第2单元 社会管理创新
第2单元主持人 周汉华 中国社会科学院法学所教授、博士生导师
【周汉华】下面进入第二单元的研讨。本单元的主题的——“社会管理创新”。首先有请福建省人大常委会委员、法制工作委员会主任游劝荣同志发言。
第2单元主旨发言人 游劝荣 福建省人大常委会委员、法制工作委员会主任
【游劝荣】感谢青岛中级人民法院给了我这个机会，按照联合国的标准，按照最宽的标准我也不应该站在这个讲坛上，做青年论坛的发言。所以，我非常高兴，也非常惶恐。我想，我把我自己学习和思考粗浅的认识，
第一，我们讨论社会管理创新的背景。我认为，几个问题至关重要。
一是中国社会已然进入了矛盾多发期，这个矛盾多发起，可能是一种不可避免的宿命，人均收入到了3000美元的时候，总是社会动荡，所以在这个阶段、呆在法院、呆在检察院、呆在矛盾第一线的人，你的命就是应该这么辛苦，我们要认识到必然性，中国社会矛盾多发期，这是很客观的。
二是中国社会逐渐进入公民社会，不好说已经是一个公民社会，但是在走向公民社会非常重要的标志是顺民，听话的老百姓，变成了有一些钉子户了。还用社会价值判断多元化了，不但容忍像我们穿西装打领带的，还容忍穿制服的，还可以在我们这个社会生活当中非常认真的谈论像超级女声、芙蓉姐姐、凤姐、犀利哥，还容忍两个县去抢谁是西门庆的祖籍地，社会生活越来越多元化，老百姓变得和过去的想法不一样，社会形态发生了很大的变化。比如过去结婚或者离婚，单位人事处最先知道，现在只有离婚以后想再结婚、再生孩子的时候，人事处才知道。所以，人从一个单位变成一个社会的人，整个社会管理形态已经发生了很大的变化，公民社会逐渐成型。
三是一定要意识到现在已经有逐渐比较完善的法制了，虽然还很不完善，但已经逐渐完善。比如在诚信问题上，对于政府和政府部门要求越来越严格，过去随便管老百姓，怎么管都对，这个时代已经过去了。
第二，正确的创新社会管理观。观念问题非常重要，谈创新管理很多，但是有没有一个基本框架，这个问题很值得我们研究。
首先，我们先讲方向，创新社会管理一定要有市场化的方向，开放的方向，也就是说，创新社会管理我们必须导向一个良性、健康的方向，而不是别的方向。但是很遗憾，我们现在看到了一些不这样的方向。比如应对金融危机，大规模回归国有企业的垄断，应对国际金融危机当中大规模回归已经被我们抛弃的计划手段、行政手段。借办大事的机会，我们可以很大规模的、相当没有根据的限制老百姓的基本自由和基本权利等等。我们讲创新管理，可以做很多探索，但是千万不要往相反的方向探索，这是方向。
其二，应该更科学高效、更民主、更法制，而不是相反。几十年来，好不容易树立起老百姓心中，也是法律人心中对于法的信仰，如果改来改去，对法更不相信了，连自己都不相信了，我就听到不少法官跟我讲，他都不知道该怎么办案件了，过去知道，现在变得不知道了，这个改革恐怕值得我们来研究和思考了。
三是改革应该讲一个底线，比如今天早上听到了罗东川所长说的，比如不存在、不要求、不调解就不判案。从现在实际运行当中，具有不调不判的例子，这里有一个问题，大调解、不调不判这样一种状况，实践当中对于法律的破坏是很厉害的，谁都可以不讲法制，法院不能不讲法制，谁都可以不讲法制，法律人不能不讲法制，如果我们的创新变成不讲法制，明天我们的饭碗就不知道在哪里了。
四是很重要的观念问题，就是改革应当遵循一种理性原则，这是方法的角度讲的。我很赞成今天早上讲到改革应该根据战略性，不能简单对症下药，头痛医头，脚痛医脚，这里我觉得不要为创新而创新。习近平同志对于党建工作最近有一个指示，他指出：不要为了改革而改革，不要为了创新而创新，要历史的、唯物的、辩证的去看我们当时的各种选择。比如当时民事诉讼只规定重在调解，而没有规定调解前置，当时一定是立法者们作过很认真的选择和博弈，为什么行政诉讼除了赔偿之外，不能调解，当时一定作了很认真的选择和判断的，我们应该研究当时作这种选择和判断的客观条件变化了没有，如果没有变化，今天凭什么去改它？如果为了改革而改革，我们就会很麻烦。过三十年、五十年，后人们看本世纪初，这批法律人疾病乱投医，手忙脚乱，留下历史很多负资产，情何以堪。我们研究的是创新的观念问题。
第三，应该思考和研究社会管理创新是一场革命，而不是简单的修修补补。这个问题，也很值得我们重视。我们这个体制有一些非常特殊也很精彩的功能，比如可以把丧事当成一个喜事来办，一个矿难发生以后，我们可以说矿难一个人都没死，所以很值得庆贺，还可以搞英模报告会等等。还有一个机制，就是很容易把一个非常严肃的问题，变成口号化、娱乐化、泡沫化，比如能动司法，很不幸，在一些地方、一些人身上，可能就泡沫化了，我看到了不止是人民法院报，还是法制日报，曾经在头版头条登了一篇文章，将沿海地区一个法院提出的一个口号“我们不但要为企业保驾护航，还要为企业导航”，我们的司法还能为企业导航，这还能动了一点。在类似这样的问题上，我们应该看到，改革不是一种口号，不是贴标签，不是你说一句，我说一句，应该是很深刻、很严肃的一种革命体制创新，我想这里有三个问题是很值得我们思考：
一是这是一场体制革命、体制改革。创新社会管理，大家讲到流动人口管理，流动人口管谁呢？这里有一群人很重要，就是“农二代”，这些人是跟我一样年龄的农民工的孩子，他们身份是农民，但是从来没有在农村生活过，也不认同农村，也不愿意回到农村，他们也回不到农村里，也没有土地，也没有能力，一定要待在这个地方，但是从小就受到歧视，这批人是简单的流动人口，管不住，这些人比过去流动人口更难管，这些人就需要户籍制度改革的一整套措施，进行完整的一种体制改革。
二是信访问题，我今天还很好的听到了李凤奇同志的一种说法，我觉得这种说法多少有一些纠偏。今天早上同志们关于信访的问题都是很理性、很客观的，但是我不得不说这个问题很不全面。我认为有两条非常重要：1、如果信访当中有那么多的钉子户，有那么多的老上访户，我觉得很大程度上凤奇同志说，是公检法逼的，我比较谨慎，不这么说，我觉得是现行体制处理不好，让他变成了钉子户，老百姓一开始都是很好的。2、千万不要认为打官司可以赚钱，像朱教授说过，靠打官司赚钱很辛苦，因为律师靠打官司都赚不到钱，其他老百姓靠打官司赚钱，很辛苦的，靠信访发财也是很累的。所以我觉得这个问题，我们是不是应该有更理性、更真实、更正确的一种认识，信访问题其实本质上是一个体制问题，什么体制问题？1、党和政府，还有宪法和信访条例都鼓励大家上访，谁都可以上访，但是各种管理体制，用维稳指标让你不上访。这是一个体制矛盾。2、比如在纠纷，在宪法法律找不到出口，比如拆迁，不让打官司，只好到省政府门口上访。3、谁家的孩子谁抱回去，但是抱回去的结果是答应他的要求，而这个答应的要求往往都是人民法院经过二审、三审、再审判决过，已经不能再答应了，要抱回去，就要答应他，答应他有意味着生效裁判不能生效了，因为又来了一个新的循环。所有这些问题不是简单的信访问题，有很多制的问题，比如我们能不能开一个三审，比如行政复议和行政诉讼可不可以更大范围、比如是不是可以考虑群体诉讼，这样让更多的问题制度化、法律化，这是一个体制问题。4、公众参与，在社会管理当中是很重要的问题，但是公众参与，除了老百姓个人参与、除了人民调解员，人民陪审员，应该有更多新的形势，比如人民群众团结起来参与，比如GNO，我们有社团管理的规定，但是这些规定基本上对付法轮功的思维，对于我们创新思维管理要求可能就有很大的差距。
在创新社会管理当中，更需要的是除了研究我们该做什么之外，我觉得应该进一步研究不该做什么。创新社会管理，的一个非常重要的东西，我们可以做很多方面，但是其实创新社会管理，特别是政府，更应该研究我们不该做什么，我们注意了，一会儿林教授还会专门谈司法方面不该做什么。有一部电视剧，电视剧里面潜伏的主角跟他的太太说了一句话，听到延安沦陷之后说了一句话，有一种胜利，叫撤退。我觉得社会管理在创新社会管理条件下，我相信更多的时候，公权力的撤退是更好的一种创新。所以，我们要研究，除了研究创新什么之外，还要研究不创新什么，不管什么，不管什么弄不好就是最好的管理。我觉得这是我们要研究的内容，把社会管理创新，当成一种革命，当成一种改革，而不是很简单的修修补补。
