作者：杨朝霞，北京林业大学生态法研究中心教授、博士生导师。
原文来源于《绿色中国》2022年第15期，内容以刊物发表版本为准。为方便编辑，相关注释已省略。
编者按
为了更好地理解和贯彻习近平生态文明思想，可将其核心要义阐释为“坚持以自然为根、以林草为基、以人民为本、以正义为魂”“坚持生产发达、生活美好、生态平衡的文明发展道路，建设人与自然和谐共生的现代化”“坚持维护环境良好、资源永续、生态健康，不断满足人民群众对优质生态产品和生态服务的需要”等“十二个坚持”。习近平生态文明思想以环境、资源、生态的“一体三面”关系为逻辑起点，以“高质量发展”“高品质生活”和“高水平保护”为理论精髓，以尊重和保障公民环境权为灵魂旨归，是对西方生态伦理思想、可持续发展思想的超越。当前，我国林草事业发展面临认识、体制、机制、人才等方面的诸多挑战，建议加强对习近平生态文明思想的研究阐释和贯彻运用，以推动全国林草法治建设实现跨越式发展。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在推进中国特色社会主义建设的理论创新和实践探索中，传承中华民族传统文化精髓、借鉴世界各国先进经验、顺应人类文明历史潮流、响应中国人民时代愿望，提出了建设生态文明的一系列新理念、新思想和新战略，形成了习近平生态文明思想。为了更好地理解和贯彻习近平生态文明思想，指引和推进我国林草事业的高质量发展和高水平保护，在充分学习《习近平生态文明思想学习纲要》的基础上，借鉴阐释习近平法治思想的做法，将习近平生态文明思想的核心要义阐释为如下“十二个坚持”。
（一）坚持和改善党对生态文明建设的全面领导。
这是对生态文明建设政治方向和领导力量的阐释。《中国共产党章程》规定：“中国共产党领导人民建设社会主义生态文明”。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。只有坚持和改善党的领导，才能确保我国的生态文明建设沿着正确政治方向前进。回顾历史，坚持和改善党的领导，是我国生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化的根本经验。展望未来，坚持和改善党的领导，是新时代推进生态文明建设行稳致远、战胜国内外一切艰难险阻的根本保证。
（二）坚持以自然为根、以林草为基、以人民为本、以正义为魂。
这是对生态文明建设基本立场的阐释。推进生态文明建设，应当坚持科学公正的伦理立场。一要坚持以自然为根。习近平总书记指出，“生态环境是人类生存和发展的根基”，“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰”，“人类应该以自然为根，尊重自然、顺应自然、保护自然”。二要坚持以林草为基。习近平总书记指出，森林是水库、钱库、粮库和碳库，“森林和草原对国家生态安全具有基础性、战略性作用，林草兴则生态兴”。三要坚持以人民为本。习近平总书记指出，“环境就是民生”，“必须坚持以人民为中心的发展思想，做到生态惠民、生态利民、生态为民”。四要坚持以正义为魂。习近平总书记指出，“让社会变得更加公平正义，让人民生活变得更加美好，是中国人民孜孜不倦追求的理想”。
（三）坚持生产发达、生活美好、生态平衡的文明发展道路，建设人与自然和谐共生的现代化。
