【本文发表于《上海政法学院学报（法治论丛）》2020年第2期，第136-144页。原文1万余字，此为作者提供的缩略版且省去引注信息。感兴趣或者需引证的读者，敬请阅读期刊原文。作者系中南大学法学院副教授、硕士生导师，武汉大学、山东大学、湘潭大学党内法规研究中心兼职研究员，法学博士。】

一、问题的提出

党的领导制度是我国的根本领导制度，党的十九届四中全会将党的领导制度体系摆在中国特色社会主义制度和国家治理体系的统领性地位。党的领导分为对全党的领导与对国家和社会的领导。党对国家和社会的领导制度，是党的领导制度体系之中党的外部领导制度，这是本文的研究对象（可简称为“领导法”，党的内部领导制度可称为“领导纪律”）。领导法是坚持依法治国和依规治党有机统一的逻辑结果，是中国特色社会主义法治体系的重要构成。广义的领导法包括涉及党的领导地位、领导范围和内容、领导体制机制、领导责任等事项的国家法律、党内法规以及人民团体、企业事业单位等的规章制度。

目前，《宪法》序言和正文都规定了党的领导地位。1980年8月，时任中共中央书记处书记的胡乔木曾谈到：“要使党在国家生活中的地位、作用的范围，在宪法里有规定。”不过，这一设想并没有在现行宪法文本中实现。那么，法律要不要规定党的领导职责的内容？1998年6月4日，党中央开会讨论全国人大常委会党组的几个议题，其中一项是决定高等教育法应规定党委领导下的校长负责制。刚担任全国人大常委会委员长不久的李鹏在这天的日记中写道，今后要改变法律中不写党的领导这条不成文规定，“关于党的领导，法律条文该写就写，不需要写就不写。”

截至2019年12月，共有17部现行有效的法律明确规定了党的领导。此外还有若干行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章规定了党的领导。这17部法律中，只有高等教育法第39条对公立高校党委领导的职责内容作了列举式的基本规定；全民所有制工业企业法第8条、村民委员会组织法第4条对党的基层组织的领导职责作了概括性规定。其他14部法律中，学位条例等9部法律抽象确认党的领导地位；个人独资企业法等3部法律规定党在企业、民办学校中依照章程开展活动；解放军选举人大代表办法规定党在军队中的各级组织可以推荐人大代表候选人；公务员法2018年修改时增加规定了公务员不得散布有损党的声誉的言论，不得组织或参加旨在反对党的领导的集会游行示威等活动。总的来看，国家法律规定党的领导主要是抽象确认党的领导地位，对于领导的具体范围、方式等极少作出明确规定。对于谁来具体领导、领导什么、怎样领导、如何保障等事项，一般都由党内法规来具体规定。这就是狭义的领导法，也即作为“1+4”基本框架之党内法规制度体系中一大板块的“党的领导法规”。

据2019年4月“中央政法委长安剑”微信公众号的报道，“研究制定推进党的领导入法入规的指导意见，推进党的领导制度化、法治化”是中央全面依法治国委员会第二次会议确定的一项重要的工作任务。一些学者曾建议用国家法律来对党如何实施领导作出具体明确的规定。那么，需要从学理上回答的问题是：领导法的形式渊源应当是以国法为主，还是以党规为主？换言之，将领导主体具体化、职责任务清单化、工作运行机制化、保障措施制度化的立法任务，究竟应当主要由国法还是党规来承担？质言之，中国特色社会主义法治理论需要回答党自立领导法规的法理依据问题。

