主旨发言
主旨发言主持人 高憬宏 最高人民法院审委会委员、国家法官学院院长
【高憬宏】下面我们首先有请朱苏力教授进行主旨演讲，他演讲的题目是“审判管理与社会管理”，掌声有请。
主旨发言人 朱苏力 北京法学法学院教授
【朱苏力】谢谢主持人，谢谢中国法学会，谢谢青岛市中院，很高兴来参加这次会议，简单向大家汇报自己这篇论文的概要。主要的问题就是案多人少，法院近年来强调审判管理，审判管理在我看来回答了两个主要的问题，第一，所谓司法为民的问题，包括反对贪污腐败，公正廉洁司法，强调社会主义法治理念，强调三个至上，在政治方向做了一些调整之后，法院最实际的问题就是案多人少，一天要审理七、八个案件，这样的法官在当地法院还不是少数，而且这个法院每年都有女法官怀孕以后因为工作太繁重而流产，这是非常严重的问题。这样就带来一个问题，使法院的工作缺少吸引力，一批优秀的法官如果能够找到比较好的工作，他可能流失，一批年轻的法官可能不愿意当法官，许多一线法官愿意去办公室，原来大家都愿意做业务，现在很多法官可能就不一定愿意做业务。工作不力、业务不强，许多复转军人当了法官，存在很做诸如此类的批评。但是这个批评不太公道。因为现在从案件看来，过去三十年，法官只增长了20倍，可是案件增长了上百倍，法官的数量和案件数量相比，法官的数量是少了，但是增加法官也是不太现实的，现在作为法院的工作人员，政法干警大概32万人，法官大概17、18万人，因此这么多法官已经造成了许多法院人员很多，人员一多就要行政管理，就使得法院行政化，很难维系法院的独立审判和独立做出决定，因为法院的法官多了，有很多合议庭，就要注意协调。尽管我们中国的法官现在审判独立还不够，但是事实上从过去三十年来说，法院的审判独立是在强化，最典型的是“许霆”案件，“许霆”案件是独立审判的案件，既是独立审判，也是依法的，但是老百姓不满意。独立审判到什么程度？最后刑庭的庭长都不知道这个案件，一般按照法院的规定来说，判无期应当上审委会，最后刑庭的庭长都不知道，居然对案件处理了，院长都不知道，审委会都不知道，这就证明案件太多了，审委会、庭长、副院长都没办法去管这个案件，只能管一些重大的案件，这就造成了如果我们继续增加法官——我很同意在沿海地区的法院需要增加优秀的法官，且如果一个法院上了千人，几百人，那么，没办法去管理，那一定是行政化。
大家经常讲美国的大法官怎么独立，但是他一个法院就那么七八个人、八九个人，最多的像美国联邦法院系统最多的第九“巡回区”28个法官，但是也不是全部参加一个案件审理，最多的时候是11个法官。有的上诉法院审法院大概只有几个人，甚至两三个人，在这种情况下，中国的法官很多，行政管理会加强，使得法官个人创造性、独立性就不大可能发挥。当然，加强管理也有道理，因为防止腐败，内部的协调统一，规则的统一，防止老百姓觉得怎么两个都是青岛中院出来的，这几个法官判的案子赔了10万，另外一个类似的案子判了8万——他就开始怀疑法院。但是不能够简单通过增加法官来解决，怎么解决这个问题就变成了一个很大的麻烦。
我们要看看为什么案多，案多是怎么发生的？在我看来最主要的原因是我们社会的转型，社会转型以后使得许多矛盾激化了，许多利益冲突增加了，人与人之间的交往增加了，矛盾自然增加了，但是一个最核心的问题实质上是中国经济的转型，使得我们社会当中相当一部分人失业。我们可以看到，现在许多打官司的，特别是上访当中可以看出来，上访的人数我做过一个调查，大概80%以上是60岁以上、退休的人、下岗的人，农民现在种地也比较闲，农民通常讲是很辛苦，但是一年最多三个月辛苦，农民自己的话叫三个月过年，三个月种田，六个月没什么事情干。造成这种情况，一旦发生小小纠纷的话，如果打官司能赢，或者上访能够获得一些收入的话，他就可能去上访，因此事实上是中国社会的失业问题造成了我们这个社会太多的矛盾纠纷容易由不显著的纠纷变成一个显著的纠纷，进而通过各种各样的诉讼渠道、上访的渠道、信访的渠道，以及其他渠道来解决这些纠纷。因此，法院面临的问题就是这样的问题。
