作者简介：张庆麟  上海对外经贸大学法学院教授、博士生导师。

人民币加入SDR货币篮子之后，中国对于人民币汇率安排是否需要承担额外的国际义务，需要从三个方面考查：SDR货币篮子的标准；SDR的职能；自由浮动汇率安排是否是SDR篮子货币的国际习惯法义务。SDR货币篮子的标准是IMF执董会遴选篮子货币的标准，并不对篮子货币发行国提出承担《国际货币基金协定》条款以外的额外义务；为履行SDR的职能，必须保持SDR货币篮子的标准；自由浮动汇率安排是SDR篮子中相关货币发行国的自发行为，它不构成国际习惯法。人民币可按照自己的需求采取《国际货币基金协定》规定的汇率安排。

关键词：特别提款权（SDR）  货币篮子  汇率义务  汇率  自由使用标准  国际习惯法

特别提款权（SDR）是国际货币基金组织（以下简称基金组织或IMF）于1969年创设的一种用于补充成员国官方储备的国际储备资产，并将其设定为“国际货币体系中的主要储备资产”，用以支持布雷顿森林固定汇率体系。然而，在特别提款权创造后仅仅几年，布雷顿森林体系崩溃，主要货币转向浮动汇率制度。一种货币加入特别提款权篮子有两个主要标准：一是出口标准，要求篮子中的货币是世界重要出口方发行的，旨在确保有资格加入篮子的货币是由那些在全球经济中发挥核心作用的会员国或货币联盟发行的；二是特别提款权篮子中的货币必须被基金组织认定为“可自由使用”，即广泛用于国际交易支付，并在主要外汇市场上广泛交易，旨在反映金融交易在全球经济中的重要性。特别提款权的价值最初确定为相当于0.888671克纯金，当时也相当于１美元。在1973年布雷顿森林体系崩溃后，特别提款权被确定为一篮子货币。基金组织执董会2015年11月同意改变特别提款权篮子的货币构成，除了之前包括的美元、欧元、日元和英镑这四种货币外，从2016年10月1日起，篮子将扩大到包括中国的人民币。基金组织执董会每5年或在基金组织认为情况变化有必要提前进行检查时对篮子构成进行检查，以确保它反映各种货币在世界贸易和金融体系中的相对重要性。人民币加入特别提款权篮子是中国经济融入全球金融体系中的重要里程碑。基金组织认定人民币可自由使用，这反映了中国在全球贸易中的作用不断扩大，人民币的国际使用和交易显著增加。人民币加入SDR“篮子”已3年有余，对于其“入篮”后是否需要承担作为基金组织会员国一般汇率义务以外的“额外”汇率义务，学界一直未曾有较深入、细致的讨论。而人民币汇率问题一直是国际社会的热门话题，西方社会一直未曾停止对人民币汇率问题的鼓噪，中美贸易摩擦以来，人民币汇率是其中的一个主要议题。因此，笔者将依据《国际货币基金协定》（以下简称《基金协定》）和基金组织的相关具有法律拘束力的文件，从基金组织对会员国汇率的评估制度、SDR篮子货币的标准、SDR职能对篮子货币的要求，以及人民币入篮前各篮子货币的汇率实践是否构成国际习惯法这四个方面，分析论证人民币入篮后的汇率义务，并同时兼议SDR篮子货币所承担的责任。

一、人民币入篮前的汇率安排自1998年起，基金组织引入了新的汇率分类方法，将会员国向IMF通报的其声称采取的汇率安排称为法律上的汇率安排，同时由IMF工作人员分析各会员国汇率相关的数据并总结其事实上的汇率安排，由此开创了新的汇率安排划分和归类体系。

（一）人民币法律上的汇率安排

法律上的汇率安排，是由各会员国政府向IMF通报的、其声称适用的汇率安排，是IMF判断一国汇率安排状况的重要内容。会员国向IMF通报其汇率安排的义务主要来自《基金协定》第4条和2007年《对会员国政策双边监督的决定》（以下简称“2007年监督决定”）第16段，其内容为，每一个在2007年监督决定通过后成为基金组织会员国的国家，应在加入基金组织之后的30天内，或者每一个会员国在《基金协定》第二次修改之后的30天内，向基金组织适当地、详细通报其为履行第4条第1款规定的义务而打算实行的汇率安排；每个会员国，不论其何时加入基金组织，都应及时向基金组织通报其汇兑安排的任何变化。上述通报的执行程序，根据2007年监督决定第17段以及2012年《对会员国双边和多边监督的决定》（以下简称“2012年监督决定”）第24段的规定，通过第4条磋商程序完成，包括每年举行的定期磋商以及不定时举行的临时磋商。在IMF定期发布的各会员国第4条磋商报告中，各会员国法律上的汇率安排是其重要内容。