谢谢各位。
【凌斌】中国当代司法改革面临的一个重要问题在于，为什么法院的政治地位和经济条件提升了，法官的综合素质和业务水平提高了，但司法的公共威信和社会效果却没有显著的改善？
伴随着中国社会的飞速发展，矛盾纠纷和社会问题都比从前大为增加了。这必然需要更多和更强的纠纷解决方式与社会控制机制，因此对于任何部门和机构而言都必然会面临严峻的挑战。但是，司法改革过程中盛行的万能主义和扩张主义，也值得我们认真反思。各国的法治发展历程，并不是一个司法不断介入社会、不断扩大干预的单线进化过程。任何国家都不可能把一切私人纠纷都变为司法案件，把一切社会矛盾都纳入司法程序。因此，应当注重和研究司法行为的必要边界，从而优化司法职权配置，实现“能动司法”和“为民司法”的真正目的，更好的推进以“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”为重点的社会主义法治建设。
吸取那些走过同样道路的其他国家的经验教训，有助于我们理解和把握这一问题。美国历史上一系列关于种族隔离的案件，提供了正反两方面的启迪。
南北战争之后，虽然在名义上确立了种族平等的政治原则，但是直到二十世纪五十年代之前，对黑人的种族隔离仍然是美国社会的基本社会状况。所以，在1898年的“普莱西诉佛格森案”中，美国最高法院仍然支持了种族隔离，确立了“隔离但平等”的宪法原则。但是二战以后，美国社会已经发生了深刻变革。二战中黑人青年大量参战和参与社会生产，获得了工作机会，提高了社会地位，美国社会的深层结构已经发生了重大变化。在社会变革之后，司法变革的时机已经成熟。1954年的“布朗诉教育委员会案”，著名的沃伦法院就是在这一背景下顺势打到了“不合时宜的法律”，并且代之以新的“隔离不平等”的宪法原则。但是，沃伦法院的后继者没能适可而止，将法院的触角伸展到了社会的各个领域，最终走过了头，使得事情走向了反面。
五十多年后看来，布朗案试图建立的新的社会体制基本上失败了。美国社会的等级制和隔离制已经变得极为刚性。上流社会、中产阶级和底层社会之间的界限已经非常明显。黑人区、白人区、拉美区、华人区，形成了泾渭分明的“划区而治”。一个人选择住在哪里，是法治社会无论如何没法全然强制的。所以越是在司法上试图打破隔离，就越是引起人们在事实上强化隔离——既然我不得不在白天和我讨厌的人一起工作，那么，我就一定要在下班后能和自己喜欢的人共同生活。这样，本可以由社会和政治力量继续推动的社会平等，由于司法的过深介入，反而变得迟滞。而且司法的过度有为也使得司法机构和人员日益深深陷入社会泥潭，以至于美国法院越来越像一个行政机构。
以上的经验教训启迪我们，司法不能一味的积极有为，而是必须考虑实际情况和具体时机而选择“有所不为”。
归纳“司法有所不为”的典型范畴，至少有十种情况，应当实行“无为推定”。我们可以称之为司法的“十不为”：即司法尽量不管或者少管那些利害过于重大或者过于琐细的问题，尽量不管或者少管那些行为过于普遍或诉求过于特殊的问题，尽量不管或者少管那些社会过于陌生或历史过于陈旧的问题，尽量不管或者少管那些公众过于热切或者时间过于久远的问题，尽量不管或者少管那些事实或法律过于疑难或过于简单的问题。即司法尽量不管或者少管那些过大或过小、过多或过少、过新或过旧、过热或过冷、过难或过易的极端或琐屑问题。司法要管的，只是不大不小、不多不少、不新不旧、不热不冷、不难不易的中等和常规问题。这应当是司法职权配置的基本定位。
从历史经验来看，司法在不同国家和不同时期，不断会从无为到有为、从有为到无为相互转化。这其中关键的问题，是司法行为或退出的适度和适时，是分寸和时机的把握。前面所举的“有所不为”的十种典型情况，都会随着时间地点的变化而变化。初看起来“不大”“不热”的案件，可能一不小心就变得“过大”“过热”。以往“过少”、“过新”的问题，随着时间的推移甚至可能走向反面，变得“过多”、“过旧”。这不意味着司法将永远无所作为。关键在于时机和次序。
总之，司法选择有所不为，并不是要坚持教条，而是基于把握分寸和掌握时机的实践智慧。
对于作为良治的法治而言，关键是要管得好，而不在于管的多还是管的少。我们倡导司法的有所不为，恰其在于，管得好的应有之义就是管得少。
评论人 童之伟 华东政法大学教授、博士生导师
【童之伟】我在认真的拜读了凌斌博士的论文，刚才也听了他的陈述，我感觉这个论文还是有很多的优点，对报告的主旨我是高度肯定的。因为他的报告参照美国经验，结合中国的实际情况，概括了司法的四个范畴。我理解凌博士的意思，就是要主张中国的法院不要勉强受理和处理司法处理不好和处理不了的事情，应该把时间和精力、人力和物力集中在司法能够处理好的纠纷上，从这个意义上说，我对他的报告高度的评价。但是，我这个人觉得最好多讲一些问题，多探讨一些问题。因为这样的话，对他们来说很好。
凌斌的报告当中，主要基于中美比较的角度讨论中国司法优化配置的问题，但是我觉得他似乎对两个方面的背景是薄弱的。一是中国法院的宪法地位，于美国宪法地位来比较，那是落差非常之大的，美国的法院是三权分立的法院，法院跟国会和总统是平行的。我们中国的法院地位大家都知道，从国家的体制来说，在人大常委会之下，这是从宪法的体制下，但是从法律的体制来说，还是在国务院之下。所以，我去年和日本人讨论中国法院的问题上，日本人一开口就说中国的法院怎么样、怎么样，日本的意思是和日本法院相比，我说那不能比，我说，我可以告诉你，中国的法院在中国国家机构体系中，处在第五档。在我们体制下，我们宪法要实施，首先主要是靠立法机关立法，通过立法实施。在美国立法，没有司法重要，美国宪法要实施，首先要依赖于司法，而不是依赖于法律，差距非常大，所以要注意这个问题。
二是没有充分注意到宪法体制，产生三个比较明显的问题：1、在和美国司法史上的经验教训总结，可能不大符合美国的情况，不能反映美国司法发展的主流倾向。比如提到了三个案子，一是“思科达案”，这在美国是一个非常失败的判例，但是“思科达案”恐怕还不能算是一个能动司法的例子。但是真正后面提到的两个案子，一个是“布朗…纽约交易所案”、一个是“洛伊受贿案”，这是比较典型的能动司法的例子。但是，在美国的主流社会，事实上，对这两个案子方向是肯定的，直到今天还是这么做，没有多大批评，但是主流社会是没有批评，法学界的主流也没有批评，不仅如此，我找到了例子，2010年，还有两个比较典型的能动司法的案子，也就是联合公民诉联邦选举委员会案，还有加州联邦法院通过一个判决，否决了州的宪法中间关于同性婚姻的条款，这也是能动司法的例子。所以，能动司法在美国还在搞，这些年这个趋势不会变。这一点凌博士要考虑到。
2、由于前面两个大的方面的背景，没有充分注意，造成一个不容易看到中国宪法给予法院能动空间，与美国宪法给予法院的能动空间要小得多。在美国宪法法官造法是理所当然，没有什么说，不造法是错误的，在中国法院不能造法，不仅法院不能造法，依照中国宪法，法院无权解释法律，只是根据法院组织法，才能有限的解释法律，所以地位差别太大了，我们法院的空间太小了，如果哪个对这个不满，就要改宪法，否则的话，没有别的办法。