但是也还有其他的因素，包括法院曾经在九十年代初，法院开发案流，包括鼓励人们拿起法律武器，并且提供法律援助，鼓励人们去打官司，当时以为每年的案件增加，我们受GDP增长模式的影响，我们试图让老百姓打多少官司，因此每个法院都要说我们今年处理案件增长了多少，似乎案件越多自己法院的工作越强。甚至到地一些方调查，有些中院发现今年案件下降了，到下面把法院执行的案件弄到我们法院来，因此保证我们汇报的时候我们法院数量有增长，这都反映了GDP增长。这也是一个因素，但是现在法院越来越少做这种事情。
但还有一些问题，社会其他政治部门也带来一些问题，最典型的就是立法和行政带来一些问题。我举两个例子，一个是在立法上，关于劳动合同法。劳动合同法实际上给法院带来巨大的、灾难性的审判增长，在东莞法院，当年增长了300%案件，第二年又增长了100%，某一类型案件增长300%，法院怎能受得了？这就是在立法部门没有仔细调查研究中国国情的情况下，简单地以为保护弱势群体，当然他们也有他们的理由，农民工的收入太低了，事实上我们现在发现只要经济发展了，农民工工资低了，就可以到其他地方去，所以出现了“民工荒”的问题。我们简单采取了这些措施，劳动合同法给法院增加了巨大的灾难性问题，当然不是全国各地都是，但是现在暴露最厉害的是沿海地区。
另外一个问题就是2006年行政部门，法制办制定了民事诉讼收费办法，这个规则出来也带来了很大问题。我做了一个简单的研究，如果按照84年的收费办法，处理1万块钱的纠纷，2006年的收费办法使得收费降低了40%以上，如果是50万块钱的纠纷，降低60%多以上。大家注意，这是一个非常荒诞的事情，也是没有经过经济分析做出来的。84年到2006年这二十多年，中国通货膨胀不算，居然同样办一个案子，法院收费降低了，我不是说法院并不在乎那个钱，而在于这个收费降低，对司法产品、司法服务的需求就会增加。5000块钱我不会买iPhone手机，但是如果降到2000块钱，我肯定就去买。法院就是这种情况，如果1000块钱我可能不去打官司，因为我这个案子就1500块钱。但是降到100块钱，我就会去打，而且注意这个案子讲质量，追求便民利民，但是越小的案子降幅越小，案子越大降幅越大，50万块钱的案子就降了60%多，这也是鼓励诉讼。还有一个麻烦的事情，法律收费办法更大的问题是，由于中国是败诉方缴纳诉讼费，但是注意降低诉讼费，便民利民诉讼，并不是让守法者降低了成本，实际上是让违法者降低了成本，这是一个非常坏的法律。比如我借了邹院长的钱不还，如果邹院长要交诉讼费的话，那是便民，结果使我的违法成本降低了，这就是使整个法院大大鼓励了违法。如果社会上有诸多原因造成了诉讼的增加，并且由于机会主义的行为，社会的陌生化，使得人们纠纷增加，法院自然面临很大的问题。
我们现在如何去回应它？这也是我理解中央为什么强调社会管理创新的问题，要从源头上解决纠纷的问题，表面上看来对法院没什么关系，甚至给法院增加了很多工作——坦白说给法院增加了很多工作，但事实上不抓住这个源头，是没办法解决法院的案多人少。
但是回过头来，我们再看看这个问题的时候，又会出现一个问题，法院现在采取的一些措施是不是减少了法院的工作量呢？我觉得事实上没有减少，在某种程度上，至少在一个时期内可能增加了法院的工作量，无论是“联动”（15分42秒）执法还是大调解等等，包括改善服务态度、强调为民服务。这些工作都是首先堆到法院的，法院现在不但是做法官，还得首先做律师，因为案子来了以后，告诉你这个案子该不该在法院受理，要介绍你去调解，介绍你到行政机关去调解，介绍你到工商局调解，我这边还要打电话给工商局说这个案子要调解，大调解机制最先是法院首当其冲，为什么？法院不收费，等立了案才收费。还要找律师，因此在中国法院是第一道防线，不是最后一道防线。在美国是先去找律师，律师说这个案子能不能打成，能够打再去法院，如果不能打，就私了。