十三届全国人民代表大会第三次会议顺利通过了《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》，开创了我国民法的新纪元，具有里程碑意义，必将对我国未来法治发展产生深远的影响。《民法典》在坚持守成的基础上，根据时代发展与现实需要，在体例、制度等方面都进行了若干创新。其中，《民法典》增设土地经营权就是一个重要的创新点，实现了土地经营权由政策提出到单行法确认，最后纳入民法典的历史跨越，充分显示了土地经营权的重要地位，也彰显了土地经营权所具有的时代价值。

　　土地经营权入典优化了集体土地所有权实现方式

　　在我国农村土地改革中，如何有效实现集体土地所有权，既是土地改革的逻辑起点，也是最终归宿。因此，土地改革成败的关键是要看集体土地所有权是否得到了有效实现，集体所有制的优越性是否得到了充分发挥。对此，我国进行了长期不懈的探索。改革开放之前，集体土地所有权的实现方式是集体所有、集体经营。这种实现方式尽管体现了“集体”的特征，但生产效率低下，甚至难以解决农民的温饱问题。改革开放之后，农村开始实行家庭联产承包责任制，农村土地实行“两权分离”，即土地所有权归集体，土地承包经营权归农户。这种集体土地所有权的实现方式极大地调动了亿万农民的生产积极性，取得了举世瞩目的改革成果。但是，在新的历史条件下，这种“两权分离”的集体土地所有权实现方式也逐步暴露出一些问题，出现了承包地撂荒、碎片化经营等的现象。针对这种情况，党和国家为顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，提出了“三权分置”的改革举措，实行所有权、承包权、经营权分置并行，切实“落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权”，以不断探索农村土地集体所有权的有效实现形式。可见，“三权分置”改革的根本在于土地所有权，基础在于土地承包权，而核心在于土地经营权。

　　按照我国现行法的规定，集体土地归农民集体所有，即农民集体是集体土地所有权的主体，而农民集体则由农民个体所组成。因此，农民集体及个体能否享有充分的土地权利并得到切实的实现，是决定集体土地所有权能否有效实现的关键，而判断集体土地所有权能否有效实现的标准是农民集体及个体是否获得了相应的土地收益。也即只有农民集体及个体从集体土地中获得了收益，扩大了农民的财产性收入，才能谓之集体土地所有权得到了有效实现。例如，农民享有土地承包经营权和宅基地使用权是集体土地所有权实现的具体方式，但从以往实践情况来看，权利人从承包地、宅基地获取收益的空间十分有限，这也是导致承包地撂荒、宅基地闲置的一个重要原因。因此，党和国家先后提出了承包地和宅基地的“三权分置”改革，其目的就是要通过“三权分置”，充分发挥承包地、宅基地的效用，使权利人能够利用承包地、宅基地获得更多的收益。在承包地“三权分置”改革中，从土地承包经营权中分离出土地经营权，这使承包地上并存着土地承包经营权和土地经营权，从而就丰富了农地权利体系；而土地承包经营权人在保留土地承包权的情况下，可以自主决定向他人流转土地经营权，这就使承包户通过流转土地经营权获取了更大的收益，也就优化了集体土地所有权的实现方式。

　　土地经营权入典释放了土地生产要素活力

　　在现代社会，土地已经成为最重要的生产要素之一，而充分发挥土地生产要素的功能之重要手段就是要让土地流动起来，即让土地进行流通市场。按照我国《宪法》的规定，土地归国家或集体所有，不得进行买卖，因此，土地不能进入流通市场。但是，我国实行土地使用权制度，而土地使用权可以通过不同途径进入市场进行流通。例如，在国有土地上设立的建设用地使用权已经完全市场化，权利人有权转让、互换、出资、赠与以及抵押建设用地使用权（《民法典》第353条）。但设立在集体土地上的土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权还没有实行市场化或没有完全市场化，农村土地生产要素的功能还没有得到充分的发挥。就生产要素而言，农村土地只有实行市场化，才能把土地生产要素“流动”起来，也才能把农民从土地中“解放”出来，进而进一步释放农村生产力；而农村土地实行市场化，就需要设置能够流转的土地权利。我国新一轮的土地改革，其核心问题就是赋予相关权利人以能够流转的土地权利，土地经营权就是一项重要的土地权利。

