七、立法机关的议事规则

立法就是决策，就是对权利资源实行配置，就是为一定范围内的制度规制提供根据。这种重要的国家活动，其本身要合乎制度要求，因而需要遵循一定的规则，首先是要遵循立法机关自身的议事规则。并且议事规则的先进和完善程度，直接关涉立法机关的立法运作和其他需要通过议事形式实现的决策，究竟会有什么样的质量或状况。张友渔对我国立法机关的议事规则建设十分重视，专门撰写了《关于制定〈全国人民代表大会议事规则〉的问题》一文，阐释了他在这方面的一系列见解和主张。

1、制定全国人大议事规则的动因。
现代国家的立法机关一般都有议事规则。全国人大是中国最高国家权力机关和最高立法机关，它所制定的法律，直接和间接关系国家和人民的利益。要保证立法获取成功，其立法运作自然也应受规则的规制。就是说全国人大自然也应有自己的议事规则，并且它的议事规则还应当是先进的和适合中国需要的。张友渔指出，全国人大在制定法律和作出决议、决定的过程中，应遵循体现民主集中制原则的议事规则，不能采取个人独裁或少数人操纵的办法。在西方国家，议会的立法和其他活动都要遵循议事规则。在代表全国人民的意志和利益，实行民主集中制原则的我们的全国人大，当然更需要有完善的议事规则。只有这样，才能保障全国人大的立法和其他决策实现民主化和科学化，也才能提高议事效率，实现立法和其他工作的制度化和规范化。

2、全国人大议事规则问题的提出和产生。
全国人大需要议事规则是一回事，是不是有议事规则、什么时候有议事规则是另一回事。中国自1954年就有了全国人大，但直到1980年代初，全国人大议事规则一事方才得以提出。张友渔说，1980年11月间，胡乔木提出了议事规则这个问题。他在给张友渔的一封信中说：关于会议规则，现在国内只知道孙中山的《民权初步》。他不怀疑该书所讲的可用于普通开会。但是，其一，不够人大及其人大常委会这类权力机关以及将来的中外合资企业董事会之类组织使用，需要更加严密完备；其二，快一个世纪了，国际上通行的一些新规则也应补充进去。此事虽小，现在没有适当的书，就成为工作中一大困难。不知能否请哪一位内行的同志或委托某一大学的政治系编一本，如半年内可出版，那就是很快的了。根据胡乔木的要求，张友渔曾请社会科学院法学研究所有关人员编写这方面的书稿，送请胡乔木阅转全国人大常委会，作为制定议事规则的主要参考。当时，由于还缺乏成熟的实践经验，还不可能制定出严密完备的议事规则，主要是依靠惯例办事。经过几年来的摸索研究，总结实践经验，到80年代中后期，已完全有可能制定比较严密完备的议事规则了。经过努力，产生了全国人大议事规则草案，由全国人大常委会审议通过后提请七届全国人大二次会议审议通过。

3、举行全国人大会议的法定人数。
立法机关举行会议需要符合法定人数，否则会议及其决议便属无效。各国法定人数不尽相同。我国全国人大举行会议的法定人数具有现阶段中国特色，这就是全国人大会议须有三分之二以上代表出席，始得举行。张友渔说，这是世所罕见的。各国包括苏联东欧国家议会开会的法定人数一般都是议员总额的过半数以上，有的如日本是三分之一以上，还有的如法国根本不规定法定人数。我们规定三分之二以上是因为：其一，出席人数愈多愈能反映多数选民的意见，可避免为少数人所操纵，使会议开得更民主一些。其二，宪法的修改由全国人大常委会或五分之一上全国人大代表提议，并由全国人大以全体代表三分之二以上多数通过。法律和其他议案由全国人大以全体代表的过半数通过。如果议事规则不规定全国人大会议须有三分之二以上代表出席始得举行，就很可能由于出席代表中的少数代表持有不同意见，而使宪法修正案和许多法律案不能通过。

4、除因病或其他特殊原因请假外应当出席会议。
各国议事规则一般都有一系列纪律性的制度规定。张友渔亦认同和主张规定这样的制度。他说，在我国，与规定出席会议的法定人数为全体代表三分之二以上相适应，全国人大举行会议时，全国人大代表除因病或其他特殊原因请假外，应出席会议。如果可出席，可不出席，难免造成出席代表达不到全体代表三分之二的局面，以致老开不成会。所以不出席必须请假，而且请假须有正当理由，即因病或其他特殊原因。各国议会对出席会议的法定人数的规定一般虽为议员总数的过半数以上，但对议员请假则限制极严，一般都规定须经议长批准，甚至须经会议决议才能准许（如挪威）；对无故不出席会议的议员一般要给予惩处，有的国家如日本规定交付惩戒委员会议处，有的国家如法国规定给予扣发津贴的处分，有的甚至规定由议会通过决议撤销其议员资格。我们对不请假或没有正当理由而请假的也必须严肃处理以至惩处。

5、以代表团和小组讨论为主而不是大会发言为主。
大会发言规则是议事规则的一个重要内容。以什么样的形式发言，是制定议事规则所必须解决的问题。全国人大议事规则草案规定：主席团可以召开大会全体会议，进行大会发言，就议案和有关报告发表意见。有人以为大会是必须召开而且应多开的，因而大会发言不是可有可无的。理由主要是：其一，这是一些国家议会所实行的惯例；其二，只是代表团或小组讨论，不经大会发言，不能沟通全体代表意见，不能充分发挥民主作用。张友渔则反对这样规定和这种主张。他认为每次会议召开一两次大会是可以的。但对议案、工作报告等的审议、讨论主要应放在代表团或其小组，大会发言也要以它为基础，这正是我们不同于别国的特色。中国人口众多，又是多民族国家，全国人大代表人数不能太少。大会会期又不像有些国家那样长，大会发言只能是代表中极少数人，不可能深入讨论和解决问题。采取以代表团及其小组讨论为主的办法，可以使每一个代表都有发言的机会，并且互相辩论，把议案讨论得更深更透。讨论的结果，用会议简报准确记录，印发给全体代表，并不妨碍沟通各代表团代表意见，不妨碍了解全面情况。并且根据全国人大组织法的规定，在主席团审议议案时，列席会议的各代表团团长或代表团推派的代表还可以发表意见。 张友渔的这一意见最终未被采纳，但他鲜明地发表自己意见的精神给人留下深刻的印象。

