作者简介：孙莹 | 1983年生，河南许昌人。香港大学法律学院博士，中山大学法学院副教授、博士生导师，中国法学会宪法学研究会理事、广东省人大制度研究会理事。主要研究领域为选举、中国人大制度。在Journal of Contemporary China、 Asian Survey、Journal of East Asian Studies、《法学评论》、《政治与法律》等中英文期刊发表论文30余篇，自2018年在《人民之声》每期“孙莹专栏”围绕地方人大工作撰写时事评论文章；出版中英文专著两部；主持国家社科基金、教育部等国家级、省部级课题多项。

内容简介：本书通过分析我国人民代表大会议事制度，系统梳理全国和各省的人大议事规则文本，对我国人大议事规则进行理论体系的建构，推进我国人大制度理论研究的深度和广度，从理论上完善人民代表大会议事规则基本理论，对提高人大议事能力和议事效率具有参考价值。具有理论研究的基础性和前沿性，以及实践意义和应用价值。

孙莹副教授的著作《中国人大议事规则：原理与制度》即将付梓，她请我为其书作序，我慨然应允！
作者与我虽无师徒之名，但有师徒之实，其原因在于她的求学生涯与我关联至深。2005年春季，武大宪法专业硕士研究生招生复试由我主持。轮到作者时，我问及她本科阶段除了专业学习外，还阅读了哪些课外书籍。这个问题是凡有我参加或主持复试的场合，必须问到的话题，大多数考生都无法给出满意的回答。
但作者那天表现出色，令我印象深刻。她提到她阅读了很多书……由于她的精彩表现，当年她便以复试成绩排名第一被录取。

2006年下半年，我应陈弘毅、傅华伶两位教授邀请，去港大法学院作高级访问学者。在与港大教授多次的交流中，我屡屡强调观察和研究我国法治演进状态，不能仅以司法为唯一面向，其实人大制度也是重要甚至是更重要的切点。因为社会主义法制体系的建构，即规则供给一直是彼时我国法治发展的急务，当然也因为人大制度能够更直接和系统地表征我国政治体制的特殊性。司法面向是法治的终端，通常是成熟法治国的研究者采行的视角；人大面向是法治的肇启，是搭建法治大厦的基石，应该是后法治国家的研究者必须观照的重点。我以“中国地方人大常委会的运行实践”为题在香港大学作了演讲，听者颇以为然。我访学结束后，即征询武大宪法专业学生赴港读博意向，虽然响应者众，但成绩优异符合条件的仅作者一人。在作者进行赴港读博的准备时，我明确建议她以人民代表大会制度作为攻读期间的研究方向，并与她分享我担任武汉市人大常委会委员的观察心得和履职思考。从此作者便跨入了人大研究领域。经过多年深耕，厚积薄发，终有所成。2012年她学成就职于中山大学法学院，很快成为实力派的学术骨干，也是香港大学毕业生中在内地学术界的佼佼者。她在选举、议会与人大制度研究领域的成果发表于英文的中国顶级研究期刊和中文的法学核心期刊，是国内外人大研究领域颇受瞩目的青年学者。作者有悟性且能沉潜，学术感觉敏锐，并能执着于自己的研究方向。如此经年累月，获得较高的学术成就也自在情理之中。《中国人大议事规则：原理与制度》作为她主持的社科基金项目结果，能够获得全优的评价，便是对她学术努力的高度肯定。……议事规则的制定和运行是代议机关“制度化”的标志之一；规则的完善和健全制度也是衡量代议制度是否成熟的重要标准之一。而“制度化”和“成熟度”既有赖于实践的不断探索，又有赖于相关理论的不断夯实。《中国人大议事规则：原理与制度》一书是我国目前第一部体系化研究人大议事规则的专著，全面、系统、客观地对我国人民代表大会议事制度进行了分析论证，从理论上完善了人民代表大会议事规则的基本理论，对提高人大议事能力和议事效率具有参考价值。本书运用哲理分析、比较分析、规范分析、实证分析等方法，对全国人大及地方人大议事规则的理论与实践作了系统性的分析考察，同时着眼于“纸面上的规则”与“行动中的规则”，推进了人大议事规则的研究深度和广度。作者具备法学和政治学的知识涵养，对我国人大议事规则存在问题的把握准确，指出了人大议事规则文本在法律衔接和操作程序中存在的问题，提出我国人大议事规则的发展应当在指导思想上“从组织引导到规则引导”、在议事程序上“从概括到具体”，其建议具有针对性和可行性。作者以世界眼光、中国问题为视角，尝试采用“动议—审议—决议”的理论框架来构建人大议事规则的理论体系。在理论抱负之下辅以扎实缜密的研究，从而使其研究成果厚重有力，颇富建设性。在实证分析方面，作者收集了除我国台湾地区之外其他省、直辖市、自治区的人大及其常委会议事规则，还收集了能够公开收集的全国几十个城市人大及其常委会的议事规则，在丰富样本之上，条分缕析、探幽发微，使其研究结论具有坚实的事实基础。作者以哲理分析、比较分析来提炼理论，又以理论烛照制度，再以理论和制度来检验实际运作。如此安排，既保持了写作逻辑的融贯性，又满足了读者的阅读审美习惯，体例上也因之生动活泼。本书的附录颇有特色地列出《全国人民代表大会议事规则建议稿》，这既是作者研究成果和研究能力的直观综合展示，也是她无惧挑战和批评的学术勇气之表现。

