作者：周佑勇，东南大学法学院教授、教育部长江学者奖励计划特聘教授

来源：《法制与社会发展》2018年第3期

逻辑与进路：新发展理念如何引领法治中国建设

摘要

新发展理念作为对经济社会发展规律的新认识，引领着法治中国的建设。但如何理解“引领”，则是整个命题的核心。“市场经济就是法治经济”、“公共秩序和公共利益维护的目标统一”、“‘以人民为中心’与‘权利保障’的价值趋同”三个方面的逻辑连接点，为“引领”提供了可能性。在具体的方法论上, 借助法律价值的媒介作用、法律适用中的解释和论证中的修辞两条路径, 是实现“引领” 比较适当的方案。在通过方案实现“引领”的同时，也需要警惕政治替代和倾轧法律的倾向，使新发展理念亦受到法治话语的拘束和规范，这完全符合中央强调的“运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定”的政治要求，是对法治规律的一种遵循。

关键词 新发展理念；法治中国；话语体系；逻辑证成；实现进路

引言：问题的提出

理念是行动的先导，为破解发展难题、增强发展动力、厚植发展优势，党的十八届五中全会坚持以人民为中心的发展思想，首次鲜明提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念。党的十九大报告则进一步将“坚持以人民为中心的发展思想”、“坚持新发展理念”提升为习近平新时代中国特色社会主义思想和基本方略，强调“发展是解决我国一切问题的基础和关键，发展必须是科学发展，必须坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。”新发展理念集中反映了我们党对经济社会发展规律认识的深化，是我国发展理论的又一次重大创新。它标志着我们党对经济社会发展规律的认识达到了新的高度，是我国经济社会发展必须长期坚持的重要遵循，具有战略性、纲领性和引领性。

作为经济社会发展的重要组成部分及国家发展战略之一的“法治中国”建设，亦必须以新发展理念作为基本的遵循和引领。对此，已有很多学者展开了相关研究，尤其是对新发展理念引领下法治中国建设的内容做了较为详细地探讨。但是，笔者认为，新发展理念引领法治中国建设，其整个命题的核心在于如何理解“引领”的问题，必须进一步解决“引领”的逻辑联接点和方法进路，即新发展理念为什么能够、以及应当如何引领法治中国建设的问题。否则，“引领”的内容就成为了空中楼阁，无法取得实效。这是因为，理念的提出，并不能代替“法治中国”建设的实际操作；理念的引领，也不意味着便有了明确无二的行动指南。新发展理念需要处理好和“法治中国”的层层关系，理清与“法治中国”建设的脉络。这将直接关系到我们的认识问题，决定着我们的行动意向。如果这个问题不能得到澄清，新发展理念对法治中国建设的引领，无疑将受到影响。而且，这个命题也是难以成立。

对此，笔者认为，当下至少存在如下两个主要问题有待解决：第一，新发展理念为什么能够引领法治中国的建设？它的切入点在哪里？这是最基本的逻辑问题，决定新发展理念和法治中国建设的关系建立，并影响着引领作用的具体指向。第二，新发展理念又应当如何引领法治中国的建设？这是新发展理念引领法治中国建设的方法进路问题，是实现“引领”作用的具体化、实践化，也是实现“引领”的现实方法论。这两个问题关切着新发展理念与法治中国建设关系的核心，对它们的理清、辨明，有助于我们更加深层次地理解国家的战略部署。本文拟以此为靶向，展开论述。

一

政治话语与“法治中国”的命题转向

新发展理念和“法治中国”，虽然存在主题上的差异，但就其属性而言，二者都是党执政理念的具体体现，皆隶属于政治话语体系，是党基于发展和法治而提出的两个不同的政治命题。当两者被同时置于“新发展理念引领法治中国建设”的主题中时，新发展理念与“法治中国”也表现出相异的理论特质。

“理念”，译自希腊语idea，根据《辞海》的解释，其和“观念”同义，通常指思想，是思维活动的结果，属于理性认识，它是社会存在的反应，同时也具有相对的独立性，对社会存在具有反作用。可见，党中央提出“新发展理念”的命题，一方面旨在表明“创新、协调、绿色、开放、共享”是基于理性思维，在新时期对“发展”的一种客观认识，而不是一时的政策性口号，另一方面则是基于理念指导行动的逻辑和经验，力图将当下的经济社会发展全面纳入“创新、协调、绿色、开放、共享”的引领之下，以实现党执政的政治目的。