6、大会发言的范围和时间应有限制。
张友渔主张全国人大议事规则应将大会发言的范围和时间予以限制。有人认为不应有限制，而可以抛开议程愿说什么就说什么，这样才能充分发扬民主。针对这样的观点，张友渔指出：任何会议都有它要解决的主要问题，将这些问题列入议程。全国人大每次要解决的主要问题，都是列入经过出席会议全体代表参加的预备会议通过的议程的。大会发言应围绕列入议程的议案，以列入议程的议案为范围，而不可以漫无边际。否则就会把会议开成漫谈会，什么问题都解决不了。对离开议程的发言，主持会议的主席可制止其发言。如在会议期间发现了新问题需要发言，可先提出议案列入议程或临时动议，得到允许方可发言。张友渔进一步提出，每人在大会发言的时间亦应限制。他说这本来是国际通例，只是我们过去没有成文的规定。在全国人大常委会的联组会上的发言，常有先发言的人说了很多不必要说的话，占了很长时间，以致需要发言的人没有机会发言。他向全国人大常委会建议，每人在联组会上的发言，不应超过10分钟至多15分钟的时间。这一建议获得采纳。全国人大常委会议事规则规定：代表在大会全体会议上发言的，每人可以发言两次，第一次不超过10分钟，第二次不超过5分钟。他说，有人以为限制发言时间是剥夺代表的言论自由，是不民主，这种认识是对自由、民主的误解。关于代表发言还有一个问题，就是在表决议案的大会上代表是不是还可以发言。全国人大议事规则草案初稿，曾规定在表决议案的大会全体会议上，代表如果没有新的意见，不再就有关议案的内容发言。但这一规定在正式草案中被删除了。张友渔认为可以恢复初稿的这一规定，因为既然在各种会议上发表意见已告结束，在表决议案的大会上，每个代表又都可以重弹老调，絮絮不休，那就会使表决不能进行。只有发言内容的确是公认的新意见，经主席允许，才可以发言。 张先生的这些建议和主张，对矫正会议期间在发言问题上的弊病是有益的，我作为立法学者，作为有关地方人大常委会法制建设顾问，经常有机会参见一些会议，对张先生所指出的会议发言上的弊病深有同感。张友渔的这些见解也是合乎国际通例的，反映出他在晚年终于注意到全国人大会议建设应当规范化现代化。

7、法律委员会如何统一审议法案
法律委员会统一审议法律案，是全国人大立法制度的一项重要内容。关于这一制度，全国人大组织法的规定是：法律委员会统一审议向全国人大或全国人大常委会提出的法律草案，其他专门委员会就有关的法律草案向法律委员会提出意见。这一规定确立了法律委员会有统一审议法律案的职权，并没有规定法律委员会应根据什么来统一审议法律案。但全国人大议事规则草案的规定是：法律委员会根据各代表团和有关专门委员会的审议意见，对法律案进行统一审议，向主席团提出审议结果报告和草案修改稿。在这一规定里，进一步规定了法律委员会如何审议法律案。张友渔不赞成议事规则草案关于法律委员会“根据”谁的审议意见进行审议的规定。他主张将“根据各代表团和有关专门委员会审议意见”几字删去。其理由是：其一，法律委员会统一审议法律案是一种职权，各专门委员会只能向法律委员会提出意见，作为“参照”，而不是作为审议的“根据”。所以不能从制度上规定法律委员会“根据”谁的审议意见进行审议，而应规定“参照”谁的审议意见进行审议。其二，全国人大议事规则的规定同全国人大组织法的规定不一致，是不妥的。其三，议事规则草案的规定容易引起误解，使人们以为法律委员会只能在有关委员会审议的基础上进行审议。 不过，张友渔先生的意见未被采纳，后来正式通过的议事规则还是像草案那样规定的。再后来，立法法也还是那样规定的。

8、议事规则是否规定党派提案权和党派活动制度。
全国人大议事规则草案关于提案权的规定，基本上是照抄全国人大组织法的规定， 没有规定党派有提案权。有人认为应规定各民主党派也有提案权。张友渔认为没有这个必要。他说，党派不是国家机关，不宜以它的身份向最高国家权力机关全国人大提出议案。作为执政党的共产党也只能向全国人大提出建议，而不能提出议案。建议和议案不同。任何团体、个人都可通过一定的程序向全国人大提出建议。1982年制定新宪法时就是由共产党和各民主党派协商后向全国人大提出建议，而不是提出议案。如果党派要提出议案，那就必须由它的党员以代表的身份提出，而不能以党派的名义提出。在实行政党政治的资本主义国家，其议会一般也是这样。有的国家可以由议会内的党团主席代表该党全体议员提出议案，但也不是以党的名义提出议案。在我国如果有的党派，它的党员代表不足30人，怎么办？那就只好争取同样主张的非本党党员的代表共同提出。张友渔还就民主党派在全国人大开会期间可否进行党派活动发表了见解。他认为，各民主党派在全国人大开会期间，可以在大会内成立党的组织如党团、党组或临时支部等进行活动。为了统一党员代表的思想和行动，这类组织是必要的。在资本主义国家的议会里，各党派一般都有这类组织。有的还在议事规则中规定它的组织条件、工作方式等。这类组织是党的组织，不是构成大会的组织，它不能代替代表团或其小组，也不能妨碍代表团或其小组的工作。张老的这些看法，是很开明的。

9、两高是否也要向全国人大报告工作。
全国人大议事规则草案规定：全国人大每年举行会议时，全国人大常委会、国务院、最高人民法院、最高人民检察院向会议提出的工作报告经各代表团审议后，会议可以作出相应的决议。这是不是说“两高”也同国务院一样，应向会议提出报告呢？是不是同现行宪法只要求国务院提出报告的规定有矛盾呢？张友渔的回答是否定的。他说，现行宪法没有规定“两高”应提出报告，不是宪法起草委员会遗漏，而是经过考虑有意不作规定。当时认为“两高”虽同国务院一样，都是由全国人大产生、对它负责、受它监督。但“两高”的任务和工作都同作为全国人大执行机关的国务院不同，不一定要硬性规定它们报告工作。在当时情况下，“两高”工作中，很少有重大问题，何必硬性规定形式主义地作例行公事的报告呢？当然，不作硬性规定，就等于说可报告也可不报告，而不等于不可报告工作。在“两高”自己认为有必要报告或全国人大及其常委会要求他们报告时，就可以或应当报告。事实上，几年来，每次人大会议他们都作了工作报告。

八、关于宪政立法

宪政问题是民主法制的大局和核心，也是张友渔先生在新时期最为关切的法律问题。他就这一重大主题一再发表论说。这些论说主要反映在《开创我国社会主义法制建设的新局面》（1983年1月）、《新宪法是我国最好的一部宪法》（1983年7月）、《新中国制宪工作回顾》（1984年5月）、《要认真研究民主、法制和政治体制改革问题》（1986年12月）等文章中。
张友渔宪政立法观念的基本内容关涉这样一些论题：