中国人民银行将人民币汇率安排总结为：以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度。也就是说，人民币法律上的汇率安排整体定性为浮动汇率制度，只不过会在具体的安排上有所限制。IMF也确认上述表述，认为人民币在法律上的汇率安排为有管理的浮动汇率制度。

具体而言，人民币汇率安排包括三个方面的内容：一是以市场供求为基础的汇率浮动，发挥汇率的价格信号作用；二是根据经常项目主要是贸易平衡状况动态调节汇率浮动幅度，发挥“有管理”的优势；三是参考一篮子货币，即从与多种货币（即所谓“一篮子货币”）的关系确定汇率，而不能片面地关注人民币与某个单一货币的双边汇率。

（二）人民币事实上的汇率安排

IMF不只根据法律上的汇率安排来评价会员国汇率安排的情况，而是会进一步判断一国事实上的汇率安排。事实上的汇率安排是IMF的工作人员根据各会员国货币汇率浮动的现实状况和历史数据，采取事后总结的方法对会员国汇率安排进行定性。

IMF分析事实上的汇率安排主要有三个目的：一是为会员国政策执行结果提供透明、连贯和公正的描述，以此支持IMF进行监督；二是帮助IMF的工作人员评价会员国当局为达成政策目的所遭遇的机构和操作层面的障碍；三是用精简的表述便利跨国分析。其中第一个目的在2007年监督决定和2012年监督决定中有集中体现，例如上述决定均要求评估并监督会员国实施汇率安排的情况，即对应事实上的汇率安排。同时，第一个目的也表明，若IMF监督人民币入篮后的汇率义务是否得到履行，其评判依据必定为人民币事实上的汇率安排。IMF将各会员国事实上的汇率安排刊登在定期发布的《外汇安排与外汇限制年报》（以下简称“《外汇年报》”）中。《外汇年报》具有相当广泛的影响力：IMF的监督和研究工作广泛依赖于《外汇年报》所作的结论；各会员国的央行、政府机构、研究人员等均会参照和援引《外汇年报》的内容。因此，对于IMF分析总结的人民币事实上的汇率安排，应当予以肯定和认可。

IMF在认定人民币汇率安排时确认，人民币在法律上的安排与事实上的安排并不一致。事实证明，中国在人民币汇率安排方面的改革已经取得了突出的成就：人民币每日浮动幅度进一步增大，IMF报告对于中国晚近构建更加灵活的、市场主导的汇率系统的努力也表示肯定，且执董会鼓励、支持并认可中国向浮动汇率机制的方向改革，以构建更加市场主导的货币金融体系。但是IMF在2015年《外汇年报》中认为，人民币汇率在事实上的安排为“类似爬行安排”，属于软盯住汇率的范畴，不同于“自由浮动汇率”，甚至也不同于“浮动汇率”。在IMF的分类体系中，只有自由浮动汇率和浮动汇率才归属于市场主导的汇率安排，其他种类的汇率安排都被认定为主要由官方政策主导。同时，人民币货币政策框架为“盯住—篮子货币”，不同于“通胀目标架构”，也不同于“其它安排”。这一结论连续多年在《外汇年报》中都得到确认，代表了IMF持续连贯的观点。IMF所认定的“类似爬行安排”，是指要求汇率相对于一个在统计上识别的趋势必须保持在2%的狭窄范围内（除了特定数量的异常值，即outliers）至少6个月，并且该汇率制度不能被认为是浮动汇率制度；通常，要求最小的变化率大于一个稳定化安排（类似盯住汇率，即peg-like）所允许的变化率；然而，如果年度变化率至少为1%，只要汇率是以一个充分单调和持续的方式升值或者贬值，该制度就将被认为是类似爬行汇率。也就是说，IMF所认定的类似爬行汇率安排与浮动汇率的区别在于，类似爬行汇率安排的汇率变化的方式是充分单调和持续的，且变化的幅度较小，一旦这种情况发生，IMF即认定货币发行国政府对于汇率有所干预，且干预的程度超过浮动汇率安排项下货币发行国政府的干预程度。

在2016年《外汇年报》中，IMF的观点发生了变化，溯及至2014年12月24日，人民币事实上的汇率安排由类似爬行安排转变为“其他管理安排”。“其他管理安排”是一个兜底性的表述，IMF的工作人员在确定某一会员国事实上的汇率安排主要由官方政策主导但无法归入类似爬行安排时，即归入“其他管理安排”，且这意味着该会员国的货币政策存在经常或者不规则的变化。“类似爬行安排”与“其他管理安排”在认定时，虽然存在时间上的先后顺序，但是不存在官方政策主导程度上的差别，无法得出“类似爬行安排”比“其他管理安排”的官方政策主导的程度更高或者相反结论。除中国以外的多个会员国事实上的汇率安排均发生了这种转变，主要原因是近年来全球经济和金融条件的不确定性增大，会员国倾向于采取更加灵活或者更难以定性的汇率安排。