3、凌博士的文章，可能他是比较客气，一方面举的是司法客气在中国，但是另一方面，前面有一句话更好的要实现能动司法的目的，显然是对能动司法是肯定的，这多少让人感觉有一些矛盾。所以，我个人认为，在中国，特别想对能动司法在理论上，还要在凌博士的基础上往前推进一些，我个人特别赞同凌博士说法院的功能要克制一些。所以，我在他的基础上，更近一步往前讲几句，这几句话可能法院的同志不是特别愿意听，但是我先要说明这么一个意思，中国的法院地位，按照宪法来说，我们现行的实际地位是低于宪法规定的，这是我的一个判断。在“十八大”之前，要发动一个讨论，就是政治体制改革，我的主张是最高法院院长应该是常委，或者作为一个过渡，起码是先搞成政治局委员，这是我一定要发表出来的主张。我的意思是，在中国，提倡和推行司法能动，在理论上是错误的，从法律上看是违背宪法原则的，从实践看是不可能行得通的，只会造成司法的乱动和盲动。这是我的基本结论。第一个理由，在美国司法能动主义是一个对抗国会，与国会争夺的立法空间，甚至主张变相修改宪法的主张，这是美国一个现实。二是在美国司法能动主义被普遍认为是一种反民主的司法举措，是一个贬义词，美国法官并不愿意承认是能动主义者。第二个理由，在欧洲司法能动主义也是一种用司法者对抗民选议会，与议会争夺规则制定权，甚至被当今某些政治力量作为亲善或者清除社会主义宪法和社会主义制度剩余影响的工具。第三个理由，中国法院不可能真正的能动，我们强调人大是我们的根本政治制度，因为我们中国共产党执政要靠人大作为抓手，真正的用能动主义的话就直接跟人大冲突，就直接跟党权冲突。第四个理由，不能真正能动硬要能动必会瞎动，现在有一些瞎动和盲动的表现。第五个理由，我们需要知道，但是主要在省级方面的干预，最高法院发文件，上级对下级经常发文件，院长经常讲这个讲那个，从宪法和法律的角度说，从法院上下级的角度是监督与被监督的关系。从这个性质上来说，都不妥。
谢谢。
报告人 王杰 青岛市李沧区检察院助理检查员、法学博士
【王杰】各位专家学者、各位同仁：大家好！为深入调查分析检察机关在推进“三项重点工作”过程中存在的困难、问题，笔者收集整理了青岛市检察机关近五年来的检察工作情况，试图从中找出规律性的问题，从而把握化解矛盾、解决问题的主动性。
对山东省青岛市检察机关近五年各项法律监督活动的总体情况的分析主要包括以下两个方面：一方面是检察机关办理职务犯罪案件(立案)、批捕、公诉、诉讼监督等情况；另一方面，是群众到检察机关进行上访、控告、申诉、信访等情况。
一、基本情况
从各项数据和具体案例分析发现，检察机关在推进三项重点工作过程中主要存在以下问题：
第一，群众维权意识日益高涨，对行政与司法机关的要求不断提高。这一问题具体表现在民事行政申诉案件和群众要求立案监督、判决执行监督的案件数量居高不下。民事行政申诉案件中，申诉人因法官的执法作风生硬、对处理结果解释不到位而进行申诉的案件大幅增加。立案监督案件主要是由于公安机关在办理刑事案件过程中，个别人员执法水平不高、责任心不强，而导致群众对公安机关的不立案决定或对不该立案却立案的处理决定不服，遂到检察机关申请立案监督。如山东省青岛市近五年来共立案监督439件，其中属于当事人申请立案监督112件，占总数的25.5%。执行监督案件主要是群众反映虽然已经胜诉，但法院执行不力，判决书中确认的赔偿款始终无法得到赔偿。
第二，对司法机关职能管辖和分工不明确，到多个部门维权问题突出。当前，群众维权存在这样一种心理，即认为越级维权、越级信访、重复信访、多头维权，则更有利于问题的解决。如，检察机关在受理群众维权案件时发现，有的当事人已经多次到过街道办事处、信访办、法院、公安机关、民政部门、劳动部门、工商行政管理部门、甚至市长热线、省级信访部门反映了问题，有的是正在反馈过程中，有的是自认为维权未果。同时，有的群众对检察机关的受案范围和职责分工存在错误认识，或缺乏准确定位。以青岛市检察机关为例，每年接受各类群众维权（包括举报、申诉、上访等）反映诸如劳资纠纷、征地补偿等不属于检察机关管辖的案件有400余起。
第三，诉求表达呈现出群体性特征，社会矛盾不断激化，并表现出大规模态势。公民利益诉求和表达愿望不断增强，并逐渐形成一种误区，即认为参与维权的范围或规模越大，越可能具有充分的代表性；参与涉入的程度越深，知情度可能越高，对检察机关或其他行政机关的监控可能越更大，采用的维权手段越激进，有可能对行政、司法机关的影响力越大，获得维权成果的机会越大。近5年，青岛市检察机关的发生集体访近百件。
第四，矛盾纠纷多样化，协调处理难度增加。笔者认为，群众维权意识的膨胀不仅仅是公民法律意识形态问题，而是社会、政治、经济、文化问题的折射，是社会矛盾叠加，政策、法律执行不力，制度缺位，对话机制缺失和权利救济渠道不畅的一个政治信号，是社会法治危机的表现。当前，我国正处在社会、经济转型时期，特别是受金融危机的影响，部分企业改制、重组、破产，从而引发了一系列劳资纠纷、职工安置、职工福利、医保等问题，同时随着城乡一体化进程的推进，环境污染、农村征地、城市拆迁也随之接踵而来，以上诸多社会矛盾交织在一起，是造成群众维权、特别是群体性事件的直接诱因。同时，在群众主张合理诉求之外，还存在少数不法分子制造事端，蛊惑、煽动不明真相的群众加入，借以达到个人目的，导致多数人的合理要求与少数人的无理要求相交织、多数人的过激行为与少数人的违法行为相交织，造成事件难以当机立断地解决的问题。
第五，媒体广泛参与，社会矛盾、群众与司法机关的关系更加复杂化。舆论自由是现代民主社会的一大体现，媒体监督对于防止司法腐败和纠正司法失误有不容忽视的功能。媒体的广泛参与，极大地提高了群众的维权热情，但广泛的舆论监督，使得群众维权日益复杂化。公众通过媒体或互联网参与司法进程，往往能推动甚至促进司法公正和权利主体利益的实现。但我们也应该注意到新闻媒体的开放性、透明性特点与司法相对封闭性需求之间的矛盾与冲突。“中国媒体对法官的影响力和约束力远远大于西方国家的媒体，媒体对法官的批评往往可以起到相当的威慑作用，法官迎合媒体的现象屡见不鲜。”在实践中，许多案件的司法程序还没有终结，新闻媒体就提前对案件的定性等问题进行倾向性评论和报道，这些带有倾向性的观点往往先入为主地影响群众的情感。同时，也有某些媒体借助民意这一载体，往往将普通个案炒作上升放大为政治案件或社会事件。这使得法院、检察机关承受的压力非常大，甚至使得法律裁决受到极大影响，司法机关因此而丧失独立自主性则在所难免。
第六，群众存在不信任、对抗心理，亟待于创新社会管理方式、切实转变执法方式。群众对检察机关作出的决定及检察官的行为的初始态度至关重要，它关系到公民是否有意愿与检察机关谋求良好互动关系的可能性。个别主体源于既往的经历或者既有的思维定势，会对检察机关的行为方式抱有极大的不信任，先入为主地认为检察机关不会帮助百姓维权，认为检察官的行为缺乏诚意和信息开放性的真诚态度。甚至个别主体存在抱怨、敌视或以过激行为对抗检察检察机关的行为。个别主体的不信任与对抗心理，造成了缠诉缠访、上访老户问题难于彻底解决，甚至有的当事人心理或精神受过刺激，且法制观念淡薄，对其宣讲法律知识无济于事，他们往往是固执于自己的诉求，难于处理。
二、问题分析
通过上文实证分析，当前社会矛盾、管理等方面存在诸多问题，严重影响了社会的和谐稳定，政法机关的公信力也受到严峻挑战。因此必须对上述问题予以高度重视，并进行深层次分析，以期找到解决路径。对问题的成因分析如下：
第一，政法机关的协调处理机制不够健全。在处社会突发事件及化解社会矛盾过程中，检察机关虽然在内部各部门之间建立了协调处理机制，但与公安机关、审判机关与行政机关的协调配合力度不够，尚未建立起完善的协调处理机制，也没有专门的检察人员负责与各有关部门的协调、联络工作。这就导致各信访部门的信息部对等，从而造成这样一种执法困境：即一个维权主体，就同一维权事件到十个信访部门申请解决，而不同部门在其职权范围内可能就同一问题做出十种不同的答复，这就给维权主体造成了一种对执法机关的不信任，并在内心对法律规定和法律价值产生质疑，继而弱化守法意识，形成恶性循环。