1、对建国以来几部宪法的总的评价。
张友渔认为，1954宪法总结了我国长期革命的历史经验，肯定了以工人阶级为领导、以工农联盟为基础的人民民主专政制度，指出了逐步实现社会主义工业化、实现三大社会主义改造的方向。它是社会主义类型的宪法，但还不是完全社会主义的宪法，而是一个过渡时期的宪法。1975年宪法肯定了以阶级斗争为纲的基本路线和无产阶级专政下继续革命的错误理论，肯定了文化大革命中我国政治生活出现的极不正常状况，取消了1954年宪法规定的许多正确原则。1978年宪法改正了1975年宪法的一些错误，但来不及正确地总结历史经验和彻底清除左的影响，仍然存在不少严重缺点。1982年宪法以四项基本原则为指导思想，从实际出发，适应新时期社会主义现代化建设的需要，总结革命和建设的历史经验，继承1954年宪法的正确原则，吸取前三部宪法有用的成份，也包括纠正1970年代两部宪法的错误和缺点，特别是吸取文化大革命沉痛教训，明确规定了新的历史时期我国人民的根本任务和为实现这一根本任务所必需的方针、政策和原则。这是一部具有中国现阶段特色的好宪法。1982年宪法所贯穿的基本精神和包括的内容在于：第一，把四项基本原则作为新的指导思想并将其写入序言。第二，把建设高度的社会主义民主作为奋斗的根本目标和根本任务之一。第三，把坚持并不断完善社会主义经济制度，促进社会主义现代化建设，作为宪法的重要内容。第四，强调在建设高度物质文明的同时，努力建设高度社会主义精神文明。第五，还对国家统一、民族团结，加强社会主义法制，健全国家机构以及坚持独立自主的对外政策等一系列重大问题作出了明确规定。

2、使宪法的各项规定体现在具体法律中。
张友渔先生提出，为保证宪法的实施，就要使宪法的各项规定体现在具体法律中，就需要加强立法。宪法是国家的根本大法，不是法律大全。宪法的这种性质决定了它的各项规定只有通过各种具体法律加以体现才能得到实施。斯大林曾说：“宪法并不是法律汇编。宪法是根本法，而且仅仅是根本法。宪法并不排除将来立法机关的日常立法工作，而要求有这种工作。宪法给这种机关将来的立法工作以法律基础。” 没有宪法，具体法律就失去了存在的基础；只有宪法而没有具体法律，宪法的各项规定就很难得到贯彻。党的十一届三中全会以来，扭转了立法工作长期停顿的局面，但立法工作仍不能说已完全适应客观形势需要，还有一些迫切需要的法律有待制定。从1982年起，着手对党和国家领导体制、领导机构进行改革。与此同时，国家已决定对经济体制实行改革。新宪法肯定了改革的方针、政策和具体措施，作了相应的规定。为贯彻宪法的规定，今后需要加强行政立法和经济立法。随着我国现代化事业的发展，需要在更广泛的领域内用法律来调整各种关系，这就要求制定更多的法律。在制定新法的同时，还要按照宪法的规定，对原有的大量法律、法令和法规进行清理、修改和废止的工作。为进一步加强立法工作，新宪法对国家立法权的行使，作了新的规定。应当看到，人大常委会在立法方面的任务是繁重的，必须进行必要的充实和调整。不应把各级人大常委会当成安排年老、体弱干部的机构，不应把它当作摆设，而应充分发挥它的作用。为此，要选择一批既有实际工作经验，又有法律知识的干部充实进去。只有这样，这些机构才有条件担负宪法所赋予的立法责任。

3、加强全国人大常委会的权力以弥补全国人大不足。
1982年宪法不同于先前宪法的主要特点之一是强化了全国人大常委会的建设。一方面，赋予常委会制定法律的权力，明确规定全国人大和全国人常委会共同行使国家立法权，有权制定和修改除应由全国人大制定的法律以外的其他法律，在全人大闭会期间，对全国人大制定的法律进行部分补充和修改，只是不得同该法律的基本原则相抵触。另一方面，加强了组织机构，规定由全国人大常委会委员长、副委员长、秘书长组成委员长会议，处理人大常委会的重要日常工作；全国人大设立各种专门委员会，在全国人大及其常委会的领导下，研究、审议和拟定有关议案；全国人大常委会的组成人员不担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务等。张友渔指出，全国人大的代表人数很多，不便开会行使职权，但由于国家大，人口多，又不能把代表减得太多，代表过少就不能代表各方面人民的意志。制订1982年宪法时曾考虑把代表人数减到一千多人，经各方面反复讨论，认为这样不行，尽量压缩还是2900多人。这么多人不可能经常开会，开会也由于时间限制，不可能完全解决需要解决的问题。所以必须加强全国人大常委会的权力，加强组织机构建设，以补救这个缺点。全国人大常委会是全国人大的常设机构，可以经常工作，它的工作加强了，也就发挥了全国人大的作用。过去有人讥笑全国人大常委会是橡皮图章，因为它没有多少工作，实际上它也没有权多做工作，有些权属于全国人大，不属于它。例如过去它没有立法权，不能制定法律，只有全国人大才能行使立法权，而全国人大一年开一次会，事实上，不能及时制定必要的法律。所以必须给予全国人大常委会以立法权才行。这和苏联就不一样，相当于我国全国人大常委会的最高苏维埃主席团就没有立法权。这是我们的特点，我们现在需要这样。

4、1975年宪法和1978年宪法的教训。
1982年宪法亦即现行宪法是以1954年宪法为基础，而不是以1975年宪法和1978年宪法为基础的。1982年宪法对1975年宪法和1978年宪法不是发展而是修正，可以说1975年宪法是被废止了，1978年宪法也基本上等于废止了。1975年宪法是极左思想的产物，它的指导思想“无产阶级专政下继续革命”理论同马列主义所说的“不断革命”完全不是一回事。1975年宪法表面上好像是强调党的领导，实际上并不利于党的领导。就国家体制来说，全国人大是最高国家权力机关，但1975年宪法却规定它是在中国共产党领导下的，这样就不是最高国家权力机关了。1975年宪法规定国务院总理要根据中共中央提议任免，中共中央主席统帅全国武装力量，这都是不符合国家体制的。还有1975年宪法在总纲第一条里特别强调工人阶级通过自己的先锋队共产党实现对国家的领导，共产党是全中国人民的领导核心，井规定马列主义毛泽东思想是我们指导思想的理论基础。这些都是事实，但是写在宪法里就不符合国家体制。党的领导是政治上的领导，不是组织上的领导，主要是依靠正确的路线、方针、政策，政治思想工作和党员的模范作用来领导，而不是依靠法律的强制力来领导。不能像在公民的基本权利和义务一章里规定的那样，拥护共产党的领导是公民的义务。这样反倒容易引起人们的反感，不愿接受领导。我们党在没有取得政权时，不是得到人民的拥护吗？那并不是因为我们有一条什么法律要强制人民接受我们的领导。1975年宪法还作了许多有害的规定，如“四大自由”等。1978年宪法基本上没有摆脱1975年宪法的影响，也不是一部好的宪法。

