这是推进依宪治国和依宪执政的必由之路。在此背景下，凝聚各方智识[11]，在现行宪制框架内制定《宪法解释程序法》，为宪法解释设定具有现实可操作性的法律规范，将宪法解释权的运行法律化、制度化和经常化，使宪法解释有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵实为迫切。
二、《宪法解释程序法》的性质定位
制定《宪法解释程序法》的目的是维护宪法尊严，规范解释宪法活动，推进宪法全面实施，这决定了《宪法解释程序法》的性质定位和主要内容。这里，有必要首先对《宪法解释程序法》的性质定位作出分析。
1.《宪法解释程序法》应当是法律。此处强调《宪法解释程序法》是“法律”并非画蛇添足、多此一举，而意欲表达三重意涵：
其一，宪法解释活动的程序规则不应是内部工作规程，而应当是具有普遍约束力的法律。宪法解释活动关涉国家根本大法，作出的宪法解释亦具有对外的法律效力，直接影响到国家权力的运行、公民权利与自由的实现，是一种特殊而重要的国家权力行为，整个行权过程都应当受到充分的保障和严密的规控。如果仅以宪法解释主体自己制定、内部执行的工作规程为依据，诚然与宪法解释高度的权威性和严肃性不相匹配，而且权力运行也难以受到外部的监督。例如，十届全国人大常委会第十二次委员长会议通过的《全国人大常委会法律解释工作程序》虽然是依据宪法和立法法相关规定制定的程序规范，但其在法理上仅具备内部效力，不具备法律效力。因此，完全有必要针对宪法解释程序制定具有普遍约束力的法律。
其二，宪法解释活动的程序规则涉及最高国家权力机关职权的具体运作，应当制定法律。依据现行宪法第六十七条第一项之规定，全国人大常委会享有解释宪法的职权，另据《立法法》第八条第二项之规定，涉及“各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权”的事项只能制定法律。同时，基于现实考虑，在宪法中直接规定宪法解释的具体程序并不适宜，而由法律位阶以下的规范性文件规定宪法解释活动的程序规则，如前所述，既不能支撑宪法解释活动高度的严肃性和权威性，也不符合宪理法理，因此应当制定法律。
其三，宪法解释活动的程序规则涉及宪法实施，应当特别立法。宪法解释程序规则应特别立法，出于以下几点考虑：其一，宪法解释权是特殊而重要的国家权力，为保证整个行权过程严肃权威和可控，单独制定一部规程严谨连贯，与宪制框架和法律体系相协调的法律是适当的。其二，针对有学者提出，我国宪法解释活动的程序完全可以适用《全国人大常委会议事规则》，我们认为，该议事规则不足以支撑宪法解释职权的运作，也无法体现宪法解释活动的特殊性。主要理由是，《全国人大常委会议事规则》是以全国人大常委会为预设场景，以议案的提出、审议和表决为内容的程序性法律，根据权威解释，宪法解释案也应是该法所指“议案”中的一种。然而，该法并未对宪法解释案这类特殊议案的提出、审议和表决作出特别的程序规定，仅以第三十二条第一款“表决议案由常务委员会全体组成人员的过半数通过”为例，若宪法解释案循此简单多数制表决，那就与普通法律案的表决完全无异，这显然是不适当的。其三，前述《全国人大常委会法律解释工作程序》在制定时，常委会有关机构便已申明“因解释宪法程序不同于解释法律，该工作程序不适用解释宪法”[12]，这说明全国人大常委会对制定宪法解释活动的特别程序规则也是抱有心理预期的。因此，宪法解释程序规则应当特别立法。
2.《宪法解释程序法》应当是由全国人大制定的基本法律。基本法律是刑事、民事、国家机构和公民基本权利义务等方面的法律，关涉整个国家生活，对国家、社会和公民的影响甚巨。《宪法解释程序法》与宪法高度关联，指向宪法的实施，且是规控全国人大常委会这一最高国家权力机关常设机关解释宪法活动的法律，属于宪法类基本法律。依据现行宪法和《立法法》等法律对全国人大和全国人大常委会立法权的划分，全国人大制定和修改基本法律，因而《宪法解释程序法》应当由全国人大制定。
3.《宪法解释程序法》应当是以程序性规定为主，兼有必要实体性规定的基本法律。《宪法解释程序法》的制定意图是为宪法解释设定具有现实可操作性的法律规范，推动宪法全面实施，因此必然包括宪法解释活动全过程的基本程序性规范，为宪法解释权的运行提供清晰连贯的指引。但是，要使宪法解释程序机制达致“完善”，宪法解释程序能够启动、宪法解释能够得到落实，还必须在这部程序法中对与宪法解释相关联的实体性问题，如宪法解释的请求权、宪法解释的效力等作出规定。因此，虽名为“程序法”，但《宪法解释程序法》还必须包含必要的实体性规定。
三、《宪法解释程序法》的主要内容
