能源法打磨待时日——
访《能源法》起草专家组副组长叶荣泗
走完规定程序之后，《能源法》最乐观出台时间也要到2009年。这部能源领域基本大法，仍然面临着来自国内外诸多争议。 业界千呼万唤、期待已久《能源法》终将“定胎成形”。
工作进度
记者：叶会长您好！《能源法》目前是已经基本定型？
叶荣泗：我国《立法法》，全国人大和其常委会行使国家立法权，法律制定权全国人大和其常委会，国务院有制定行政法规和向全国人大或全国人大常委会提出法律案权利。《能源法》立法工作，目前还处国务院系统起草阶段。自2006年初开始，将近两年时间，从最开始重点问题研究到形成工作稿大纲，到工作稿一稿、二稿、三稿、四稿，然后是讨论稿，现形成是征求意见稿。这个征求意见稿是相对完整，有15章132条，十几天之前已经发到各个省市自治区和有关部门、单位去征求意见了。
记者：这次征求意见主要对象是谁呢？
叶荣泗：征求意见对象主这样四类：一是各个省、市、自治区政府。二是中央有关单位，特别是《能源法》起草组15个部、委、办，包括国务院系统十二个、全国人大两个、再加上中央编委办公室。三是各个全国性能源行业协会。四是大能源企业集团，像中国石油、中国石化等等。
记者：下一步还会向哪些人征求意见？
叶荣泗：民营企业也很关心这部法律。民企怎么进来？民营资本怎么进入市场？门槛怎么样？合法权益能不能受到保护？对此，国家能源办准备召开一个座谈会，专门向民营企业征求意见。下一步还要开一个面向全国人大代表征求意见会，邀请了部分人大专门委员会委员和能源行业人大代表参加。除此之外，可能还会请国际专家来提意见。今年4月 27日，钓鱼台国宾馆开了一个《能源法》国际研讨会，那个时候有了一个框架，法律文本稿子没有出来，参会国外专家也只能介绍介绍美国、欧盟、日本、韩国、南非等等国家和区做法。现有了成型草稿，已经有国际组织专家表示要提出他们正式意见。这是好事啊！据我所知，国家能源办牵头做这个事时候，也希望能广开言路，听听方方面面不同意见
记者：会不会向全社会公布，向普通社会公众征求意见呢？
叶荣泗：会，这是迟早事情。
记者：具体是什么时候呢？有消息说是11月底，是这样吗？
叶荣泗：这个不好说，只能说是目前正做准备。这里面有些“讲究”。把全文公布出去，这是一个大动作，内部要走一定程序。 从我作为一个专家来看，向社会征求意见对搞好我们这部法律起草是很有好处，符合民主立法、科学立法精神，会违反《立法法》有关规定。我倒觉，不一定非要等到人大立法时候再向公众征求意见。
出台时间
记者：目前进度，是年内就有望提交国务院审议？
叶荣泗：原定计划，是要今年年底前形成送审稿，报送国务院审议。这个征求意见稿发送出去之后，特别是向社会公布之后，肯定会有很多意见。把这些不同意见收集、反馈回来，怎么也要个把月时间，差不多就到了12月，再参照这些意见做修改，时间就非常紧迫了。
记者：那么，据您估计，《能源法》大概什么时候可以出台，成为正式法律？
叶荣泗：从能源问题重要性和紧迫性来看，从国家要完善有中国特色社会主义法律体系来说，制定《能源法》都是很必要、很紧迫。早30多年前，小平同志就讲能源问题是中国经济产业发展“瓶颈”，要搞四个现代化，能源方面搞不好就会耽误。我国能源面临挑战非常大，石油保障中国能源安全上又占有特别重要位置，法律上没有基本制度来解决这些问题，将是一个很大缺陷。现《能源法》征求意见稿还有许多不足方。这修改法，创制法，三五年能够出来比较快了。有些大问题必须把它规定好，不可能十全十美，但至少要能够体现科学发展观，遵循规律，符合国情，有所创新，可供操作，适用管用。不可能太容易。党十七大刚开过，明年初就要进行政府换届，我预计，一些政府机构将会发生变化。这就出现了下一届政府会将《能源法》放什么位置问题。我相信明年换届后政府也会非常重视此事，这样，明年一年时间也很紧张。再报送到全国人大，是全国人大常委会立法，一般也要三读程序，每读之间至少要三个月。人大或人大常委会十分重视、及时列入立法计划情况下，最快也只能到后年。许多人包括我们参与立法人都希望2008年就能出来，但实际情况是2009年能出来就很不错了。
注重借鉴
记者：有消息说，我国《能源法》起草受美国《能源法政策法—2005》影响很大，是这样吗？
叶荣泗：美国2005年能源政策法出台确实一定程度上对我国《能源法》研究、起草起了推动作用。 美国综合性能源政策法自1992年颁布以后，一直没有修订和颁布新，直到2005年，才出来这么一个1720多页420多条能源政策法。
