国际电信联盟是世界上最古老的国际组织之一，其前身是1865年在法国巴黎成立的“国际电报联盟”，1934年改用现名。成立100多年以来，由于电信技术条件和国际格局的变化，国际电信联盟不断自我革新，以满足客观实践发展的需要。当前，国际电信联盟的重点管辖事项与数字新兴技术的勃兴密切相关。在数字治理领域，这一古老的国际组织重新焕发出崭新的生机与活力。

国际电信联盟的“焦点”转向

作为联合国的重要专门机构，国际电信联盟已具有193个成员国和约900个部门成员、部门准成员和学术成员。根据《国际电信联盟组织法》第1条的规定，国际电信联盟的宗旨在于促进合理使用全球电信资源，提高电信服务的效率，并协调各成员国的行动。从传统的电报、无线电资源分配，到当前的卫星、5G等数字新兴领域的规则设定，国际电信联盟长期致力于畅通全球通信网络建设。

作为国际信息通信领域的核心国际组织，国际电信联盟很早就将目光投向数字治理领域。20世纪末，国际通信领域迈入创新技术的迭代发展阶段，特别是光纤技术、卫星技术的快速发展使得全球网络通信成为可能。互联网的各层次均与电信资源密切相关。由此，国际电信联盟的管辖范围拓展至整个互联网系统，涉及从数字广播到网络视频、从移动技术到三维电视，甚至扩展到大数据、云计算、人工智能等领域。

如何消除数据鸿沟，实现包容性发展，日益成为国际电信联盟推进全球数字治理的重要议题。1985年，国际电信联盟世界电信发展独立委员会主席唐纳德·梅特兰提交的《缺少的环节》报告提出，电信与国家的经济发展存在密切关联，国际社会应重视发达国家和发展中国家在电信资源分配上的均衡发展议题。2002年，马拉喀什国际电信联盟全权代表会议明确了消除数据鸿沟是国际电信联盟的首要任务。该会议也授权国际电信联盟在消除数据鸿沟上采取更加务实的措施，并要求将发展议题引入信息社会世界峰会中。近年来，增强最不发达国家对数字技术的可获得性，成为国际电信联盟的重点任务之一。2023年，国际电信联盟将世界电信和信息社会日大会的主题定为“通过信息通讯技术增强最不发达国家的能力”。

总体上，国际电信联盟在数字治理领域的重点任务包括三个方面。一是服务世界联通。国际电信联盟的重要任务在于建设现代化的信息世界，2012年，国际电信联盟在迪拜召开的世界国际电信会议修改了《国际电信法规》，使其符合高速发展的联通世界的需求。二是创造国际标准。国际电信联盟的电信标准化业务的核心目标是建构一个标准化的数字世界。其主要功能是推动电信资源和设备在数字空间有效运行并实现可交互性。从网络基础设施、网络安全，到宽带、光纤传输体系，再到下一代网络以及网址等议题，国际电信联盟已产生了4000多个标准化建议。三是推进包容性发展。根据国际电信联盟的统计，在发达国家和发展中国家之间及其各个不同社会团体间，数据鸿沟仍广泛存在。因此，国际电信联盟尤为关注数字资源的合理分配和获得问题。

优化数字治理理念和模式

国际电信联盟的数字治理机制创设了规制者与被规制者互动的生态系统，能够促使成员国进行沟通与磋商，进而使得技术标准能够在国家、机构间进行使用。面对数字新兴技术的蓬勃发展，国际电信联盟的数字治理理念和模式有待优化。

第一，在参与主体方面，国际电信联盟面临网络大国和大型互联网企业的挑战，需要平衡和协调发达国家和发展中国家、技术先进国和技术落后国之间的利益诉求，以及平衡和协调国家和非国家行为体的利益诉求。第二，在规制领域方面，国际电信联盟要争取形成尖端技术规范的领先优势。目前，人工智能时代将颠覆传统的国际法律框架，国际法体系的主体、结构、运行规则等关键要素都将随之发生巨变。第三，在治理机制方面，国际电信联盟需要进行“规制范式变换”。非国家实体时常以“技术中立”为理由排除国家对国际电信业务的治理。数字时代的国际电信规制必然与传统的无线电规制模式不同，国际电信联盟的组织框架及规制模式仍要因应数字技术生态的变革而改变。

中国是国际电信联盟的坚定支持者

在法国巴黎设立的国际电信联盟最初被视作“以欧洲国家为中心”的机构，然而伴随二战后国际秩序的变动，美国逐渐成为国际电信联盟的主导者。近年来，以中国为代表的新兴国家在国际电信联盟中的话语权和影响力不断增大。自1920年正式加入国际电信联盟以来，中国一直是国际电信联盟的坚定支持者。

在数字时代，中国与国际电信联盟的关系更加紧密。首先，中国作为数字新兴技术标准领域的贡献者，不断在量子技术、5G等领域为国际电信联盟提供最新的技术标准建议。其次，中国分享数字治理的最佳实践，持续在国际电信联盟中分享数字治理的创新模式。最后，中国与国际电信联盟共同支持相关国家和地区的信息通信互联互通建设，推动各国经济社会的协同发展。

当前，数字新兴技术正加速重塑国际秩序，中国应与国际电信联盟携手推动网络空间命运共同体的建设。

第一，强化国际电信联盟在全球数字治理中的功能作用。任一国家或国家行为体都无法解决网络通信领域面临的所有法律、道德和伦理问题。作为国际电信领域中的核心国际组织，国际电信联盟可以在推动跨国电信合作中发挥更大的作用。一方面，政府应成为数字治理的主导管制者，为此，中国应倡导坚持在尊重主权的前提下，进一步发挥国际电信联盟在数字治理中的“核心规制者”角色。另一方面，通过在国际电信联盟中的信息共享和经验交换，加强与其他国家数字治理领域的合作，特别是支持国际电信联盟为其他数字技术落后国家与最不发达国家提供技术支持。

第二，推进全球数字资源和技术的合理配置与利用。为促进全球可持续发展，发达国家和发展中国家必须进一步缩小数据鸿沟，包括实现公众对数字服务的可获得性。在此层面，中国可以推动国际电信联盟更多关注社会、经济议题，进而使联合国可持续发展目标真正落地，并在卫星通信、人工智能等领域积极加强与国际电信联盟的合作。

第三，推动高质量共建“一带一路”与国际电信联盟的发展议题相对接。设施联通是共建“一带一路”的核心目标之一，高质量共建“一带一路”需要汇聚全球优质的数字资源和技术。“一带一路”倡议对接国际电信联盟的发展议题，可以将共商共建共享的理念和原则落到实处，进一步发挥“一带一路”为全球提供更加高质量的国际数字公共产品的能力和作用。

作者：孙南翔，中国社会科学院国际法研究所副研究员、科研处副处长。