《宪法解释程序法》作为规范和指引宪法解释活动的专门法律，是宪法解释活动在时间与空间上规则的集合，这决定了该法应当以宪法解释的原则、主体、事由，宪法解释请求的提出与受理，宪法解释案的起草、审议、表决与公布，宪法解释的效力与适用等为主要内容。以下对这些内容依次作出分析。
1.宪法解释的原则。宪法解释的原则既是设定宪法解释程序的思想指引，更是宪法解释工作所应遵循的根本信念。《宪法解释程序法》应当首先结合其维护宪法尊严、规范解释宪法活动、推进宪法全面实施的立法目的，对宪法解释的原则作出规定，以保证宪法解释工作的严肃性和可控性，宪法的权威性和稳定性，宪法解释的合法性与正当性。结合宪法学理论和我国实际，我国宪法解释工作应当遵循两大原则：
其一，忠于宪法原则。在宪法产生与实施的过程中，制宪权、修宪权与解释权分别起着不同的作用，制宪权与修宪权的作用范围构成了宪法解释的界限，宪法解释必须在宪法的基本精神和宪法文字的可能含义的范围内进行，以调和社会现实与宪法规范之间“正常的冲突”。[13]宪法解释作为对宪法规范的阐释，应当忠于且决不能背离宪法的根本精神、基本原则和规则，不得以解释宪法之名行修改宪法之实，更不得以解释宪法之名行破坏宪法权威和法制统一之实。具体而言，我国宪法解释工作应当忠于人民当家作主的宪法核心精神，遵循以人民主权、基本人权、权力制约和社会主义法治为主要内容的宪法基本原则，恪守并维护宪法确认的若干规则。
其二，程序法定原则。宪法解释关乎国家权力的运作和公民基本权利的实现，关乎宪法实施的质量，兹事体大，必须以法定程序保障和监督宪法解释权的行使，否则同样构成对权力的放任，由此可能产生的负面效应不可低估。从宪法解释程序的启动到宪法解释的公布，宪法解释主体的整个行为过程都必须遵循《宪法解释程序法》规定的程序实施，自觉接受法律规制而不得恣意妄为，凡未经法定程序作出的宪法解释均应不发生法律效力。
宪法解释活动必须遵循一定的原则，这是防止宪法解释权恣意的一种方式。与此相关，这里还需要考虑规控宪法解释活动的另一种重要方式——宪法解释的规则是否需要在《宪法解释程序法》加以明确的问题。宪法解释的规则实质上是宪法解释的方法，亦即解释宪法时所应考量和遵照的技术因素,如宪法的文义、结构、历史和目的等等，在宪法解释过程中也发挥着举足轻重的作用，但究其性质，实属法律思维的层面。而宪法解释的程序则指涉宪法解释活动的步骤、程式和时限等问题，是时间和空间规则的集合，与宪法解释的规则不能混同。世界上大部分国家的宪法解释程序规范也都没有包含宪法解释规则的内容，因此，我们认为，《宪法解释程序法》不宜对宪法解释的规则（方法）作出明确规定。
2.宪法解释的主体。宪法解释的主体也就是行使宪法解释权的机关。在世界范围内，由于各国政治发展的历史传统和宪法理念存在差别，因而在实践中形成了由不同的机关行使宪法解释权的制度机制，总体上看，宪法解释的主体通常有普通法院、代议机关、宪法法院或宪法委员会等类型的专门机关。根据现行宪法第六十七条第一项的规定，全国人大常委会享有解释宪法的职权。在我国人民代表大会制度的根本政治制度之下，以全国人大常委会为宪法解释主体，其合理性与正当性主要基于以下三个方面：
其一，全国人大常委会是全国人大的常设机关，同时还担负有监督宪法实施的职权，由其负责解释宪法可以降低宪法原意被篡改的风险。宪法是人民意志的集中体现，宪法规定我国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人大和地方各级人大。我国宪法由第一届全国人大第一次会议制定，此后虽经三次全面修改，但都确认全国人大是最高国家权力机关，有权修改宪法，全国人大常委会是它的常设机关。从制度建构的理论预设上看，全国人大权力的合法性来源于人民授权，而全国人大常委会作为其常设机关也最能贯彻全国人大的意志，质言之，也就是最能代表人民的意志。由此，全国人大常委会的意见与全国人大的意见相冲突的可能性极小，即便发生悖逆，全国人大也可以“改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定”。因而，由全国人大常委会解释宪法的正当性最强，宪法原意遭到篡改的风险也能降低。