而“法治中国”，则是对我们党历史上，尤其是改革开放以来关于法治建设成功经验的深刻总结，也是对未来中国法治建设的科学定位。将法治建设上升到政治的高度，实际上就是“借助政治意识形态架构，营造良好的法治话语权氛围，强化政治思维方式中的法治话语权”。在这一政治命题之下，党的十八届三中全会具体指出，“必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，并在操作内容上，需要在“维护宪法法律权威”、“深化行政执法体制改革”、“确保依法独立公正行使审判权检察权”、“健全司法权力运行机制”、“完善人权司法保障制度”等方面展开工作。这一系列部署无疑是党中央对法治中国建设的具体化安排。虽属政治范畴，但在这样的安排下，“法治中国”的命题却体现出了不同的意涵。

一方面，“法治中国”作为政治命题，体现了“中国”实行依法治国的自信，也是对法治的“国家”权威，国家法制统一性的一种维护。另一方面，就具体化的推进措施来看，“法治中国”命题的实现，实际上也显现了党中央意欲通过“实现治权结构的法治化”，以达到“富强、民主、文明、和谐、自由、小康”的价值追求。这其实是一种法治化的思路，是对依法治国，实现国家治理法治化的一种概括，是一种法律规范意识的表达，体现了党对“法治中国”建设需要遵循法治规律的真切认识，是一种“运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定”的现实阐释。正是在这样的过程中，“法治中国”悄然地实现了从政治命题向法治命题的转换。

当然，这种转换不是被动的，而是一种积极主动的表现。因为“法治中国”不能只停留在顶层的设计上，“法治中国”的建设必须依赖具体的措施，在遵循法治规律的前提下，实现“法治中国”从立法到司法的全方位地规范建构。这既是“法治中国”由抽象走向具体的过程，也是实现国家治理法治化的必由之路。在这样一种语境下，新发展理念对法治中国建设的引领，实际上就是新发展理念对作为法治命题的“法治中国”指涉的法治国家、法治政府、法治社会建设的引领，最终的目的在于实现整个国家公权力的法治化、国家行政权行使的法治化、相对于国家公权力的政党和其他社会共同体行使社会公权力的法治化。

有学者可能会质疑，认为将作为政治命题的新发展理念，融入到作为法治命题的“法治中国”的说法，实际上依然处在政治的话语体系之中，容易变成单纯的政治宣传和政治依附，有碍法治本身的规律。这其实是一种典型的将法律与政治做对立的看法。对此，我们应当认识到，法治的发展是根本无法做到与政治无涉的，二者也不应当被割裂看待。正如学者所言，“中国处于后发达国家的历史处境，要赶超西方必须采取跨越式发展道路来推进现代化；这就意味着中国法治建设始终要坚持通过政策和法律来改变社会，推动经济基础和上层建筑的变革。这种客观发展的必然性决定了中国法治在‘实践’层面上必须采取以政策为主导的后现代法治模式，始终坚持党的路线、方针和政策在法治秩序建构中的主导作用，国家和法律始终是执行和落实党的政策的有效工具”。

然而，政治与法治毕竟分属于不同的范畴，它们有着各自独有的规则架构和话语体系。如何实现作为政治命题的新发展理念，与作为法治命题的“法治中国”在理论上的对接，实现新发展理念引领法治中国建设的逻辑自洽，始终是无法绕开的问题。本文的研究便是着眼于此，力图在政治话语体系的基础上，对“新发展理念”对“法治中国”建设的引领做更深层次的理论解读，以求能在法治的语境之下为我们认识“新发展理念”与“法治中国”的关系提供一个可视化的视角。

二

新发展理念引领法治中国建设的逻辑证成

既然强调新发展理念对法治中国建设的引领作用，那么最基本的问题便是新发展理念为什么能够引领法治中国的建设，或者说，是什么将新发展理念与法治中国的建设相联结，使得二者具有一种联动的效应。对此，我们认为，从法治角度论，至少可以从以下三方面寻找到二者在逻辑上的连接点。