现在我们是法院冲在第一线，法院说这个案子最好去找律师，法院先给他提供法律咨询，然后调解，为了保证调解率要高上去，判决率要降下来，我们法院还要千方百计调解。因此在这个意义上来说，法院的工作增加很多。当然，有些措施是提高法院的供给能力，包括提高服务、装备，其他各方面设施的改善。但是注意，法院越有效率的时候，还要注意一点，他实际上吸引更多的人去打官司。比如邹院长，我每次去他对我服务态度都特别好，那我什么事情都会找他，这是一个问题。也就是说，你的服务产品越好的话，人家消费越多，事实上在某种程度上我们现在改善服务态度，改善法院，加快法院审理的程序，使案件尽快审结，执行力加强，实际上在某种程度上是吸引更多的案件直接进法院。这又造成一个麻烦，因此在这些思路上都很重要，尽管如此，我认为这些做法都是很重要的。但是这不能够解决问题。对症下药是不能解决中国的问题，必须抓住根本的问题。
因此，我们要回过头来再看看我们如何处理中国的案多人少的问题，就必须要开拓视野，必须从社会管理的角度上来看审判管理，把审判管理看成仅仅是其中一部分，需要做的工作。因此我们还可以看到，首先中央强调的经济发展问题，因为不解决这么多失业问题，很多为300块钱、500块钱就打官司，因为对他来说，就来纠缠、上访，纠缠完了以后，现在国庆节了，赶紧给你1000块钱，他们等于赚到了，不然赚不到这么多钱，奥运会给你2000块钱，你别到北京上访，别到法院，广州开要亚运会了，你别上街了，他实际上是挣钱。整个国家的经济发展，可持续发展，执政党是第一要务，这个思路是对的，必须熬过这十年、二十年。
但是另外一方面，我觉得法院可以做的，或者法学家应当关注的问题是，我们要改善中国的立法，《诉讼收费管理办法》必须要修改，现在都看成是不重要的东西，但是人是被利益所驱动的，打官司、不打官司还不都是为了钱、为了利益。根据使用来收费，这需要我们法学界和特别搞行政法的，包括法院系统和其他系统都要合作起来，要说服国务院法制办，要同法院商量之后再重新处理问题，要从经济上来分析，这样做为什么对中国的司法有好处、对中国的法治有好处。不然的话，简单的在爱民、为民、亲民往往出来的政策，最后往往是害民的政策。
这是我今天想说的，说得不对的请大家批评。
【邹川宁】感
从人民法院职能的角度看，社会矛盾化解是目标，社会管理创新是基础，公正廉洁执法是保障，三者有机联系，相辅相成。具体讲，法院怎么样解读这三项重点工作？
第一个问题，社会矛盾化解，可以说是新时期人民法院的一项基本职能，刚才大家也听到了张军副院长的看法。实际上，法院现在受理的每一起案件都是在化解矛盾，过去我们追求按照数量的多少，现在转为更加低的“上访率、信访率、申诉率”等等，要求不仅讲求案件数量，而且要质量，所以三项重点工作第一项工作对我们法官提出的要求跟过去完全不一样了，不仅仅看办案的数量，更要看办案的质量，办案的质量在哪里？不上访、不上诉、不申诉，看到这些指标，如调解率要高，案结事了。这对我们法院来说提的要求可以说是相当的高，坦率地讲，我们法官现在真是很难承担这么艰巨的任务，把案子办结了，同时还要让他不上访、不申诉。我讲一个事例是关于宽严相济的。中央提出来对刑事审判的宽严相济，我们现在遇到最大的矛盾，过去是什么上访多，民事案件上访多，现在刑事案件逐步上访多了。宽严相济意味着什么？“当宽则宽，当严则严”，按照最高法院的司法解释，一些案件的被告人不能判处死刑立即执行，但受害人在法院的门口，一听说可能判不了死刑，是死缓或者无期，马上就披麻带孝，捧着遗像，带着骨灰盒，就在坚决要求我们判死刑。所以，既要把中央的精神、中央的指示要落到实处，还要把信访问题解决掉。这是摆在我们法院、每一个法官面前一项非常重要的任务。所以，三项重点工作对我们法院、法官工作提出了更高的要求，跟过去相比有非常大的变化，但是从我们自身的能力和素质来讲现在还很难适应这种变化。