第二，信息采集尚未制度化。目前，面对日益激化的社会矛盾，各级政法机关大多处于被动状态，或者说，更多地侧重于维权事件发生后的接待、协调、解决，而缺乏对群众维权事件的事前信息统计，针对可能发生过激维权的事件大多没有提前做好准备措施，从而不能在源头上减少某些过激维权事件的发生。究其原因在于维权事件信息采集尚未制度化，信息采集部门、采集渠道、信息资源的汇总和共享机制尚未建立，从而影响了过激维权事件的预防和处理效率。
第三，非常态诉求突出，缺乏制度化措施。检察机关面对的非常态诉求主要有以下几种：一是就同一事件的维权主体集体施压，即出现集体访。二是集体访呈现出新的集聚态势，即同一案由不同案件的当事人汇集在一起集体施压，或者不同诉求的案件当事人汇集在一起集体施压。三是缠访、无理闹访、以及一定数量的精神病人来访，干扰了检察机关正常的接访工作。如有个别维权主体，不顾相关法律规定，盲目自信、固执己见，据“理”力争，对接待人员的细心讲解置若罔闻，特别是在没有正当法律事由的情况下，强烈要求检察机关解决自己权利主张，继而出现闹访、缠访。这类案件往往是因为维权个体法律意识层面存在问题，或者在当前法律制度框架下缺乏可以彻底解决问题的制度性措施，从而占用了大量检察工作资源。
第四，公开听证制度落实不力。高检院在《人民检察院信访工作规定》中明确提出，对重大、复杂、疑难的信访问题，可以举行公开听证，通过答询、辩论、评议、合议等方式，辨明事实，分清责任，公开办案程序，接受群众监督。可以说，推行公开听证制度，对应对维权意识重于守法意识问题，更好地处理群众维权事件，具有积极地实践价值。但由于公开听证涉及单位人员众多，需要良好的组织协调，动用大量的人力物力资源；另一方面，公开听证是对检察机关执法能力的公开考验，直接影响检察机关在人民群众中的形象。因此，如何将公开听证制度更好地予以落实，成为检察机关化解矛盾纠纷，应对维权呼声高涨问题的重要问题。
第五，政法机关执法人员素质能力有待于进一步提高。
面对群众高涨的维权意识，执法人员要妥善化解社会矛盾，需要有扎实的法律业务功底、丰富的检察工作经验、较强的处事协调能力以及社会学、心理学等方面的基础知识，这样才能积极引导群众按照法律规定的管辖提出诉求，对于不属于管辖的维权事件，积极主动地与有关部门进行沟通，从而使这些问题纳入正常的司法程序。然而现阶段，由于执法人员素质参差不齐，且个别人员缺乏倾听的耐心和解决问题的决心，从而不能妥善化解矛盾，解决实际问题。如司法实践中遇到的问题是：如当事人对检察机关立案监督的结果不满意而反复上访，他们往往是依据其所掌握的生活事实片面的认为公安机关应当予以立案，如果检察机关支持了公安机关不予立案的决定，那就是司法不公，就是“官官相护”，如果检察人员不能掌握做好群众工作的方法，向当事人解释清楚生活事实与法律事实的关系，就很容易导致涉检上访。
三、关于检察机关推进三项重点工作的思考
针对当前社会矛盾问题及社会问题不断异化的现象，检察机关应当将法律监督活动融入社会发展的进程中，通过延伸法律监督职能，妥善处理社会矛盾纠纷，进一步加强管理社会、调控社会、服务社会、促进社会整体和谐发展的能力。为此，笔者将从观念层面、制度层面和实践层面对此进行分析：
（一）在观念层面，牢固树立“廉洁、公正”执法理念，突出检察机关的人民性
执法观念是检察机关和检察人员执法活动的内在精神动力，能够引导、评价和调节检察机关和执法人员的行为方式，它贯穿于执法实践整个过程并始终对执法活动起着统摄、支配和决定作用。执法观念是否正确将成为检察工作能否良性运行的一个重要因素。因此，树立正确的执法理念，突出检察机关的人民性，是解决当前维权意识重于守法意识情境下，维权呼声高涨，群体性、非理性维权事件频发的首要问题。
（二）健全完善机制，努力化解社会矛盾
第一，建立处理诉求协作机制。非管辖类司法诉求的大量涌入，是检察机关面临的现实难题。解决群众的司法诉求，化解矛盾纠纷，是一项艰巨而复杂的工作，不可能仅靠一个部门予以解决。检察机关必须加强与公安机关、法院、街道办事处、人大、政府、民政部门、劳动部门、工商行政管理等部门的协作、配合力度。探索建立司法诉求通报机制，以便协作单位了解有关情况，有准备地应对群众诉求，尽早化解矛盾纠纷，避免重复劳动；建立维权信息网络系统，在纵向方面即检察系统内部和横向方面即市内各区（县）的信访单位，建立信息共享网络，实现维权状况的纵横对接；建立群众维权案件的转办、分流、处理的联动机制，定期召开联席会议，进行联席调查、联席听证，统一处置方案和处理意见，最大程度地避免群众盲目维权、多方维权、重复维权现象，避免国家资源浪费和执法公信力下降问题，引导群众理性维权、依照法律规定有序维权。
第二，建立维权信息采集、预警机制。对属于检察机关管辖的案件和非管辖案件进行分类收集、整理，并加以调查分析，掌握群众维权规律，发现维权新动态，查找群众主体错位、职能错位的深层原因，加以有效避免。对于到检察机关进行申诉、控告、检举的案件进行分类登记、整理、排查、追踪。对于倾向性、苗头性案件建立各案预警机制和敏感时期预警机制，及时制定切实可行的处理预案，有针对性的提前开展工作，掌握主动权。特别是在法定节假日之前或者“两会”、党代会等重大政治会议召开之前，及时发现、妥善处理不稳定因素。
第三，建立非常态维权处置机制。对于无理维权者，一方面要做好维权主体的思想工作，阐明相关法律规定，教育其正确行使法定权利，消除他们对法律、对检察机关及其他部门的误解。另一方面，对于有违法行为的维权者要及时控制，积极配合有关部门依法进行处理；对于那些不依法反映问题、不听劝阻、无理取闹、制造事端的行为，要依法严厉惩处，对构成犯罪的要依法追究相关责任人的刑事责任；对于精神病人来访，建立专门的精神病人来访登记册，将其个人信息、所反映的问题、家属、及其单位、社区相关负责人的联系方式进行登记备案，确保能够及时联系到相关人员妥善处理，并督促精神病人的监护人做好治疗、看护工作，防止发生危害后果；对于群体性事件和突发事件，要建立突发事件预案，做好疏导工作，妥善化解矛盾纠纷，避免极端事件发生、扩大事态；对于极少数插手群体性事件，策划、组织、指挥闹事的，运用检察机关审查批捕、公诉等职能，做到快捕，依法严厉予以打击；对涉及公安机关等执法部门的群体性事件，以及由于政府工作人员腐败渎职引发的群体性事件，检察机关适时介入，妥善化解矛盾纠纷，全力维护社会和谐稳定。
第四，建立检察环节司法救助机制。司法实践中，有相当一部分涉法涉诉案件的维权主体所提出的诉求往往是法律问题、情理问题和实际困难交织在一起的，而通过现有的国家赔偿、社会救助机制往往难于获得赔偿，从而造成久访不息，影响社会稳定。因此在检察环节建立司法救助机制，是构建群众维权救济途径的重要步骤。具体是针对因检察机关不批准逮捕、不起诉、不提出抗诉，且因刑事案件被告人缺乏赔偿能力，致使被害人及其抚养、赡养的近亲属得不到应有经济赔偿而生活严重困难，确实需要救助的；在涉检信访案件中，信访人不服检察机关处理决定和不满检察机关答复意见，从而引起长期重复信访、多次越级上访，致使个人或家庭生活发生严重困难，确需要救助的；对举报人、证人、鉴定人因举报、作证或者提供鉴定结论而遭受打击报复，造成生活严重困难，且无法通过法律途径获得赔偿或补助，其他社会救助、保险又不能落实，确实需要救助的主体。
第五，建立检察环节弱势群体保护机制。实践中，到检察机关维权的弱势群体主要有两类：一类是因生理原因导致处境相对弱势的人群，如老人、未成年人、女性尤其是幼女，患有疾病、肢体残缺的人或聋哑人等；另一类是因经济原因导致处境相对弱势的人群，如农民、农民工、城市失业者等。长期以来，检察机关对于弱势群体的保护主要集中在“青少年维权岗”、“妇女维权岗”和未成年人检察室上，但当前群众权利意识、主体意识不断增强，使得弱势群体的权利保护问题面临很多新形势、新问题，传统的工作方法已经不能满足维权需求。因此，必须建立完善的弱势群体保护机制。