这是对生态文明建设发展道路和奋斗目的的阐释。习近平总书记指出，“我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化”，“经济发展不应是对资源和生态环境的竭泽而渔，生态环境保护也不应是舍弃经济发展的缘木求鱼，而是要在发展中保护、在保护中发展，实现经济社会发展与人口、资源、环境相协调”。建设生态文明并不是要否定发展和富强，而是要求将经济社会发展与地球生态系统耦合起来，把社会系统、经济系统和自然系统视为一个统一整体，妥善处理好生产、生活、生态的关系，走生产发达、生活美好、生态平衡之“三生共赢”和人口生产、物质生产（工农产品的生产）、生态生产（生态产品的生产）之“三产均衡”的文明发展道路（如下图1），建设人与自然和谐共生的现代化。以高污染高消耗为代价的国富民裕当然不是生态文明，蓝天白云绿水青山却贫穷落后无疑也不是我们想要的生态文明，只有“三产均衡”“三生共赢”的现代化才是真正的生态文明。
图1 “经济—社会—自然”复合系统示意图
一要坚持生产发展的文明发展道路。生产发展是执政兴国的第一要务，是解决中国一切问题的“总钥匙”, 实现绿色低碳循环的高质量发展是生态文明建设的首要目标。习近平总书记指出，“中国人民要过上美好生活，还要继续付出艰苦努力。发展依然是当代中国的第一要务”；“共抓大保护、不搞大开发，不是不搞开发，而是不搞破坏性开发，走生态优先、绿色发展之路。”有发展无生态，无疑不是生态文明；反之，有生态无发展，当然也不是生态文明。
二要坚持生活美好的文明发展道路。生活美好是中国特色社会主义的本质要求，实现环境良好和共同富裕的高品质生活是生态文明建设的核心目标。一方面，良好的环境是生活美好的基础，享用良好环境也是生活美好的重要内容。习近平总书记指出，“环境就是民生，青山就是美丽，蓝天也是幸福”；“当前，重污染天气、黑臭水体、垃圾围城……已成为民心之痛、民生之患，严重影响人民群众生产生活，……必须下大气力解决好这些问题”。另一方面，生活富裕依然是美好生活的重要内容，只有兼顾了生态扶贫和共同富裕的生态保护才是合格的生态文明。习近平总书记指出，“中央和地方都要加大投入，落实好生态保护补偿机制”，通过“生态补偿脱贫一批”；“要在山水上做文章”，“让绿水青山变金山银山，带动贫困人口增收”。
三要坚持生态平衡的文明发展道路。生态平衡是自然生态系统持续提供优质生态产品和生态服务的前提条件，通过高水平保护维护生态系统的动态平衡是建设生态文明的基本目标。习近平总书记指出，“大自然是包括人在内的一切生物的摇篮，是人类赖以生存发展的基本条件”，“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力”，“我们要按照生态系统的内在规律，统筹考虑自然生态各要素，从而达到增强生态系统循环能力、维护生态平衡的目标”。
（四）坚持维护环境良好、资源永续、生态健康，不断满足人民群众对优质生态产品和生态服务的需要。
这是对生态文明建设核心任务的阐释。中国特色社会主义进入新时代，优质生态产品和生态服务日益成为稀缺。习近平总书记指出，“我们要积极回应人民群众所想、所盼、所急，大力推进生态文明建设”，“既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要”，也要“提供更多优质生态产品，不断满足人民群众日益增长的优美生态环境需要”。一是维护环境良好。拥有天蓝、地绿、水净的美好家园，是每个中国人的梦想。习近平总书记指出，“良好生态环境是最普惠的民生福祉”，“重点解决损害群众健康的突出环境问题，不断满足人民日益增长的优美生态环境需要”，“让人民生活在天更蓝、山更绿、水更清的优美环境之中”。从法律上看，环境权是生态文明时代的代表性权利，生态文明法治建设的首要任务就是尊重和保障公民享有良好环境的环境权。二是维护资源永续。习近平总书记强调，“要大力节约集约利用资源，推动资源利用方式根本转变，加强全过程节约管理，大幅降低能源、水、土地消耗强度。”三是维护生态健康。习近平总书记指出，“我们要按照生态系统的内在规律，统筹考虑自然生态各要素，从而达到增强生态系统循环能力、维护生态平衡的目标”。