5、全国人大会议议案制度。
1982年宪法规定了新的全国人大会议议案制度，由此产生一个问题：为什么提议案有限制？为什么代表提案一定要由1个代表团或30名代表联名提出来？张友渔说，这个问题在制定宪法时，就有过考虑。过去无论是谁提个意见都作为一个议案，不管内容如何，都照转，实际上是形式主义，没有能就重要问题进行认真研究、讨论，作出处理决定。所以，1982年宪法作了新的规定。代表提出议案，一是要依照法定程序，不能随便提；二是要提属于人大职权范围内的事项，不要把鸡毛蒜皮的事都作为议案提。所提议案的确是必须由人大处理的，人大也就必须和可能认真处理。依照什么法定程序提案，这正是重视这些议案而不是限制议案。1个代表团或30名代表提出议案并不是不可能做到的事。如果没有1个代表团肯提或连30个联署的人都找不到，可见这个意见就没有作议案提出的价值。其他的意见并不是不许提，只是不作为提出议案处理。

6、为什么设立没有实质性工作的国家主席？
1982年宪法有关国家主席的规定与1954年宪法不同，国家主席不再统率全国武装力量， 担任国防委员会主席，召开最高国务会议并担任最高国务会议主席。有人问：国家主席没有实质性工作，设他干什么？张友渔回答了这个问题：其一，一个国家总该有元首代表国家。现在世界上，不存在没有元首的国家。我们的国家元首职权是由全国人大常委会和国家主席结合起来行使的，国家元首是集体的国家元首，同苏联近似，但不完全相同。总的说全国人大是最高国家权力机关，它的常委会的地位相当于苏联的最高苏维埃主席团，但苏联最高苏维埃主席团所行使的国家元首的职权，在我国不是由常委会行使，而是有一部分由国家主席来行使。例如公布法律，对外代表国家，接受外国使节。这是我们的特点。其二，我们的人大常委会本来像苏联的苏维埃主席团一样，是最高国家权力机关的常设机构，但在国际上，常被认为是议会，接待来访的别的国家的元首常会引起误解，外交活动不大方便。所以还是设一个国家主席好，这对于代表国家接待外国元首，接受外国使节等外交活动方便一些，比较合乎国际上的习惯。其三，让人大常委会特别是委员长多搞外事活动会妨碍人大常委会的经常工作，今后，人大常委会是要经常做具体工作的。让委员长去接待外宾，做外事活动，势必妨碍人大常委会的工作。所以，还是以恢复主席为好。其四，既然恢复了，为什么又不让他管实质性的工作呢？这是因为，具体工作，特别是军事工作，最好不要由国家元首来管。实际上他不可能具体来管。要具体管，就得像美国总统那样，不要国务院，另设一个总统府庞大的机构来管。如果国家主席也管具体行政工作，国务院就不是最高国家权力机关的执行机关了，而是属于主席的机关了。还有，把军政大权都集中于主席一人之手，也不好，容易发生个人独断。

7、为什么中央军委主席没有任期？
1982年宪法在国家领导机构的设置上规定了国家中央军委主席制度，但主要制度中没有包括任期制度。不少人对此表示不解。张友渔先生是这样解说的：国家主席、副主席，人大常委会委员长、副委员长，国务院总理、副总理、国务委员等都有任期制度，而中央军委主席没有任期制度，是因为军委有他的特殊情况。军委是个军事机构，在宪法上不能定的太死。比如说，正在军委主席的任期届满之时发生了战争，这时另选一个人也来不及，另选一个人恰当不恰当，有战争经验没有，也没有把握。原来的中央军委主席是有经验的，是恰当的人选，他继续留任就能应付局势。至于什么时候改选，那就看情况再说，所以不能定死。假如没有这种情况也可以不再选他。选举时可以考虑，不宜在宪法上定死。实际上将来选举时也还要经过协商，他能不能连任，需要不需要连任，换届时可经各党各派，各方面代表协商解决，不必要在法律上定死。定死恐怕在事实上行不通，行不通就违宪了。所以，就不在宪法上规定。有人问党的军委主席是不是就是国家中央军委的主席？张友渔说，这是个政治问题、事实问题，而不是法律问题。就法律来说，可以是，可以不是。

8、从立法的角度看法制的统一和尊严。
1982年宪法规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严。” 张友渔指出，这就确立了维护法制统一和尊严的原则。这是过去几部宪法没有的一项新规定，是加强法制建设的总原则。他认为，理解这一原则，应把握这样几点：其一，统一和尊严是法制本身的一个重要特性。如果失去这种特性，就不成其为法制。列宁十分重视维护法制的统一和尊严。在《论“双重”领导和法制》一文中指出：“法制应当是统一的。” 如果没有法制的统一和尊严，而是政出多门，各立其法，各行其是，国家就不成其为国家，就没有一个共同活动的准则。其二，维护法制的统一和尊严，核心问题是维护宪法的权威。宪法是国家的根本大法。法制统一要以宪法为基础，为核心。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。其三，全国人大及其常委会行使国家立法权。国务院只能根据宪法和法律制定行政法规。省、直辖市的人大及其常委会只能在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，制定地方性法规，并且要报全国人大常委会备案。其四，行政法规是根据宪法、法律制定的，是执行宪法和法律的具体措施，所以不必要批准，也不需要备案，如果全国人大或其常委会认为它违反了宪法和法律，把它撤销就是了。地方性法规是在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定的，所以不必事先报请全国人大常委会批准。但需要报全国人大常委会备案，让全国人大常委会知道这个事，以便在必要时审查，防止它和宪法、法律、行政法规相抵触。如果全国人大常委会认为它不适当，有权撤销或纠正。民族自治地方有权依照当地民族的政治、经济、文化的特点，制定自治条例和单行条例，自治条例和单行条例的内容有的可能与法律不一致，甚至可能同宪法的一般规定有点出入，因此须经批准后才可生效。

9、国务院行政法规和决定对法院和检察院有无约束力？
有人问，国务院不是国家权力机关，它的行政法规和决定对法院、检察院有无约束力？可否以它们作为办案的根据？张友渔对此的回答是肯定的。他说，国务院是最高国家权力机关的执行机关，所制定的行政法规，发布的决定，是执行宪法、法律和全国人大及其常委会的决议、决定的结果，因而具有法律效力，法院和检察院应以其作为处理案件的根据。如果不承认其法律效力，可以不遵守，那就不可能贯彻执行宪法、法律和全国人大及其常委会的决议、决定。当然，国务院的行政法规和决定违反了宪法、法律，法院和检察院可提出意见，请人大常委会撤销它。但在没有撤销前不能做同它的规定相反的处理，至多只能暂时搁置等全国人大常委会作出决定后再处理。