第六，建立执法办案回应群众制度。对于群众控告申诉的信件，做到及时受理，妥善处理，做到件件有回音，事事有答复。进一步完善落实司法便民、司法利民的措施，完善网上举报、网上申诉、网上查询系统，方便群众举报、申诉、控告，最大限度地拓宽群众维权的渠道。依法做好民事、行政、刑事申诉复查工作，提高申诉复查案件的办案质量，积极维护群众的合法权益。不断健全完善涉检上访问题的长效机制，严格落实检察长接待日制度、首办责任制度、责任倒查制度，推行下访、巡访和联合接访活动，推行网上预约办案、登记预约办案，最大限度地争取群众的理解和认可，消灭涉检信访隐患。对于赴省进京上访的老上访户，主动登门回访，及时反馈信访事项办理进展情况，做好宣传解释和教育感化工作，尽早实现定纷止争、案结事了。
第七，探索、完善检察环节诉讼调解机制。在办理申诉复查案件时，注意贯彻宽严相济、刑事调解的精神，引入“恢复性司法”政策，积极化解矛盾。推行捕前调解、诉前调解机制，促成犯罪嫌疑人、被告人和被害人之间达成和解。对于案件事实清楚，证据确实充分，犯罪嫌疑人主观恶性小，且系初犯、偶犯，有悔罪表现，在双方当事人自愿的前提下，检察机关作为中立的一方，居中调解，促成犯罪嫌疑人与被害人之间达成协议、取得谅解，减少矛盾对抗和社会不稳定因素。
第八，完善法制宣传教育机制。检察机关是法律监督机关，也是法制宣传机关，为积极应对群众守法意识弱化、维权意识高涨的情况，检察机关要加大宣传教育力度，结合信访接待、出庭公诉、查办职务犯罪等检察业务工作，通过“进学校、进社区、进企业”开展普法教育、上法制课的形式，重点对检察机关的职责、受案范围等内容进行宣传，建立法制宣传教育的长效机制。在对法律知识进行宣传普及的同时，更要注重对法律精神和健康、理性的现代法律意识的弘扬，促进社会整体法律意识的提升，提高社会公众对执法活动的认同感。
（三）在实践层面，不断创新参与社会管理的方式
第一，提高做好群众工作的能力检察机关化解矛盾纠纷，参与社会管理创新，不仅要严格依法办案，还要讲究释法说理，善于调节疏导，引导群众依法维权、有序维权、依法合理表达诉求。
第二，提高法律监督能力，创新社会管理方式。检察机关法律监督能力，直接关系到履职过程中化解社会矛盾纠纷的成效。因此必须全面提升法律监督能力。
第三，提高队伍的专业化水平，提升参与社会管理的自身素质。群众到检察机关主张权利的案件必然涉及法律、法规、政策问题，而处理好这些问题，必然要通过法律、法规和政策加以解决。因此，检察人员的专业化水平直接关系到矛盾能否解决，群众能否满意。因此，必须从以下几个方面提升队伍的专业化水平：
评论人 王胜诵 青岛大学法学院院长、教授
【王圣诵】能在这个场合下给我这次机会我非常感动，谢谢主办方和主持人。同时也谢谢人民检察院杨检察长
报告人 黄凌娟 中国人民公安大学讲师
在我国由于还存在着城乡差别、地域经济发展不平衡等因素，所以自从改革开放以来，流动人口的流向一直指向东部沿海、新兴都市圈以及中西部的中心城市。而根据2010年《中国流动人口发展报告》我国流动人口的数量已经从1982年的657万上升至2009年的2.11亿。在流动人口规模增大、流向不变的情况下流动人口又出现了新的特征：流动人口举家迁移并且长期居留趋势明显。这里有一组数据来说明这个特征：根据国家计生委2009年对北京、上海、太原、成都、深圳五城市流动人口的监测调查，流动人口与配偶或子女一起居住的比例高达67.4%，劳动年龄人口平均在现住地停留时间为5.3年。伴随大规模流动人口的新特征，这个群体对社会提出了新的要求，即在流入地获得与常住人口平等的权利。
然而流动人口的这种要求并不能获得满足。目前这种不平等主要体现在三个方面：一是城市社会公共资源包括最低收入保障、医疗、失业、子女基本教育等与常住人口分配不均。这主要是因为流动人口管理与城市公共服务产品分配体制分离，造成对流动人口的社会保障不足，而使流动人口难以获得与常住人口平等的基本保障；二是流动人口难以融入现住地的社会，流动人口与常住人口的隔阂始终存在。主要是因为目前对人口管理采取两分法的管理模式，即流动人口和常住人口属于不同的管理层面；三是对流动人口的歧视性就业依然存在，而现行流动人口管理制度难以发挥政府在公共福利领域的再分配作用，使流动人口与常住人口之间的贫富差距进一步扩大。
通过对这些不平等的分析，我们发现这些不平等与目前的流动人口管理制度有着密切的联系。我们认为：现行流动人口制度存在的这些问题并造成不平等，一方面是由于流动人口管理主体的单向性和管理目的的单一性所造成的；另一方面则是因为目前流动人口管理制度是基于三大假设来进行设计的。
流动人口管理主体的单向性表现在流动人口管理的主体主要是地方行政主体，而流动人口是被动接受管理的被管理者，作为管理对象的流动人口无法参与流动人口管理制度的制定；流动人口管理目的单一性表现在流动人口管理制度的制定是为了便于政府对流动人口进行管理，所以制度的制定立足于政府管理。这样制定的流动人口管理制度就难以体现流动人口的现实利益和需要，导致流动人口管理制度缺乏合理性，流动人口难以接受管理，影响流动人口管理的效率，甚至导致流动人口逃避管理。这种合理性的缺失不仅引来了学术争议，也出现了行政诉讼的真实案例。2008年律师程海诉昌平区公安分局案以及诉北京市公安局案。程海认为，北京市办理暂住证所依据的三部主要规范性文件——公安部《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》、公安部《暂住证申领办法》、《北京市外地来京人员户籍管理规定》，违反１０多部上位法。
接下来我们再来看看构筑现行流动人口管理制度的三个基本假设。包括：第一，流动人口大量增长必然带来流入地的社会治安问题；第二，流动人口的大量出现，会给城市常住人口的就业带来压力和竞争，挤占城市常住人口的就业岗位；第三，流动人口的大量涌入必然导致流入地社会生活资源供给压力的增大，造成城市公共服务产品供给不足。
基于这三个基本假设的流动人口管理制度必然会把维护城市社会稳定，保障常住人口利益不受侵蚀作为制度设计的第一要义，必然会在设计制度时提高城市吸纳流动人口的门槛，限制流动人口过快增长，最终导致流动人口难以在流入地长期居住和融入城市社会体系。
那么这三个假设是否成立呢？
假设一，流动人口大量增长，必然带来流入地的社会治安问题。
虽然大量犯罪统计资料表明，众多流动人口集中的东南沿海城市、乡镇、以及中西部中心城市的，流动人口犯罪已经成为影响当地社会治安的主要因素，但是流动人口与违法犯罪之间的必然性始终无法得到犯罪学的研究证实。相反，流动人口违法犯罪增长与流动人口权益得不到保障具有密切关联[4]，甚至在某种程度上，城市管理对流动人口的高犯罪具有一定责任[5]。
假设二，流动人口的大量出现，会给城市常住人口的就业带来压力和竞争，挤占城市常住人口的就业岗位。其实这个假设在经济学上已经被证明不真实。二十世纪八十年代美国的“迈阿密实验”，证明大量古巴船民涌入美国迈阿密，既未显著提高当地的工资水平，也未显著提高当地的失业率[6]。由于流动人口的文化素质对城市人口而言较低，流动人口流入城镇难以形成对城市人口的“替代效应”，流动人口在流入地大多数从事本地人不愿干的脏、苦、累、险等工作。
假设三，流动人口出现，导致流入地社会生活资源供给压力增大，造成城市公共服务产品供给不足。