二、基于SDR篮子货币标准的人民币汇率义务 

（一）SDR篮子货币的标准

现行SDR篮子货币的标准是基金组织执董会在2000年所确立的，它包括：（1）入篮货币是由过去5年出口价值最大的会员国或者货币联盟发行的，即出口标准；（2）该货币是被基金组织认定为是“可自由使用的”,即自由使用标准。2015年的执董会审查SDR决定再次确认了该两条标准。

出口标准，是SDR篮子货币应具备的基本资格，IMF将其作为门槛。它要求会员国在国际经济交往中的货物和服务出口量占全球总份额处于前列。其目的是确保货币发行国在全球经济活动中具有重要的作用，以确保充足的资本供应，并且减少SDR货币篮子中货币的种类。这一标准在决定SDR货币篮子组成中起至关重要的作用，自1970年以来一直是SDR定价估值方法的组成部分。

从出口标准可以看出，遴选SDR货币非常看重货币发行国的经济实力。出口标准是一个经过统计学和经济学计算之后得出的衡量标准，而非严格意义上的法律标准，这一标准是否满足，无法完全由会员国的国内法控制，在更大程度上取决于会员国的经济发展水平。

自由使用标准反映的是SDR篮子货币在全球金融交易中的重要性，它不仅是为了确保SDR货币是在国际贸易和金融系统中被使用的最有代表性的货币，而且是为了确保一会员国根据《基金协定》购买另一会员国的货币时，该会员国能够使用此货币，直接或者间接满足该会员国国际收支平衡。这一概念在《基金协定》第30条中作出细化规定：“（f）可自由使用货币是指被基金组织指定的一会员国的货币，该货币：事实上国际交易支付中被广泛使用的；且在主要外汇市场上被广泛交易。”然而，“广泛使用”和“广泛交易”这两个概念相比较于“自由使用”而言，在模糊性方面没有任何突破，基本上不能够达到明确内涵和外延的效果。在1977年，IMF设立了衡量“自由使用”指标：（1）评价在国际往来支付中广泛使用的货币，需要基于在货物和服务贸易中以该种类货币结算的程度，和以该货币进行资本交易结算的体量，且这里所谓的“交易”是指会员国之间的交易，而不是在会员国境内的交易；然而，由于IMF无法统计全部的数据，IMF工作人员建议用该种货币在IMF会员国出口货物或者服务的份额、会员国官方储备持有的货币数额、国际银行负债和国际债券等作为评价的依据，这一建议在2015年6月得到了执董会非正式协商的认可。（2）评价在主要外汇市场上被广泛交易的货币，需要基于以该种货币结算的情况下交易的数量、远期市场的存在、交易中买卖双方报价的价差。充分深入和广泛的外汇市场能够确保会员国在任何时间的交易中以相对接近汇率买卖足够数量的货币。另外，官方持有的外国货币资产、为其他指标的目的而发布的国际债券、跨境支付和交易融资的信用证均可以作为判断广泛使用标准的附加指标。

“自由使用货币”这一概念最初的创设目的是满足特别提款权交易的要求，后来IMF执董会将其列为遴选为SDR货币篮子中货币构成的标准。这本来应当是一个法律标准，但是由于这一标准和《基金协定》细化规定的模糊性，IMF执董会仍然利用一些经济学上的量化指标作为判断的依据，而这些指标与会员国经济实力的相关性，相较于会员国汇率安排的相关性更大。然而，虽然上述指标没有明确规定对于货币发行国汇率安排方面应当履行的国际义务，但是在一定程度上也反映着汇率安排方面的要求，即要求更加灵活的、自由的和市场导向的汇率安排。因为如果货币发行国不开放汇率市场，发行国政府经常对货币汇率和汇兑进行不正当的干涉，或者汇率的确定以政府为主导而忽视市场的作用，则该种货币无法在汇率市场中取得足够的份额，在国际经济往来结算中也鲜见作为结算货币，甚至影响别国政府官方持有的数额。这些经济学指标也是货币发行国的汇率安排在自由化、市场化程度达到一定程度之后的反映。

（二）人民币维持出口标准和可自由兑换标准义务

根据2015年IMF的报告，经审查人民币符合上述两个标准，并于2016年10月1日，人民币已经正式加入SDR货币篮子。这说明，中国的经济实力已经能够达到出口标准的要求，且现阶段人民币的汇率安排完全符合可自由使用货币的标准。问题在于，在人民币加入SDR货币篮子之后，中国是否负有维持上述两个标准的义务？