（一）市场经济就是法治经济

改革开放三十多年来，我国经济获得了飞速的发展，成果举世瞩目。其中，对社会主义市场经济体制的探索和建立无疑起到了决定性的作用。这也让我们认识到了市场在促进经济发展中的强大威力。随着我国经济的纵深发展，市场作用的地位也越来越受到重视，党的十八届三中全会更是将“市场在资源配置中起决定性作用”作为进一步深化经济体制改革的核心，使得以往在资源配置中处于“基础性作用”地位的市场，一跃升级为起“决定性作用”。这不仅仅是源于对我国经济发展现状的认识，也是对世界范围内各国现代化经验的总结。

然而，我们也不应当忽视，虽然说经济的发展离不开市场的作用，但市场经济发展的背后也离不开法治的支撑，市场经济本质上是法治经济。一方面，法治内生于市场经济的发展，市场经济所蕴含的平等、自由，正是法治所承载的价值基础。正如马克思、恩格斯所言，“先有交易，后来才由交易发展为法制”，“在社会发展某个很早的阶段，产生了这样的一件需要：把每天重复着的生产、分配和交换产品的行为用一个共同规则概括起来，设法使个人服从生产和交换的一般条件。这个规则首先表现习惯，后来便成了法律。”另一方面，实行市场经济，必然需要相应的法律制度来加以保障和引领。因为，市场经济健康发展所依赖的平等交换、公平竞争环境，只有法治才能给予。而且，市场经济也并不是完全的理性经济，其自身也存在“市场失灵”的消极状况，“为了充分发挥市场经济的积极作用，克服其弱点和消极因素，必须引入法律的调节机制”，借助法治加以矫正。

目前，我国的经济逐渐步入“新常态”，经济放缓的同时也出现很多亟待解决的体制机制问题，急需转方式、调结构，新发展理念正是“针对我国经济发展进入新常态、世界经济复苏低迷形势提出的治本之策”。一方面，通过“创新”激发市场活力，推动大众创业、万众创新，释放新需求，创造新供给，推动新技术、新产业、新业态蓬勃发展。另一方面，坚持“开放”发展，顺应我国经济深度融入世界经济的趋势，奉行互利共赢的开放战略，发展更高层次的开放型经济。而这两方面的达成，必须借助法治的力量：通过法治实现对产权的有效保护，合同的切实履行，激励“创新”；通过完善相关开放经济的法律体制机制，进一步打破地域限制，推动形成更高的“开放”格局。

与此同时，市场经济并不会保持绝对的理性，“市场失灵”很容易引致经济的垄断、生态环境的破坏、发展的不协调等问题。在这些问题面前，“很多人将会因对市场秩序——其遵循传统的合同和财产规则——的绝对依赖而受到伤害……担心自己的国家会存在严重的财富和权力悬殊，尤其是一些人可能出现无家可归、食不果腹，或者缺少其他基本的生存必需品”。此时的政府必须出面，借助法律强行干预，对市场失灵加以矫正，以保护生态环境、确保发展均衡，保障公民的生存条件。这些内容正契合于“绿色”、“协调”、“共享”的发展理念所蕴含的内容，与新发展理念的目的和价值追求高度吻合。总体概览可以作出这样的论断，新发展理念中的“创新”、“开放”，意在激发经济发展的活力和开拓发展的格局，而“绿色”、“协调”、“共享”则侧重于市场经济的质量，避免和矫正市场经济可能出现的失灵。这和法治既是市场经济发展的产物，也是构建市场经济秩序的基本保障，是完全一致的。

（二）公共秩序和公共利益维护的目标统一

新发展理念作为政治命题，承载着政治的总体目标追求，具体内容主要体现在公共秩序和公共利益两个方面。“历史表明，凡是在人类建立了政治或社会组织单位的地方，他们都曾力图防止出现不可控制的混乱现象，也曾试图确立某种适于生存的秩序形式。这种要求确立社会生活有序模式的倾向，绝不是人类所做的一种任意专断或‘违背自然’的努力”。基于人类的这一天性，任何政权无一不将为公民提供良好的社会秩序作为其正当性的重要证成路径，这使得在人类的公共生活中建立有效的秩序成为政治的首要基本价值追求。很难想象，有什么政治体制是不需要公共秩序的维护，有什么样的执政党不希望在自己的统治之下，有个安稳的公共秩序。从人类的发展史来看，政治权力的目的也在于秩序的建立与维护，“它以其特殊的权威或权力所具有的普遍制约力和强制力，对社会成员的调整和社会秩序的整合提供特殊的‘劳务’”。