在城市公共服务产品总量供给不变的前提下，流动人口进入流入地城镇必然会导致人均公共服务数量下降。但是通过分析城市公共服务产品与市场价格之间的关系，可以发现公共服务产品可以分为两类，一类是与市场价格之间弹性较为灵活的公共服务产品，例如日常生活用品和服务；另一类是价格弹性较为僵硬的产品或服务，例如电、水、天然气、公共交通、住房。
造成城镇公共商品供需矛盾的主要原因在于价格弹性较为僵硬公共服务产品的市场化程度不高，因为这类产品投资周期长，且投资主体单一，仅由政府对这类公共服务产品进行投资，导致某类公共服务产品供需紧张。随着城市公共管理水平的提高，城市公共服务产品的供给紧张矛盾将会得到解决。因此假设三也随着社会的发展而不成立。
根据上述对制定现行流动人口管理制度基础的分析，我们认为现行流动人口管理制度的改革势在必行。
如何改革呢？目前办法和措施都有很多。我们认为在改革之前首先应当明确流动人口管理制度合理性的内涵。我们认为这个合理性就在于：一方面既要保证城市健康发展所需要的社会秩序的稳定，减少人口流动所带来的社会治安隐患；另一方面又要保障流动人口的合法权益，使流动人口能够通过流动自主选择生存和发展的机遇和空间。其实就是平衡维护城市社会秩序与保障人权的两者关系，既不能为了维护城市社会秩序而限制流动人口，也不能为保障人权而放弃城市社会秩序的维护。
要实现维护社会秩序与保障人权的统一，体现流动人口管理制度的合理性，需要在制度的制定程序、制度内容、实施方法上体现公平与效率。
我们也提出了流动人口管理制度合理化的一些具体途径，包括：
1．提高户籍管理的法制化程度，为流动人口管理提供法制途径。
例如：修订1958年制定的《中华人民共和国户口登记条例》；对流动人口管理进行立法而不再主要依据公安部的行政法规和行政规定。
2．赋予流动人口在居住地的应有政治权利，让流动人口参与现住地的城市管理，实现流动人口的社会融合。
例如：针对当前选举法中对流动人口选举权的空白之处，赋予在居住地实际常住的流动人口选举权，解决流动人口政治权力空置问题。
3．强化流动人口管理与服务相结合，通过向流动人口提供更为全面的城市公共服务产品，提高流动人口管理效率。
目前体现“寓管理于服务”思想的一些做法，诸如：一站式的流动人口管理、老乡警察管老乡、流动人口公寓式管理等，并未让流动人口真正感受到被管理所能带来的实际利益，最终也难以消除流动人口对管理的抵触心理。根据前面我们对合理性的分析，我们认为：流动人口服务管理并不是单纯地转变流动人口管理方式，在管理过程中增加便捷的服务内容，而是应将流动人口管理与城市公共服务产品分配均等化相联系，通过流动人口管理让流动人口享受到现住地的城市公共服务产品。例如：通过社区、职业培训机构、就业、卫生等组织、机构建立以公共服务为基础的流动人口管理平台，让流动人口在享受公共服务过程中实现流动人口管理目的，也实现了流动人口管理的社会化，提高流动人口管理的社会效益和效率。
总之，人口流动是市场经济社会中的人口基本存在形式，流动人口管理制度作为政府管理社会的一种必要方式，应在维护社会秩序与保障人权中实现相互统一，提高流动人口管理制度合理性。这既是构建服务型政府的应有内涵，也是构建和谐社会的必要之举。
【徐祥民】刚才黄凌娟老师说的，她是来自公安战线的唯一一员，其实她是大学老师，她是穿警服的，在这个意义上她是来自公安战线的一员她感觉很自豪，我为来自公安战线唯一的演讲者做点评，我也可以从她那里分享一点自豪。
黄老师做了一篇很好的报告，因为在座绝大多数的专家和老师都不是来自于公安战线，所以对她报告的题目“关于流动人口管理”这方面的信息，我们可能所知甚少，黄老师首先给我们提供了非常重要的信息，让我们对社会层面有更多的了解，从这个意义上我们应该感谢黄老师。
黄老师的报告说分两部分，我认为她主要讲了三个方面的内容：一方面在目前的流动人口服务管理制度存在的问题；二方面存在的这些问题所立足的三个基本判断：流动人口、流动地会造成社会秩序的混乱；第二流动地会出现就业紧张；第三流动地会出现公共资源供给的不足。她列了三个基本的判断，对是否真实做出了评价。最后一部分，提出来她关于流动人口服务管理制度应该如何设计的思考，应该说非常好的完整的构思。
对她的报告，我的另外一个评价，这个选题非常之好，流动人口的问题就像黄老师报告所提到的那样，这些年急剧上升。任何一个管理者，如果不是中国管理者的话，都会觉得是一个极大的社会问题，如此巨大数量的人口处于流动状态，这让任何小国的总统、总理、统帅都会坐立不安，因为他在中国，所以我们还可以安枕。这的确是一个很大的问题，她介绍的数字使我想起来中国历史上和流动人口相似的流民。大家可能会想到，历史上许多的农民起义都和流民有关系，流民和流动人口不是同一个事物，他们有很多相类似的地方。第一点类似，他们基本上都处在社会的弱势地位。第二点类似，流民所在、所获、所经历，他们的生活状态基本上处于无秩序或者低秩序的状态，这一点也是被无数的历史所证实的。如果从管理者的角度来看问题，我们为了防止出现历史上因流民而发生的一系列的严重的灾难，所以我们对今天的流动人口问题也应该引起高度重视。这个选题重要的第三根据，刚才刘主任从他的角度对这个问题引起了重视，所以他的讲话算是对我的判断的一个重点。
除此之外，我对黄老师的论文也想谈一点存疑的一些地方，一共有三点。
黄老师的论文题目叫“流动人口服务管理的合理性设计，维护社会秩序与保障人权的统一”，这是主要的一个部分。在黄老师的论文当中，对流动人口管理她提出了一个管理的办法，就是“改革户籍制度”。我这里有一个疑问也没有解开，如果流动人口入籍了还是流动人口吗？就像我们有外国人管理，如果把外国人都给他中国国籍，还需要对他进行外国人管理吗？所以也许户籍制度改革对减少、减轻流动人口的压力是一个办法，但它还是流动人口管理的办法吗？这是我的第一个疑问。
第二个疑问，黄老师的这个论文的题目说“流动人口服务管理制度的合理性设计”。我猜想她的合理性设计是说流动人口服务管理制度设计应当遵循的原则。其实她的副标题已经给出来了，应该遵循的原则是“维护社会秩序与保障人权的管理”，不知道我这个判断对不对，我是这样理解的，她要追求的、要设计的、要提供给学界和提供给政府的是我们流动人口的服务管理，未来的制度设计，或者制度调整应该遵循什么样的原则，她希望这个原则是带着某种合理性的。
第三个疑问，她的副标题说“维护社会秩序与保障人权的统一”。这的确是一个非常重大的问题，把这个标题在凝练一下，其实就是秩序和权力两者之间的关系。对这个话题我本人也做过研究，权力本身有构筑秩序的功能，同时权力也有应对秩序的挑战。就像我们今天讨论的跟涉法一样，如果你真的有这个权力那就势必对已有秩序的挑战，这是没有问题的。但是黄老师的论文里面我读了半天没有发现她要讨论的秩序和权力之间的冲突究竟发生在什么地方，从而应对的办法应该怎样设置，这个我没有看到。但是我发现黄老师的论文里面提到这样一个想法，流动人口在当地没有选举权，她认为这是权力不平等的，我觉得这可能不是权力不平等，流动人口和非流动人口，当地人口和外地人口依据法律都享有选举权，权力是平等的，可能存在的区别是权力行使上在流住地没有行使的机会，这并不意味着权力不平等。就像三代以内的旁系血亲不得结婚，这个规定是对任何人结婚权力的剥夺，所以这里有一个问题，许多权力是他身份、居住地、户籍地和这个条件是联系在一起的，如果脱离这个条件就不得行使。
给大家举一个例子，在中国大陆工作的有一位非常著名的海洋法学家，他原来在厦门大学工作，现在在上海交通大学工作，叫“傅崐成”，他是台湾人，台湾每当遇到大选的时候，特曾经是台湾国会议员，每当台湾选举他就马上买飞机票赶回去参加选举，我们中国大陆没有给他选举权，傅崐成先生绝对不会声讨说他被剥夺了选举权，因为他的选举权在台湾。我的看法不一定对，谢谢各位。
报告人 施忆 北京市第二中级人民法院少年审判庭法官