要注意的是，确保环境良好、资源永续、生态健康，还有一个前提性的理论问题需要解决，那就是明晰自然与环境、资源、生态之间“一体三用”或“一体三面”的辩证关系。从功能或用途的角度看，“环境”“资源”“生态”是基于自然的环境支持、资源供给、生态保障等三大功能用途而对自然的“以用名体”。环境支持功能，是指自然要素及其结合体为人类提供可享用的栖居空间、洁净空气、清洁水源、环境容量、美丽景观等的功能，具有免费性、公共性等典型特征。资源供给功能，是指自然要素及其结合体为人类提供矿产、石油、林木、药材等物质资料，以及为农业、林业、渔业提供耕地、林地、水域等生产场所的功能，具有财产性、排他性等典型特征。生态保障功能，是指自然要素及其结合体具有的初级生产、氧气产生、土壤形成等生态生产功能，以及保持水土、涵养水源、调节气候、防风固沙、净化污染、吸碳固碳、传粉播种等生态服务功能，具有隐显性（不易觉察和关注）、间接性（与人的关系较为间接）等典型特征。
（五）坚持构建面向高质量发展、高品质生活和高水平保护的中国特色社会主义生态文明体系。
这是对生态文明建设总体目标的阐释。习近平总书记指出，“加快解决历史交汇期的生态环境问题”，必须“加快构建生态文明体系”。一要构建“以产业生态化和生态产业化为主体的生态经济体系”，发展低碳经济、循环经济和绿色经济。二要构建以生态文明政绩考核评估问责为核心、以治理体系和治理能力现代化为取向的生态政治体系。三要构建“以生态价值观念为准则的生态文化体系”，重点是构建以遵循自然、顺应自然、保护自然为价值取向的生态伦理道德体系。四要构建以各类社会主体共建、共治、共享生态环境为特征的生态社会体系。五要构建坚守生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线、实施生态环境分区管控的生态环境体系，重点是建立和完善以国家公园为主体、以自然保护区为基础、以自然公园为补充的自然保护地体系以及以清洁空气、洁净水源、安宁环境、城市绿地、休闲公园、森林步道等为核心的人居环境体系。
（六）坚持空间的有序化、发展的生态化、生态的资本化、治理的体系化、保护的经济化。
这是对生态文明建设路径和主要抓手的阐释。推进生态文明建设，实现保护和发展的双赢，可从空间的有序化、发展的生态化、生态的资本化、治理的体系化和保护的经济化等方面入手。
一要坚持空间的有序化。建设生态文明，首要的是将国土空间范围内的生产空间、生活空间和生态空间通过功能上的类型化划分和一体化布局，实现空间均衡、格局优化。习近平总书记指出，“要优化国土空间开发保护格局，严格落实主体功能区布局”，“加快形成节约资源和保护环境的空间格局……，给自然生态留下休养生息的时间和空间”。
二要坚持发展的生态化，重点是进行产业、能源、交通结构调整，发展低碳经济、循环经济、绿色经济。生态环境问题归根结底是发展方式和生活方式的问题。习近平总书记指出，“坚决摒弃损害甚至破坏生态环境的增长模式，加快形成节约资源和保护环境的产业结构、生产方式、生活方式”。
三要坚持生态的资本化（重点是生态的产业化），践行“绿水青山就是金山银山”的理念。习近平总书记指出，“良好生态本身蕴含着无穷的经济价值，能够源源不断创造综合效益，实现经济社会可持续发展。”例如，山西右玉坚持植树造林、防沙治沙，不仅将不毛之地变成了塞上绿洲，而且通过发展生态牧场、特色旅游让农民的“钱袋子”鼓了起来。