人大制度的研究需要有人大实践的亲历性，更需要有对政治生态的深刻洞察。而这两种质素，是作者作为一名年轻的人大制度研究者很难完全具备的。此种缺憾也导致本书的研究无法臻于完美……

文章千古事，得失寸心知。科学工作者致力于探索真理，但没有人能发现全部真理。于此意义而言，任何一部书的不完美都是通向完美的下一步。期待作者能够在人大研究领域再出力作！是为序。

 秦前红

2020年夏于珞珈山

01

● 议事规则的概念

议事规则，广义而言是指各类组织包括公司、企业、社会团体、学校班级、国家机关及其部门、国际组织等或大或小，官方非官方组织机构的开会中的行为守则、规范程序。狭义的议事规则，特指“议会及其议事机构制定的有关议会及其议事机构的组织机构体系、权力和工作分配、议事程序和规则、成员选任以及特权与纪律等事项的法律规范。这主要是指各国议会的议院、委员会制定的议事规则，也包括不成文的先例等”，内容极为丰富。议事规则在一些国家被视为法律。议事规则是议会自己制定、自我调节和规范的法律，议事规则以维护、落实宪法原则为宗旨，规定议会内部的组织机构，规范议事活动，维护议会的特权和纪律，并且体现着对议会工作规律的认识程度和运用状况。议会议事规则的定义还可以表述为“议会进行各种活动时须遵行的内部原则、顺序、程序和纪律，又称为‘议事规程’”。议事规则的英文表述不一，有的用“rules of procedures”（如欧洲议会、美国国会上议院），有的用“standing orders”（如新加坡国会、丹麦议会），有的用“rules and customs”（如英国国会）等。流传甚广的《罗伯特议事规则》则将采用“rules of order”或“parliamentary law”。

议事规则的制定和运行是立法机关“制度化”的标志之一。正如学者所指出的，“代议制民主对程序的运用程度，至少毫不亚于行政活动、司法活动对程序的运用程度”。……新中国的政权组织形式是人民代表会议制，在不同的历史时期，人民代表会议有着不同的名称和载体，无论什么样的人民代表会议形式，都制定了与之相符的组织章程。1949年12月2日中央人民政府委员会通过了《省各界人民代表会议组织通则》《市各界人民代表会议组织通则》《县各界人民代表会议组织通则》。严格来说，这些文件属于组织法范畴，但是里面条文也涉及了一些议事规则的内容。全国人大正式的议事规则制定于1987年，第六届全国人大常委会通过了《全国人民代表大会常务委员会议事规则》。1989年第七届全国人大第二次会议通过了《全国人民代表大会议事规则》。全国各省市人大及其常委会也随之制定了议事规则。
本书的研究对象内容包括：（1）宪法、法律相关条文；（2）全国人大及其常委会，地方各级人大及其常委会制定的名为议事规则的规范性文件；（3）全国人大及地方各级人大制定的会议制度、工作制度等规范性文件。