根据IMF执董会的决定，SDR货币篮子的构成每5年审查一次，因此在5年期间这一构成应当维持不变，无论SDR货币的发行国是否还能够维持上述的标准。经过审查，IMF可以决定更改SDR货币篮子的构成，但仅仅在下述情况下，SDR货币才能被另一货币取代：发行非SDR货币的国家或者货币组织在相关期限内的货物和服务出口总值超出发行SDR货币的国家或者货币组织在同一期限内的出口总值大于1%。IMF一直遵循着这一更换规则。亦即是说，根据《基金协定》以及相关的决定、规则，人民币加入SDR货币篮子之后，中国负有义务维持“出口标准”和“可自由使用标准”。否则，需要承担人民币可能被排除在SDR货币篮子之外的不利后果。当然，该“义务”并非具有法律拘束力的义务，只是维持SDR篮子货币“身份”而需满足的条件。

因此，从国际法的角度看，中国并不负有维持出口标准和自由使用标准的义务。因为，它只是IMF执董会遴选SDR篮子货币的判断标准。根据《基金协定》的规定，入篮后的货币发行国没有因此而承担超出《基金协定》条款之外的额外义务。当然，作为基金组织的会员国，SDR篮子货币的发行国仍有在汇率方面维持稳定、接受IMF监督的义务。所以，人民币即使没有维持该两项标准的指标，虽不得认定中国违反了国际法上的义务，但此时人民币会面临被剔除出SDR货币篮子的巨大风险。为了使得人民币能够通过IMF对SDR篮子货币的审查，而继续担任SDR篮子货币的角色，正常辅助SDR业务与交易的开展，中国政府应当采取立法或者行政措施，在承担《基金协定》第4条规定基本汇率安排义务的基础上，应努力维持现状甚至采取更加灵活的汇率安排。此外，还需注意SDR篮子货币标准的不确定性可能带来问题：一方面，IMF执董会5年审查的内容不仅是SDR货币篮子的组成及各货币的比重，还须审查SDR货币标准的合理性，未来可能出现SDR货币标准发生变更的情形，如果变更后的标准能够符合法律上的权利义务安排，则可能构成作为SDR篮子货币的人民币必须承担的汇率义务；另一方面，在适用经济学指标判断可自由使用标准时，执董会认为不应机械适用，应当在较大程度上依赖其自由裁量，而自由裁量权的运用势必会为可自由使用标准带来不确定性。 

三、基于SDR职能的人民币汇率义务

IMF决定人民币属于可自由使用货币，且将人民币纳入SDR货币篮子，是为了更好地发挥SDR的职能，人民币必定会参加特别提款权账户相关的交易与业务，故而，人民币的汇率安排不应当与SDR的职能相违背，应当能够辅助SDR的业务和交易。

SDR的业务与交易基本可以分为三类：第一，从基金组织指定的其他特别提款权账户参加国承兑可自由使用的货币；第二，各参加国协议以本国货币或者其他通货与SDR兑换；第三，向普通账户转移资金。

（一）特别提款权账户的SDR承兑交易

第一类交易与业务的安排甚为复杂，但其核心是特别提款权账户成为各参与国以SDR兑换可自由使用货币的场所。事实上可自由使用货币，目前仅包括人民币、美元、欧元、日元和英镑。任何特别提款权账户的参与国都可以向基金组织提交书面报告，请求安排兑换。参与国在报告中须说明用途，且用途应当符合《基金协定》第19条第3款(a)的规定，即其目的应是国际收支方面的需要，或由于其货币储备地位的需要或货币储备变化，但不能使用特别提款权来有意识地改变货币储备的构成。基金组织接到报告之后，即参照第19条第5款的规则指定参与国承兑可自由使用的货币。被指定参与国依据第19条第4款有义务接受申请国的SDR和提供可自由使用的货币，但并不一定需要提供申请国申请的货币，申请国须自行兑换。SDR的兑换是通过相关国家的中央银行转账完成，即如果申请国需要的货币为人民币，则须通过中国人民银行转账。同时，依据《基金协定》第22条的规定，各参与国应保证与基金组织以及其他参与国合作，以促使特别提款权账户之有效实施，以及按照《基金协定》正当使用特别提款权，并使其成为国际货币制度中的主要储备资产。

综上所述，人民币为了顺利完成特别提款权第一项交易与业务的要求，应当满足如下三项要求：第一，能够帮助申请国平衡国际收支和货币储备；第二，能够通过中国人民银行进行转账；第三，能够兑换其他可自由使用货币。第一项要求应当由申请国自行判断，因为不同国家、不同时期所面临的国际收支平衡和货币储备问题不尽相同，有可能申请国需要人民币平衡收支和储备，有可能需要其它货币，因此不须通过人民币的汇率安排完成此项要求。第二项要求则涉及人民币汇兑的问题，要求国内法允许人民币在特别提款权交易与业务项下通过中国人民银行汇出，这是人民币作为SDR篮子货币应承担的义务，但其属于政府间货币支付问题，不属于笔者汇率义务所讨论的范畴。第三项要求也属于汇兑安排的范畴。虽然这三项要求各自判断并不包含关于汇率义务的内容，但第一项与第三项要求结合，隐含着对人民币汇率安排的要求。下面将举例略作分析：