四要坚持治理的体系化，以整体主义方法论为指引，推进对生态环境的高水平治理。包括治理对象的体系化（山水林田湖草沙的全要素治理全要素一体化治理、全流域整体性治理等）、治理主体的体系化（部门联合、区域协同）、治理过程的体系化（从“摇篮”到“坟墓”）和治理方式的体系化（自然恢复与人工治理相结合、一体治理和分类施策相结合）等。习近平总书记指出，“要从系统工程和全局角度寻求新的治理之道”，“全方位、全地域、全过程开展生态文明建设”，“坚持节约优先、保护优先、自然恢复的方针”，“坚持山水林田湖草综合治理、系统治理、源头治理，统筹推进各项工作”。
五要坚持保护的经济化，通过改进管理和创新科技，着力降低生态环境保护修复的经济成本和社会代价，实现生态环境的高水平保护。一方面经济要环保，另一方面环保要经济。当前，环境保护“一刀切”的问题比较突出，如不顾民生而查封炉灶、关停煤气、禁止使用收割机收麦子等，群众意见很大，有必要实现从“环保文明”向“文明环保”的转变。
（七）坚持科技驱动、政府管理、市场调节和社会参与的一体化建设，推进生态文明国家治理体系和治理能力现代化。
这是对生态文明建设核心动力和实施机制的阐释。生态环境保护具有典型的公益性、专业性，必须综合运用科技驱动、政府管理、市场调节和社会参与等动力机制。要通过国家治理体系和治理能力的现代化变革，更好地发挥这些机制和力量的作用。习近平总书记指出，要“依靠科技创新破解绿色发展难题，形成人与自然和谐发展新格局”；要处理好“政府和市场的关系”，“要坚持两手发力，推动有为政府和有效市场更好结合，建立健全‘双碳’工作激励约束机制”；“要大力宣传绿色文明，增强全民节约意识、环保意识、生态意识，倡导简约适度、绿色低碳的生活方式，把建设美丽中国转化为全体人民自觉行动。”
（八）坚持良法善治和道德教化相结合。
这是对生态文明建设调控手段（行为规范）的阐释。“徒善不足以为政，徒法不足以自行”。推进生态文明建设，保护公共的生态环境和自然资源，既要重视法律的规范作用，又要重视道德的教化作用，必须一手抓法治、一手抓德治。一方面，“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障”，“保证党中央关于生态文明建设决策部署落地生根见效”。坚持良法善治，重点是构建由完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系和完善的党内法规体系所构成的中国特色社会主义生态文明法治体系。另一方面，也要“积极培育生态文化、生态道德，使生态文明成为社会主流价值观”，注意“增强全民族生态环保意识，鼓励绿色生产和消费，形成健康文明生产生活方式。”
（九）坚持立足本国、放眼全球。
这是对生态文明建设格局视野的阐释。习近平总书记指出，“面对生态环境挑战，人类是一荣俱荣、一损俱损的命运共同体，没有哪个国家能独善其身”，“任何一国都无法置身事外”。中国的生态文明建设，既要立足本国，从我国的需要和国情等客观实际出发，也要放眼全球，加强国际合作和对话，坚持国际国内相结合。一方面，“我们要秉持人类命运共同体理念，积极参与全球环境治理，加强应对气候变化、海洋污染治理、生物多样性保护等领域的国际合作，认真履行国际公约”。2022年亚洲象的保护让我国在全球广受赞誉，就是成功的典型案例。另一方面，我们也要“坚持共同但又区别的责任原则、公平原则和各自能力原则，坚定维护多边主义、有效应对一些西方国家对我国进行‘规锁’的企图，坚决维护我国发展利益”。2012年美、日、欧诉我国限制稀土出口案，为我们敲响了警钟。
（十）坚持统筹兼顾、综合平衡。
这是对生态文明建设利益冲突平衡方法的阐释。生态文明建设关乎生态安全、经济发展、政治安定、社会和谐、国际和平等重大问题，要善于统揽全局、抓住重点、统筹兼顾、综合平衡，切忌顾此失彼、本末倒置。对于利益冲突，要善于按照总体利益最大化、紧缺利益优先、利益损害最小化、基本权益不可剥夺、受益者补偿等原则，兼顾各方正当利益，搞好利益平衡。习近平总书记指出，“在生态环境保护上，一定要树立大局观、长远观、整体观，不能因小失大、顾此失彼、寅吃卯粮、急功近利”，“在实际工作中出现一些问题，有的搞‘碳冲锋’，有的搞‘一刀切’、运动式‘减碳’，甚至出现‘拉闸限电’现象，这些都不符合党中央要求”。
