摘  要：监察权行使过程中造成侵害的应当承担赔偿责任，这是规范与制约监察权行使的需要，是保护被监察人合法权益的需要，也是监察法律体系进一步完善的需要。由于监察权及其侵害情形的特殊性，必须单独构建监察赔偿制度。在监察赔偿制度构建中，必须明确监察赔偿主体、赔偿范围、赔偿程序。同时，在赔偿归责原则、赔偿方式、赔偿计算标准、立法体例等方面要与国家赔偿法相衔接。
   关键词：监察损害赔偿；国家赔偿法；立法修改

    《监察法》赋予监察机关对公职人员监察的权力。是权力，自然也要有相应责任。而在监察机关及其工作人员违法行使职权后，监察机关如何承担法律责任，或承担法律责任的方式是什么，就显得至关重要。说的更具体一点，就是监察机关如果侵害了被监察对象的合法权益，给被监察对象造成损害的，是否要承担相应赔偿的责任，这是《监察法》实施后必然需要解决的问题。实际上，《监察法》在制定之时已经注意到这个问题，并在《监察法》的相关条款中作出了规定，即第六十七条：“监察机关及其工作人员行使职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，依法给予国家赔偿”。但到底如何赔偿，是直接适用《国家赔偿法》还是建立专门的监察赔偿制度，则没有具体规定，需要进一步探讨。目前，对监察赔偿制度已有学者进行了关注，这些研究都是较好的探索，但仍有许多研究的空间，包括：要不要构建独立的监察赔偿制度？监察赔偿制度与已有的行政赔偿、刑事赔偿存在哪些异同点？监察赔偿制度构建中有哪些疑难问需要解决题？等等。这些，都需要结合监察权的特点，并借鉴行政赔偿、刑事赔偿制度的经验，从理论上作出论证，并构建具有中国特色的监察赔偿法律制度。
   一、监察所致损害应当实行赔偿制度
   要不要建立监察赔偿制度，涉及到两个问题：一是监察所造成的损害要不要赔偿？二是监察赔偿制度建立有何重要作用和价值。
   （一）监察损害也需要赔偿
   对监察行为所致侵害是否要赔偿的疑问，是源于对监察主体与监察对象之间的关系问题，具体而言，就是监察机关对所有国家公职人员的监察行为是否属于同体监督问题。有人认为，监察机关是国家机关，而监察针对的对象是国家公职人员，包括公务员、参公人员、被授权组织的工作人员、企事业单位以及基层群众自治组织中从事公务的人员，而对公职人员的处理一直以来被看作是体制内的事情，正如《公务员法》所规定的国家机关对其公务员的处理只能通过申诉而不能从体制外寻求救济那样，由此认为监察机关的监察属于同体监督，即使造成被监察对象的损害，也不存在国家赔偿问题；同时，还从现有的国家赔偿中获得了佐证，认为我国现有的两种赔偿制度即行政赔偿、刑事赔偿，都是国家机关对国家机关以外的人造成损害的赔偿问题。
    本文认为，上述看法是不准确的，也是不正确的。因为监察行为已经不同于国家机关对公务员作出的内部管理和处理行为，不同于国家机关对自己工作人员的内部监督。监察机关的监察是一个专门的独立的国家机关对所有公职人员的监督，正如《监察法》所规定的那样，监察机关是“行使国家监察职能的专责机关”，监察机关与被监察对象之间并不属于同体，其监督也不属于同体监督，而是一种异体监督行为，“监察法一个重大突破就在于，异体监督破题，……也摆脱了‘同体监督’痼疾”，传统的以体制内部管理行为对抗监察机关履职并豁免国家赔偿责任的理由是不成立的。因此，监察机关与被监察对象的这种法律关系，已经具备了监察赔偿的形式条件，在监察机关造成被监察对象合法权益损害时，要承担赔偿责任，要给予监察对象以国家赔偿。
   （二）建立监察赔偿的法律价值
   监察损害应当赔偿，不仅在理论上具有法理依据，而且在现实中也有其独特的实践作用和价值。
   1.是规范与制约监察权行使的需要