其二，若由“一府两院”行使宪法解释权，有可能导致“一府两院”以宪法解释否定全国人大及其常委会立法的局面。在我国宪法所设定的权力格局中，全国人大是最高国家权力机关，与其常设机关全国人大常委会行使国家立法权，国务院、最高人民法院和最高人民检察院由全国人大产生，向其负责，并受全国人大及其常委会的监督，同时全国人大常委会还有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令。如果宪法解释由作为执法机关的国务院，或由作为司法机关的最高人民法院和最高人民检察院作出，那么就完全有可能产生“一府两院”以宪法解释否决全国人大及其常委会立法的情形，这种“权力对冲”显然不符合我国的宪制宪理。另外，也还有学者认为，全国人大常委会在1989年和1990年的工作报告中分别提及“各级人大、政府、法院、检察院都负有保证宪法和法律实施的重要职责”和“要采取有效措施，切实保障宪法和法律的实施”[14]，全国人大以决议的形式批准了这两个报告，因而具备了法律效力，这意味着全国人大将保障宪法实施的职责扩大到各级人大、政府和司法机关。[15]并且从决议的目的来看，可以视为全国人大认可这些国家机关在其职权范围内，对宪法进行解释。[16]我们认为这种推论未免牵强，也不符合我国单一制的国家结构形式和人民代表大会制的政权组织形式。
其三，由于会议间隔周期长、会期短、立法等任务繁重，加之宪法解释的专业性要求，全国人大也不适合担当此任。宪法解释是一项需要经常为之的工作，而宪法规定全国人大会议每年举行一次，虽经法定程序可以举行临时会议，但现行宪法施行以来还没有过实例。宪法和法律也未对全国人大会议的会期作出明确规定，会期长短由当次会议是否举行国家机构领导人选举、审议和表决议案数量的多寡等因素决定。从实践上看，以第十一届全国人大为例，第一次会议因举行国家机构领导人选举而会期最长，为13天半，其后四次会议会期则为8天半或9天半。若宪法解释只能留待每年一次、每次不足十天的时间内，经由提出和近3000名全国人大代表审议决定，显然不能满足宪法解释经常性的需求。同时，宪法解释是一项专业性要求极强的工作，需要深度掌握宪法原意，忠于宪法根本精神、基本原则和规则，按照一定的规则，严谨地运用法律思维作出，要求大多数全国人大代表具备这样的专业能力也是不现实的。
依据《全国人大组织法》和《全国人大常委会议事规则》，全国人大常委会会议一般每两个月举行一次，会期一般为一周，有特殊需要时还可临时召集会议，议事时间相对较多。常委会组成人员人数在170人左右，不少组成人员是专职，或是特定领域的专家，议事能力和法律素养较高。另外，全国人大各专门委员会、常委会若干工作机构也能为常委会行使解释宪法权提供辅助。
当然，这里还必须明确一个问题：宪法在字面上仅规定全国人大常委会享有解释宪法的职权，那么是否意味着全国人大就无权解释宪法？现行宪法在列举国家机关权力时，使用的是“职权”一词，所谓职权不同于权力、职责，它既是权力也是责任，是国家机关在一定情况下必须完成的工作职责，不作为就会构成失职，也是违法行为。[17]全国人大有监督宪法实施的职权，而监督宪法实施的关键就是对法律法规是否与宪法相抵触进行审查判断，这个过程必然涉及到对宪法条文意涵的阐明，从此角度上看，全国人大似也享有解释宪法的权力。然而，即便如此，我们认为，基于前述宪法解释经常性和专业性等特质，全国人大的这种“解释权”在通常情况下应当保持“谦抑”：其一，除非高度必要或特别紧急，全国人大开会期间应尽量克制运用其宪法监督权作出专门的宪法解释。其二，如果全国人大在行使宪法监督权时阐明了宪法相关条文的意涵，这些阐释因为被包含于全国人大的相关决定中而具备了法律效力，那么事后也应由全国人大常委会依据这些决定作出专门的宪法解释。其三，依据宪法，全国人大还有权改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定，基于立宪原意，此处的“决定”当然包括全国人大常委会作出的宪法解释。那么，倘若全国人大认为全国人大常委会作出的宪法解释“不适当”，当然可以经法定程序予以撤销，撤销后全国人大常委会再按照全国人大的决定，遵循法定程序重新作出解释。
此外，作为兜底性授权条款，宪法第六十二条第十五项还规定全国人大享有“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”。这一条款体现了全国人大作为最高国家权力机关的“全权地位”，有学者援引此条款，认定全国人大享有解释宪法的职权。我们认为，虽然全国人大是最高国家权力机关，但其权力也不是无边无界的。“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”是指某项职权宪法和法律虽没有明确划分其归属，但理论上从该项职权的性质和对全国人大是最高国家权力机关的性质判断，此项职权应当由它行使，而不是全国人大常委会、国务院或其他机关行使的职权。[18]显然，宪法解释权也并不属于宪法和法律“没有明确划分其归属”的情形——宪法第六十七条第一项已然明确，全国人大常委会享有解释宪法的职权。