【施忆】各位领导、各位专家：大家好！我报告的题目是《少年法庭开展延伸工作的现状、制约因素及建议——以北京市第二中级人民法院少年综合审判试点工作为研究蓝本》。报告分为现状、问题和建议三个部分。
北京市第二中级人民法院作为全国中级法院未成年人案件综合审判试点单位，于2006年成立少年综合审判庭。在开展试点工作过程中，少年法官除完成审判任务外，还开展了大量与未成年人保护相关的案件外延伸工作。2007年—2009年三年间，该院少年庭先后有356人次参与延伸工作，工作总时长达3218小时。从延伸工作内容看，回访帮教工作占23.9%，相关工作规范调研制定占19.7%，校园普法、电台宣讲也占很大比例，分别达到15.5%和8.5%。此外，该院还有6名少年法官在各类学校担任法制副校长、法制辅导员，定期开展校园普法宣讲。
一般认为，少年法庭的延伸工作是指少年法庭工作人员在依据相关程序和实体法进行审判、执行工作之外能动开展的，与未成年人保护密切相关的宣传教育、犯罪预防、回访帮教、司法救助等工作，旨在放大和增强少年审判的法律和社会效果，实现对未成年人特殊、优先保护，带动相关组织、机构和人员共同为未成年人健康成长营造良好社会环境。具有三个特点：（1）工作主体特定性。开展延伸工作的主体是从事少年审判及相关工作的法官和工作人员；（2）工作指向明确性。通过开展审判之外的延伸工作，进一步增强司法活动的法律和社会效果，从而实现对未成年人特殊、优先保护，并营造良好的社会氛围；（3）工作内容多样性。少年法庭工作包括但不限于宣传、回访、救助等，工作具体内容往往需要因案、因人、因地调整，甚至需要围绕当前社会热点问题展开。
案件外延伸工作的重要意义体现在以下几个方面：（1）延伸工作是当前少年司法模式下少年法庭参与社会管理的一个重要平台；（2）延伸工作也是少年法庭对罪错未成年人由事后惩罚转为事前预防的一个重要途径；（3）延伸工作是少年法庭能动司法的重要体现。
少年法庭开展延伸工作具有如下特点：一是参与人员广、工作时间长、投入精力大；参与延伸工作人员范围涵盖了院、庭领导、办案法官、书记员，尤其是对一些大型延伸工作，往往需要全员上阵。二是工作类型相对集中；按照内容归类，延伸工作大致包括帮教回访、普法宣讲、规范调研、协调沟通、案件延伸，其中普法宣讲、帮教回访、规范调研所占比例最大。三是多数延伸工作因案而起。法官在办理具体案件时发现案件存在延伸需要，进而在案件办结后继续跟进。四是延伸工作的启动和推进需要法院之外的诸多部门机构和部门大力配合；法官往往需花费大量时间精力用于与他们沟通协调，确保各个环节紧凑衔接和取得预期效果。五是部分延伸工作具有很强时效性；这在未成年人司法救助、未成年被告人社会调查等工作中表现尤为突出。
北京二中院少年法官开展延伸工作得到了上级法院和社会各界的广泛认同，逐步成为该院拉近民众与司法的距离、宣传人民法院工作、树立人民法官良好形象的重要举措之一，通过长期不懈的延伸工作，进一步增强了广大青少年及其家长法律意识，促使他们自觉学法用法、依法律武器维护合法权益，同时，延伸工作也影响和带动了全社会共同关心、帮助未成年人健康成长，《人民法院报》、《法制日报》等先后对延伸工作进行了深入报道。
但我们也发现目前延伸工作还存在以下问题和困难：（1）审判任务与延伸工作在法官工作时间、精力配比上存在冲突。在目前法院普遍面临案多人少的情况下，既要求少年法官完成大量审判任务，又要求尽量延伸，时间和精力上都难以保证。（2）延伸工作缺乏规范性指导，存在不统一现象。少年法庭开展延伸工作还存在地区差异、个案差异。（3）延伸工作的开展还存在机构瓶颈。由于缺乏统一协调机构，导致少年法庭在开展某项延伸工作时，无法找到对应机构予以协助和支持。（4）延伸工作缺乏专项经费保障。少年法庭在开展延伸工作中产生的人员培训、交通、住宿等费用，无法纳入到办案经费中列支，一定程度上造成少年法庭在开展异地社会调查等工作时“有心无力”。（5）延伸工作效果难以量化评估，工作未被纳入政法干警业绩考核范围。与案件审判不同，延伸工作无法用案件数、结案量、结案率等指标参数予以量化衡量，延伸工作大多未被纳入到考核范围，因此无法与法官奖先评优、晋级晋职、奖金分配等相衔接挂钩。
针对上述问题提出的对策建议包括四个方面：（1）配足配强少年法庭审判力量，解决人的问题。少年庭人员配比略高于其他庭室，保证少年法官在办好案件的同时有足够精力开展延伸。还需对他们开展社会学、心理学甚至医学、伦理学等全方位培训，及时更新知识储备。充分考虑少年审判特殊性，配备具有丰富审判经验，善于关心人、体贴人、理解人、富有亲和力、奉献精神强的专业审判人员。改革少年法官工作业绩考核模式，从审判业务、延伸工作、职业技能、职业形象四个维度对少年庭法官进行定量与定性、客观与主观相结合的绩效考核，设立独立的少年法官荣誉制度。（2）相关部门加强配合，解决体制的问题。进一步加大少年综合审判庭建设力度，由局部试点转变为全面发展，从机构设置上确保少年法庭延伸工作的开展。进一步完善少年审判配套体系建设，设立统一协调机构，吸纳社会有关组织和力量参与少年法庭延伸工作，积极为罪错未成年人搭建矫治平台，建立和完善社会矫治体系。（三）设立少年法庭延伸工作专项资金支持，解决经费的问题。（四）总结凝炼成熟经验，出台工作规范，解决机制规范的问题。成熟一个、规范一个，保证成熟经验得以及时提炼总结，并适时地加以推广。针对这个问题，北京市第二中级人民法院少年庭先后制定出台了《关于对非监禁罪犯监督管理的若干规定》、《少年庭法官在与人民陪审员共同审理案件中的具体行为规范》、《未成年人案件综合审判庭岗位目标要求与考核实施细则》等一系列规章制度，规范少年法庭开展延伸工作。
以上就是我报告的全部内容，不妥之处，还请各位领导和专家批评指正。
谢谢大家！
【朱玉光】非常感谢给我这个机会让我做发言。评论之前，我对施忆这篇论文进行了认真的拜读。这篇论文有三个非常突出的特点：
第一个突出的特点，选题新。少年法庭延伸这么多年来，经验很多，但是就抓住这两个字，这样一个主体进行全面地、系统地进行研究，我所看到的文章里这是第一篇。
第二个突出的特点，文章的适应性很强。因为青年法官是从事少年审判工作的，他研究了大量的北京地区在审判期间积累了大量的案例，做了大量的统计。特别是延伸工作，在时间、人力、物力等方方面面做了大量的统计，有很多数据来说明问题，这也是我们从事审判工作、从事法律事务工作的一个优势。就研究方面来讲，它给我们提供了一个很好的示范、借鉴作用。
第三个突出的特点，提出的建议务实。这些建议从借当前少年发展研究存在的人力、物力、财力提出了很结合实际的建议，这些实际建议如果对机关采纳了，在审判期间也是很有针对性的。
就他的话题——少年审判的延伸工作，谈谈我自己的感受，也可以说是对这篇文章的补充。少年发展的延伸工作，在1998年全国少年发展延伸会议上，明确提出了向前、向后、向外三个延伸，在最高法院有关的少年法律有关会议上，就延伸工作都是给予了充分的肯定。在今年年初最高法院、高、中级法院贯彻“千人大培训”，在这个培训班上王院长有一个讲话，他在讲到司法理念的时候谈到，刑事审判应当贯彻司法理念要做到四个延伸：延伸审判向追诉延伸；审判向调解延伸；审判向调研延伸；审判向管理延伸。延伸是当前贯彻司法理念，为大局服务、为审判工作服务也是一个使用频率比较高的词汇。我们有必要对延伸工作进行研究，从少年法庭的延伸工作来讲，有三个问题是我的感想。
第一，少年法庭的延伸工作必须将以审判为中心，这是对少年法庭延伸工作的一个定义。施忆的论文当中提到在办好案的前提下，少年法庭它主要还是从事审判，如果我们脱离了审判去延伸反而不行。