同样的，对公共利益的维护，也是政治所不可或缺的目标所在。“公共利益的保护和公共事务的维持，乃是现实政治的直接的也是根本性的重大目的。”这不仅适用于政治国家，也适用于具体实践中的个人。“无论是政治家和公共行政人员还是与此紧密相关的公民，需要把作为目的的公共利益当作自己的规范价值和行为标准，从而使政治获得一种高贵的伦理品质。”新发展理念所体现的“以人民为中心”的发展思想，以及在深化改革中“维护社会和谐稳定”的精神，便是这样的目标体现。

法治亦复如是。一方面，维护秩序是法的最基本的价值诉求，也是法所欲建构的目标。法作为一种具有外在强制力的行为规则，其目的就在于通过对社会关系的调整和控制在人们之间形成一种稳定性、确定性和规则性的良好状态和明确的权利义务关系，从而保证社会活动具有秩序。另一方面，对于公共利益的维护也是法的重要追求，公共利益也已发展成为现代法治社会的一项重要原则，这不仅体现在法治的发展史之中，也成为一种不可逆的主流趋势。当今世界，“公共利益原则作为法治社会的根本理念，得到许多国家或地区立法例的支持，从宪法到部门法都确立公共利益原则的地位”。我们国家也将维护公共利益条款写入了宪法，并在部门法中，对其运用加以了具体化地规定。

综上可见，维护公共秩序和公共利益，无疑属于承载政治价值和目标的新发展理念与法治所共享的共通点。

（三）“以人民为中心”与“权利保障”的价值趋同

 “发展是党执政兴国的第一要务”，但发展并不是最终的目的，发展的最后必须回归到“人”的基础上来。“人”是马克思主义哲学的根本宗旨和底蕴，对此，马克思早已指明，“人是全部人类活动和全部人类关系的本质和基础”，“人的本质不是单个人所固有的抽象物，实际上，它是一切社会关系的总和”。为坚持和明确马克思主义以人为中心的哲学观，党的十八届五中全会首次提出以人民为中心的发展思想，强调“把实现人民幸福作为发展的目的和归宿，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享……坚持以人民为中心的发展思想，就要把增进人民福祉、促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点，发展人民民主，维护社会公平正义，保障人民平等参与、平等发展权利”。这实际上正是对马克思关于“人”的理论的延续和发展，虽然属于政治话语体系，但其提出的“公平正义”、“权利”，已然有了法治的味道，而且和法治的内涵有了高度的统一性。

众所周知，法治一词最早出现于古希腊时期，当时即有了“良法”的价值衡量。随着欧洲启蒙运动兴起，法治已逐渐走向以权利为中心的价值场域，“法律必须承认、尊重和保障人民的权利和自由”便是其最基本的价值内含和追求，“法治的精神价值和理念追求，最根本的也是以民主的法制，保障人权和公民的权利，制约国家权力”，人权和公民基本权利至上是其基本原则之一。“权利保障”其实就是“以人为中心”的发展观念，在法治层面的具体体现。

其实，不仅是内含上的统一，随着“国家尊重和保障人权”条款的入宪，“权利保障”的法治意涵，也有着宪法层次的依据。随之，“以人为中心”的发展观念便有了与实定法相连接的逻辑点，这是最能体现作为政治话语体系的新发展理念，与法治存在联系的地方。

