前言

随着李宁院士套取科研经费案件一审宣判，科研人员套取科研经费案件的刑事责任追究问题基本告一段落。但是，由此引发的理论争议才刚刚开始，如科研人员到底是否具有贪污罪的主体身份、科研经费的归属、套取科研经费案件如何出罪等问题，预计会引起一波学术研究的高潮。

刑事法律科学研究院刘科老师2015年主持国家社科基金项目“套取科研经费案件的刑法规制”以来，对该问题进行了初步的研究。成果已经结项并交由公安大学出版社出版。为抛砖引玉，现将摘要先行发出，希望得到学界同仁批评指正！

国家社科基金项目结项报告

《套取挪用科研经费行为的刑法规制研究——兼论科研经费运行机制的完善》

主持人：北京师范大学 刘科

2018年12月18日

内容摘要

近年来，针对科研经费的违法犯罪行为频频见诸报端，其中既有在一个课题中报销某地单程火车票1500余张的令人匪夷所思的行为，也有院士级别的“学术大佬”因套取科研经费包二奶被举报，进而锒铛入狱的颇具狗血剧情的学界奇闻。中纪委公布的7名教授贪污挪用科研经费2500万元的案件，更是将科研经费领域的违法犯罪推向社会公众的视野，科研人员迅速被“污名化”。科研经费领域的腐败到底有多严重？科研经费领域腐败主体是否主要是科研人员？按照贪污罪追究科研人员套取科研经费的刑事责任，理论依据何在？在被公认为“逼良为娼”的科研经费管理体制下，司法机关追究科研人员的刑事责任是否具有合理性？如何将涉案科研人员从实体和程序上予以出罪？如何完善“买酱油的钱不能用来买醋”的弊端重重的科研经费运行机制？“国发11号文”和《意见》发布后，完善科研经费管理的顶层设计还有哪些至今难以“落地”？如何促进这些措施尽快“落地”？这些都是本课题重点研究的内容。

本课题分为五个部分，对以上问题逐步展开研究。

科研经费领域违法犯罪行为概述

第一章是科研经费领域违法犯罪行为概述，主要研究科研经费的含义及其种类、科研经费领域违法犯罪行为的类型与特征、与相关术语的区分，如何对科研经费领域违法犯罪现象进行客观评价等。本章有以下结论：其一，科研腐败（学术腐败）、科研不端、科研失范、学术不端等术语，与科研经费领域的违法犯罪既有相同点，也有不同点，不能混用。其二，科研经费领域的违法犯罪问题确实比较严重，但在各类课题依托单位中，“高校是科研经费腐败重灾区”并没有证据支持，各类企业科研经费领域腐败可能更为严重；相对于科研人员，科研管理人员实施的科研经费违法犯罪同样严重。国家在科研经费领域的反腐败不应该仅仅盯住高校、科研院所及其科研人员。其三，社会公众、新闻媒体对科研经费领域腐败问题的诸多负面评价（ 如“科研腐败每年毁掉两个三峡工程”“科研经费如何变成教授的零花钱”等），有民意不够理性的因素，也与新闻媒体报道不够客观（部分媒体为博取眼球效应，用个案中的特殊情节，如养小三而贪污科研经费、院士贪污科研经费等来描述科研经费领域中的违法犯罪问题）、甚至以讹传讹（如“60%的科研经费均被贪污或者挪用”）密切相关，因而是不公正、不客观的。其四，事实上，科研人员实施的套取挪用科研经费行为，更多的是科研经费体制机制不健全所致，即“逼良为娼”的制度是导致科研经费领域违法犯罪频发多发的主要原因。

套取挪用科研经费行为定性中的疑难问题

第二章是套取挪用科研经费行为定性中的疑难问题。科研经费领域的违法犯罪活动多种多样，但以套取、挪用科研经费行为最为常见，法律适用争议也最大。当前，司法机关对于一些涉案金额巨大、影响恶劣的科研人员以贪污罪追究了刑事责任。然而，科研人员是否具有贪污罪的主体身份以及划拨给课题依托单位后的科研经费是否还属于公共财产等贪污罪认定中的疑难问题，存在重大争议，需要深入论证。