10、谁管违宪？
从法治的视角看，违宪是各种违法之中最为严重的违法，对违宪需要治理这是无疑的。在法治国家，治理违宪或处理违宪案件的制度通常是健全的，这方面的实践也容易形成健康的局面。然而在中国，治理违宪的制度和实践，都有待向法治化和现代化发展。中国的违宪治理的所有基本问题都还有待解决。一个突出的问题是：在中国，谁管违宪。张友渔对这个问题的看法是，从全国来说，违宪当然是全国人大和全国人大常委会管。现行宪法规定它们都有监督宪法实施的职权。这既是职权，也是职责。全国人大常委会有权管违反宪法的事，它有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，也有权撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。地方各级人大常委会对地方上的违宪行为，也有权管。宪法规定：县级以上地方各级人大常委会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；撤销下一级人大的不适当的决议。所谓“不适当的决定和命令”，“不适当的决议”，当然包括违宪的东西。全国性的由全国人大常委会来管，地方性的由地方人大常委会来管。当然，是不是违宪，最后决定权属于全国人大常委会。张友渔进一步指出管辖的范围。他说，这个管，主要是管国家机关或是国家机关主要负责人的违宪行为，不是事无巨细大小都管，特别不是管一般人的违法行为。一般的违法行为不需要人大常委会直接来管，而由司法机关或行政机关直接处理。

11、民主协商与法律程序。
在我国，有关国家的方针政策和重大问题在国家权力机关决定前，都要经充分的民主协商。民主协商是以共产党为核心，有各民主党派、各人民团体、各界人士和各方面的代表参加的协商。通过协商，在求大同存小异的基础上形成一致的、能为各方面接受的协议，作为决定国策、处理重大问题的基础。民主协商和法律程序的相互关系，主要存在于国家权力机关内。在这个问题上，有人认为，人大代表和国家领导人的选举已由选举法、组织法作了规定，依法办事就行了，不必进行民主协商，如果民主协商，则违反法律程序。并认为党中央向六届人大一次会议提出关于国家领导人候选人的建议名单不符合法律程序。张友渔指出，这是误解。第一，所提出的名单是各方面一致赞同的建议，不是共产党独自的建议。建议不是命令，不是强加于人，不存在违反法律程序的问题。第二，依照法律规定，共产党也有权单独提候选人。选举法规定：中国共产党、各民主党派、各人民团体，可联合或单独推荐代表候选人。第三，人大主席团对共产党的建议可同意，也可不同意，重新提出新的人选；还可部分赞同，部分反对，作局部调整；取舍之权完全在主席团。即使主席团完全赞同建议，代表在讨论协商时，仍有权变动。主席团只能根据代表们协商的意见最后确定正式候选人。在大会表决时，代表也有权对选票上的候选人投反对票，另选他人，还可投弃权票。当然，坚持民主协商并不是要用它代替法律程序。有人说既然协商一致了，何必履行法律程序，这不是形式主义吗？其实不然。第一，民主协商是履行法律程序的基础，因此它也是民主程序的一部分。法律程序可以是对民主协商结果的正式验收。通过法律程序可反映出协商后的一致程度和还存在的分歧程度。因为在民主协商时，大家可公开发表各自的见解，亮出自己的观点。但出于这种或那种原因，有些人不愿把自己的观点公开，而权力机关按照法律程序进行表决时，通常采用无记名投票的方式，代表可毫不顾虑地表达自己的真实意愿。第二，法律程序是作出决议的必需形式。经过民主协商取得的一致意见可作为决议的内容，而决议的形成必须经过一定的法律程序表达出来，这是国家生活不可缺少的环节。

12、权力机关和行政机关、司法机关的关系问题。
这是政治体制的一个重要主题，也是与立法体制直接相关的一个重要问题。张友渔说，西方国家多实行三权分立，议会、政府、法院三者既分权，又互相制约。我们这里现在也有人提出要实行三权分立，把人大的权力降低，并同行政机关、司法机关互相制约，变成像外国的议会一样。但我国是人民民主专政的国家，实行的是人民代表大会制度。在我国，一切权力属于人民，而人民行使权力的机关是人民代表大会。人民代表大会是国家权力机关，其常委会是其常设机关，它的权力比政府、司法机关大，地位比政府、司法机关高。全国人大常委会有权监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作，还可以撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令。地方人大常委会也有权监督政府、两院的工作，撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。当然，我们不搞三权分立，但也需要分工。人大常委会对政府、法院、检察院有法律监督权和工作监督权。对政府机关的工作监督要比法院、检察院多一些，因为政府是人大的执行机关。这种监督权并不是直接指挥权，更不能包办代替。人大常委会主要是行使监督权，对违宪问题，对重大的违法问题，对涉及方针政策的问题和其他重大问题可以过问。一般的事情，应由行政机关自己处理。对法院的具体工作要管得少一些。对具体审判工作的监督应按诉讼程序进行。如当事人到人大常委会申诉，人大常委会可以交法院考虑，但具体解决要由法院去办。法院院长、检察院检察长有违宪行为、重大违法行为或整个说来不胜任的，人大常委会可批评、纠正，甚至罢免。法院、检察院和人大的关系与政府还有一点区别，法院、检察院在人大会议上，可以做工作报告，也可以不做。因为它的工作和政府不同，如果没有必要，不一定要在每次人大会议上都做工作报告。形式主义的工作报告没有多大意义。司法机关自主性要多一点。 张先生的这种说法，是当时的正宗解释。

13、立法与民族区域自治。
民族区域自治制度是有中国特色的政治制度的一个组成部分。我国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家，必须确立和巩固平等、团结、互助的民族关系。在各少数民族聚居的地方实行民族区域自治制度，是这种民族关系的体现和具体形式。但它和苏联的联盟制不同，后者是国中之国，有权制定宪法和法律，有的还有外交权，甚至还有自由退出苏联之权。我国民族自治地方没有制宪权、外交权，更没有自由同祖国分离的权力。民族自治地方和省、直辖市、县、市、乡一样，是中央统一领导下的地方行政区域，同时享有适应民族特点、保护民族利益、处理民族内部事务的自治权。 民族区域自治制度同国家其他重要制度一样，也需要用法律保障。早在共同纲领中就规定了民族区域自治制度。1952年民族区域自治实施纲要对民族区域自治作了具体规定。1954、1975、1978年宪法也都沿袭了这样的规定。1982年宪法，又对民族区域自治制度从各方面加强了规定，使这一制度在国家的政治体制中稳固地确立了自己的地位，得到进一步的完善和发展。经过30多年发展，在此基础上制定一部正式的民族区域自治法，既有必要，也已具备条件。 有人问，宪法肯定了民族区域自治制度并专列一节作了规定，还有什么必要制定民族区域自治法？这是因为：国家法律制度一般都分为若干层次。宪法是国家的根本法，其次是一般法律。有了宪法关于民族区域自治制度的原则规定，再以民族区域自治法作出进一步的具体规定，就能形成比较完整而具体的民族区域自治法律制度。民族区域自治法是为了保障宪法规定的原则和宏观制度的实施而制定的基本法律。它的内容比宪法详细和具体得多。当然，民族区域自治法也不能太具体、太详细，因为它是针对我国民族自治地方的一般情况制定的，不可能把每个民族自治地方存在的特殊问题和解决问题的具体措施，以及有关民族区域自治的所有细节都规定进去。各民族自治地方各有自己的特点。不可能也不应呆板地适用一种规定，搞一刀切。更具体的规定可以也应留给各民族自治地方的自治机关依照当地特点制定的自治条例或单行条例去规定。