假定甲国为平衡国际收支的目的，主张通过SDR承兑人民币，被指定参与国为乙国。甲国对其国际收支失衡的情况最为了解，申请兑换的数额比照人民币对SDR的代表汇率。如果乙国直接以人民币进行兑换，则甲国按照预期的数额完成平衡国际收支的目标，较无疑问。然而，如果乙国遵循《基金协定》的规定，不得兑换人民币，而兑换第三国货币（假定为丙国货币），则可能产生问题：甲国按照人民币对SDR的代表汇率确定兑换SDR的数额，乙国则按照丙国货币对SDR的代表汇率将该数额的SDR兑换为丙国货币，拿到丙国货币的甲国再将丙国货币兑换为人民币。在人民币-SDR-丙国货币兑换的过程中，各汇率的计算基础为人民币对美元的代表汇率，因此这一过程的货币价值未失衡，价值总量处在合理等值的状态；而丙国货币-人民币兑换的过程中，其计算基础则为丙国货币对人民币的汇率，这一汇率并不遵循基金组织官方汇率，而遵循市场汇率。如果中国政府对汇率实施过强管制，可能导致人民币对美元和丙国货币的汇率产生偏差，此时到达甲国的人民币数额与预期存在差距，可能无法完成平衡国际收支的目标。若汇率安排完全由市场主导，保障两次适用的汇率的等值性，则能够有效地减少这种偏差。事实上，IMF确实提出了这样的要求：一方面，执董会认为人民币作为可自由使用货币和SDR组成货币，参与IMF交易的国家不应当因接受和使用人民币而遭受潜在的风险和花费；另一方面，《基金协定》第19条第7款规定，参与国之间进行业务所采用汇率应该是，使用特别提款权的参加方将获得等值货币，而不管交易提供的是什么货币，也不管是哪些参加方提供货币。

从上述分析可知，既然人民币已经被纳入SDR货币篮子之中，就必须保证人民币汇率安排能够完成特别提款权交易与业务的要求。并且，特别提款权的交易与业务是持续、不间断进行的，在人民币入篮期间均可能会被要求参与承兑业务。所以，为了完成帮助申请国平衡国际收支和货币储备的任务，中国政府有义务维持目前汇率安排的灵活性、市场化程度不变，甚至向更少政府主导的方向进展，充分实现人民币汇率安排的市场化、人民币兑换的自由化、人民币使用的国际化。

（二）参加国协议兑换

第二项涉及基金组织会员国之间的协议安排，依据《基金协定》第19条第2款（b）的规定，一个特别提款权账户的参与国与另一参与国可以达成协议，以特别提款权兑换等值的该另一会员国的货币，这不必取得IMF的批准，也不必遵循IMF的相关规定与原则。因此，这一项业务的限制条件较少，只有等值原则一项要求，其余的安排很大程度上取决于特别提款权账户参与国之间的协商内容。在这一交易中，如果中国为协议兑换的一方当事国，人民币的汇率安排不会影响SDR兑换人民币这一过程，仅仅在人民币汇兑方面产生影响，依照双方协商的汇率进行等值的兑换就算完成了相互的义务。

本条强制规定协议兑换须遵循等值原则，是为了防止SDR的价值改变，不使SDR作为国际准备的地位受到影响。这一原则在《基金协定》第19条第2款(b)项和第7款中均被提及和强调。在计算兑换货币的数额是否相等时，必定参照其汇率进行，然而，无论该货币的汇率安排是遵循市场主导还是政府干预，其汇率在计算时都应当认为是正当的；如果该货币的汇率安排为政府主导，也无法证明按照此种汇率安排项下不符合等值原则，若不符合，应当按照何种汇率兑换，更无法证明。因此，无论采取何种货币汇率安排，都无法影响等值原则，因此也不会为汇率安排施加任何国际法的义务。

（三）特别提款权账户向普通账户转移

由于第三项业务和交易以IMF为主导进行，遵循IMF就该特定交易的条件即可。IMF在一般资源账户下可以持有SDR，并可在其交易与业务中使用SDR。在IMF进行交易与业务过程中，人民币的汇率安排并不会产生任何影响。