因此，我们认为，社会矛盾化解是一个从社会管理、社会秩序和社会稳定角度提出的整体概念，需要诸多环节和多种方法的共同作用，人民法院审判案件是一个具体概念，只是化解社会矛盾诸多方法中的一种方法；社会矛盾化解是新时期政法机关共同面临的新挑战、新任务，需要在党的领导下，公安机关、司法行政机关、国家安全机关、审判机关和检察机关等各方面依法履职，协同配合，共同应对挑战和完成任务，人民法院审判案件只是其中的一个环节、一个部分。因此，人民法院依法履行职责，公正高效地审判案件，有助于社会矛盾的化解，但并不能“包打天下”，必须依照宪法法律的规定“有所为、有所不为”。
第二个问题，社会管理创新，是新时期人民法院职能的必然要求。刚才我们朱教授讲的南方法院人均法官办案数的确数量非常之大，像青岛市南、市北，青岛现在12个基层法院有8个基层法院全部都过万了，但是我们过万的基层法院，一线的审判法官只有三十个、四十个，一百多人，但是可能有一半的人不在审判一线，一线法官压力很大。我们市南区法院，今天张军院长陪着王其江秘书长到市南区法院看了看，每个法官一年办二百个案子，一年办三百个案子，一年办四百个案子，最多达到六七百件。即使这样，只要符合法律规定的案件，我们依法收案。因为一旦控制立案数，有人马上就指责我们有案不立，矛盾还比较大。在社会管理创新上，从我们法院角度讲，案件的数量无法控制；从司法的角度来讲，法院并不是解决纠纷的唯一手段，比如劳动争议成倍的增长，十块钱打一个劳动争议案，可以打完一审打二审，打完二审打再审，一直打到北京，一直打到最高院，就是交十块钱，成本非常的低，但是法院所付出的成本，可能不是一倍两倍的问题，甚至有可能到百倍千倍。所以，我们怎么样通过审判来促进社会管理创新，刚才朱教授给我们指出了一条办法，起码在立法上，要综合各方面条件和环节上来解决这个问题。
社会管理创新这一块，从我们法院来讲，比如青岛中院最早搞的刑事被害人的救助，针对刑事附带民事诉讼的“空判”问题，从2004年底开始，青岛法院在市委、政府的支持下探索实践了刑事被害人救助制度，就是刑事的被害人，因为被告人要么枪毙了，要么就判处无期徒刑，没有任何办法给被害人民事赔偿，然后通过政法委牵头，财政等部门支持，法院具体实施，根据设定的具体条件，看哪些刑事被害人生活特别困难，给他救助一万、两万，救急不救贫，这个我们在全国是搞得最好的法院之一，这项制度已经列入国家五年立法规划。
但也有一个学者说，我们现在的问题是，你们可以拿出纳税人的钱，给谁买单，等于给被告人买单，因为是被告人应该赔偿，他没有赔偿能力，能不能在案件的立案阶段，特别是刑事立案阶段，就是对被告人的财产能够采取查封、扣押等等措施。对于这个问题，我们已经开始进行新的探索，并在部分基层法院进行了试点。按照最高法院的司法解释，这种刑事附带民事，只能是刑事案件进入法院之后才能提起附带民事。比如一个刑事案件发生之后，被告人跑了，我明明知道他就是被告人，也知道他家里什么财产，但是从公安破案到检察院起诉，这个时候对被告人的财产是不关注的，关注的是怎么搜集证据、固定证据，怎么样能够满足起诉条件。但是，正因为国家机关的工作重点有所侧重，对于被告人来说，就拥有了足够的转移时间。这个事情的起因是在接待一个上访户时，一个老太太给我提意见，这对我启发非常大，也促使我们进行新的探索。她说，邹院长，被告家里有多少吨钢材，他家准备盖房子，弄的钢材、木材，法官能不能查封。我一问，早就没有了，再一看，在刚一案发时，嫌疑人（被告人）他弟兄姊妹、父母早把属于他的财产转移掉了。那就说明了一个问题，我们在社会管理这方面，特别是从法律角度看，公检法联合起来共同为完整地保护被害人的权利这一块我们做得还是不够，既有思想观念问题，当然也有一些我们自己具体的制度和措施问题。我想社会管理创新实际上给我们法院、法官通过审判来发现这些问题，更好地完善这个体制，包括更好地完善全面地保护被害人权利的体制，给我们提供了一个很好的契机。