第二，少年法庭的延伸工作必须是由内向外的原则，延伸工作应该先从内部开始，先把少年发展内部的延伸工作做好。分三个层次：一是我们审判工作延伸。比如少年法庭与社会调查问题，比如少年法庭教育贯彻到法庭上、诉讼中，整个案件的实施。还有我们未成年人合法权益保障问题，这是首先审判过程当中要做好的问题。二是司法一条龙的延伸，把少年法庭工作做好和司法部门的协调问题。比如和检察机关、公安机关和司法部门。比如犯罪的未成年人复学、就业问题，如果没有司法机关的联动靠我们一个部门肯定是做不好的，包括和教育部门、劳动人事部门，这就是司法一条龙的延伸。三是社会一条龙的延伸。
第三，少年法庭延伸工作必须展示依法、适度、有序延伸。我们做工作一定在法律和司法解释的框架内去做，要适度，我们参与社会管理、参与化解矛盾要适度有序。
我的观点并不一定对，不对的地方请各位专家、名家和大家进行指正。谢谢大家。
【周汉华】随着朱玉光的精彩演点评结束，我们主要任务就已经完成了。从本单元九位发言人、评论人发言情况来看。对我来说是受益很多的，在游劝荣的主旨发言中，从社会变革中与法治关系的角度来讲，从我们怎么样来认识社会，提出来法治创新，应该要坚持什么样的方向。大家都谈出来了非常高屋建瓴的看法。对我们现在的某些做法，有很强的警醒作用，对立法部门和大量参与理论研究的学者都是非常有说服力的。四位年轻的发言人给我自己的感受有几个特点，一是非常贴近实践，大量的材料很鲜活，刚才施忆法官的材料中信息量非常大，包括了对他们的少年审判庭研究工作的介绍以及对建议的提出；朱玉光高级法官也给出了回馈意见。类似这样的报告，应该给我们提供更多信息，这里我们不涉及到泄密，现在研究理论和实践是两张皮，实践的人认为我们理论不懂得这方面，也不向我们敞开这扇大门；王杰的调研报告以及
第二、有很前沿很深刻的印象。他一讲这个我就想起二十年前，我读的一本书，印象很深，就是美国一个大学的法律专家。他写到最不危险的部门是法院。他说法律最大的权利是从哪里来的呢？法律最大的权利就是来自于你可以选择不做。其实就是我们所讲的，如果上升到我们的文化里面就是无为而治。因为现在一般的机关也好，各种主体也好，都比较习惯于有权利就去抢，少数能够像道家所说的无为无不为的境界，好象还是要欠缺一些的，所以于博士能够提出这个是非常的深刻的见解。
第三、我觉得他们思维的发展体现了创新性。尽管可能有的观点不太成熟，其实我也不太同意凌斌博士对于实物制度的归纳。在我印象当中，在美国人讲到法院司法的边界的时候，惯用的是看它是否属于法律问题，是否符合宪法，你得有case，你得有争议。接下来争议是可以用司法来裁断的，所以这个就适合进入法院，如果没有这个，就是不符合司法性。我们说的政治问题就不是司法问题，因为没有办法用司法来裁断。我觉得凌斌博士借鉴了一些本国的现成的经验，提出了一个肯定会引起很多争议的实际例子，虽然有些观点我不能同意，但是他非常体现了创新的精神。王杰博士、施忆法官以及黄凌娟对他们所提出的个性化建议，我觉得确实都有创新性的意义。今天担任点评的四位大腕，其实这四位的书和文章我是经常拜读的，觉得至少体现了两个让我印象很深刻的特点。
第一是非常的灵活。我们老童专门在电脑里把这些评论的意见都写出来了。认真的程度是体现出对年轻人的关爱。像黄教授、朱法官、徐院长，从他们的点评中可以感觉到并没有因为这四位是年轻的后辈，有的地方还可能稍显粗糙，就没有让他们去准备，而是非常努力的去准备，这是很难得的。
再一个点评的观点非常中肯。既给予充分的肯定，同时也非常客观的、开诚布公的，甚至很尖锐的指出他们存在的不足，我觉得这体现了老前辈对后辈的爱之深，求之切，如果真正在学术上可能还不会这么点评，要多碰见几个教授，多个教授在一起，大家都是比较能忽悠，这都是一些很深印象的地方。
对社会管理创新，我确实有自己的一些办法，也是受大家的启发。今天很多位都讲到了，法院应该做什么，不应该做什么。检察院应该做什么，王院长说过很多都应该检察院来做。在这个问题上是一个有趣的视角，而且刘主任尤其从社会的特点来谈创新的问题。我自己的感觉就是抓住了问题的切入点，是一个很好的观察视角。为什么要社会管理创新呢？这一定是社会在发展、变化。社会和原来的社会不一样了，原来可能是维权或者叫做传统社会，而现在已经进入到了现代社会。根据这个说法，我们已经进入到风险的社会，我们原来是一个发展中、低收入国家，我们现在可能慢慢已经进入到了至少是中等收入的水平（国家），像青岛这样的地方（就已经进入了中等收入水平）。社会的发展带来了社会环境的创新。我认为现在的社会最大特点是网络时代、网络社会。为什么就北大的或者水木清华都面临着这样的问题。新疆的七五事件就是网络和手机的问题。对于处理七五事件上来就先断了网,9天之后还不开，一直到张春贤去了才开。就是进入到了信息时代，原来可能会有群体性事件，可能会有一些篡连、自发的有组织的活动。但是它很难成很大的气候，但是七五事件，完全是通过网络召集起来的，是很可怕的。信息时代一个很重要的特点是用信息技术解决一些问题，信息社会是一个融合的社会。我们讲传统法治，传统法治其实用英国的人的名言来说的话，是建立在主体的区分或者是行为边界的界分基础上的。我们讲西方法制时总汇讲到政治归政治、法律归法律，或者说上帝的归上帝，凯撒的归凯撒。英国有一句名言就是叫做“虽然房子很破，但是这个房子风可以刮进来，雨也可以漂进来，雷也可以打进来，但是国王不能进来”。正是因为这个特点，就是家与国、国与国、公与私、政府与市场、个人与社会都是建立在分工基础上，现在社会的发展基础是分工。到了信息时代，正好这个特点相反，信息时代是融合，融合之后就没有了分工。比如说我们现在住的房子是风也不能进，雨也不能进，雷电也不能进，和它原来讲的正好相反。但是现在你住的房子尽管再好，不光国王可以进，国王的仆人可以进，电脑高手可以进。就是不管你走到哪里，都是24小时监控。人和人之间的距离，个人和组织，国与国之间的边界快速消融，现在说你出国不出国关系不大，当然还是有关系的。关系不大是说你所享受到的资料是一样的，法院的判决三个小时之后发到网上，你在北京、青岛、在任何一个角落只要有网络，你就是同步的。所以这样的话，出现了现代社会的一个新的挑战，这种挑战在法治上代言的变化，一是法制观念的创新，传统上认为规则就是一切，在现代社会，你会发现规则并不能解决一切问题。我们说，司法万能主义，其实它代表的是对预先制定的规则的崇拜。我们传统上认为各自的行为边界，各守本分是一个社会应该有的常序，就是说法院应该干什么，检察院应该干什么。现在你看不光在中国齐抓共管，美国人也是齐抓共管，查韦斯后来就讽刺布什，说美国给银行注资，限制高管的薪酬，说“你是社会主义的做法”，他管布什叫做“布什同志”。我们央行的官员特别高兴，你看美国人今天才做这个。我们给银行注资几年前就做了，所以我们这里没有事。所以边界在迅速的消融，所以对法的认识就要发生变化。为什么要出现社会管理创新的要求，我想这是时代的要求。如果说法律所习以为常的、所崇拜的规则不再是唯一的评价标准，那到底什么才是呢？我觉得这是一个最大的问题。
第二个是主体上。如果我们说现在是一个失真的时代，没有最高的价值，没有原则，概念都是虚无的话。这个社会法治的基础在什么地方？这是我自己的思考，这也是一个多人民主协商的要求。就是不能在任何一个团体，任何一个组织能够垄断，说它对真理有最后的裁决权，如果一切都是相对的话，那是怎么来的呢？原来一定是根据社会的多元互动。在这个当中既不是简单的精英民主，也不是网络的民定。说网络上吵的厉害，那它就厉害。从这个角度上说，社会管理创新除了纪律、专位，除了程序意义上的变革之外，其实社会管理创新更多的是在纪律上。就是从传统的法治以法院为主的这种制度的安排，现在各国其实都在变革，都在变成一种多元治理的，多种制度同时发挥作用这种制度的变革。所以我觉得我们选择这个主题特别有意义，而且从他们的发言中自己的受益很多，我建议再次用热烈的掌声对他们九位表示热烈的感谢。这个单元到此为止。我们茶歇一刻钟。
