十三届全国人大常委会第二十五次会议对《中华人民共和国湿地保护法（草案）》（以下简称《草案》）进行了审议。目前，该《草案》向社会公开征求意见。在此之前，我国已有28个省（自治区、直辖市）出台了湿地保护地方性法规和规章，建立了一系列湿地保护制度，为湿地保护立法提供了良好实践基础。全国人大环境与资源保护委员会主任委员高虎城在作关于《草案》的说明时表示，《草案》遵循科学立法、民主立法、依法立法原则，着眼强化湿地保护，坚持问题导向，聚焦湿地保护和修复，深入开展调查研究，充分听取国务院有关部门的意见，广泛听取地方以及专家意见，就重点难点问题开展专题论证，着力提高立法质量。专门立法保护湿地的必要性和意义有哪些？《草案》在湿地管理、保护和修复方面做出了哪些规定？哪些方面还可以进一步完善？近日，民主与法制社记者就此采访了专家学者。

弥补生态文明法治建设的生态短板

湿地是全球重要生态系统之一，具有涵养水源、净化水质、维护生物多样性、蓄洪防旱、调节气候和固碳等重要的生态功能，对维护我国生态、粮食和水资源安全具有重要作用。高虎城表示，针对湿地保护进行立法，有利于从湿地生态系统的整体性和系统性出发，建立完整的湿地保护法律制度体系，为强化湿地的保护和修复提供法治保障。党的十八大以来，国家层面的湿地保护政策措施、管理制度和技术标准相继出台，第三次全国国土调查已经将“湿地”单独设为一级地类。在中南林业科技大学林业法研究所所长周训芳看来，这充分说明高质量的湿地、森林、草原三大陆地生态系统已经缺一不可地成为美丽中国的重要标志。“在《国际重要湿地特别是水禽栖息地公约》（Convention on Wetlands of International Importance Especially as Waterfowl Habitat，简称湿地公约）共同签署50周年之际，我国将在武汉承办湿地公约第十四届缔约方大会，湿地保护法草案正式发布，意义不同凡响。”周训芳说。北京林业大学生态法研究中心主任杨朝霞认为，湿地保护法的制定有利于我们向国际社会表达我国对湿地保护修复和生物多样性保护的决心，有利于向世界各国传播中国的生态文明理念和绿色发展智慧。湿地保护法应该是一部怎样的法律？高虎城表示，湿地保护立法应坚持保护优先、系统治理、科学修复和合理利用，推动湿地的系统保护和可持续利用；坚持问题导向，注重解决湿地保护中存在的主要问题，妥善处理湿地保护中政府有关部门的相互关系，做好与相关法律的衔接，增强法律的针对性和可操作性；坚持政府主导、社会参与，充分发挥社会各界在湿地保护、修复工作中的作用；坚持立法的稳定性和创新性，吸收地方已被实践证明可行的做法，借鉴国际湿地立法的有关经验。周训芳认为，湿地保护法的制定，应该秉持“山水林田湖草是生命共同体”的理念，与森林法、草原法一起并肩筑牢绿色保护法治屏障，建立“三法”密切配合、相互支撑的用途管制、生态保护、生态修复、绿色产业制度体系，全面增强湿地生态功能、维护湿地生物多样性、确保湿地生态安全、满足人民群众日益增长的对优美生态环境的需要。“湿地保护法应根据顶层设计方案，在湿地管理、湿地保护、湿地产业、湿地修复、湿地执法等各个方面进行科学、周密、可行的整体制度设计，提升湿地保护意识，守住湿地生态红线，强化湿地利用监管，推动湿地产业转型，加大湿地修复力度，加强湿地保护执法，为建设生态文明和美丽中国提供重要的法律保障。”周训芳说。杨朝霞认为，湿地保护法的制定应强调为湿地生态专门立法，要着力改变过去“重湿地资源利用，轻湿地生态保护”的传统思维，解决湿地生态保护修复法律保障不足的问题，从生态空间、生态要素、生态系统出发，逐步解决立法过程中“事实—事理—法理—法律”4个逻辑层面的基础性问题，切实弥补生态文明法治建设中的生态短板。“立法首先要做的是把湿地的类型、分布、状况、问题等事实调查清楚，然后以湿地保护修复的科学原理和有关法理作为支撑，站在生态文明和绿色发展的高度，运用娴熟的法律表达技巧，建立覆盖全面、体系协调、功能完备的湿地保护法律制度体系。”杨朝霞说。