颁布时正值我们研究“中国能源法律体系建设”课题，就及时把它主要内容作了一些翻译和整理，然后又召开了一个高层研讨会，结合中国能源立法实际，进行比较分析，找出我们不足，并以中国能源法研究会名义向有关政府部门提出了尽快起草我国综合性能源法建议。从政府决策层面来讲，也与美国能源政策法出台影响有一定联系。当时温家宝总理是看到了一份有关美国能源法报告后做出批示，要求立即研究起草能源法。 实际工作中，我们也注意借鉴包括美国能源政策法内国际能源立法经验。比如立法理念、谋篇布局方面，又比如清洁能源发展，能源安全保障，科技进步，应对气候变化等等内容方面。但美国能源法律体系属于英美法系，美国国体、政体和立法体制与我国有诸多不同，有很多东西我们是只可借鉴，不能抄袭。
记者：《美国能源政策法—2005》非常重视可操作性。我国许多法律规定恰恰过于原则，可操作性欠缺。能源法可操作性方面是否有所突破？
叶荣泗：《能源法》是我国能源领域一部基础性法律，主要规定一些基础性制度和一些重大问题规范，我们不可能做到美国能源政策法那样细。从中国法律体系来讲，法律中原则性东西比较多，操作性相对较差。操作主要靠行政法规和规章，靠一些政府“红头”文件来配套，来保障法律实施。长期以来，我国过分倚重对能源政策调整，过多依靠政策性“红头” 文件来规范，这种状况应当加以改变，实际上一些新修订法律中已经有了改变。这方面，《能源法》也力图有所突破和创新，目前征求意见稿可操作性上也下了相当功夫。有些问题争议比较大，做起来也比较难。我一直主张《能源法》中要有几个闸口性量化指标，比如能耗降低、清洁能源比重、农村电气化水平、能源储备天数等。大家都说我国能源结构不合理、清洁能源比重低，就想要规定清洁能源比重到本法实施后多少年内不低于多少，至于相关部门如何调控，法律不应当规定那么细。最后没有达到目标，就应当向全国人大说明理由，对很重大问题应当实行问责。但实际上很难写进去。
法律协调
记者：能源领域，目前已经有《电力法》、《煤炭法》、《节约能源法》和《可再生能源法》四部单行法。《能源法》和它们是什么关系？发生矛盾，如何协调？
叶荣泗：这涉及《能源法》定位问题。《立法法》要求，它们是不能矛盾。我国《能源法》是你所点到几部能源单行法律和有关资源法律体系、环境保护法律体系比较完备基础上现实需要决定起草。目前，各方面对《能源法》是能源领域基础性法律是有共识。从某种意义上说，《能源法》是调整我国能源开发利用和管理活动诸多法律关系“龙头法” 和“小宪法”。《能源法》和单行法各有各位和功能。涉及能源领域全局性、综合性、战略性一些重大问题、涉及能源领域基础性制度与规则，以及单行法难以解决问题应当由《能源法》来调整，其他专门性问题由单行法律去解决。单行法制定和修改应当遵循《能源法》基本精神和基本规定，出现一些冲突，《能源法》应当作为一个基础性依据。我们思路是要“全面涵盖，突出重点，注重协调”。所谓“全面涵盖”，就是涵盖我国能源领域行为与活动，包括能源开发与加工转换、运输供应、贸易消费、利用节约等诸多环节，也包括发展与改革、国际合作、保障措施等诸多方面。 ，我们搞能源法典，不能面面俱到，包罗万象，《能源法》不能把单行法都给代替了。要突出解决能源领域重点问题，解决那些单行法律解了问题，解决事关能源安全、效率、环保方面综合性、战略性、制度性大问题，我们叫“突出重点”。第三点是“注重协调”。协调首先是与单行法律协调，主要靠一些综合性制度、靠统一管理、靠全流程规范和规定法定关系来协调，体现《能源法》统领作用。比如说与《节约能源法》关系，《能源法》是从能源节约利用角度来设计，节能提效也是能源管理重要内容，《能源法》不可能不涉及到节能问题，但又不能简单重复《节约能源法》规定，节能问题重点要靠《节约能源法》及法规、规章去解决。为此，《能源法》中，规定“节能优先”总原则和能源开发与加工转换、供应服务等环节中体现节能提效规定之外，专设了“能源节约”一章来规定优化产业结构、消费结构节能，还有技术进步节能，管理节能、节能重点领域等等。
记者：能源法体系内这些法律外，还有一些体系外部法律，比如《矿产资源法》、《反垄断法》等等，《能源法》跟它们又是如何协调呢？