以上是从发展的理论来讨论新发展理念与法治之间的逻辑关联性，但二者的关系却不仅限于此。通过研究我们还发现，作为对经济社会发展起引领作用的新发展理念，就其自身的内容来看，也体现出“以人民为中心”的价值诉求。一方面，无论是力促经济社会发展的“创新”、“开放”，还是矫正发展中可能出现问题的“协调”、“绿色”，以及到体现发展为了人民的“共享”，都透露着“人”的色彩，显示出五大发展理念是以追求人的自由而全面发展为最终的价值依归的本相。这和法治的权利保障的价值内含也是不谋而合的。另一方面，新发展理念，作为对经济社会发展规律的新认识，对今后我国经济社会发展的引领，也将促进公民发展权的进一步拓展。有学者恰当地论述到，“‘创新发展’理念有助于保障人在发展中实现潜能的权利，‘协调发展’理念体现了均衡发展权的要求，‘绿色发展’理念需要关注到健康和可持续发展的权利，‘开放发展’理念有助于实现发展的交互受益权，‘共享发展’理念与发展的平等参与权和受益权密切相关”。

总之，虽然新发展理念与法治处于不同的话语体系，但在价值依归上，“以人为中心”的发展观念和“权利保障”的法治理念是相统一的，这是两者相连接的又一逻辑点。它和“市场经济就是法治经济”、“公共秩序和公共利益维护的目标统一”共同构成了新发展理念引领法治中国建设的逻辑连接点。

三

新发展理念引领法治中国建设的实现进路

以上“逻辑连接点”只是解决了新发展理念引领法治中国建设的可能性问题，但在具体操作中，又如何能使得新发展理念真正实现对法治中国建设的引领，则是必须要解决的另一个难题。这背后实际上体现的是对“引领”的科学解读，涉及的实质是“引领”的方法论问题。

（一）新发展理念与法治中国关系的话语转换

把握新发展理念引领法治中国建设的含义，有不同的路径可供选择，但从新发展理念与法治中国的总体框架入手，对二者关系进行宏观地把握，进而观察“引领”的含义，不失为一种简便而可行的方法。当然，就新发展理念与法治中国的关系而论，也有不同的论述进路。对此，我们采取的是对新发展理念与法治中国先进行话语上的转化，进而观察二者的逻辑关联。

如前所述，新发展理念与法治中国都属于政治话语体系，但与新发展理念有所不同的是，法治中国同时也有着法治的意蕴，其具体的实现过程，实际上体现的就是法治的本身。因此，新发展理念与法治中国的关系，实际上就是政治话语体系与法治话语体系的关系。从两者各自实现的载体而言，法治的核心在于依法治国，其实现的基本载体是法律。法治实践的制度要素和机制，也要求社会的治理和整合由法律实现，法律的民主性、权威性、稳定性、连续性、控权性，以及尊重和保障人权、维护公民权益的价值承载，都是法治的具体实现，在这一点上，法治与法律是重合的。而作为政治命题的新发展理念，它是党为推动经济社会发展而提出的施政纲领，是党为实现一定的政治目标而提出的政治决策。在本质上，它属于执政党的政策范畴，是执政党推动各项事业发展的重要措施和进行各项政治活动的主要方式。因此，从这方面看，新发展理念和法治中国之间的关系，其实就是政策和法律之间的关系，对新发展理念和法治中国的观察，便可以直接从政策和法律的关系角度加以把握，从而实现具象化。

从法理角度而言，执政党政策并不属于法的渊源，自然不能和法律相等同。但另一方面，由于执政党的执政地位，其发布的政策在国家生活中又占有重要的地位，不仅影响着法律的制定和实施，而且对于法治本身而言，有着举足轻重，甚至实质上发挥着决定作用的影响力。因此，总的来说，政策和法律之间是一种难以模式化的关系，新发展理念与法治中国便在这样的关系中胶着。这对解读新发展理念对法治中国的引领，以及如何实现引领是一个棘手的难题。我们认为，解决这个难题，没有别的出路，只能通过进一步理清政策与法律的关系来加以把握。

（二）“引领”的方法论诠释

一般来说，处理政策和法律之间关系的最佳方式，是通过立法程序将政策上升为法律，这样便可以将执政党的施政理念和方式，向全国铺开。因为，执政党政策是执政党内部制定的，不具有国家的意志性，其适用对象仅局限于执政党。而法律则不同，它具有普遍性，其适用对象为全体公民。执政党政策通过立法程序上升为法律的过程，其实就是其适用对象的扩展过程。不仅如此，将政策上升为法律后，其实施便有了国家强制力的保证，这对于政策实施效果的达致，无疑是极为重要的。这对实现新发展理念引领法治中国建设，无疑也是最直接的方式。