着力解决湿地保护中的突出问题

《草案》分为总则、湿地管理、湿地保护、湿地修复、检查与监督、法律责任和附则，共7章59条。周训芳说，它具有较强的专业性和科学性，例如第二十九条第二款明确将“挖捕底栖生物”列为危及候鸟生存、繁衍的活动，明确要求“开展观鸟、科普活动要保持安全距离”等。杨朝霞说，《草案》重视经济发展与湿地保护的协调，既规定了全面的湿地保护修复制度，又对发展生态旅游、生态农业、生态教育、自然体验等湿地生态产业作了专门规定，很好地贯彻了“绿水青山就是金山银山”的理念。《草案》的突出亮点之一是明确了湿地保护修复管理体制，并对特殊湿地进行单独规定。《草案》第五条规定国务院林业草原主管部门负责湿地资源的监督管理，拟定湿地保护规划和相关国家标准，负责湿地生态保护修复工作，监督管理湿地的开发利用。国务院自然资源、生态环境、水利、农业农村等有关部门，按照职责承担湿地管理、保护和修复等有关工作。除此之外，《草案》还尊重湿地保护管理的历史和现状，依照各部门职责分工，在湿地管理、保护、修复等各章具体条款中，明确了国务院有关部门的相应职责。周训芳表示，《草案》明确了湿地保护修复管理体制。“这一管理体制的设计，既考虑到了湿地类型多样、管理部门众多的现状，又体现了山水林田湖草统筹治理的要求，是一大亮点。”值得注意的是，《草案》第二十九条规定县级以上人民政府应当加强对国家重点保护野生动植物集中分布湿地的保护。任何单位和个人不得破坏鸟类和水生生物的生存环境。此外，还对红树林湿地和泥炭沼泽湿地的保护和修复做出了规定。杨朝霞认为，对特殊湿地单独进行规定，是立法既强调一般又突出重点的体现，也是《草案》的亮点之一。《草案》还规定了湿地面积总量管控制度，并严格控制占用湿地。第十一条规定，国家实行湿地面积总量管控制度，将湿地面积总量管控目标纳入湿地保护目标责任制和考核评价制度。要求国务院林业草原、自然资源主管部门会同国务院有关部门根据全国湿地资源状况、自然变化情况和湿地面积总量管控要求，确定全国和各省、自治区、直辖市湿地面积总量管控目标，并报国务院批准。周训芳认为，湿地面积总量管控制度是一项确保湿地面积不下降的十分刚性的制度设计。为了确保湿地面积不下降的管控目标得到实现，《草案》第三十四条、三十五条将退耕还湿、退牧还湿、退养还湿、退塘还湿、占补平衡等政策措施上升为法律措施，“这样既能保持政策的连续性，又为维持湿地面积不下降提供了具体途径。”《草案》还在第十八条明确了国家严格控制占用湿地。建设项目选址、选线应当避让重要湿地，无法避让的应当尽量减少占用，并采取必要措施减少对湿地生态功能的不利影响。杨朝霞表示，《草案》对湿地空间用途管制作了专门规定，能够有效减少对湿地的侵占问题，也是优化国土空间利用格局的一项重要制度。

“湿地”的概念等还需进一步完善

《草案》第二条对“湿地”的概念进行了界定：湿地，是指具有显著生态功能的自然湿地和具有重点保护野生动植物栖息、生长功能的人工湿地，并对法律适用做出了规定。杨朝霞认为，这一湿地的概念并不清晰。他建议采取概括加列举方式，进一步对湿地做出明确规定。同时，在处理与其他相关法律的适用关系上，应当确立湿地保护法的优先适用地位。周训芳认为，有必要采取《国际重要湿地特别是水禽栖息地公约》中被普遍接受的湿地概念，对湿地的法律定义作出专条规定，并明确湿地是与耕地、林地、草地并列的一级地类。“湿地作为湿地保护法的核心概念，毫无疑问需要一个清晰的法律界定。在此基础上，结合我国湿地管理和湿地生态保护修复的实际需要，还需进一步厘清湿地保护法与土地管理法、农业法、渔业法、水法、防洪法、海域使用管理法等有关法律的关系，针对水田、人工养殖水域、滩涂、江河、湖泊、红树林湿地、森林沼泽、草原沼泽、水库等的利用及相关管理活动，与相关法律规定进行衔接。”周训芳说。周训芳建议，进一步强化湿地生态系统综合管理理念，强化湿地保护主管部门的综合协调职能，推动林业草原、自然资源、生态环境、水利、农业农村主管部门在湿地规划、湿地面积总量管控、退耕还湿、退牧还湿、退养还湿、退塘还湿、生态用水、湿地修复等各个环节、各个方面均形成行政监管的合力。在此基础上，建立湿地保护联合执法、专项执法、委托执法和执法协作法律机制，推进湿地生态治理体系和治理能力现代化。同时，针对湿地自然保护区、国家湿地公园等保护地管理机构没有行政处罚权的情形，授权湿地自然保护区、国家湿地公园管理机构在法定授权范围内实施行政处罚。杨朝霞建议，湿地保护法立法进行类型化的设计，对不同类型的湿地分类施策，制定不同的制度。“《草案》体现的是一个‘大湿地’概念，而实际上适用于滨海湿地的制度不一定适用于河流湖泊湿地，更不一定适用于沼泽湿地。因此，应根据不同湿地的特征以及面临的困境和危机，分门别类进行更有针对性的制度设计。”除此之外，杨朝霞认为，湿地保护法作为一部“生态法”，在生态空间、生态要素、生态系统的保护方面，制度设计的层次性、针对性、体系性还不够，尤其是《草案》第十八条对湿地空间用途管制的规定还可以进一步完善。同时，对作为重要生态要素的“水”的规定还不够全面，缺乏水系连通、生态补水等方面的具体规定。杨朝霞建议，对湿地日、湿地周作出规定，“这样有利于把湿地保护修复理念在全社会落地生根。”