14、三十五年制宪的主要经验
1984年5月，张友渔在《新中国制宪工作回顾》一文中，总结了35年的制宪经验。这些经验主要有三条：第一，必须坚持从马克思主义的历史唯物论、从社会发展阶段的实际情况出发，把马克思主义的普遍原理同中国革命和建设的具体实践相结合。中国要制定的宪法是社会主义的宪法，这种宪法当然要以马克思主义的原理为指导思想，但不能教条主义地运用马克思主义，而必须结合中国的实际，适应中国历史发展的每一阶段的需要。新中国成立后，包括共同纲领在内，我们共制定过五部宪法，其中共同纲领、1954年宪法和1982年宪法都做到了这些。第二，必须坚持原则性与灵活性相结合的方针。这个方针是毛泽东在总结制定1954年宪法时提出的。所谓原则性主要指民主原则和社会主义原则。所谓灵活性主要指一时办不到的事，必须允许逐步去办，现在能实行的就写，不能实行的就不写。这一方针也体现在1982年宪法中。例如关于国营企业中实行民主管理的问题，宪法规定的制度是：参加企业的民主管理，是作为国家主人的广大职工的权利，也是义务，这是原则，必须实行；但参加哪些管理，怎样进行管理，可根据实际情况有所不同，这是灵活性。实行对外开放，设立特别行政区等，都体现了原则性和灵活性相结合。第三，必须发扬民主，走群众路线。不仅宪法的内容必须体现这个原则，宪法的制定过程也必须遵循这个原则。列宁说，民主组织原则意味着使每一个群众代表、每一个公民都能参加国家法律的讨论，都能选举自己的代表和执行国家的法律。 制宪工作只有走群众路线、才能把那些成熟的、带规律性的东西总结起来，才能科学地反映群众的实践。制宪工作走群众路线决不是说可以不要经过国家立法机关而由群众自己立法。我们制宪的方法是领导机关和群众相结合。1954年宪法和1982年宪法的制定都实行了这个原则和方法。

九、关于民事立法

民事立法在50年代和60年代初期就有相当程度的开展，但由于缺乏经验，由于商品经济受到严重抑制，也由于政治运动和阶级斗争的冲击，一直到文化大革命爆发，未能成功。在新时期到来时，民事立法同宪政立法、经济立法成为并重的一大立法任务，而民事立法在某种程度上还是难度更大的立法。张友渔作为新时期开初十余年主流立法观念的代表，他在民事立法方面承担着重要的阐释使命。

1、为什么制定民法通则而不是民法典。
如何解释中国何以制定民法通则而不是民法典，是需要阐释的主要难题之一。中国素来有成文法大国之风，又在民法法系和普通法法系之间选择了更为接近民法法系，因而制定民法典便成为中国法制发展的题中应有之义。但新中国建立数十年，仍不见民法典的踪影，到80年代才产生了民法通则。主要原因何在呢？按张友渔先生的解说是：其一，我国地域辽阔，人口和民族众多，民事关系、经济关系很复杂，又处在经济体制改革不断发展、新情况新问题不断出现的情况下，民事立法缺乏成熟经验，因而不可能在短期内制定一部完整的民法典。其二，法律是要解决实际问题的，不能从教条和空想出发，或从别国抄袭一个体系或模式。而只能采取针对实际问题，根据需要和可能，分清缓急先后，分别制定单行法的办法。几年来已陆续制定不少调整民事关系的单行法，如经济合同法、涉外经济合同法、专利法、商标法、继承法等。这样做的好处是能及时地、有效地解决实际问题，成熟一个制定一个，一步一步把民事立法推向前进。如果不先制定单行法，民事立法到现在还可能是空的。条件不成熟就制定完整的民法典，是行不通的，那会成为一纸空文，甚至行之有害。那就不是立法，而是文章游戏。我主张先搞单行法，不赞成追求形式上的完备和系统。其三，在民事立法中有一些共同的基本的东西，如基本原则、民事权利、权利能力、行为能力、民事责任、时效等，单靠单行法各搞各的不行，需要把这些共同的东西作一个统一规定。以避免发生不必要的重复或矛盾。因此，在不可能制定完整的民法典情况下，需要制定这部民法通则，而制定的条件也比较成熟了。其四，民法通则和一般所说的民法总则不同。总则是民法典的一部分，民法通则的内容不限于总则的范围。它具有我们中国的特点，这就是既不同于一般的民法典，又不同于作为民法典的一部分的民法总则。当然它只适用于一定的阶段，并不是一成不变的。在条件具备以后，还是需要制定一部比较完整的民法典的。 这就是民法通则诞生前后，关于中国为什么制定民法通则而不是制定民法典问题的经典性解释。很显然，张友渔先生是典型的条件论者。但这种解释是当时所需要的，是有很大影响的。当年民法通则通过时，北京大学法学理论专业研究生考试的面试试题，便是请考生回答中国为什么制定民法通则而不是制定民法典这一问题，而理想的答案，则是张先生所阐释的观点。

2、采用民法手段调整经济关系所走的曲折路程。
民法作为商品生产和商品交换的一般条件，是人类文明的重要成果。民法自产生以来经历了漫长的演进过程，产生了罗马法、法国民法典这样的典范性法典，积累了大量经验。但社会主义国家在采用民法手段调整经济关系方面，所走的是一段曲折的路程。苏联在1918－1921年实行战时共产主义经济政策，企图消灭商品生产和商品交换，运用行政手段组织无货币经济，因而民事立法失去存在的根据。到1921年改用新经济政策，商品交换成为新经济政策的杠杆。这是社会主义历史上第一次经济管理体制改革，这一改革要求改变单纯依靠行政手段组织和管理经济的办法，要求运用民事法律手段调整商品生产和商品交换关系，在列宁领导下制定了第一部社会主义民法典，即1922年苏俄民法典。此后虽然发生过1930年信用改革再次消灭商品货币关系的尝试，虽然高度集中的经济管理体制限制了民法的调整作用，但民法作为调整经济关系的基本法的地位没有动摇。 我国在60年代中期之前也重视民法的调整作用，曾两次组织民法典的起草。党的十一届三中全会以来，各种经济关系的发展更需要民法调整。民法通则的颁布，标志我国民事立法有了较大发展。制定民法通则时，曾参考了外国民事立法经验，包括社会主义国家和资本主义国家的经验，但不是照抄照搬，而是作为借鉴。