   “国家监察体制改革既是对党的十八大以来反腐经验的制度总结，又为新形势下反腐败斗争提供了坚强有力的制度保障”，有利于监察权的集中行使。然而，任何权力如果不进行有效地规制，都存在极易被滥用的可能，加强对权力行使的规范和制约是在赋权的同时就要设计的制度。监察权是对国家公职人员进行监督的权力，是一种非常大的权力，涉及到被监察对象的人身权、财产权，特别是涉及到被监察对象政治前途问题，必须对其进行规范和制约，使其在法治的轨道上运行，并有效地防止其滥用权力。而通过监察赔偿制度，可以通过法律责任的结果承担方式来倒逼监察权力的依法行使，并达到对其进行规范和制约的目的和效果。
   2.是保护被监察人合法权益的需要
   由于监察权具有较强的强制性，在对公职人员的履职具有监督和促进作用的同时，也很容易对公职人员造成“误伤”，侵犯其合法权益；而且，即使在被调查期间或在发现有违法犯罪事实时，被监察对象的合法权益也不能随意侵犯，也要合法行使。“监察权如果抛弃了合法性原则也就丧失了其监察本质，完全的监察本位主义只会掉入权威主义陷阱”。有权利必须有救济，国家公职人员的权利也应得到保护，当公职人员的合法权益受到不当侵害时，除了对相关监察人员进行处理外，必须给予被监察者以救济的机会和途径，“被监察者对其行使职权的行为有争议，应享有救济权”。而监察赔偿是保护被监察对象合法权益的重要方式，通过经济赔偿的方式，达到对被监察对象进行救济的目的，并实现监察权的充分行使与被监察对象权利有效保护之间的平衡。
   3.是监察法律体系进一步完善的需要
   我国已经建立了监察制度，并形成以《监察法》为核心的监察法律体系，而不久前全国人大常委会又赋予了国家监察委员会制定监察法规的权力，这将有利于监察法律体系的进一步完善。而在监察法律体系构建中，除了要不断丰富和细化监察权限、监察程序等立法内容外，一个非常重要的内容，就是尽快建立监察赔偿法律制度，使其与监察权限内容、监察程序等，共同构成我国完整的监察法律体系。目前，对于监察权限、监察程序问题已经不断有立法制度的补充，但监察赔偿制度，则仍是一个空白，急需尽快完善。
   二、监察损害需要建立专门的监察赔偿制度
   监察需要赔偿，那么，是构建专门的监察赔偿制度，还是适用已有的《国家赔偿法》内容？如果可以直接适用《国家赔偿法》，就没有必要再专门建立独立的监察赔偿制度。对此，有不同的观点：有人提出，监察权的行使与行政权的行使具有较大的相似性，可以比照行政赔偿进行监察赔偿；也有人提出，监察权行使中的留置与刑事赔偿的内容较为相似，可以比照刑事赔偿的内容进行监察赔偿；还有人提出，监察委员会“其权力配置更多地是通过对既有国家机关的权力转隶与整合而成，其职权主要来源于对行政监察机关以及检察院反贪机构职权的整体划拨”，而原来行政监察方面的权力可以适用行政赔偿，原来检察机关方面的权力可以适用刑事赔偿，不必建立专门的监察赔偿制度。
   但本文认为，监察赔偿具有其自身特点，需要专门构建单独的监察赔偿制度。
   1.监察权的性质不同于其他权力的性质
   建立专门的监察赔偿制度，是由监察权的特点决定的。监察机关的组建虽然与以往的相关机关的职能有密切关联，在权能方面也密不可分，甚至有许多相似之处，但不是以往几个机关及其权能的简单合并，而是经过重新整合而形成的一种新权力，与以前的权力有着本质的区别，将监察权从原来的行政权体制中剥离出来，实现从“行政监察权”到“国家监察权”的制度变迁。特别是“随着第五次《宪法修正案》和《监察法》的通过以及其他相关法律的修改，国家监察权已经成为我国权力构造体系中的独立权能系统，监察机关更是作为一个新设机关，与行政机关、司法机关共同构成人民代表大会制度下的国家机关配置形态”。