（十一）坚持建设敢于担当、甘于奉献、专业过硬的高素质生态文明工作队伍。
这是对生态文明建设人才保障的阐释。生态文明建设是一项涉及政治、经济、社会、文化等广泛领域的系统工程，要完成如此宏大而艰巨的战略任务，必须建设和培养一支与此相适应的富有奉献精神、具有专业能力的高素质生态文明工作队伍。习近平总书记指出，“抓生态文明建设，既要靠物质，也要靠精神”，要发扬“全心全意为人民服务”“迎难而上、艰苦奋斗”“久久为功、利在长远”的右玉精神和“牢记使命、艰苦创业、绿色发展”的塞罕坝精神；“要建设一支生态环境保护铁军，政治强、本领高、作风硬、敢担当，特别能吃苦、特别能战斗、特别能奉献”；“各级党委和政府要关心、支持生态环境保护队伍建设，主动为敢干事、能干事的干部撑腰打气”。
（十二）坚持“党政同责，一岗双责”，牵住领导干部这个“牛鼻子”。
这是对生态文明建设“关键少数”的阐释。“政治路线确定之后，干部就是决定的因素”。生态文明建设能否落到实处，关键在于能否抓好领导干部这个“关键少数”。一方面，习近平总书记指出，“广大党员、干部要带头……，践行绿色低碳生活方式”。另一方面，习近平总书记也指出，“一些重大生态环境事件背后，都有领导干部不负责任、不作为的问题”，“对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人，必须追究其责任，而且应该终身追责”。实践证明，中央生态环境保护督察是推进我国生态文明建设的重要法宝，要继续发扬并不断优化这一法宝。
当前，我国林草事业发展面临认识、体制、机制、人才等方面的诸多困境，有必要加强对习近平生态文明思想的研究阐释和贯彻执行，从而推动林草事业迈上新台阶，开创新局面，实现跨越式发展。
（一）提升政治站位，加强对习近平生态文明思想的理论研究。
习近平生态文明思想的精髓是“高质量发展”“高品质生活”和“高水平保护”，无论是在思维范式、格局视野上，还是伦理立场、路径方法上，都是对西方的生态伦理思想和可持续发展思想的超越。西方的生态伦理思想告诫人们要重视生态环境的价值，但缺乏以人为本和利益平衡的思维，容易陷入“环保极端主义”和“生态中心主义”的泥潭；西方的可持续发展思想以解决“资源永续”“环境安全”“生态危机”“发展脱贫”等底线问题为出发点，不在于实现“高质量发展”“高品质生活”“高水平保护”的高阶目标。原国家林草局不仅早在2002年出版的《中国可持续发展林业战略研究总论》中就率先提出了“生态文明”的战略思想；党中央和国务院还在2003年的《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》官方文件中首次提出了“生态文明社会”的理念。然而，十分遗憾的是，后来由于各种原因未能有组织地坚持研究下去。习近平总书记指出，“一个民族要走在时代前列，就一刻不能没有理论思维，一刻不能没有正确思想指引”。林草系统要走出困境、实现腾飞，就应总结经验、汲取教训，加强对基础理论的深入研究和转化应用。当前，最紧要的是抓住机遇、集中力量、局校携手，全力推进对习近平生态文明思想的学理化阐释、学术化表达、体系化构建、法律化设计和国际化传播的纵深研究，把准中国特色社会主义新时代的脉搏，让习近平生态文明思想真正成为我国林草事业发展的思想指引和实践指南。
（二）明晰林草事业的主阵地地位，树立林草复兴的雄心。