在涉及贪污罪认定的各种争议中，本文的基本观点是：其一，承担财政拨款课题的科研人员具有贪污罪的主体身份。在课题制中，科研活动具有广义和狭义两种属性，科研人员从事的科研活动本身（狭义上的科研活动）并不具有从事公务意义上的管理性，但是对科研进行的管理活动（广义上的科研活动，除了狭义上的科研活动外，还包括对科研经费的管理和科研活动的组织活动，如课题组成员的选任、外协单位的监督等）具有公务意义上的管理属性，属于从事公务。理由是：我国有关科研经费的管理规定赋予了课题组负责人监督管理科研经费的职责；在科研经费的使用（报销）流程中，课题组负责人实际履行管理科研经费的职能；课题组负责人对于科研经费的管理职能是课题依托单位的科研经费管理职能的具体化或者表现形式，两者并不矛盾；否定课题组负责人对科研经费的核销等活动具有管理属性，会造成不合理现象；海峡两岸对贪污罪的主体（公务员或者国家工作人员）的解释方向不同、贪污罪与诈骗罪的刑罚轻重存在倒置问题，因而我国台湾地区对科研人员从事公务性质的否定不值得大陆地区借鉴。现有的司法判决普遍混淆了“双肩挑”人员基于行政职务对本单位进行的行政管理职能与作为课题组负责人对课题组进行的管理职能，致使理论界疑窦丛生。其二，划拨到课题依托单位的科研经费可以成为贪污罪的犯罪对象。在目前的科研体制下，科研经费并非是科研成果的“对价”，财政拨款的科研经费，即使划拨至课题依托单位的账户，处于课题依托单位的管理之下，也并没有改变科研经费的性质，其仍然属于公共财产的范围，既不属于课题组个人所有，也不属于课题依托单位所有。科研人员虽然作为项目的负责人或参与人员，但其拥有的只是科研经费的使用权而非所有权。其三，在2014年11号文颁布以前，套取挪用科研经费情节、危害一般且非担任行政职务的课题组负责人一般不具有违法性认识错误的避免可能性，因而阻却责任。但套取数额巨大、情节比较恶劣或者担任行政职务的科研人员具有违法性认识的可能性，因而不能阻却责任。其四，本文主张 “有罪说”，并不意味着主张追究套取挪用科研经费行为的刑事责任。如第四章所述，本文主张对套取挪用科研经费行为不按照犯罪处理，即予以出罪，既包括实体法上的出罪，也包括程序法上的出罪。运用出罪措施，足以把2014年11号文颁布以前的绝大多数套取挪用科研经费行为出罪化。

科研经费犯罪刑事责任追究比较研究

第三章是科研经费犯罪刑事责任追究比较研究。我国大陆地区、我国台湾地区，韩国和美国，近些年来都存在一定程度的套取挪用科研经费行为，也都依法追究了刑事责任。当然，由于套取挪用科研经费行为的复杂性、科研领域的特殊性，在追究刑事责任过程中，理论上存在不少争议，实践中存在不同做法。

在科研经费犯罪刑事责任追究中的争议问题比较与借鉴方面，对于我国大陆地区的启示是：其一，无论如何，套取挪用科研经费行为均可以构成犯罪，只不过构成犯罪的具体罪名不同。因此，那种认为科研经费属于科研人员所有，因而套取挪用科研经费行为不构成任何犯罪的观点，至少从比较研究的角度来看，是不正确的。其二，我国大陆地区适用贪污罪追究套取科研经费的刑事责任，而美国、韩国和我国台湾地区则适用诈骗犯罪追究套取科研经费的刑事责任。海峡两岸对贪污罪的主体（公务员或者国家工作人员）的解释方向不同、两岸可能适用的罪名体系中，贪污罪、诈骗罪的刑罚轻重存在倒置问题，因此，在认可科研经费不属于科研人员所有的前提下，盲目借鉴我国台湾地区等的规定，否定科研人员的贪污罪主体身份，只能招致更为严厉的诈骗罪的刑法评价，这对于本来就遭受不公正待遇的我国大陆地区的科研人员来说，无疑是雪上加霜。