   经过重新整合的监察权具有自身特色，监察权既不同于行政权，也不同于司法权。行政权是一种管理权，所针对的对象主要是行政相对人，处理的是与行政相对人之间管理与被管理的关系；司法权是一种居中判断权，典型的司法权是法官依据一定的法律程序，通过事实的查清和法律的适用，达到纠纷解决、实现公平正义的目的。而监察机关乃是被宪法授予国家监察权的新的国家机构，按照《监察法》的规定，监察权的权限在于：对公职人员廉政教育权、监督检查权；对涉嫌职务违法和职务犯罪的调查权；对违法的公职人员政务处分权、问责权；对涉嫌职务犯罪的审查、公诉权；提出监察建议权，是一种“具有鲜明政治属性的国家监督权”。尽管不同性质的权力都有可能给公民、法人或其他组织的合法权益造成损害，但由于权力性质的差异以及权力行使对象和范围的不同，其损害赔偿的内容也有所差异，需要分别建立相应的损害赔偿制度。
   2.监察权所致损害的情形不同于其他权力的损害情形
   由于监察权的性质和行使方式的不同，其侵害的情形也不同于其他权力。行政赔偿主要是行政机关及其工作人员在行政行为作出过程中，包括行政处罚、行政强制措施、行政征收征用等所致的损害情形。刑事赔偿致害情形主要是具有刑事司法职能的机关及其工作人员违法采取拘留措施、逮捕措施、判决有罪、以及其他有关罚金、追缴财产等侵犯公民财产的情形。而监察权可能损害的情形有：一是留置的损害。所谓留置，是“为保障侦查活动的顺利进行，由监察委员会对被调查人所实施的限制被调查人人身自由的强制措施”，是在规定的时间内将被监察对象留在固定地点而限制其自由的情形，是监察机关对被监察人可以采取的最为严厉的措施，也最易造成被监察对象的损害；二是查封、扣押、冻结与监察有关财产的情形；三是与监察职务相关的其他致害行为等。监察行为所造成侵害情形的特殊性以及与其他权力的差异性，决定了无法直接适用其他权力侵害时的赔偿制度，必须建立专门的监察赔偿制度。
   3.监察赔偿程序不同于其他权力损害的赔偿程序
   获得赔偿必须依据法定的程序，由于致害机关及其致害情形不同，其赔偿程序也有所不同。行政赔偿在程序方面，除了要求受害人先行向行政机关提出外，还涉及复议案件的行政赔偿程序问题，并允许提起行政赔偿诉讼。刑事赔偿程序主要是直接向致害主体提出，包括向负责侦查的公安机关、向负责检察的检察机关、向作出有罪判决的法院、向负责管理的看守所及监狱管理机构提出，并可以向上级机关提起复议。而监察赔偿，由于监察机关的特殊性和复杂性，监察程序也有别于其他国家赔偿程序，不能直接适用现有国家赔偿程序中的任何一个程序，必须建立专门的监察赔偿程序。因此，监察赔偿应当作为国家赔偿的第三种赔偿制度，进行单独的制度构建。
   三、监察赔偿制度构建的基本内容
   （一）赔偿义务主体问题
   监察赔偿的义务主体当然是监察机关，但由于我国监察机关具有多层次性以及监察权行使方式的特殊性，如何确定赔偿主体，是个非常重要的问题，这里有几种情形需要进一步讨论。
   1.派驻或者派出的监察机构的赔偿义务主体问题
   我国监察机关包括国家监察委员会以及省级、设区的市级、县区级的地方监察委员会，此外，还有一些派驻或派出的监察机构。对于各级监察委员会，其作为赔偿主体是没有疑问的，问题是，派驻或派出的监察机构是否是赔偿义务主体。《监察法》一方面规定，派驻或派出的监察机构“对派驻或者派出它的监察委员会负责”；另一方面，又规定派驻或派出的监察机构根据授权“依法对公职人员进行监督”，依法调查与处置，体现了一定的独立办案特点。因此，监察机构是否可以作为单独的赔偿义务主体，规定得不够明晰。本人认为，监察机构与委派它的监察机关都应当作为赔偿义务主体，这有利于监察机构认真负责地履行职责，也有利于委派的监察机关加强对其派驻或派出的监察机构进行有效地监督，更好地规范和制约监察权的行使。
   2.上一级批准行为的赔偿义务主体问题