然而，其中的问题并不简单。因为，政策毕竟不同于法律，它“在内容上具有指导性与号召性，注重原则上的阐述，虽然有些政策也有规范性，但一般比较原则，没有法律那样具体”，没有法律那般以明确的社会规范，规定着人们的权利与义务。新发展理念便是如此，“创新、协调、绿色、开放、共享”都是极具原则性的倡导，即使党在全会公报和后来的一系列的会议讲话中对其进行了解释，但若要化为规范性的具体法律条款，也是很难实现的，至少需要极为高超的立法技术。

当然，法律文本中也并不全然都是规范性的条款，还存在着原则性和纲领性的规定，比如经常出现在民法典中的“诚实信用”条款，以及宪法中大量的纲领性规定。这给新发展理念进入法律文本提供了很好的栖居地。将新发展理念作为原则性或者纲领性内容似乎看起来很正当，也很合理，但也存在着致命的缺陷。其一，就原则性条款的路径而言，“创新、协调、绿色、开放、共享”能否成为法律的一项原则是存在疑问的。虽然法律原则是法律的基础性原理或者是为其他法律要素提供基础或本源的综合性原理或出发点，但它也是具有法律效力的，可以直接作为法院审判的依据，尤其是可以作为疑难案件的断案依据，以纠正严格执行实在法可能带来的不公。而新发展理念本质上属于政治命题，并不是抽象于法律本身，更不能想象“创新、协调、绿色、开放、共享”可以作为法院审判的依据。其二，即使如宪法文本一般，将新发展理念作为纲领性条款纳入法律文本，但这一做法也会使得新发展理念如同宪法纲领性条款一般，面临着是否具有规范性的质疑，这种质疑也会进一步引起其能否作为法律审查的依据问题。在这种质疑声中，作为纲领性条款的新发展理念，它的约束力极易得到消解，最终只能沦为一项原则性、口号性的宣传。

我们认为，基于前面论及的逻辑连接点，最好的方式便是通过法律价值的中介实现对新发展理念的转换。首先，“创新”、“开放”，在本质上是为促进经济社会发展，为其提供发展动力，开辟发展的国际环境，这和作为法的效率原则是相贴切的。而“绿色”、“协调”则是面对发展可能带来的负面影响而提出的矫正的手段，目的在于维护生态环境，实现发展的平衡，这与亚里士多德提出的矫正正义是相符合的，与法的正义价值是统一的，只是这里的正义体现的是集体的正义，是出于时间和空间上的正义的平衡。“共享”则体现了发展的最终的价值依归，这与法的平等价值是相一致的。基于此，我们认为，在立法层面，可以通过将“创新、协调、绿色、开放、共享” 转化为法律上的“效率、正义、平等”来直接进入法律之内，这不存在技术上的困难，也是最为合适、高效的方式。

另一方面，我们也不能忽视，并不是所有的政策都需要转化为法律，而是有其独立存在的价值和空间。新发展理念作为经济社会发展的规律认识和指引，并不一定非要走通过立法的方式加以法条化的路径，处理不当反而会挤压新发展理念的政策空间和独立的价值。我们认为，最好的方式是依靠法治的作用，使立法和法的实施能够贯彻政策的内容和精神，具体来说，就是将新发展理念作为法治中国建设的控制手段，用于监督和纠正立法和法实施中可能出现的偏差。市场经济就是法治经济、“以人为中心”与“权利保障”的价值趋同，以及公共秩序和公共利益的目的统一性，便是新发展理念能够贯穿法治中国建设的最佳证明。

还有一点值得我们注意的是，并不仅仅只是立法，法的实施也是法治的重要一环。由于法律条文具有概括性和抽象性，在具体的适用中，需要对条文进行解释，也需要对适用的结果加以论证，说明理由。不似立法，对政策的法条化具有严格的规范要求，法律适用中的解释和理由说明，因为不是裁判的依据，并不能改变法律条文本身，因此可以考虑融入非法律的因素作为修辞，比如习惯、价值、政策等，这给新发展理念的进入提供了可能。一方面，法律的解释需要遵循一定的解释方法，在不同的解释方法中，贯彻新发展理念是比较便宜的方法，尤其是体系解释，“为寻求法律解释的恰当性，体系解释不仅要向其他法律规范开放，还要向道德、价值等其他社会规范开放，在法律与其他社会规范、法律与社会之间寻求一致性”，这是政策影响法律解释的最普遍的地方，也新发展理念融入法律适用的最佳方式。另一方面，在行政和司法这样的法律适用环节，将新发展理念作为论据来论证法律适用结果的合法性和合理性也是可行的，而且新发展理念还可以直接被用于说服公民对法律实施结果的理解，提高裁判和行政行为的可接受性，降低法律实施过程中的成本，凸显人性执法、和谐司法。