在科研经费犯罪刑事责任追究的结果比较与借鉴方面，我国台湾地区、韩国、美国的刑事处理结果非常“轻缓”：美国根据和解协议结案，涉案人员以支付罚款的方式替代了刑事责任；我国台湾地区对于涉案人员统一以暂缓起诉处理，暂缓期满没有其他违法事实的，则视同没有追究刑事责任；韩国虽然追究了科研人员的刑事责任，但只对涉案人员适用缓刑。通过这种轻缓的处理，科研人员虽然受到一定的处罚，但人身自由并未受到限制、剥夺，美国和我国台湾地区甚至没有犯罪记录，科研人员的科研生命得以继续。

反观我国大陆地区，对于涉案科研人员几乎都适用了十年以上重刑，都被“双开”，获释后能否从事科研工作，尽管没有法律上的明确的禁止性规定，但基于我国科研单位大多属于国有的现状，这些涉案人员继续从事所属领域科研工作的可能性微乎其微。可以说，我国大陆地区对于涉案科研人员不但要在肉体上加以监禁，而且要在科研生命上判其“死刑”。

同样是套取挪用科研经费行为，处理结果却大相径庭：一个轻缓、一个严苛，对比鲜明。显然，域外的轻缓做法值得我国借鉴。尤其是，在我国科研经费管理体制弊端重重、相当一部分套取挪用科研经费案件属于“逼良为娼”的情况下，更应当对套取挪用科研经费案件从宽处理。从宽处理的具体措施包括：积极探索套取挪用科研经费案件的出罪机制，对于该类案件不按照犯罪处理；即使对于情节非常恶劣的涉案科研人员必须定罪处罚，量刑也应当适度轻缓，尽量不采取监禁刑，并扩大减刑、假释的适用范围，等等。

套取挪用科研经费行为的出罪思路

第四章是套取挪用科研经费行为的出罪思路。对于科研人员套取科研经费行为，学术界的基本倾向是将其非犯罪化（出罪）。但是在具体出罪路径和范围上，明显存在两种思路：实体上的出罪思路和程序上的出罪思路。本文认为：实体上的出罪思路只能解决部分科研人员的出罪，或者只能解决罪名的适用，而不能彻底解决套取科研经费案件的出罪问题。程序上的出罪思路具有理论依据和实践依据，但需要纳入法治轨道。

对套取挪用科研经费行为予以出罪的根本原因是追究刑事责任不符合社会公共利益。具体理由是：我国科研经费运行机制中存在根本性的缺陷，即在预算中缺乏科研人员的劳动报酬，无法有效补偿科研人员的劳动价值，只强调科研人员的义务，而没有贯彻责、权、利的统一，这是对套取挪用科研经费行为予以出罪处理的根本原因；对涉案科研人员追究刑事责任，短期来看可能导致相关领域科学研究的停滞，影响国家的科技进步乃至某些领域的国家安全，长期来看有损于我国基础科技的发展和创新型国家战略的实现。

在出罪机制的具体设计方面，本文主张，（1）在实体法上的出罪思路中，对科研经费的公共财产属性做限制解释，将横向科研经费和基于政府购买服务而设立的纵向课题经费从公共财产中排除出去，以解决套取挪用该部分科研经费行为的出罪问题；计算套取科研经费数额时应适当扣除科研人员的应得劳动报酬以及其他合理开支；运用违法性认识错误理论，将2014年11号文颁布之前的部分套取挪用科研经费行为予以出罪化。（2）在程序法上的出罪思路中，将各种出罪措施纳入法治轨道，如提高“罪轻不起诉”中罪轻的标准（如提高到我国台湾地区“刑事诉讼法”中规定的“死刑、无期徒刑或者最轻本刑为3年以上有期徒刑以外之罪”）， 从而使得“罪轻不起诉”可以适用于绝大多数由于公共政策原因而需要做出罪处理的案件。即使由于部分情节非常严重的科研经费案件（例如套取数额高达上千万元、套取科研经费用于非法活动等）无法适用“罪轻不起诉”而只能定罪处罚，也可以通过修改我国刑法中的赦免制度等途径，将构成犯罪的套取科研经费行为从程序上不按照犯罪处理。