综上所述，为了完成特别提款权账户的第一项交易与业务，中国被施加了汇率义务，要求人民币汇率安排的市场化、自由化程度至少保持不变。

四、基于国际习惯法的人民币汇率义务

根据2015年和2016年《外汇年报》，在SDR货币中，人民币的汇率安排由“类似爬行安排”转变为“其他管理安排”，而美元、英镑、欧元、日元等四国货币都为自由浮动。IMF所认定的自由浮动，首先是可以归为市场主导并认定为浮动汇率之后，再通过数据证明属于更加自由开放的汇率安排。所谓的浮动汇率，是指很大程度上由市场决定的，而汇率的变化没有可查明的或者可预测的固定趋势。尤其值得一提的是，满足稳定汇率或者“类似爬行汇率安排”在数据上的标准可以归入浮动汇率，但是汇率的稳定明显因官方行为导致的除外。所谓的自由浮动，则是在满足浮动汇率标准的基础上，进一步减少政府行为的干涉：如果政府干涉只是例外情况且其目的是解决市场紊乱，而且，会员国政府提供信息或者数据证明这种干涉最多在6个月内出现3次且每次不超过3个交易日。由此可见，类似爬行安排、其他管理安排与自由浮动安排的差距在于，前两者在汇率稳定方面受到会员国政府的影响更大，且存在会员国政府的干涉，尤其是采取其他管理安排的会员国政府干涉的措施，具有较大的不确定性，可以被认定为官方政策主导的汇率安排；而后者的会员国政府基本不进行干预，可以被认定为市场主导的汇率安排。

从上述对人民币与其他SDR篮子货币汇率安排比较来看，似乎可以得出如下结论：人民币的汇率安排的灵活性和市场主导的程度不如其他SDR篮子货币，这也是人民币汇率安排与其他SDR货币的汇率安排之间的差距所在。对于SDR篮子货币的发行国应当建立市场导向的汇率制度，并且对汇率的干涉最多在6个月内出现3次且每次不超过3个交易日的自由浮动汇率安排这一具体义务，在《基金协定》和执董会决定中并没有规定，那么，这个义务是否已经成为国际习惯法，作为SDR篮子货币的习惯，而要求SDR篮子货币的发行国予以遵守呢？

依据国际法的理论，构成国际习惯法必须具备两个要件，即国家实践和法律确信；有学者将其具体化为四个，即时间、实践的一般性、实践的一致性和一贯性以及法律确念。既然国家汇率安排的证据材料容易获得，因为国家的汇率安排都是以国内法或者政策命令的方式确立的，可以作为证明国家实践的材料，也都应当归属于国家行为，下文即以该四个要素为基础，逐一分析采用自由浮动的汇率安排是否已成为国际习惯法。

（一）时间性

国际习惯法在通常情况下须经过时间的积累才能够形成，虽然国际法上没有关于国际习惯法形成的具体时间要求，而是依照特定情形和实践的性质具体判断，但是一般的观念认为这一时间过程应当是相当漫长的。笔者所讨论的SDR制度，在20世纪60年代建立，而自1980年之后SDR货币篮子组成及相关制度改革并沿用至今，才开始产生自由浮动的汇率制度，至人民币成为SDR篮子货币只有36年的时间。这段时间相较于古老的国际习惯法显得过于短暂。

但是，国际法院曾明确地指出，习惯的形成不需要很长时间，在“北海大陆架案”中，国际法院所论证的国家实践持续的时间甚至比笔者探讨的自由浮动的汇率制度持续实践的时间更短。国际法院在该案中主张，关于本案中国际习惯法形成的时间因素，尽管公约签订之后10年、自公约于1964年6月生效以来不多于5年、至案件提起诉讼之日不到3年且争端各方自开始协商至协商失败又经过不到1年的时间，但是仅仅一个短暂的时间过程不一定会妨碍或者其本身不一定会妨碍在原来纯粹为协定规则的基础上形成一项新的国际习惯法规则。北海大陆架案中国家实践的持续时间不到19年，国际法院尚且认为较短的时间过程不能阻碍国际习惯法的形成。笔者所讨论的自由浮动的汇率制度至现今已经实践近40年，通过举轻以明重的解释方法，也不应当认定会阻碍其作为国际习惯法的形成。这一观点得到了国际法学家的认可：“由于现代化交通的发达以及各国之间交往的频繁，惯例可以相当快地形成起来，而不需要较长的时间，尤其在某些领域国际习惯法规则的确立仅需快速的实践”“时间性并不是国家实践的最重要的因素”。

从时间性的角度看，近40年的“短暂”实践并不能阻止SDR篮子货币国采用自由浮动汇率安排成为国际习惯法的可能，特别是SDR篮子货币国长期以来只涉及5个国家实践的情况下，更是如此。

（二）实践的一般性

国家实践应当具有一般性才能够成为国际习惯法，这已得到国际法院的肯定。在“渔业管辖权案”中，国际法院认为渔业区域扩大至基线起12海里处明显已经得到一般性的接受；与渔业有关的国家实践揭示了对于沿海国家享有优先权的越来越多地、广泛地接受，尤其是在沿海国家对于捕鱼业处于特别依赖的状态时，更应当对这些国家有利。在“庇护权案”中，国际法院认为哥伦比亚政府应当证明，其援引的规则应当是根据国家所实施的经常和一贯的惯例……此项要求来源《国际法院规约》第38条关于“国际习惯作为被认可为法律的一般性实践的证据”。在“北海大陆架案”中，国际法院认为国家实践应当是广泛的，且这里的广泛指的就是一般性。在“荷花号案”中，国际常设法院认为得到一般接受的表述法律原则的实践可以作为法律规则约束各成员国。