二、党的领导制度化的学界方案

关于党的领导制度化的载体，我国学者提出的建议总体上是两大类：国法方案、党规方案。

（一）国法方案

国法方案包括宪法方案和法律方案两大类，后者又分为集中立法方案和分散立法方案。

1.在宪法中作出具体规定

早在上个世纪八九十年代，就有一些学者（例如蔡振帮、刘大生、铁犁）建议在宪法中对党的领导权的具体内容等事项作出明确规定。进入本世纪后，这种观点得到一些学者（例如叶海波、鄢一龙、蒋劲松、柯华庆）的继承和发展。不过，由于宪法是根本法而不是法律大全，宪法能作出的“具体”规定实际上也只能是概括性和原则性的，宪法要靠法律来具体化，因而，国法方案必然会引出法律方案。

2.集中立法

集中立法方案就是专门为党的领导进行立法。例如，童之伟教授曾建议制定一部“执政党与国家机关关系法”，对党的执政原则、执政程序作出规定。宋树涛同志提出“党的领导权法律化”。石文龙教授建议制定“党与国家机关关系法”。以及葛海彦研究员关于入宪和集中立法两种方案结合使用的观点。

对党的领导进行集中立法的思路，实际上属于建议制定“政党法”的脉络。但根据比较政治研究的结论，政党法其实并非政党政治的普遍现象或必然要求，其与民主政治之间并无必然的逻辑联系。如今，建议我国制定“政党法”的声音越来越小了，集中立法的方案也面临诸多理论困境。

3.分散立法

分散立法就是在涉及党发挥领导核心作用的领域所对应的那些法律中对党如何领导作出具体规定。例如，蒋劲松教授关于确认党委对人大的领导权的建议； 金国坤教授关于划分党委与政府决策范围的建议；王振民教授关于“依法领导”的建议；以及王春业教授关于“党的领导入法”的系统论述。

与集中立法方案相比，分散立法方案比较务实，也更易操作。但从根本上讲，是否应当由国家法律来具体规范党的领导，不无疑问。

（二）党规方案

有学者基于退而求其次的考虑，主张党规方案。同样是出于依法执政的考虑，有些学者则认为党规方案才是正途。例如，宋功德教授指出，执政党的党规“心系执政，既要为管党治党定规矩，更要为党执政治国立遵循。”姜明安教授认为，党“发挥领导作用的重要途径之一即是制定发布党内法规，通过党内法规规范党的执政行为实现依法治国。”

还有些学者（例如柯华庆教授）认为应由国法和党规共同来规定党的领导。欧爱民教授进一步指出，国家法律只需抽象规定党的领导原则，领导的具体内涵、方式方法等应由党内法规来细化规定。在政治性很强的诸如立法、干部选任等领域，党规与国法之间是分段调整的关系，国法的任务在于与党规衔接，将党的主张转化为国家意志。党规和国法共同规定的方案是目前的实践做法，但这一方案的实质仍然是主张对于党的领导的细化应由党规来规定，因而本质上依然属于党规方案。

综上可见，焦点问题在于，对党的领导的细化规定，是应该主要由国法还是党规来完成。另外，在党的领导入法的覆盖面上，也有不同观点。例如，王春业教授主张的覆盖面较大，欧爱民教授则认为，只有宪法性法律、政治性强的法律才有必要规定党的领导，民商经济法律、纯粹行政管理法律等没必要规定。
本文初步赞成党规方案中的国法抽象确认、党规细化规定的做法。《中共中央关于加强党的政治建设的意见》所指出的“制定和修改有关法律法规要明确规定党领导相关工作的法律地位。将坚持党的全面领导的要求载入人大、政府、法院、检察院的组织法”，这属于用国法抽象确认党的领导地位和领导对象；《意见》所指出的“健全党对这些组织实施领导的制度规定”，这应理解为用党规即党的领导法规来对党如何领导非党组织予以具体化。

三、党自立领导法规的正当性论证

坚持党对国家和社会的全面领导是我国宪法的一项基本原则。国家的有关立法应明确规定坚持党对相关工作的领导，还可以像高等教育法那样对有关单位党组织的领导职责作出提纲性的规定。但对于相关党组织及其工作机关的具体职责是什么，工作机制、方式、程序、责任是什么等涉及具体如何实施领导的事项，应当由党自己制定党内法规来作出具体规定，主要法理依据如下。

