2020年4月14日，民政部公布《养老机构管理办法（修订草案征求意见稿）》（以下称征求意见稿），向社会公开征求意见。意见反馈截止时间为2020年5月13日。征求意见稿取消养老机构设立的行政许可，改为民政部门事后备案，并设专章对此予以规定。该修改是养老领域推行“放管服”改革、简政放权的具体措施。2018年修改的《中华人民共和国老年人权益保障法》第43条，将养老机构设立由许可制改为备案制，为此，2019年1月2日，民政部发布《关于贯彻落实新修改的〈中华人民共和国老年人权益保障法〉的通知》（民函〔2019〕1号）全面取消养老机构设立许可申请，征求意见稿的上述修改是对上位法规定及其实践的再次确认。但笔者以为养老机构备案制度还可在以下三方面予以进一步完善。

第一，自由和秩序的协调。自由和秩序作为法治的基本价值，需要根据社会关系的具体情况，选择不同的规制方式，以实现自由和秩序的平衡。一是随着政府“放管服”改革的推进，应减少养老领域的行政干预；二是随着人口老龄化的加剧，我国养老机构的数量和整体服务质量不能满足积极应对人口老龄化国家战略的需要，因此，以备案取代许可，降低市场准入门槛，激发各类主体，尤其是社会资本进入养老服务业，十分重要。但养老机构提供的养老服务具有公共产品属性，尤其是其服务对象中有部分属于高龄失能老人，养老机构的服务质量和安全保障将尤为重要，因此，取消许可后，是否会导致不适格的主体进入养老服务领域，降低养老服务的质量，甚至危害入住老年人的生命健康，有待后续观察。笔者以为，养老机构的设立由许可制改为备案制符合简政放权的改革趋势，但养老机构（即使是经营性养老机构）作为社会公共产品的提供者不同于公司等纯营利性的商业机构，因此，市场监督管理部门等关于养老机构设立登记条件及其审查应区别于一般商事主体的登记，做出特别规定。

第二，备案制度的完善。一是突出备案制度主要是为监督检查提供信息支撑的功能。学界通常认为，行政备案通常是为行政决策、事后监管和行政服务搜集信息，即通过备案，搜集相关信息，为行政决策、行政监管和行政服务提供线索。从征求意见稿的内容来看，养老机构备案的主要功能是为了第五章监督检查提供基础信息，但从具体条文来看，目前备案以及监督检查的相关规定之间的联系并不紧密。二是围绕养老机构的服务质量、安全保护义务等设定养老机构备案材料。征求意见稿第11条所规定的备案材料对监督检查的指引性不强，且备案材料与设立登记材料之间的区别不明显，这些基础性材料完全可以在设立登记时要求提供。笔者认为，养老机构提供的备案材料应该围绕养老机构服务质量保障和安全保护义务等来确定，如聘用的管理人员和服务人员的数量以及资质、安全设施配备情况、食品安全管理制度、应急预案等。三是提前备案时间。征求意见稿第10条规定“在收住老年人后10个工作日内”备案。备案作为事实行为，不影响养老机构成立及其资质，但民政部门作为行业主管部门，对养老机构负有监督管理职责始于其登记成立之日，而非始于其备案之日。此外，“收住老人之日”实践中较为模糊——是养老服务协议签订之日？还是老年人入住之日？且民政部门事后难以查证，因此，建议将其修改为“登记成立之日起10个工作日内”备案。四是明确未依法备案的法律责任。转变政府职能、降低市场门槛，取消许可，并不意味着免除养老机构配合行业监管的义务，征求意见稿第10条、11条规定了养老机构强制性的备案义务，但并未规定相应的法律责任，建议对此进行规范。

第三，强化备案相关的信息系统建设。随着互联网信息技术的发展，信息科技成为降低监管成本、提高监管效率的重要工具，征求意见稿在第11条、14条等多个条文都涉及信息系统，而信息搜集的准确性、完整性以及便捷性将直接影响到监督检查的有效性和成本，笔者建议对此进行完善：一是向养老服务机构开放移动端口，便利信息搜集，并且基于移动互联网技术，规定养老机构负有备案材料定期更新的义务，以减少信息搜集的滞后性；二是建立信息平台，打通市场监督管理部门、消防部门、建筑部门等不同部门关于养老机构的数据“堵点”，真正实现信息互联、数据共享。

（作者为首都经济贸易大学劳动经济学院教授）