（三）“引领”作用的反向效应

新发展理念，作为执政党政策，强调它对法治中国建设的引领，实际体现的是执政党希望通过法律这一中介，将自己的意志向全社会宣示，从而达到政策所欲追求的影响社会的目的。这本质上是一种政治目标融入法律借助法律实现的一个过程。但是，如果“受到法律之外经济、社会、政治目标的影响，法律的自主性、自治性受到严重侵蚀，法律在这种强力政治逻辑的型塑下容易走向法律工具主义或实用主义”，甚至出现政治取代法律的极端现象。这是执政党不愿意看到的局面，因为，虽然“法律结构一方面大大扩张了政治权力的有效性，但是在另一方面，政治权力也必须在法律结构框架内才能实现这种有效性……政治权力在漠视法律的同时也难以建立自身的普遍有效性”。因此，我们在推进法治进程，实现新发展理念引领法治中国建设的同时，要时时保持警惕，准确理解“引领”的含义，尊重政治与法律相互间的独立性和差异性，避免政治话语对法治话语的倾轧与替代，出现因法律功能的失调而可能引致的政令不畅问题。这正是本文在具体解读新发展理念引领法治中国建设时保持审慎性的原因所在。

然而，我们也不能忽视这样的事实——正是政治与法律处于不同的话语体系，遵循着不同的规则和逻辑，使得新发展理念在引领法治中国建设时，也显现出一种“引领”的反向效应。众所周知，就法律本身而言，规范性是其本质内涵，且具有明确的双向性，一方面对社会有着规范作用，另一方面也在规范着自己。法律作为一种规范性存在，使其得以成为社会普遍的行为标准，这决定了法律具有与政治分离并能够调控政治的内在机制与特性。正如马丁·洛克林所言，“法律并不仅仅是政治的产物，还为政治行为预设条件”。正是这种规范的双向性，使得“法律作为规则体系，暗合社会对政治的反控制诉求，能够形成对政治的节制”。

因此，在主张新发展理念引领法治中国建设，通过具体路径实现“引领”的同时，实际上也是对新发展理念这一政治命题在法治话语中的拘束和规范。通过这种拘束和规范，一方面有助于提升新发展理念作为政策的民主性和科学性，在为新发展理念能够得到更加规范表达的同时，也为法律的具体化提供更多的自主空间；另一方面也可以借助法律这一中介，为政治作用于社会提供一个缓和的地带，使得政治本身有一个自我理性化的过程，从而消除政治本身的刚性和傲慢，避免对社会造成难以挽回的伤害。这也正是“运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定”的现实路径所在。

四

结语

新发展理念引领法治中国的建设，是一项重要的政治命题。 “市场经济就是法治经济”、“公共秩序和公共利益维护的目标统一”、“‘以人民为中心’与‘权利保障’的价值趋同”这三个方面的逻辑连接点，为“引领”提供了可能性，但在具体的方法论上则需要慎重的探索，以防止政治代替法律，破坏法律独立性的出现。最好的方式便是通过法律价值的中介实现‘创新、协调、绿色、开放、共享’ 的转换, 以及通过作为法律适用中的解释和论证中的修辞两条路径加以实现。而在实现“引领”的同时，其实也意味着执政党政策进入了法治的轨道，它的实施也须按照法治的思维和方式进行。当然，如何在具体内容上体现出新发展理念对法治中国建设的引领，还有待实践的观察，也需要学界做进一步地探索。为此，我们不能将脚步仅仅停留在政治层面，单纯依赖政治话语加以诠释，而需进一步从法治的视角观察，化解其中政治和法律之间的隔阂，实现“引领”的理论建构，促进“引领”的法治化运行。