（一）党务自理

在宋功德教授看来，不应由法律来规定党应当如何领导，这首先是因为党如何领导国家政权机关，是属于党组织工作和活动的重要内容。也就是说，党如何领导，这属于党务事项，而非国务事项。党务事项，由党根据党章规定和宪法精神来自主决定。

主张由国家法律来具体规定党如何领导的观点，往往是自觉或不自觉地把党务当作国务，把党的领导权当作国家权力来处理。例如，王春业教授认为，党的领导入法，党将以国家机构的身份与行政机关一起处理事务。然而，若要让党的组织机构全面地国家机构化，这并不符合党章的精神——党章总纲最后一段规定：“党必须保证国家的立法、司法、行政、监察机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。”

党领导人民夺取政权并创建新的政权机关体系，这就说明党与国家政权是两种事物，党务和国务是两种工作，党对国家政权的全面领导并不等于党代行国家政权的职能。正如中央党校党建教研部主任张志明教授所言：“新时代强调党的全面领导和党领导一切，绝不是要党包打天下，包办包揽一切”。笔者在《现行宪法中党的领导之法教义学阐释》（载《中南大学学报（社会科学版）》2019年第6期）一文中提出，党的领导权不再是社会公权力，也不是宪法确定的国家机构权力，而是一种独立的公权力类型。除了个别党政机构合设合署的情况之外，党的机关并不承担国家机关的职能，党的领导权并非国家机构职权。
同时，党的十九届三中全会决策部署有关党政机构合并设立，使得党的个别工作机关承担了行政管理职能，并对外保留或加挂原行政机关的牌子。之后，相关法律作了修改，例如，公共图书馆法第51条、义务教育法第40条。从而，党的领导“隐名入法”。此种情况下，党的工作机关只是根据既有的行政法律规范来行使管理权，国家立法机关并没有为党的这种管理权创设新的制度规范。

此外还有一种党的领导“隐名入法”即党政机构合署办公，典型的是纪委和监委。其要点在于：一是通过宪法创设国家机关，并由国家法律规定其职权；二是同党的机关合署办公的国家机关由人民代表大会产生并对它负责、受它监督。这也不是由国家法律直接规定党的领导的具体职责，仍然属于十八届四中全会《决定》所讲的“通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导”。

（二）“下不定上”

党的十九大报告明确指出，党是最高政治领导力量。宋功德教授认为，“以下定上，如果由身为领导对象的国家政权机关来立法规定党应当如何去领导它，这既不合法也不合理。”

进一步讲，在中国特色社会主义制度中，共产党和民主党派都不是西方那种被本质定性为社会团体的政党。并且，共产党依据宪法长期执政，党的领导和执政体制不同于西方资本主义制度的执政体制。西方体制下，执政的主体只是党员干部个人，而不包括党的组织。所以，在西方国家，只有哪个政党上台的“执政权利”之争，而无政党的“执政权力”之说，因为西方执政党的党员干部个人所掌握的就是国家机关权力，不存在什么单独的执政权力（可参见笔者《党的领导权与执政权之辨》，载《政治与法律》2016年第8期）。

在我国，执政的主体不仅是党员领导干部，更重要的还有党中央及其领导下的地方党委，根据党章规定的重大问题须由集体讨论决定的原则，是党的委员会而非党员领导干部个人行使执政权力。包括这种执政权力在内的党的外部领导权与党的内部领导管理权唇齿相依，发源于党领导人民夺取全国政权的革命过程中，是创建新的国家政权及其法律制度的主导力量。

在长期执政的条件下，领导法规制度需要继续保持相对于国法制度的总体独立性，领导权需要继续主持并监督国家政权而不褪化为国家机构职权，这样才能保证党的各级组织及其党员干部始终保持同人民群众的血肉联系，代表人民意志对国家和社会实施领导。正如林尚立教授所言，社会主义国家形态与资本主义国家形态的最大区别是在国家制度之外，确立了领导制度。这里的“国家制度”之“国家”是指国家政权。党的领导制度本质上不属于国家政权法律制度的内容，不应由国法来进行具体规定。