综上，关于宪法解释的主体，《宪法解释程序法》规定“全国人民代表大会常务委员会行使解释宪法的职权”为宜。
3.宪法解释的事由。规定宪法解释的事由，意在明确宪法解释程序在何种情形下可以启动。关于宪法解释的事由，不妨首先参考《立法法》关于法律解释，亦即全国人大常委会依照宪法规定解释法律事由的规定。《立法法》第四十二条所规定的法律解释事由有两类：其一，法律的规定需要进一步明确具体含义的，例如需要进一步明确法律界限，需要弥补法律规定轻微不足，以及对其含义理解存在较大意见分歧的法律规定统一认识等情况。其二，法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的。广义上，宪法也属于法律范畴，具备法律的一般特征，因而上述两类事由也可以引为宪法解释的事由。但是，不同于法律解释，审查判断规范性文件是否与宪法相抵触有赖于宪法解释，只有明晰宪法规范的含义才可进行实质审查进而得出审查结论。为此，判断规范性文件是否违宪的需求亦应作为宪法解释的事由，因而此处可以参照《立法法》第九十条关于启动法律法规审查程序事由中“……认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的”的规定。
综上，《宪法解释程序法》可将宪法解释事由概括规定为三类：其一，宪法的规定需要进一步明确含义的；其二，宪法实施过程中出现新的情况，需要明确适用宪法依据的；其三，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等规范性文件可能与宪法相抵触，需要解释宪法的。
4.宪法解释的请求。全国人大常委会享有解释宪法的职权，当然可以依法定职权、循法定程序径自作出宪法解释，但它作为代表人民行使国家权力的机关，并不能排除其他有关主体请求其解释宪法的权利。为此，《宪法解释程序法》应当对宪法解释的请求作出规定，包括请求主体、请求提出的条件、请求提出的方式等内容。
其一，请求主体。宪法是人民意志的集中体现，是国家权力的“准生证”和公民权利的“保障书”，也是全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织的根本活动准则，而宪法解释也与他们的权力或权利紧密相关。从此角度出发，宪法解释的请求主体就应当是前述的所有个人和组织。将此归纳于法律规范时，《宪法解释程序法》可以参照《立法法》有关规定，将宪法解释请求主体设定为国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会和省、自治区直辖市的人大常委会，以及前述以外的其他国家机关、社会团体、企业事业组织和公民。相比《立法法》第九十条的规定，此处增加了全国人大各专门委员会作为请求主体，除了基于与《立法法》第四十三条关于法律解释请求权的规定相衔接的考量外，盖因与宪法解释的第三类事由相衔接。全国人大各专门委员会是具体承担法律法规审查工作的部门，其在审查过程中若认为法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等规范性文件可能与宪法相抵触，而相关的宪法条文具体含义有待明确的，应当请求全国人大常委会予以解释，待全国人大常委会作出相应的宪法解释后，再依据该解释内容继续进行审查并作出结论。
其二，请求提出的条件。宪法解释的请求主体非常宽泛，但宪法解释是一项极严肃的工作，解释主体的工作资源也较为有限，为了防止社会生活中的诸多问题被“泛宪法化”，以及相关主体滥用请求权给解释主体增加不必要的负担，应当在《宪法解释程序法》对请求主体提出请求设定相应的条件。总体而言，请求提出的条件至少应当包括两个方面：一是请求主体认为法律法规等规范性文件同宪法相抵触；二是请求主体认为需要进一步明确宪法规定含义。相应地，不同的请求主体、不同条件下的请求效果也应当予以区分，参照《立法法》的规定，国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会和省、自治区直辖市的人大常委会提出的请求应当是“要求”性质，全国人大常委会应当受理；其他国家机关、社会团体、企业事业组织和公民提出的请求则为“建议”性质，经研究认为确有必要解释宪法的，全国人大常委会才予受理。
