作者王力，南开大学周恩来政府管理学院讲师，2022年于英国伦敦国王学院全球事务学院获博士学位，2017年于中国人民大学公共管理学院行政管理专业获硕士学位，主要研究方向为风险治理与应急管理、政府监管、环境政治与政策

Wang,L.,Demeritt, D., & Rothstein, H. (2022). “Carrying the black pot”: Food   safety and risk in China’s reactive regulatory state. Regulation & Governance. https://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/rego.12467 (SSCI, Law Q1––11/152)

本刊物是规制与治理领域的国际旗舰期刊。

过去二十年来，国际上“更好监管”运动(better regulation movement)一直鼓励各国政府采纳“险基监管”(risk-based regulation)以提升监管治理的科学性、有效性、正当性和透明性。自发源于英美等盎格鲁-萨克逊国家以来，该模式逐渐扩展到欧盟乃至OECD和部分发展中国家，被广泛应用于核能安全、环境保护、食品安全、职业安全、医疗质量等多个监管领域。OECD更是将这一模式称为“最佳实践”(best practice)。该模式要求监管机构不仅将科学的风险评估——通常是对内在危害、暴露概率和脆弱性的分析和评价——作为监管决策的信息来源，更要作为优化资源配置的基础性约束准则。这意味着监管机构既不应当也不能够防控所有风险，而是需要设定明确的事先目标和“风险容量”（risk appetite），并依据风险分级序列成比例地配置资源或针对监管对象进行差异化的干预，以使风险在合理可行范围内降到尽可能低。

险基监管的兴起使得风险监管从“以风险为对象的监管”(regulation of risk)扩展到了“以风险为工具的监管”(regulation through risk)。同时，依照“风险”进行干预而非确保“安全”，也象征着监管治理范式的转换，即国家从倾向于无条件担负无限的保护责任到有条件地进行有限度的精准干预。该模式在各国被用作放松管制，降低行政负担，优化资源配置，提升监管效能，并强化对执法者监督的工具。同时，监管机构也期望通过这一基于科学的风险治理框架，在消减威胁社会运行的风险（“第一序风险”）的同时，调整公众的风险预期，减少监管活动对公众压力的政治性反应，并控制事后的问责风险（第二序风险）。

但是，以往关于险基监管的研究主要聚焦西方国家，更关注各国对该模式采纳而缺乏对模式执行的深入分析。我们的研究以我国食品安全为例，通过对中央到地方各层级监管者和企业的深度访谈，以及我国三个地区四个基层监管所的案例研究，第一次对非西方世界应用险基监管进行了系统检视。

我们发现，在食品安全监管领域，中国比欧盟更早全面采纳了该模式（将企业分成ABCD四级，并施加不同频次的干预），但是其后20年间始终未能有效执行。其主要表现为基层监管者在风险打分评级中的“偏差常态化”(deviance normalisation) —— 很少给应当评为最高风险的对象据实评级，反而调低其风险级别为高风险（合格），和巡查中对风险评级结果的忽视乃至“逆向监管” (adverse regulation) —— 对于低风险对象进行高频次监管而高风险对象低频次监管。

我们提出，我国的治理观念（国家深厚的父爱主义保护传统）、治理机制（运动式执法作为竞争性的风险排序与资源分配机制）、问责设置（以结果/事故规模为依据）和行业性的风险分布结构（高风险主导的的普遍违规）塑造了这些监管现象。

具体而言，我们的研究显示，基层监管者在风险打分评级中“偏差常态化”的原因有三。第一，基层监管者认为当前我国正处于“社会主义初级阶段”，在有限的经济社会条件下，普遍的高风险难以规避（如原图Figure 3中红色柱状显示）。第二，给应当评为最高风险的对象据实评级会直接导致对监管对象的处罚甚至关停，但在监管对象普遍违法的情境下“法难以责众”，基层监管者很难执行处罚。第三，“史上最严食安法”彰显了国家对食品安全风险的“零容忍”，但也因其设定的高起罚点而削弱了基层的处罚自主性。基层监管者实际只有“大炮”而无“大棒”。而当监管者考虑使用“大炮”时，中小食品经营者作为弱势社会群体所关联的社会稳定风险又会使监管者“投鼠忌器”。故而，监管者只能将大部分本应评为最高风险的企业评为合格。

基层监管者在巡查中忽视评级结果乃至进行“逆向监管”的原因也有三个方面。第一，为回应舆情而发起的自上而下的大范围专项行动经常扰乱基层监管所根据辖区具体风险评级制定的巡查规划，导致资源挤占难以进行必要巡查，或者被迫进行大量无针对性、重复的巡查。第二，以缓解资源紧张为目的的风险分级规定在实践中因为高风险占比太大（如原图Figure 3中红色柱状显示）、资源需求太大，反而容易导致资源紧张，难以落实。第三，更为重要的是，监管效能和问责设置约束使得基层监管者倾向于认为多巡查低风险对象比高风险对象更有价值。就监管效能而言，低风险多为大型经营者，高风险多为小型经营者，大型比小型经营者合规意愿更高，因而监管者认为其多干预低风险对象更加容易取得实效。就问责设置而言，基层监管实行结果导向（主要依据是事故规模）而非程序导向的严格问责，在缺乏尽职免责保护的情境下，基层监管人员更倾向多监管大型经营者（通常为低风险）以防范因重大事故、重大舆情引发的严厉问责，而对于点多分散的小型经营者，即便其通常为高风险，监管人员也仅仅进行低频次监管。

基于以上发现，我们提出险基监管并非无条件适用，而是以良好的行业“风险分布结构”为前提。我们创新地区分了理想的风险分布结构（如原图Figure 4中左侧α正金字塔分布）和非理想的风险分布结构（如原图Figure 4中右侧β倒金字塔分布），并提出在非理想的风险分布结构下，险基监管将强化而非缓解资源紧张。

我们还从观念和风格两方面提出了中国反应性的监管路径(reactive regulatory approach)，并将其与理想化的险基监管模式(idealized risk-based regulatory approach)进行了对比，提出我国反应性的监管路径抑制了险基监管模式的执行。

表2 （原文排序）反应性的监管路径：与理想化的险基监管模式对比

我们的研究表明，险基监管的普适性并非不言自明，引入该模式应当审慎，并需要考虑潜在制度条件约束(问责、风险排序和分配机制)和风险分布结构约束。同时，我们的研究也揭示出国家治理传统，特别是我国风险文化对风险治理的挑战，从而有利于从风险角度理解我国国家和社会关系。最后，我们的研究也提供了风险治理的“观念-机制-行为(风险选择)”框架和“反应式监管路径”，为理解风险治理提供了分析工具和参照系。

就实践而言，我国于2021年与世界银行签署了价值四亿美元的贷款项目，支持我国食品安全领域的险基监管模式建设。我们的研究有助于为这一项目的实施提供参考。

因本文的贡献，第一作者王力获得了在荷兰阿姆斯特丹大学召开的ComplianceNet 2022年年会唯一的青年论文奖(Junior Paper Award)。