   《监察法》规定，“设区的市级以下监察机关采取留置措施，应当报上一级监察机关批准”。这里需要探讨的问题是，对这种留置措施所致侵害，是由实施的监察机关赔偿，还是由批准的监察机关赔偿，换言之，批准监察机关是否是赔偿义务主体？本人认为，这种情况，应当仍由具体实施留置措施的监察机关进行赔偿，而批准机关不作为赔偿义务主体。因为这种批准实际上只是例行程序而已，并不具有实质性的控制；而且由实施机关作为赔偿义务机关，更便于对相关事实进行调查，也方便当事人提出监察赔偿请求。
   3.纪检合署办公的赔偿义务主体问题
   与其他两种赔偿不同的是，监察机关是与纪委合署办公的，是一种紧密型的合署，“从‘合署办公’的实际运行中可知，党内监督与监察监督并未体现出人员配备与使用上的差异”，基本上属于一个机构两块牌子，两者有共同的内设机构，甚至许多情况下是纪委主导下的办案模式。监察机关违法行使职权要进行监察赔偿，那么纪委要不要同时承担赔偿责任？或者纪委所造成的侵害也由监察机关承担赔偿责任？或者全部由监察机关顶罪似地承担赔偿责任？本人认为，鉴于纪监合署办公的现状，鉴于党的机关所处的领导地位而不便直接由纪委出面承担赔偿责任，如果是纪委方面的原因，可以通过国家机关内部责任承担的方式处理，而对外只让监察机关承担赔偿责任即可。换言之，只要是纪监部门所办的案件，应当统统由监察机关出面承担赔偿责任，监察机关是赔偿义务主体，而纪委不是。
   （二）赔偿范围问题
   监察赔偿范围的确定既要考虑监察行为，也要考虑被监察人权利的属性问题。就后一种情况而言，目前的《国家赔偿法》赔偿的范围一般限于公民的人身权和财产权，而不包括其他权利。因此，监察赔偿的范围也应限于这两种权利的赔偿。
   1.违法留置行为的损害赔偿。
   留置行为具有强制性特点，是一种在一定时期内限制被监察对象人身自由的行为。违法留置一般包括以下几种情况：一是监察机关将不符合条件的人进行了留置。在留置对象方面，《监察法》仅限于“涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪”、“涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员”；在留置情形方面，必须符合《监察法》第二十二条规定的情形。因此，留置对象的错误或不符合留置情形而留置的，都是一种违法留置的行为，监察机关都要承担赔偿责任。二是监察机关超期留置。《监察法》规定的留置期限是三个月，需要延长的，也不超过三个月，且只能延长一次，如果监察机关超期留置，或不符合延长留置的条件等，都构成违法留置，都应当承担赔偿责任。三是调查后被撤销的案件。《监察法》规定了监察机关对案件处置的几种情形，并规定了撤销的情形，案件撤销后，之前的留置行为也就成为侵害行为，监察机关也要承担赔偿责任。
   2.使用暴力或唆使他人使用暴力行为的损害赔偿。
   在监察过程中，监察机关具有调查、搜查的权力，以便收集、调取相关证据，即监察人员可以对被调查人及相关人的身体、物品、住处等进行搜查。与此同时，《监察法》也明令禁止监察机关使用非法方式收集证据，禁止体罚或变相体罚方式。因此，在此过程中监察机关及其工作人员使用侮辱、打骂、虐待、体罚或者变相体罚被调查人和涉案人员等造成损害的，应当承担赔偿责任。当然，这种情形，既包括一般情况下调查、搜查过程中的情形，也包括留置期间监察机关使用暴力行为或唆使他人使用暴力行为的情形，造成损害的，监察机关都应当承担赔偿责任。
   3.违法查封、扣押、冻结的损害赔偿。
   《监察法》赋予了监察机关对相关财物、文件等的查封和扣押的权力，也赋予其对相关款项冻结的权力，此种监察违法的情形一般包括：一是查封、扣押、冻结了与案件无关的财产；二是超期查封和扣押的行为；三是查封、扣押的财物被毁损；四是经调查后案件被撤销。出现这些情形造成损害的，监察机关都应当承担赔偿责任。