从《立法法》勾勒的抽象式法律审查请求程序来看，最高人民法院和其他所有下级法院均不能在法律适用过程中直接依据宪法而质疑有关规范性文件的合宪性，或者作出任何形式的“违宪裁决”、“撤销裁决”[19]，这给审判机关在特定情形下适用法律造成了“两难”的困境，应当加以疏通。另外，为落实宪法“国家尊重和保障人权”的规定，也应加强对公民基本权利保障和救济的宪制建构。因此，除了一般规定，宜在《宪法解释程序法》中，根据我国宪法实施的实践经验和基本国情，特别针对审判机关和公民个人请求解释宪法的条件作出适当的规定。比如，可以规定地方各级人民法院、专门人民法院在审理案件过程中，认为所适用的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等规范性文件同宪法相抵触的，应当裁定中止诉讼程序，层报最高人民法院，由最高人民法院决定是否向全国人大常委会提出解释宪法的要求。[20]最高人民法院在审理案件过程中发生前述情形的，也可以向全国人大常委会提出解释宪法的要求。又如，在公民个人层面，公民认为法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等规范性文件可能与宪法相抵触的，可以向全国人大常委会提出解释宪法的建议；公民（当事人）在诉讼过程中认为所适用的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等规范性文件同宪法相抵触，向人民法院书面提出的，人民法院也认为确实存在抵触的，人民法院应当循前述程序，裁定中止诉讼程序，层报最高人民法院，由最高人民法院决定是否向全国人大常委会提出解释宪法的要求；此外，公民认为自己的基本权利受到国家机关和国家工作人员的侵害，穷尽所有的法律途径仍得不到救济时，也可以向全国人大常委会提出解释宪法的请求。
其三，请求提出的方式。基于宪法解释工作的严肃性，宪法解释的请求应当以书面形式提出。请求文书应当写明请求人的姓名或名称、联系方式，请求所指向具体的宪法规定，需要解释宪法的理由等内容，也可以附带宪法解释的建议稿。请求文书可以采用纸质信件或数据电文等形式送交全国人大常委会，必要时还可以直接送达。
5.宪法解释请求的处理。宪法解释请求的处理是宪法解释主体从受理宪法解释请求到公布宪法解释的工作过程，这一过程的具体程序应当包括：
其一，宪法解释请求的受理。可以考虑由全国人大常委会法制工作委员会负责接收宪法解释请求文书，在收到请求文书后，法制工作委员会应予以登记并发送回执，并在规定时限内对请求人是否具备请求主体资格、请求文书内容是否符合要求进行初步审查。若符合要求，则将请求文书转送全国人大法律委员会，由法律委员会决定是否受理；若不符合要求，则由法制工作委员会作出不予受理的决定，书面告知请求人并说明理由。
其二，宪法解释程序的启动。依据《全国人大组织法》和有关法律的规定，全国人大法律委员会负责统一审议向全国人大或者全国人大常委会提出的法律草案，并对属于全国人大或者全国人大常委会职权范围内同本委员会有关的问题，进行调查研究，提出建议，在全国人大闭会期间受全国人大常委会的领导。因此，宜由法律委员会具体负责对宪法解释请求的研究。
法律委员会在收到转送来的宪法解释请求后，应当在规定时限内对请求进行研究，并就是否需要就此解释宪法提出意见。若认为没有必要解释宪法的，应当作出驳回宪法解释请求的决定，书面告知请求人并说明理由；若认为确有必要解释宪法的，应当提出书面意见，提交全国人大常委会委员长会议讨论决定。委员长会议经讨论认为需要解释宪法的，即应决定启动宪法解释程序。委员长会议作出解释或不解释宪法的决定，均由法律委员会书面告知请求人。
其三，宪法解释案的起草。全国人大常委会是兼具宪法解释权和立法权的国家机关，当宪法解释程序启动的事由是全国人大常委会制定的法律可能与宪法相抵触时，全国人大常委会解释宪法便存在“做自己的法官”的角色尴尬，存在权力滥用和恣意的可能。所以有学者认为，全国人大常委会行使宪法解释权不应当采取与立法组织、程序、保障等完全相同的方式。[21]这种观点是有道理的，因而我们认为，《宪法解释程序法》应规定全国人大常委会设立宪法解释咨询委员会，由宪法解释咨询委员会对委员长会议决定进行解释的宪法条文依据宪法学理论进行论证，并联系相关的宪法问题，从待解释条文的制定目的、含义等方面提出忠于宪法精神和原则的意见，这些意见应当受到充分的尊重和重视，并作为全国人大常委会作出宪法解释的基础。这样的制度安排一方面为全国人大常委会的宪法解释活动引入了充足的智力支持，增强了宪法解释的科学性，另一方面也使宪法解释咨询委员会发挥防止宪法解释权专横恣意的作用，增强宪法解释的正当性。至于宪法解释咨询委员会的组成、任免和职责等问题，可经详细论证后另作规定。因而，《宪法解释程序法》宜规定在委员长会议决定需要进行宪法解释后，由法律委员会征询宪法解释咨询委员会的意见，起草宪法解释案。