最后一个问题，公正廉洁执法，是法院履行职责的内在要求。按照张军院长的说法，是不言自明，这个不用讨论，公正廉洁执法本身就是审判权的一个最基本的要求。但是我们现在最大的问题是，一个是社会的环境，案子一进门，双方都找人，找到什么程度了，一看你找庭长，我找院长，他找院长，我找当地辖区书记等等，就形成这样一个状态。最后对我们法官最大的考验是，敢不敢公正、严格、独立地来拿出的意见和认识，这是从我们自身素质来讲；从我们执法的胆量和能力来讲，这是对我们提出了一个非常严峻的考验。公正廉洁执法，对法院、法官来说，从我们自身来讲就是敢不敢的问题，善不善于执法，怎么样做更多的调解工作，怎么样综合各方面的利益把这个纠纷弄好。比如，我们审理一个离婚案件，双方把孩子往我们法官办公室一放就跑了，我想在国外估计得把父母抓回来，判处遗弃罪。但我们怎么做，我们法官买婴儿食品，照顾孩子，麻烦是小事一桩，问题如何解决是关键。这种把孩子扔在法庭、扔在法院办公室的行为，公安不管，说这是民事纠纷引起的，就得人民法院处理，法官面临这些问题确实无能为力。怎么样善于执法？比如夫妻双方，丈夫说你判离婚我就服毒自杀，妻子说判不离婚我就在法院跳楼，我们法官就不敢判了，只好把这个案子放那儿，找妇联，找单位的领导，找方方面面的，最终把双方说服了，行了，判离了，你也别自杀了，给你多一点财产，通过这种方法来协调解决。如果法官没有办法说服双方当事人，案件的处理无法想象。
从我们法院审判职能的发挥来讲，在我们国家的确要受到各种大环境的影响、各种因素的影响，对于当前来讲，上访给法院带来很大的压力。上访现在对我们法院的压力是什么？对于进京上访，我们的第一感觉是，巴不得这个案子判错了，赶紧给改过来。可以这样讲，上访的案件，只要法院存在裁判错误，我们依法纠正。信访的压力，对于法院来说用语言无法表达。有的案件，法院审委会不知道研究了多少遍，甚至我们党组一起研究，都认为法院裁判本身没有问题，但当事人就是上访不止。公正廉洁执法，相对于总体的生活环境、条件，的确需要社会各个方面的力量来解决。
再一个问题，法官自身保持公正的能力。我们一些案件从法律上角度看，实体和程序上没有问题，但是由于法官的态度、作风不好，就是保证中立的能力不行，说着说着，开庭过程中，我们法官与当事人吵起来，你如何如何，最后不是双方在打，变成一方当事人甚至是双方当事人一块儿和法官在打，像这种情况，即使案件判得再多，也不能够体现公正廉洁司法。所以，从审判实践角度看，我觉得这三项重点工作提得非常对，非常符合中国实际的执法状况，但是实践中推进三项重点工作又存在一些现实的困难。但是，正如最高法院王胜俊院长所讲，“三项重点工作本身就是工作创新，必须以创新的精神予以推进。”刚才，又听张军副院长和王其江副秘书长说了任重道远，那就说明我们还需要继续努力，还需要想方设法，能够从外部、从内部为我们的司法、为我们审判创造更好的条件。
简单说这些，说得不对，请大家批评指正。
【高憬宏】谢谢邹院长。刚才两位主旨发言人做了精彩的演讲，应该说两位发言人一位是著名的学者，一位是著名的法官，朱苏力教授是一位用中国实际的眼光研究中国法治理论的理论界楷模。因此从我们法官的角度听了朱教授的演讲，深感他对法院情况的了解，而且指出了我们法院目前解决案多人少这个重大问题。邹院长由于时间关系，没有全面的讲三项重点工作的几大方面，紧紧抓住了目前法院面临的在三项重点工作上的这三个要点，那就是从立足于我们法院的基本职能，立足于必然要求和内在要求的角度，来阐述人民法院加强三项重点工作的重要性和必要性。因此，我认为两位主旨发言人的演讲，一位是从提出问题的角度，一位是从解决问题的角度，相辅相成，全面地做了一个导向性的、概要性的和启示性的发言。最后，我想用两句话来概括两位发言人的观点，邹院长的主题内容可以说更突出的是法院困难重重，敢问路在何方。朱苏力教授更重要的是强调降低提高诉讼收费，降低司法需求。不全面，时间关系，只能做这样一点感想的发言。谢谢大家！