（三）宪法授权

党自立领导法规的又一个理由是“宪法授权说”（例如宋功德教授、张立伟教授都作出过明确论述）。宪法授权的实质是人民授权。人民通过宪法把具体管理国家和社会事务的权力授予给各个政权机关，人民也通过宪法把领导政权机关的权力授予给中国共产党，选择她长期全面执政（这是指整体意义上的执政地位，具体的执政官员则要通过定期的协商和选举来产生），人民还可以通过宪法授权中国共产党去制定规范自身如何对国家和社会实施领导的法规制度。人民对政权机关所授之权包括规范制定权（国家立法机关有法律制定权，行政机关有行政法规制定权，司法机关有司法解释制定权），人民对党所授之权也包括规范制定权，即党规制定权。

不过，“宪法授权说”容易受到这样的质疑：授权都是明示的，要规定清楚授权的具体对象、事项、范围等，特别是在公法上，“默示授权”是否成立？怎么证明人民是把细化党的领导的规范制定权授予党而不是人大呢？这种质疑有一定的道理，对它的回应，需要运用人民主权的“双重代表制”理论（何华辉先生、陈端洪教授、强世功教授均作过相关理论表述）。

从世界经验来看，王世杰、钱端升名著《比较宪法》指出：“主权虽然不能由两个或两个以上的个人或机关独立的各自行使，却可由两个或两个以上的个人或机关共同行使。英国宪制，以决定国家所属分子及国家自身权利义务的权力[此即该书对主权的界定——引者注]，付给君主及上下两议院共同行使，即是一例。”就当代中国而言，人民主权的“双重代表制”奠基于新中国第一部宪法即1954年宪法。1954年新中国第一部宪法制定过程中就有人提出这样的观点：属于人民的主权是法律主权，工人阶级的领导权是政治主权，二者并不矛盾。又根据马列主义基本原理，工人阶级的领导是经过其先锋队组织——共产党的领导来实现，所以，工人阶级的领导权意味着党的领导权。

主权代表的双重结构在1982年宪法及其发展中愈加清晰地展现。1982年宪法第2条第2款体现了人大是主权者的法律代表；宪法序言第7段第4句和正文第1条第1款（国体条款）体现了党是主权者的政治代表。宪法序言第7段（2004年修宪写入）的“三个代表”重要思想强化了党作为主权之政治代表的正当性。2018年宪法修正案在第1条第2款中增写党的领导，进一步强化了党的政治主权代表身份和权威。

既然党是主权的一个代表，那么党对自身如何发挥政治主权代表的作用（即如何实施领导权）的问题拥有创制性立法权就是具有根本法依据的。作为党内法规的领导法规实际上发挥着宪法相关法的作用，是党对宪法进行政治性实施的重要成果。

四、余论

以党规来规范党的领导权，是推进党的领导制度化、法治化的基础性工程，是建设中国特色社会主义法治体系的关键环节。应加快用党章和党内基本法规来完成这一任务。建议由党章明确依宪行使领导权的原则和基本规则，有关党内法规应明确如何领导的具体规则。

党不仅要把领导法规制度立起来，还要让它们行得通、真管用、有效率。为此，要着力提高立规质量。第一，应精准符合新时代党的全面领导和长期执政规律；第二，党的领导法规应与党的组织法规、自身建设法规、监督保障法规等相互配合；第三，党的领导法规应与国家机构组织法、选举法等相关法律相互衔接，实现依法治国与依规治党有机统一，实现党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一。

就法学研究而言，有必要构建“领导法学”这一新学科，加强研究党的领导的基本法理、制度演进、规范释义、实施保障等问题，为新时代中国法学振兴增添新动能。