从产品的供需上讲，生态文明即是关于生态产品保护、修复、生产和再生产等方面人类文明成果的统称。森林、草原、野生动植物是重要的生态产品，森林、草原、湿地、荒漠、野生动植物也是空气、水、野生动植物、土壤等众多生态产品的生产者或者重要的生产要素，“林草兴则生态兴”。生态文明建设是关乎中华民族永续发展的根本大计，林草事业是根本大计的基础。我们要凝聚共识重拾信心，高度认识林草事业在生态文明建设中的基础性、战略性作用，保护和建设好森林、草原、湿地、荒漠等陆地生态系统，维护好生物多样性，推进以国家公园为主体、以自然保护区为基础、以自然公园为补充的自然保护地体系建设，为实现人与自然和谐共生提供更多更好的生态产品和生态服务。
（三）推进林草法治建设，补强林草生态文明建设的法治短板。
建国以来，我国林草事业在服务国家建设、推进经济发展、保障生态安全等方面作出了重大贡献，发挥了重要作用。然而，由于主客观因素的影响，目前依然存在“重政策，轻法律”“重工程，轻制度”“重资源，轻生态”“重利用，轻保护”等突出问题。法律是治国之重器，良法是善治之前提。2021年2月，中央第七生态环境保护督察组对国家林草局的督察报告指出了这一问题，要求国家林草局提高思想认识，搞好顶层设计，做好系统谋划，抓好各项立法及其实施。下一步，建议总结经验、汲取教训，加快对国家公园法、自然保护地法、生物多样性保护法、生态保护补偿条例等生态立法的制定，加快对野生动物保护法、草原法、防沙治沙法、自然保护区条例、风景名胜区条例、森林法实施条例等法律法规的修订，加快对环境法典生态编的立法研究，又好又快地推进我国林草领域的生态文明良法善治建设，以法治手段推动林草事业迈上新台阶，实现新发展。
（四）推进生态文明监管体制改革，将国家林草局改组为林草生态部。
为了更好地推进生态文明建设，从逻辑起点和理论基础上看，按照生态文明建设关于确保“环境良好、资源永续、生态健康”核心任务的基本要求，可建立以环境部（重点负责环境污染防治）、资源部（重点负责自然资源保护节约）、生态部（重点负责生态保护修复）为核心，以水利部、应急部、发改委、农业部、工信部、交通部、文化部等为补充的生态文明国家监管机构体系。在改革思路上，可在现有“两部一局”的基础上，将国家林草局改组为林草生态部，全面负责生态保护修复的监督管理，从而形成“一体三翼”“三驾齐驱”的新格局，补强生态文明监管体制的生态短板。
（五）推进中央生态环境保护督察体制改革，构建统一、公平的中央生态文明督察制度。
根据“运动员不兼做裁判员”“监督主体和管理主体相分离”的法治原则和宪法要求，将“中央生态环境保护督察”和“国家自然资源督察”等有关中央督察体制合并，升级为统一的“中央生态文明督察”制度。在改革方案上，可在国家监察委员会下设立专门的国家生态文明监察委员会，统筹负责对环境污染防治、资源保护节约、生态保护修复等领域和环节的督察工作，以实现对国家生态文明监管机构（生态环境部、自然资源部、国家林草局、水利部等）更为公平、更加有效的监督和约束。
（六）强化生态文明法治专门人才的引进和培养，加强林草法治建设的研究、交流和培训。
法治建设，人才是基础。据调查，在全国林草行政系统中，熟悉生态文明法律法规、具有法学专业背景特别是拥有环境法学硕士、博士学位的高学历专业人才较为稀少。相反，在生态环境、水利等其他生态文明行政系统中的环境法学硕士、博士却多很多（据不完全统计，生态环境部现职的环境法学硕士至少10人以上、博士5人以上）。此外，中国环境科学学会早在2006年就增设了二级的环境法学分会（属于中国环境科学学会的分支机构，是专门从事环境法学研究和环境法律实践的全国性学术团体，秘书处设在中国政法大学）。建议国家林草局借鉴生态文明建设相关部委的经验和做法，加大环境法学硕士、博士等高级专门人才的引进和培养，在中国林学会下设立生态法分会，利用国家林业和草原局法律事务中心的平台，加强林草法治建设的研究、交流和培训。