当然，一般性不同于普遍性，国家实践没有普遍性方面的要求，不需要所有的国家普遍参加。某些国家更有影响力且国力强大，它们的行为应当更有重要性，这在国际法领域表现为国际习惯可以由少数几个国家产生，如果这些国家与该国际习惯紧密联系，且这种联系或者是由于其财富和国力，或者是由于其与国家实践的特殊关系。这一观点也得到国际法院的肯定。在“北海大陆架案”中，国际法院在认定《日内瓦公约》的内容为国际习惯法时认为，即使没有经过较长的时间过程，只要广泛和具有代表性的参与条约且那些利益受到特别影响的国家被囊括其中，这就足够了；而那些内陆国家，由于其利益与大陆架无关，因此其实践难谓重要。在国际常设法院所判的“S.S.Wimble-don”一案中，虽然国际常设法院没有直接使用国际习惯法的表述，但是其肯定了少数几个国家的实践能够产生普遍约束的法律规则。国际常设法院认为，苏伊士运河和巴拿马运河，无论是在战争时期还是和平时期，对所有国家的船舶均免费开放，即使船旗国为运河沿岸国家的敌对国也不例外，且这不会损害沿岸国家主权的中立性；上述先例已经形成了一般性的观点，从而驳斥了德国所主张“允许载有战争走私货物的Wimbledon号船舶为到达发生武装冲突国家的目的而通过基尔海峡会影响德国的中立性”的观点。

SDR篮子货币国采用的自由浮动的汇率安排，显然满足上述“一般性”的要求。第一，SDR篮子货币采用自由浮动的汇率安排满足“一般接受”。所有IMF的会员国，尤其是参与了特别提款权账户的会员国，都可以被认定为接受了SDR篮子货币的发行国采取自由浮动的汇率安排的国家实践。据统计，IMF会员国的数量已经达到了189个，且所有的会员国均参与特别提款权账户，这完全能够被认定为一般接受。第二，SDR篮子货币的发行国数量较少，不影响一般性的成立。1980年起至2015年，SDR篮子货币的发行国只有英、美、日、德、法，以及后续的英、美、日、欧盟和中国。SDR篮子货币的考察标准决定了这些国家在财富和国力方面均处在全球领先的地位；而且只有这些国家的实践才与笔者所讨论的自由浮动的汇率安排国际习惯法相关，其他国家的实践均不影响SDR篮子货币是否应当采取自由浮动的汇率安排的问题，因此仅由这些国家的实践产生国际习惯在理论上是可行的。所以，从实践的一般性要件看，自由浮动的汇率安排成为国际习惯法也不存在障碍。

（三）实践的一致性和一贯性

只有一致、一贯的国家实践，才有可能被认定为国际习惯法。在“庇护权案”中，国际法院认为国家实践应当是一贯的；外交庇护相关的实践太不确定、不一致，各国在不同场合表达的继承庇护权公约的观点太不相同，以至于国际法院不能认为这符合持续和一贯的实践。在“北海大陆架案”中，国际法院也表达了类似的观点。

SDR篮子货币的发行国实践并非一致。1981年，SDR货币篮子中有英镑、美元、德国马克、法国法郎和日元五种货币，但是德国和法国的汇率安排属于“联合汇率安排”，而美国、英国和日本的汇率安排则属于“其它”。根据1981年《外汇年报》，联合汇率安排是欧洲货币体系所特有的现象，德国、法国加入了欧洲货币体系，因此各参加国货币之间汇率的变化幅度不得超过2.25%。这明显无法等同于2007年之后所称的浮动汇率安排，因为其带有强烈的政府管控和官方政策主导的色彩。而“其它”包括3种情形，其中美元、英镑和日元属于“独立浮动”的范畴。当年的独立浮动是指会员国政府允许汇率连续波动以反映市场状况；即使政府进行干预也是通过买卖外汇的方式影响汇率，而不是完全抵消、中和汇率波动的速度。由此可见，这在实质上与2009年之后的自由浮动等同。因此，在是否采用自由浮动汇率安排上SDR篮子货币的国家实践在一致性和一贯性要件上无法满足。在2016年之后的时间维度上，中国的实践则更加阻碍了一致性要件的满足，在可见的未来会进一步阻碍国际习惯法的形成。因为在人民币入篮之时，其他SDR篮子货币的汇率安排均为自由浮动，但是人民币采取的类似爬行安排与他国的实践又不一致。