   4.其他违反法律法规的损害赔偿
   例如，监察机关没收、追缴被监察人的财物，在案件撤销后，不仅要归还财物，而且造成损失的，也要承担赔偿责任。又如，对于被采取限制出境措施，造成受害人财产直接损失的，也应当属于监察赔偿的范围。
   关于政务处分决定造成损害的，是否属于监察赔偿范围的问题。由于监察机关具有“对违法的公职人员依法作出政务处分决定”的权力。而且根据《公职人员政务处分暂行规定》，监察机关可以对公职人员作出“警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等”政务处分。如果所作出的上述政务处分被撤销，监察机关是否应承担赔偿责任？本人认为，政务处分所涉及到的权利并不是人身权、财产权的范畴，而是一种政治权利，不应在纳入监察赔偿的范围。
   当然，对监察赔偿范围在作出肯定性列举的同时，也要对不予赔偿的范围作出否定性列举，就像行政赔偿和刑事赔偿一样，从否定的方面明确不予赔偿的范围。结合监察权行使的情况，可以对以下事项不予监察赔偿：一是监察机关工作人行使与监察权无关的行为，由侵害人个人承担赔偿责任；二是被监察人自己的行为致害的，属于受害者自己的过错，国家不承担赔偿责任；三是法律规定的其他情形，这是作为兜底项，为今后立法和司法解释留有空间。
   （三）赔偿程序问题
   关于监察赔偿程序，有学者认为可以参照适用《国家赔偿法》关于刑事赔偿程序的规定，并可以在不服复议决定的情况下，像刑事赔偿那样，向复议机关所在地的同级人民法院赔偿委员会申请作出赔偿决定。本人认为，在监察赔偿程序方面，要充分考虑监察赔偿自身的特点作出如下设计：
   1.关于监察赔偿的基本程序
   监察赔偿的基本程序可以包括：一是受害人向监察机关直接提出。由赔偿义务机关先行赔偿原则是国家赔偿的基本程序，也是各国国家赔偿的通行做法。在监察赔偿中，受害人也应首先向侵害其合法权益的监察机关提出赔偿请求。受害人提出赔偿请求时，应当向监察机关递交赔偿申请书，载明规定的事项，对于书写有困难的，也可以口头申请。二是相关监察机关在收到赔偿申请两个月内做出赔偿决定，其中，在给予赔偿决定时，应就赔偿项目、赔偿方式、赔偿数额与受害人协商；在不予赔偿时，要说明不予赔偿的理由。三是监察机关作出赔偿后，应当向故意或重大过失的监察人员追偿部分或全部赔偿费用。
   2.关于对监察赔偿进一步救济的问题
   在行政赔偿和刑事赔偿中，都规定了相应的进一步救济途径。例如，在行政赔偿中，赔偿请求人对赔偿事宜有异议的，可以提起行政赔偿诉讼，由法院作出判决，体现了行政赔偿与行政诉讼的衔接，以及司法最终处理的特点；在刑事赔偿中，赔偿请求人对赔偿决定不服的，既可以向上一级机关申请复议，也可以向复议机关所在地同级人民法院的赔偿委员会申请作出决定，甚至还可以向更高一级的人民法院赔偿委员会进行申诉。因此，无论是行政赔偿还是刑事赔偿，都有法院的介入：对行政赔偿采取的是由法院通过开庭审理行政赔偿诉讼案件的方式达到最终救济的目的；对刑事赔偿虽然不采取诉讼方式，但法院的赔偿委员会也具有案件审理的特点，实行少数服从多数的审查原则，有利于对赔偿事实的查清和作出最终处理。
   鉴于监察权以及监察机关的特殊属性，不能像行政赔偿诉讼那样采取监察赔偿诉讼的进一步救济方式，也不能像刑事赔偿那样由法院赔偿委员会复议的进一步救济方式。监察机关与法院不是一个机关体系，而且也不能将法院的司法处理作为最终处理，只能实行监察赔偿程序的自成体系。具体而言，可以采取在市级及以上的监察委员会内设置专门的赔偿委员会的方式，对不服监察赔偿决定的，可以依次向其上一级监察委员会的赔偿委员会申请复议，直至向国家监察委员会申请复议，通过监察委员会的内部系统，实现监察赔偿的进一步救济途径。当然，需要不断完善各级监察委员会的赔偿委员会结构，吸收相关专家介入，以更加中立的态度对待监察赔偿问题，而且赔偿委员会在复议赔偿时，可以实行少数服从多数的投票决定制度，以实现对不服监察赔偿时的公平公正救济。