我国科研经费运行机制存在的问题及完善

第五章是我国科研经费运行机制存在的问题及其完善。在2014年“11号文”颁布前，我国科研经费运行机制中存在诸多问题，如科研经费监管机制运转不畅、科研经费管理体系单一、科研经费预算中无法体现人力资本价值等。在党中央、国务院和各级课题发布单位高度重视下，尤其是在“11号文”发布以后，有关部门分别从顶层设计和具体操作等层面进行了一系列的改革工作，如扩大项目依托单位的管理权限、设立科研助理等。应该说，科研经费管理中“过细过死”、“重物轻人”等问题有所改善。

尽管如此，我国科研经费运行机制中固有的一些矛盾依然存在；一些政策措施在决策层面虽然已经清晰、明确，但仍需要进一步的落实、细化；还有些问题涉及事业单位管理体制改革等深层次体制机制问题，有待进一步的改革与完善。

根据调研反馈的结果，我国科研经费运行机制中需要进一步改革与完善的地方在于：

其一，进一步完善报销程序，解决报销手续繁、程序多、时间长、难度大等顽疾。根据笔者的调研，2014年11号文发布以来，报销制度繁琐、报销占用时间长、报销票据要求不合理等顽疾并未根本改变，甚至有愈演愈烈之势，引起广大科研人员的严重不满。完善的途径包括：（1）完善公务卡的使用管理规定。在坚持“原则”上使用公务卡的情况下，完善“例外”不使用公务卡的规定，制定针对“例外”情形的补救措施，并简化“例外”的报销程序。积极寻求公务卡的替代措施，允许使用银行卡、信用卡或者第三方支付工具进行支付。（2）简化对报销票据的要求，剔除一些对票据报销的不合理规定。当前，很多课题依托单位，对于报销票据完整性、合法性的要求达到了吹毛求疵的程度，致使科研人员叫苦不迭。课题依托单位应当变管理者为服务者，充分理解、高度重视科研人员的难处，尽快解决好票据遗失、票据开具不规范、无法开具票据等情形的报销问题。（3）简化报销程序，提高报销效率。在调研中，大多数受访者都反映现在的报销程序更加苛刻、效率更低，如报销中需要层层签字，致使程序拖沓、效率低下，小额经费报销成本过高等。针对该问题，可以探索小额经费支出的包干制、让课题组负责人完全行使签字权并承担签字的主体责任，取消课题依托单位负责人的审批制度等。（4）规范科研助理制度，防范化解科研助理制度的潜在风险，坚决避免科研助理领导课题组、科研人员再次沦为行政管理的“小媳妇”等课题制实际运行中的扭曲现象。

其二，改革和完善科研人员劳动补偿机制。短期来看，如果坚持采用以绩效奖励代替劳务费制度的解决思路，就必须提高绩效奖励的力度，避免绩效奖励成为鸡肋。长期来看，需要建立与完善科研人员的劳动补偿制度，使得科研人员的劳动付出与其贡献基本相匹配。

其三，遵循“付费者”决定原则，完善横向科研经费管理模式。尊重科研规律，尊重“付费者决定”原则，在横向科研项目中，对于差旅费标准、劳务费标准、是否使用公务卡、是否实行政府采购等问题，尊重课题委托单位的意见，按照科研合同的约定来管理使用横向科研经费，不应直接套用纵向科研经费的管理规定。