因此，在国家实践的一致性与一贯性要件方面，自由浮动的汇率安排使其成为国际习惯法存在着障碍。

（四）法律确念

法律确念要求国家实践是基于法律上的义务而作出，而不是出于礼让、公平或者道德观念。国际法院也认可法律确念作为国际习惯法的因素。在“荷花号案”中，国际常设法院认为，各国在实践上往往不进行刑事诉讼，但是不表明它们承认其有义务这样做；因为，只有不作为是以它们感到有不作为的义务为依据的，才有可能说有一项国际习惯。在“北海大陆架案”中，国际法院认为国际习惯应当表明一般的承认，认定国家实践包含着一项法律规则或者一个法律义务。在“庇护权案”中国际法院表达了类似的观点。

SDR篮子货币的发行国采取自由浮动的汇率安排是否是因为遵循法律义务，即在心理上是否认为该安排是法律的确念，相关实践难以得到认定。从基金组织的实践可以得出相反的认识，即如果要求符合法律确念的要件，一方面应当认为SDR篮子货币国是基于入篮的要求而采取自由浮动汇率安排，而非根据综合经济水平、金融、贸易和投资等本国的具体情况订立汇率安排事项。这在观念上就是不符合逻辑的。另一方面，则需要展示SDR篮子货币为了满足入篮的要求，而将汇率安排变为自由浮动的汇率安排的事实证据。就美国、英国和日本三国的实践而言，三国在1980年之前就采取了独立浮动的汇率安排，IMF审查后认为其货币能够达到SDR货币的标准，即将其纳入SDR的货币篮子，纳入SDR货币篮子之后，其汇率安排一直未发生根本性的变化。由此可见，美、日、英三国的汇率安排一直保持同一没有发生变化，如此实践，表明它们并不认为“入篮”而需要履行相应的义务，至少，目前尚没有证据证明它们认为维持自由浮动的汇率安排具有法律的确念。同时，德国马克和法国法郎在1999年之前一直处于联合汇率安排之下，至1999年两者并入欧元之后，欧元采取市场主导的汇率安排，这种转变明显地并非出于德法两国认为其货币加入SDR货币篮子之后承担“实行浮动汇率安排”的义务，而是德国马克和法国法郎并入欧元之后产生的自然而然的结果，这不足以形成法律上的确念。因此，德、法两国的汇率安排虽然发生了变化，但是不能认定是基于“入篮”的目的而具有法律义务而为之。所以，在法律确念方面，自由浮动的汇率安排成为SDR篮子货币的国际习惯法并没有强有力的证据支撑。

综上依据构成国际习惯法的各要件分析得知，SDR篮子货币须采纳自由浮动的汇率安排并非一种国际习惯法，不满足国际习惯法的形成条件，不能认定SDR货币都应当采取自由浮动的汇率安排。虽然从时间、国家实践的一般性这两个要素不妨碍“自由浮动的汇率安排”发展成为国际习惯法，但是，在实践的一致性和一贯性以及法律确念这两个要素上，特别是法律确念上阻止了“自由浮动的汇率安排”发展成为国际习惯法。因此，是否采用“自由浮动的汇率安排”不是SDR篮子货币发行国需要遵守的义务。

因此，人民币“入篮”之后，人民币汇率是否采取自由浮动的安排可依情势而处理，但人民币汇率却确实需要逐步减少政府干预，增强市场因素，这是人民币应承担的国际义务。

结语

人民币现行的汇率安排，满足SDR篮子货币所要求的出口标准和可自由使用标准，同时中国不负有维持上述标准的国际法义务。但是，为了辅助完成《基金协定》中所规定的SDR交易和业务要求，人民币应当维持“可自由使用”的标准。虽然与其它现行的SDR篮子货币相比，人民币的汇率安排被IMF认定为最不开放、市场化程度最低且灵活性最低的，但是并不应此认为人民币承担了需要采用自由浮动汇率安排的义务，更不能主张自由浮动的汇率安排是SDR篮子货币国承担的国际习惯法义务。

为了继续维持人民币作为SDR货币的身份，通过IMF五年一度对SDR篮子货币的审查，继续扩大人民币在世界经济往来中的影响力，中国应当继续采取更加灵活、开放和以市场为基础的汇率安排。而这一趋势，与目前我国金融货币体系改革、人民币国际化的发展趋势是大体一致的。从国际法的层面来看，人民币“入篮”并没有为资本项目自由化、人民币国际化的改革时间和程度施加义务，人民币制度的改革完全可以按照最适合自身的步调进行，享有完全的自主权。因此，虽然IMF于2016年要求中国继续构建更加灵活、以市场为基础的汇率安排，并且提出在2018年之前将人民币汇率安排转变为有效浮动的汇率体制，并且构建与之相配套的灵活的金融体制，但是中国并没有义务强制履行上述要求。