3、民法通则的中国特色。
民法通则是根据宪法和我国实际情况，总结我国民事活动的实践经验的立法成果，具有我们自己的特色。这种特色表现在：其一，坚持社会主义公有制为主体。公有制经济是整个国民经济的主体，是建设社会主义的基础。因此民法通则将保护公有财产不受侵犯，作为自己的首要任务。也将劳动群众集体所有财产的保护置于重要位置。这方面的规定表明了我国民法通则的社会主义性质。此外，民法通则还把保护作为社会主义公有制经济的必要补充的其他经济形式放到适当地位。其二，适应经济体制改革和发展社会主义商品经济的要求。制定民法通则的主旨，就是要用民事法律手段巩固经济体制改革已取得的成果，为进一步改革提供法律基础，促进社会主义商品生产和商品交换的发展。因此，民法通则着重规定反映商品经济一般条件的重要制度，如法人制度、合同制度、代理制度等。其三，特别着重公民和法人民事权利的保护。民法通则禁止任何组织或个人侵占、哄抢、破坏或非法查封、扣押、冻结、没收公民的合法财产。公民享有生命健康权、姓名权、肖像权、名誉权、荣誉权、婚姻自主权。婚姻、家庭、母亲和儿童受法律保护，妇女享有同男子平等的民事权利。传统民法一般只规定对损害财产给予赔偿。民法通则认为人身和人格权利受到侵害也可以要求赔偿损失，因此规定公民的姓名权、肖像权、名誉权、荣誉权受到损害的，除有权要求停止侵害、恢复名誉、清除影响、赔礼道歉外，还可以要求赔偿损失。在保护公民的民事权利的同时，对法人的合法权利也给予了切实周全的保护。其四，致力于促进科技进步和文化繁荣。在科学技术还比较落后的我国，科学技术的现代化是社会主义现代化建设的关键。民法通则在民事权利一章中专设了知识产权一节，分别对保护著作权（版权）、专利权、商标专用权、发现权、发明权或其他科技成果权作了原则性规定。同时，在民事责任一章中还明确规定著作权（版权）等知识产权受到侵害的，有权要求停止侵害，清除影响，赔偿损失。其五，在注重物质文明建设的同时注重社会主义精神文明建设。民法通则十分注意防止商品经济可能产生的消极作用，规定民事活动应遵守法律，尊重社会公德，不得损害社会公共利益；规定不违反法律或社会公共利益是民事法律行为应具备的条件；规定违反法律或社会公共利益的民事行为是无效力的。其六，在形式方面，民法通则没有拘泥于西方国家民法典体系结构的模式，也没有受以苏俄民法典为代表的社会主义民法典体系结构框架的束缚，完全根据中国的实际和体制改革的需要安排了独特的体系结构，分基本原则、公民（自然人）、法人、民事法律行为和代理、民事权利、民事责任、诉讼时效、涉外民事关系的法律适用，以及附则等九章。

4、民事诉讼法的立法原则。
新时期民事立法的一个重要方面是制定民事诉讼法。张友渔先生对民事诉讼法的立法原则问题十分重视。他认为，制定民事诉讼法应遵循三项原则：其一，既要便利法院办案，又要便利人民打官司。为此，诉讼法的条文要规定得明确、周密、简便易行，在不违反原则的前提下特别是在技术性规定方面还应有必要的灵活性。比如，原来的条文对合议庭制度规定得很死，基层法院审判一审民事案件，由一个审判员、两个陪审员组成合议庭；中级法院、高级法院、最高法院由一个至三个审判员、二个至四个陪审员组成合议庭。因为规定必须有一定人数的陪审员参加合议庭，事实上实行起来有困难。现在的规定可由审判员和陪审员共同组成合议庭，也可由审判员组成合议庭；并且规定简单的民事案件可由审判员一人审判。这就简便易行，便于办案。再如，规定简单的民事案件可用简易程序处理，并着重调解，调解不成，然后审判。审判不一定要当事人到法院来，可派巡回法庭就地审判，即到事情发生地点去审判，这样不会因为打官司耽误时间，增加开支。这就是便利人民打官司。其二，有利于社会安定、人民团结。法院审理民事案件，应着重调解；调解无效的应及时判决。能调解的，应在查明事实、分清是非的基础上进行调解，促使当事人互相谅解，达成协议。另一方面，审理案件要做到公平合理，使败诉的也口服心服。对于诉讼当事人，在适应法律上一律平等，保证诉讼当事人平等地行使诉讼权利。对争议的问题，诉讼当事人有权进行辩论。应重证据不重口供。法院对证据必须经过查证属实，才能作为认定事实的根据。当事人拒绝陈述的，不影响法院根据证据认定事实和作出判决。其三，实事求是，从我国当前实际出发。不成熟的，行不通的，不能定进法律中去。不应根据空想或教条，在制定法律前先划一个框框，定一个范围，不管它是否适应我国当前的情况和条件。外国有的，我们可以没有；外国没有的，我们可以有。例如人民调解制度外国就没有，是我们的创造。

5、民事诉讼法的特点。
张友渔阐明了我国民事诉讼法的三个特点。其一，法院调解贯穿在审判前、审判中和上诉审判整个过程中。有人认为，应规定调解为主。也有人主张规定先行调解。还有人说，法院主要是进行审判的，不应规定着重进行调解。张友渔认为：前两种意见是比较好的，但容易被误解为轻视审判的作用。故以现在的民事诉讼法中推想的着重进行调解为好。着重调解有利于社会安定团结。事实证明、民事案件经过调解解决比经过审判解决效果好。从国际上看，现在许多国家对民事案件也是逐渐走向着重调解。当然，着重调解也要避免久调不决，调解无效的就要及时判决。 其二，法院派出法庭，巡回审理，就地办案。我国地广人多，一个县几乎等于国外一个小国家，住在乡下的农民进城到法院打官司，要走不少路，吃、住也成问题，花钱不少，很有困难。为农民着想，要有就地办案制度。这不仅便于农民打官司，不耽误生产，不多花钱，也便于法院办案，了解案情，迅速而准确地解决问题。其三，规定了人民调解委员会的法律地位和作用。人民调解委员会是在基层人民政府和基层人民法院指导下，调解民间纠纷的群众性组织。这个制度是我国的一个创造。有人认为，法院是审判机关，而调解委员会的工作不属于诉讼程序，所以不应规定在诉讼法内。但根据我们的实际情况，应把人民调解委员会写进民事诉讼法中。人民调解委员会不仅给法院做了许多工作，而且和法院关系十分密切，它的调解虽然是诉讼前的工作，但使人民少打官司，减轻了法院的负担，实际上同诉讼程序有密切关系。据统计，全国调解委员会调解的纠纷是全国法院审判案件的十点八倍。调解委员会受基层法院的指导和监督，如果调解有悖于政策和法律，法院应予纠正。张友渔还说，美国大法官伯克曾对他说：“你们的办法很好。”他们也想学习我们的调解办法。