本研究用“动议—审议—决议”的理论框架构建人大议事规则的理论体系。理论建构需要厘清议事过程的本质。从本质上来说，议事活动是围绕动议开展的，“议会作为决定一定意思的议事机关，以审议各种案件并决定其可否为职责……会议的开会是以应议案件的存在未前提的……议员集合时是以应议案件的存在为前提的，如无任何案件，议事就不可能成立，议员即使已经集会，也没有任何意义”。可以认为，动议的提出，是议会集合和议事的起点。从范围上来说，“议会中的议事，是为行使议会法赋予议会的权能而举行的，为促使其权能的发动则提出应审议的案件”。“能够成为议会议事对象的案件，与议会的权能有不可分的关系。议会不可能审议与其权能完全无关的案件……案件不外是使议会权能发动的契机，促使其权能发动。”从议事顺序上来看，“议会是以民选代表召开会议讨论问题、作出决定为其主要工作形式的权力机关，它的工作程序基本上是围绕提案的提出，提案的讨论，收集材料，进行辩论，最后予以表决的工作方式进行”。代议机关“在工作过程中通常遵循四个步骤：一是提出议案；二是审议议案；三是表决通过议案；四是公布议案”。 “议会是通过会议形式，在讨论、审议之后才作出决定的。”

基于上述认识与理解，本书提出，议事规则涵盖了议事机关“召集会议—提出动议—审议动议—表决决议”的整个过程，而动议的提出必须是为了履行议会的职权，与此无关的不得进入议会议题。这就是议事规则的理论框架。这个理论框架适用于中国人大制度。第十三届全国人大常委会副秘书长信春鹰曾说明，全国人大常委会的议事规则包括会议制度和议事程序，会议制度指的是“全国人大常委会集体行使职权，必须通过召集和举行会议，依照法定程序，作出决定”；“议事程序……一般包括四个环节，即议案的提出、审议、表决和公布”。……为了议事规则理论的自洽和完整，本书用“动议”这一称谓统一包含指代这一步骤。动议是指“与会者在会上提出的、需要会议给予处理的正式建议”。“任何事务都必须以‘动议’的形式提交给会议，之后会议才可以考虑。”“动议”一词的含义最广，可以涵盖上述文献提到议案、事项或案件等概念。

02
● 问题意识与研究价值

人民代表大会制度是我国的根本政治制度。宪法的实施首先需要人民代表大会制度发挥其作用。本书立足党的十九大和十九届三中、四中、五中全会精神，依据人民代表大会制度的理论与实践，保持中国人民代表大会制度的本体性，对于人大及其常委会会议的筹备、召开、审议和表决的议事规则展开全面和系统的研究。研究对象是我国各级人大及其常委会的会议制度和议事程序，包括会期制度、全体会议、委员会会议、列席、监督、调查、立法、任免、决定等具体的制度规则。
本书的独到学术价值：党的十八届三中全会报告提出，“紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革，加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主”。在这里，民主政治的“制度化、规范化、程序化”就是对民主程序的要求，人大会议制度主要是一种民主程序的实践。宪法和法律赋予了人大诸多权力，人大要落实这些权力，需要具体的运作程序。最根本的人大工作程序就是人大的会议制度，因为各级人大主要是以开会的方式行使职权。人大会议制度、议事规则的系统研究，对于丰富社会主义民主和法治体系的理论、完善人民代表大会制度的理论具有重要意义。党的十九届四中全会提出坚持和完善中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，目前其基本理论的研究还是不足的，缺乏根植于我国本土国情和实操的理论研究，本书可以在这方面作一些学术的贡献和创新。

本书的独到应用价值：目前全国和地方各级人大及其常委会都颁布了议事规则，对于会议会期、会议形式、发言时间、议案审议等核心问题都作出了规定。但还存在程序上的不足，本书针对不足，提出具有可操作性的制度完善建议。