其四，宪法解释案的审议。宪法解释案经法律委员会起草，经初步审议取得较为一致的意见后，可提交常委会会议，由委员长会议决定列入常委会会议议程。列入会议议程的宪法解释案，应在常委会会议召开之前的规定时限内印发常委会全体组成人员。常委会应当对宪法解释案以会议的形式进行审议，包括全体会议、分组会议和联组会议等。经常委会审议后，由法律委员会根据常委会组成人员提出的审议意见，并再次征询宪法解释咨询委员会的意见，对宪法解释案进行修改，提出宪法解释案表决稿。
列入常委会会议议程的宪法解释案，一般应当经过常委会会议三次审议后，再交付表决；各方面意见比较一致的，可以两次审议后交付表决；涉及的宪法规范较为单一，各方面意见比较一致的，也可以在当次会议上审议通过。若在常委会审议中，多数常委会组成人员认为宪法解释案涉及重大问题仍需进一步研究的，由委员长会议提出，经全体会议同意，可以暂不付表决，交法律委员会和宪法解释咨询委员会进一步研究。列入常委会会议审议的宪法解释案，因各方面对解释宪法的必要性、可行性等重大问题存在较大意见分歧搁置审议满两年的，或者因暂不付表决经过两年没有再次列入常委会会议议程审议的，由委员长会议向常委会报告，该宪法解释案终止审议。
其五，宪法解释案的表决与公布。为保障宪法解释的权威性与合理性，比照宪法修正案表决程序的相关规定，应规定宪法解释案采用无记名投票的表决方式，并由常委会全体组成人员的三分之二以上的多数通过。同时，若一项宪法解释案涉及对两个以上宪法条文进行解释的，还应当分项逐条表决，而不应整体捆绑表决。表决通过的宪法解释由全国人大常委会以公告形式予以公布，并及时在全国人大常委会公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。在全国人大常委会公报上刊登的宪法解释文本为标准文本。
其六，宪法解释文本的内容。宪法解释文本的内容应当包括宪法解释的编号、解释的对象和解释的主文、解释的理由和解释的时间等内容。
6.宪法解释的效力与适用。宪法解释作为对宪法规范具体含义的阐释，应当具备法律效力，亦即解释的内容在时间、空间上和对人发生拘束力，这一点并无争议。但对于宪法解释在法律体系中究竟居于何等效力位阶，理论界主要有三种观点：一是与宪法典具有同等效力，二是与普通法律效力相同，三是效力低于宪法典但高于普通法律。[22]结合我国宪法解释主体的地位和法律体系的构成等因素考量，我们认为，我国宪法解释的效力宜采第三种观点，即宪法解释效力低于宪法但高于普通法律，主要理由在于：其一，宪法解释仅是解释宪法而非修改宪法，若其效力与宪法典相同，就难免会引发以“释宪”之名行“修宪”之实的担忧，加之宪法解释的主体是全国人大常委会而非全国人大，这种担忧便更为突出。其二，宪法解释是宪法监督的前提，若宪法解释与普通法律效力相同，那么宪法监督就势必面临以宪法解释为依据，审查判断具有同等效力的普通法律是否违宪的矛盾境地。其三，即便确实存在被领导机关的“少数人”（全国人大常委会）作出的宪法解释效力高于领导机关的“多数人”（全国人大）制定的基本法律的情形，但应该考虑到，一方面，宪法解释的内容紧密依附于宪法典，它是宪法解释机关对宪法规范的权威性理解和说明，是主权者意志的外在表现[23]，另一方面，宪法解释程序较之立法程序也更加严格，因而应当赋予其高于基本法律的效力，这是由宪法解释的性质决定的。这种效力规则是宪法实施的需要，是必要的制度安排，现行宪法在列举全国人大常委会职权时，第一项便单独授予其“解释宪法”的职权，并与全国人大共同“监督宪法的实施”，再授予其立法权，就已为此制度安排留下了空间。
此外，还有四个关涉宪法解释效力和适用的问题应当加以明确：其一，全国人大常委会解释宪法不是通过宪法判决的方式，而是通过“决定”式的解释作出的，因而不论宪法解释程序是否因个案而启动，最终作出的宪法解释都具有普遍效力，而非个别效力；其二，宪法解释应当自公布之日起生效，基于法不溯及既往的原则，原则上只适用于颁行之后的事件和行为。然而，法不溯及既往最直接的理论基础是信赖利益保护原则，不溯及既往的目的是为了保护公民、法人和其他组织的合法权益。如果不溯及既往可能会对公民、法人和其他组织更加不利，诚然有悖于不溯及既往的初衷；如果能够减轻行为人的责任或增加公民等的权利，就可以溯及既往。因此，亦应参照《立法法》第八十四条之规定，对宪法解释效力不溯及既往的例外情形作出规定，即“为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的解释除外”。其三，基于宪法解释的效力处于宪法典之下、普通法律之上，因此，在宪法解释公布生效后，与其内容相关的法律法规，特别是存在抵触及其可能的法律法规就应当作出相应的调整。其四，为保障宪法解释本身的稳定性和权威性，宪法解释具有最终效力。当然，如果全国人大常委会作出的宪法解释违背宪法，全国人大可通过修改宪法的方式予以间接否决，也可以依据宪法第六十二条第十一项的规定，直接改变或撤销全国人大常委会“不适当”的宪法解释。