   四、监察赔偿制度与《国家赔偿法》的衔接
   尽管监察权与行政权、司法权有所不同，其赔偿制度也存在许多差异，但也并非说三者没有共同点，相反，监察赔偿与行政赔偿、刑事赔偿有许多相似之处，而这些相似之处，恰恰是监察赔偿制度构建时可以从中借鉴或同时适用的内容，并实现三大赔偿制度操作的一致性和有机衔接。
   （一）赔偿归责原则的衔接
   归责原则是赔偿义务机关是否承担赔偿责任的依据和标准。在《国家赔偿法》中，行政赔偿和刑事赔偿的归责原则在总体上是一致的，体现在《国家赔偿法》总则部分的第二条，但在分则中，表述上则有一定的差异。行政赔偿实行以违法为归责原则，体现在《国家赔偿法》第三条、第四条，而且在条款表述上一般都使用“违法”“非法”的字样。而刑事赔偿则是以违法原则为主，结果原则为辅。例如，违法归责原则体现在《国家赔偿法》第十七条第一、四、五项和第十八条的第一项；结果归责原则体现在第十七条第二、三项和第十八条的第二项。
   监察赔偿归责原则在总的方面与《国家赔偿法》第二条所确定的归责原则应当是一致的，而在具体表述时，可以与刑事赔偿归责原则相近，即以违法归责为主、结果归责为辅的归责原则。就违法归责的事项而言，违法留置、使用暴力行为或唆使他人使用暴力、违法查封扣押冻结等，都属于此种情形；就结果归责的事项而言，对公民留置后，决定撤销案件、不起诉或判决宣告无罪的，则属于结果归责原则。因此，在归责原则方面，监察赔偿与《国家赔偿法》应当相衔接。
   （二）赔偿方式、计算标准等方面的衔接
   在《国家赔偿法》中，对行政赔偿和刑事赔偿在赔偿方式和计算标准方面，则作出了统一的规定，体现了两者在赔偿方式和计算标准的相同性。例如，在赔偿方式上，以支付赔偿金为主，辅之以返还财产或恢复原状。在计算标准上，分别对侵犯人身自由、侵犯生命健康等人身权赔偿以及侵犯财产权的损害赔偿计算标准进行了规定。实际上，监察损害赔偿也同样如此，对于赔偿方式和计算标准，也采取相同的规定，以支付赔偿金为主，辅之以财产返还或恢复原状，以实现监察赔偿与现行其他赔偿制度的衔接。此外，在赔偿请求的时效等方面，监察赔偿也可以适用《国家赔偿法》的规定。
   （三）赔偿立法体例的衔接
   关于监察赔偿立法体例问题，有几种方案：一是单独制定监察赔偿法，对监察赔偿问题进行规定。然而，如果单独立法，不但立法成本高，而且可能与《国家赔偿法》在衔接方面存在问题。二是在《监察法》中对监察赔偿问题作出规定，以确保监察赔偿与监察的其他内容成为一个整体，这种立法体例虽然实现了将所有监察内容集于一法之中的优势，但也存在与其他国家赔偿制度相脱节的问题。三是在《国家赔偿法》中设置专门的一章，规定监察赔偿问题，可以实现三种赔偿制度的衔接。目前看来，采取第三种立法体例更好。实际上，监察权也是一种国家权力，监察赔偿也是一种国家赔偿，是一种与行政赔偿、刑事赔偿既有区别，又有联系的一种赔偿，作为国家赔偿的一部分，在《国家赔偿法》中设立专门的章节，既体现了监察赔偿与其他两种赔偿的不同之处，也体现了相似之处，并实现监察赔偿与现有国家赔偿制度的有机衔接，是监察赔偿立法的最佳选择。
   余  论
   目前，《国家赔偿法》中只规定了行政赔偿和刑事赔偿，要实现三大赔偿制度融于一法之中，必须对《国家赔偿法》进行修改。然而，值得注意的是，有关《国家赔偿法》修改问题，并没有被列入十三届全国人大常委会的修法之列，连第三类的项目也没有列入。为此，必须尽快启动《国家赔偿法》的新一轮修改，尽快建立监察损害赔偿制度，以落实《监察法》的有关条款，并实现《监察法》与《国家赔偿法》的衔接。