6、检察院应否参与民事诉讼案件。
有人主张，对损害国家利益的重大民事案件，检察院应像刑事案件一样提起公诉。张友渔认为，行不通的就暂时不要这样规定。建国30多年来，检察院没有参加过民事诉讼，当前，检察院同刑事犯罪斗争的任务十分繁重，事实上，仍然没有力量参与民事诉讼。当然，检察院是法律监督机关，对民事审判活动有权监督，但要它参与民事案件的诉讼，代原告起诉是行不通的。正因为这样，在检察院组织法中，关于检察院职权范围，只规定对刑事案件提起公诉，而没有规定对民事案件提起公诉。 1991年修改了的民事诉讼法通过后，这一问题重新提出。张友渔则重申他的观点，并进一步指出：检察院是国家法律监督机关，它不适合作为当事人直接参加诉讼活动。有些国家如美国也有在法律中规定检察机关可对民事纠纷提起诉讼的，但这主要是适用于涉及国家利益的问题和某些特殊问题，而不是一般民事纠纷都适用。

7、民事案件的社会干预。
苏联刑事诉讼法规定，国家机关、团体、企事业单位以及个人都有权代受害者起诉。张友渔说，起草民事诉讼法时，原打算照苏联的办法做，后来认为不合适，改为规定：机关、团体、企事业单位对损害国家、集体或个人民事权益的行为，可以支持受害的单位或个人向人民法院起诉。而不是代为起诉。因为，假如受害的是个人，本人不起诉而由别的单位代他起诉，没有必要，而且和民事诉讼当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利的制度相矛盾。如果受害的是国家机关、国营企业，那也不是什么代为起诉的问题，因为受损害的单位或企业自己不起来斗争，保卫国家利益，那它本身就是违法读职，别的单位可连它一并揭发、检举，而不是代它起诉。如果检察院起诉的话，也应把它作为被告之一而起诉。事实上，也很少有人代别人打官司的，规定代为起诉，实际上是具文。替别人打官司可能有两种情况，一种是见义勇为，另一种是想搞点名堂。所以还是不规定代为起诉为好。

8、民事案件的诉讼费用。
有人主张不要收诉讼费用，理由是我国是社会主义国家，法院是为人民办事的，收费会使人民打不起官司，我国人民的收入不多，难以支持打官司的费用。有人主张收，理由是少数人打官司不应由国家也就是全体人民负担费用，并且法院的预算有一定的数额，不收费，好多花费法院也拿不起。世界各国包括苏联在内，法院都收费，我们也应收费。有关财产的案件涉及外国人的很多，不收费会便宜了外国人。有的人主张可以收，但要少收，实际交不起的可以减免，可以不收。现在的规定是采取折中的办法，一般案件少收一点受理费，如同医院的挂号费。财产案件可收一定的其他费用。张友渔主张采取折中的办法。

9、民事案件的陪审制度。
张友渔说，1954年宪法规定法院审判案件依照法律实行人民陪审员制度；1975年宪法是体现群众办案；1978年宪法、1979年法院组织法则都规定了群众代表陪审制度。这次民事诉讼法没有对陪审制度作硬性规定，只规定“人民法院审判第一审民事案件，由审判员、陪审员共同组成合议庭或者由审判员组成合议庭。”这就采取了灵活的办法。从我国目前实际情况看，完全实行陪审制度有困难。主要是陪审员不易找到，即使可以勉强找到，但往往没有法律知识。在合议庭，陪审员是多数，审判员是少数，合议庭是要少数服从多数的，而多数不懂法律知识，容易造成审判上的混乱。还有陪审员的费用也是个问题。据说一个陪审员所需要的费用，超过增加几个审判员的工资。这次修改宪法也没有规定陪审制度。国外审理民事案件，实行陪审制度的也少了。

10、机关团体可否直接向法院提起民事诉讼。
1991年通过的修改了的民事诉讼法，比原来试行的民事诉讼法增加了65条，并作了许多处重要修改，有很大进步，但也还存在一些有争论的问题。一个问题就是机关、团体、企事业单位对损害国家、集体或个人民事权益的行为，可否提起民事诉讼。有人主张可以，有人主张不可以。修改后的民事诉讼法规定：机关、社会团体、企事业单位对损害国家、集体或个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或个人向法院起诉。只说可以支持起诉，而不是迳自起诉。也没有提其他公民以及检察机关是否可以迳自起诉。张友渔认为这样规定是恰当的。因为：其一，民事纠纷在不构成犯罪的情况下，是人民内部矛盾，应本着互让互谅原则，经过和解或调解，谋得解决，不宜轻易诉诸法院，别人更不应插手，挑起诉讼。其二，民事纠纷一般属于损害个人权益问题，不是都直接关系国家社会利益，当事人有权自己处分民事权利，有权决定打官司或不打官司，与本案无直接利害关系的人非经委托不能越俎代疱提起诉讼。当然，在权益受损害的人被阻挠、被压制或有其他原因不能起诉的情况下，所属机关、团体、企业事业单位可给予支持，使其能达到起诉目的。

11、民事申诉的时效。
1991年修改后的民事诉讼法规定了申诉的条件、时限和范围。张友渔认为这是恰当的。他说，给予诉讼当事人对已发生法律效力的判决、裁定以申诉的权利，是纠正法院错判、保护诉讼当事人利益的一种办法。但对申诉的条件、时限、次数等应有明确规定。法院对合乎规定的可以受理，对不合乎规定的可以不受理，不是一切申诉都要受理；并且对不受理的申诉可明文驳回，也可置之不理，否则同上诉便没有分别。同上诉一样处理，岂不成了三审终结制。如果对申诉的条件、时限和范围不作规制，就会出现纵容无理取闹的人长期缠讼、妨碍法院正常工作、损害有关人的利益，对申诉者本身也废时、废事，耗费钱财，并无好处。张友渔不赞成有人把民事诉讼法规定申诉时限为判决、裁定发生法律效力后二年内说成为时过短。他反诘说，一般诉讼都有时效，申诉反能没有？