7.《立法法》等法律的衔接协调。《宪法解释程序法》与现行相关法律紧密关联，有的拓展了现行规定的范畴，有的相对于现行规定属于特别规定。考虑到法律体系的严肃性和良善性，在《宪法解释程序法》制定颁行后，相关法律应当作出相应的衔接协调。
《立法法》是关于我国立法活动原则、权限和程序，法律解释和程序、法律法规适用规则和备案审查等方面内容的基本法律。我国的宪法解释基于宪法预设和解释主体等因素，带有明显的立法性特质，但这种“立法”显然有别于普通立法和法律解释。例如，虽然宪法解释可以作为一种广义上的法律解释，但它与普通法律解释存在着诸多差异：其一，宪法解释通常与宪法监督联系在一起，而普通法律解释更多地是为了阐明法律规定的具体含义。其二，宪法解释的效力低于宪法典但高于普通法律，而法律解释则与法律具有同等效力。其三，二者在起草主体、审议、表决与公布等方面也不同，宪法解释程序比法律解释程序更为严格。但是，《立法法》却没有对宪法解释作出明确规定。例如，《立法法》规定，法律解释草案表决稿由常务委员会全体组成人员的过半数通过，全国人大常委会的法律解释同法律具有同等效力，此处的“法律解释”显然不包括宪法解释。因此，应在修改《立法法》时明确规定宪法的解释程序、效力等适用作为特殊法的《宪法解释程序法》。
此外，《全国人大常委会议事规则》中关于议案提出、审议和通过的一般程序规定，《各级人大常委会监督法》中规范性文件的备案审查等规定也应作出适当的补充调整，或者规定相关程序适用《宪法解释程序法》。
宪法具有至上的法律地位和强大的法制力量，现行宪法颁行以来，有力地促进了改革开放和社会主义现代化建设，推动了社会主义法治国家进程和各项事业的发展。然而，宪法的权威和生命在于实施，当下中国宪法实施的困境就在于缺少制度化的渠道将宪法规范引入公共生活。过去若干年对宪法解释的功能缺乏必要和充分的关注，缺乏宪法解释实践正是宪法实施的重大不足。
在全面深化改革和全面推进依法治国的进程中，已不容再将宪法解释权“虚置”，必须重视和运用宪法解释，强化宪法监督功能和效力，为依宪治国和依宪执政提供坚实的表达载体和实现机制。为此，将宪法解释的相关程序制度化和法律化，推动宪法解释活动的经常化和法治化，使宪法在保持稳定性和权威性的基础上适应社会变迁，推进宪法全面有效实施，制定《宪法解释程序法》已是当务之急。
注释:
[1]秦前红、凃四益：《“物权法之争”与宪法解释——兼与童之伟教授商榷》，《法学评论》2007年第3期。
[2]参见许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2005年版，第200页；韩大元：《1954年宪法制定过程》，法律出版社2014年版，第480页。
[3]田家英：《在宪法草案座谈会上的解答报告摘要》（1954年6月8日），转引自韩大元：《1954年宪法制定过程》，法律出版社2014年版，第100-101页。
[4]吴家麟：《论设立宪法监督机构的必要性和可行性》，《法学评论》1991年第3期。
[5]《中华人民共和国宪法》第六十二条规定：“全国人民代表大会行使下列职权：……（二）监督宪法的实施……”第六十七条规定：“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：（一）解释宪法，监督宪法的实施……”。
[6]这八次“宪法解释”分别是：（1）1979年9月13日全国人大常委会通过的《关于省自治区直辖市可以在1979年设立人民代表大会常务委员会和将革命委员会改为人民政府的决议》；（2）1980年9月10日，全国人大通过的《关于修改宪法和成立宪法修改委员会的决议》；（3）1981年6月10日全国人大常委会通过的《关于加强法律解释工作的决议》；（4）1982年12月4日全国人大通过的《关于本届全国人民代表大会常务委员会职权的决议》；（5）1983年9月2日全国人大常委会通过的《关于国家安全机关行使公安机关的侦查拘留预审和执行逮捕的职权的决定》；（6）1987年1月22日全国人大常委会通过的《关于加强法制教育维护安定团结的决定》；（7）1990年4月4日全国人大通过的《关于<中华人民共和国香港特别行政区基本法>的决定》；（8）1993年9月2日全国人大常委会通过的《全国人民代表大会常务委员会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》。参见胡锦光、王丛虎：《论我国宪法解释的实践》，载韩大元等：《现代宪法解释基本理论》，中国民主法制出版社2006年版，第369-364页。