　　从《民法典》的规定来看，土地经营权在如下三个方面可以更好地释放土地生产要素的活力。第一，土地承包经营权人可以采取多种形式流转土地经营权，如出租、入股或其他方式（《民法典》第339条）。虽然土地承包经营权人仍然可以转让、互换土地承包经营权，但这将导致转让方丧失土地承包经营权；而出租、入股等流转方式不仅可以使土地经营权充分进入流通市场，而且并不影响土地承包经营权人继续保有土地承包经营权。同时，受让方取得土地经营权后，可以利用流转的土地自主开展农业生产经营并取得收益（《民法典》第340条），从而更好发挥土地的效用，进一步提高土地的利用效率。同时，通过土地经营权流转，可以促进土地向种田能手、种田大户集中，有助于规模化、集约化、规范化经营，也有助于创建示范家庭农场、农民专业合作社示范社、农业产业化示范基地等新型经营主体。第二，土地经营权人可以利用土地经营权进行融资担保。《民法典》在不得抵押的财产中，删除了耕地的使用权不得抵押的规定，这表明，耕地的使用权进入了抵押财产的范围，因而不仅土地经营权人可以用土地经营权进行融资担保，而且土地承包经营权人也可以利用土地经营权进行融资担保（《农村土地承包法》第47条）。这就极大地释放了土地的融资功能，进而可以使权利人获得更多的资金投入农业生产经营，促进农业生产力的提高。第三，土地承包经营权人流转土地经营权破除了身份的限制。在“两权分离”的情况下，尽管法律也允许土地承包经营权人流转承包地，但受到的限制较多。例如，承包方只能于同一集体经济组织内部转让、互换土地承包经营权，且转让须经发包方同意（《农村土地承包法》第34条）。这些限制使得流转范围过于狭小，进而也会使流转价格受到影响，通过土地流转而释放土地生产要素的作用十分有限。而流转土地经营权则打破了上述限制，受让方不再局限于同一集体经济组织内部，除同一集体经济组织成员外，非本集体经济组织成员、法人、非法人组织都可以成为受让方，而且也无须经发包方的同意。这样，土地承包经营权人就可以完全按照自己的意愿流转土地经营权，这不仅可以增加流转收益，而且可以使土地流转给最优的受让方，从而最大程度地发挥土地的效用。

　　土地经营权入典丰富了用益物权体系

　　我国《物权法》创立以土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权为核心的具有中国特色的用益物权体系。这个用益物权体系符合我国国情，在经济发展中也发挥了重要作用。但是，用益物权体系不是一成不变的，它也会随着经济社会发展的发展而不断变化。例如，《民法典》基于我国住房保障制度的需求，就增加了具有人役权性质的居住权，从而使我国用益物权的客体扩展于建筑物。而且笔者也相信，随着时代的发展，我国法未来还将承认新的用益物权类型。从《民法典》关于用益物权类型的规定来看，其仅列举规定了土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、居住权、地役权，并没有将土地经营权作为单独的一种类型加以规定，而是在“土地承包经营权”一章中规定了土地经营权的内容。在这种规定模式下，我们应当如何认识土地经营权的性质呢？是将土地经营权作为土地承包经营权的权能还是看成是一项独立的权利？若是一项独立的权利，其是物权还是债权？

　　对于上述问题，笔者认为，尽管《民法典》将土地经营权规定于“土地承包经营权”一章，且表述方式是土地承包经营权人有权“流转土地经营权”。但是，这种土地经营权并非土地承包经营权中的“土地经营权能”，而是一种独立的权利，因为该土地经营权的享有主体并非土地承包经营权人，而是流转的受让第三方，是第三方独立享有的一种民事权利。在2018年修改的《农村土地承包法》中，土地承包经营权人流转的土地经营权以期限划分为两种，即流转期限不满五年的土地经营权和流转期限五年以上的土地经营权。对于《农村土地承包法》中规定的土地经营权，其性质如何，理论上一直存在着物权与债权的争议。《民法典》并没有将上述两类土地经营权全部入典，而是仅规定了流转期限五年以上的土地经营权。笔者认为，从《民法典》的规定来看，流转期限五年以上的土地经营权应定性为物权，主要理由在于：第一，从体系结构来看，《民法典》尽管将流转期限五年以上的土地经营权规定于“土地承包经营权”一章，但这种规定本身就排除了土地经营权为债权的可能性，因为若土地经营权为债权，则《民法典》物权编无须规定；第二，《民法典》排除了流转期限不满五年的土地经营权，这说明《民法典》将土地承包经营权人流转的土地经营权作了两分处理，即《民法典》不承认流转期限不满五年的土地经营权具有物权性质。而之所以这样区分，主要是因为流转期限五年以上的土地经营权更需要稳定的权利预期，需要赋予物权效力加以保护；第三，从《民法典》第341条的规定来看，流转期限为五年以上的土地经营权自流转合同生效时设立；当事人未经登记的，不得对抗善意第三人。这种权利设立方式、登记效力与土地承包经营权、地役权、动产抵押权的相关规定完全相同（《民法典》第333、335、374、403条）。按照“同样问题作同样处理”的类推适用规则，在同一法律中，“同样表述亦应作同样解释”。因此，土地经营权应解释为物权。同时，因其是以土地的占有、使用和收益为内容，故应为用益物权。

　　结语

　　土地经营权入典实现了土地经营权的法定化、物权化，反映了时代需求，体现了时代价值，具有重要的现实意义和历史意义。这是我国土地制度改革的重要成果，必将对我国土地法治的未来发展产生深刻的影响。一方面，将土地改革的成果及时转化为法律规范，实现“重大改革于法有据”，这是依法治国，推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，有利于农业生产的长期稳定发展；另一方面，我国农村土地制度改革没有过去时，只有进行时，将改革成果及时上升为法律规范，可以为下一步的土地改革提供指引，明确方向，有利于土地改革的深化。同时，将土地改革成果通过法律规范确认下来，可以让广大农民、土地经营者吃上定心丸，安心农业生产，确保国家粮食生产安全，为实现“两个一百”的奋斗目标奠定坚实基础。