[7]韩大元：《论全国人民代表大会之宪法地位》，《法学评论》2013年第6期。
[8]例如，1990年研究修改地方组织法和选举法时，有些问题涉及修改宪法，中共全国人大常委会党组在向中共中央报送的《关于修改地方组织法和选举法涉及修改宪法的几个问题的报告》中说：“宪法是国家的根本大法，修改宪法是国家政治生活中的一件大事，需要非常慎重……对于修改宪法，如果属于非改不可的重大原则问题，应当经过充分的讨论和调查研究，看准了再修改；如果属于可改可不改的，以不改为好。”中共中央同意该报告，并决定在七届全国人大任期内对宪法不考虑再作修改。在现行宪法其后三次修改的有关文件中，也保持了相同或相似的表述。参见刘政、程湘清：《人民代表大会制度的理论和实践》，中国民主法制出版社2003年版，第275页。
[9]与此相同或相似的表述主要有：（1）1993年修宪：《中国共产党中央委员会关于修改宪法部分内容的补充建议》附件二《关于修改宪法部分内容的建议的说明》中表示，“这次修改宪法不是作全面修改，可改可不改的不改，有些问题今后可以采取宪法解释的方式予以解决”。同时，还表示必要时可以对宪法中社会主义市场经济、按劳分配原则的具体内涵作宪法解释。（2）1999年修宪：时任全国人大常委会委员长在修改宪法征求意见座谈会上表示：“修改宪法事关重大，这次修改只对需要修改的并已成熟的部分内容进行修改，可不改和有争议的问题不改。宪法赋予全国人大常委会解释宪法的职权，因此有些问题将来可以通过全国人大常委会关于宪法的解释来解决。”《第九届全国人民代表大会第二次会议主席团关于中华人民共和国宪法修正案（草案）审议情况的说明》中，针对有些代表提出的修改意见和建议也回应到，“有的内容在宪法中已经体现，或者可以通过宪法解释予以解决……可以不作修改”。（3）2004年修宪：《第十届全国人民代表大会第二次会议主席团关于<中华人民共和国宪法>修正案（草案）审议情况的报告》指出，“这些意见和建议……有的可以通过宪法解释予以明确”。全国人大常委会《关于<中华人民共和国宪法修正案（草案）>的说明》也提出“可改可不改的、可以通过宪法解释予以明确的不改”。
[10]参见杜青林：《健全宪法实施和监督制度》，《人民日报》2014年11月11日。
[11]此前，已有专家提出制定宪法解释程序法律的建议，例如中国人民大学韩大元教授领衔试拟的《中华人民共和国宪法解释程序法（专家建议稿）》。全国人大代表、著名法学家梁慧星教授等35名代表以该建议稿为基础，在2012年第十一届全国人大五次会议上提出了《关于制定宪法解释程序法的议案》（第181号）。该建议稿详见韩大元：《<宪法解释程序法>的意义、思路与框架》，载《浙江社会科学》2009年第9期。
[12]参见《全国人大常委会规范法律解释工作程序》，《法制日报》2004年2月18日。
[13]韩大元、张翔：《试论宪法解释的界限》，《法学评论》2001年第1期。
[14]刘政等：《人民代表大会工作全书：1949-1998》，中国法制出版社1999年版，第576、581页。
[15]殷啸虎：《宪法学要义》，北京大学出版社2005年版，第354页。
[16]莫纪宏：《宪政新论》，中国方正出版社1997年版，第107-121页。
[17]蔡定剑：《宪法精解》，法律出版社2006年版，第311页。
[18]蔡定剑：《宪法精解》，法律出版社2006年版，第320页。
[19]黄明涛：《两种“宪法解释”之概念分野与合宪性解释的可能性》，《中国法学》2014年第6期。
[20]朱福惠、刘木林：《论我国人民法院的宪法解释和违宪审查提请权——以立法法第九十条的规定为视角》，《法学评论》2013年第3期。
[21]参见蒋惠岭：《我国宪法解释制度的三个基础理论问题》，《人民法院报》2014年12月4日。
[22]参见韩大元：《比较宪法学》，高等教育出版社2003年版，第117-119页。
[23]韩大元：《试论宪法解释的效力》，载韩大元等：《现代宪法解释基本理论》，中国民主法制出版社2006年版，第83页。
来源：爱思想