叶荣泗：这是个涉及《能源法》与相关法律协调问题。我们理了理，涉及相关法律主要就有30多部。跟它们协调，我们提出了一个原则叫“不冲突、不替代、基本不重复”。比如说是能源基础设施保护，《刑法》及其他相关法中有所规定，这次征求意见稿里又做了规定，简单重复，表述上有不同。又比如谈能源不可能不谈资源，谈能源不可能不谈环境，环境问题最终也是个能源问题。我国可供开发能源资源十分有限，实际开发利用中存开发无序、资源利用率低，好多方、企业圈水、圈矿、圈资源，谁拿走就是谁，国家所有权益流失或受到侵害情形屡有发生，而现有法律存一定缺陷，《能源法》力图《宪法》、《物权法》、《矿产资源法》相关规定，能源资源所有权及其实现方式上进行必要制度创新。
焦点问题
记者：据我了解，《能源法》将引入多元产权，做出这一设计目是什么？
叶荣泗：是这样。设计这样一条，一个是要体现市场基础性作用。我们发展社会主义市场经济，首先要能源领域实现市场配置资源基础性作用。总则中，我们就规定了“市场基础性作用”这样一条法律原则。要保证这个原则实现，首先是产权要清晰。产权制度要搞多元化，不能完全是国有。现煤炭和电力产权是中央、方、外资、民营都有。石油石化这一行业，市场销售基本上是放开了，炼化这一块基本没有外资、民营。规定能源投资产权多元化，就为多元主体进入参与公平竞争提供了条件。同时，保证国有经济关系国计民生、国家安全重要领域控制力，又规定了能源自然垄断环节实行国有资本控股产权制度，关系国家安全和国民经济命脉能源领域实行国有独资或国有资本控股产权制度。国家控股能是越搞越大，最后弄成一家垄断。必须引入市场竞争机制。《能源法》就要制定一些规则，包括兼并重组申报制度等，来规范企业行为，保证公平竞争。
记者：多年来，中国能源行业长期处于发改委、商务部、电监会等部门多头监管状态，而名义上分管能源工作能源局仅是一个隶属于国家发改委司局级单位。社会上对成立一个统一能源监管机构呼声一直很高。《能源法》正式稿中，对这个问题是如何规定？
叶荣泗：是，目前我们能源管理主体比较分散，各部门不协调、扯皮事情时有发生，影响到能源管理效率。 企业、政府都有好多意见。对能源管理问题，《能源法》中有相应制度规定，国家要“统一管理，分级负责，责权一致”原则来加强和规范能源管理。 从主体上来讲，要有一个能源主管部门统一负责全国能源管理，其他相关部门协同管理。要赋予能源主管部门必要职权，要有手段去管理。现说要有统一能源主管部门，还不清楚到底是成立新能源管理部门由现那个部门来主管，我想待政府换届之后就清楚了。要把政策制定和市场监管适当分开，最后形成是有政府主管部门、协管部门和独立监管机构，还有行业协会自律性管理、公众参与能源重大决策大管理格局。有权力必须有责任，有权利必须要有义务。要加强对执法权监督，原来我们设想建立若干重大问题报告制度，现主要体现人大监督和行政层级监督有关条款中。《能源法》构建了一套全面监督、管理体系。
《能源法》今年颁布“并非没有可能”
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2008年11月提交给国务院的《能源法》草案，今年通过国务院常务会议审议的“可能性非常大”，国家能源领导小组办公室《能源法》起草专家组副组长叶荣泗昨日对《第一财经日报》表示。
他说，《能源法》是一类立法项目，“所谓一类立法项目，简单地说，就是该法律的草案必须先通过国务院常务会议审议。如果是条例，国务院法制办就直接颁布，如果是立法案，就提交给全国人大相关部门审议。”
据叶荣泗介绍，因为《能源法》在通过国务院审议后，还要提交给全国人大讨论、定稿并通过，并由国家主席签发，才算正式颁布实施。
刚刚结束的全国能源工作会议提出，今年要将把能源立法放在更加重要的位置，逐步形成以《能源法》为母体，煤炭、石油天然气、电力、可再生能源和节约能源等方面的法规为支撑的能源法律体系。但会议并未明确表示《能源法》将于2009年出台。
“国务院对《能源法》非常重视，法制办抓得很紧，去年上报后很快就把讨论稿下发到各部委，春节前又召开了专家座谈会对此进行讨论。”叶荣泗说。
不过，也可以注意到，去年10月全国人大公布的未来5年64项立法计划中，并没有《能源法》的踪影。
对此，叶荣泗表示遗憾。他说：“去年由于国务院大部制改革，《能源法》立法工作被延后，因此这个立法计划并未报至全国人大。但如果条件成熟，比如说，今年上半年就通过相关审议，那么2009年颁布也并不是没有可能。”
叶荣泗认为，作为能源领域的基础性法律，《能源法》将确定该领域的许多根本法律原则和制度，许多亟待修改的能源领域的子法律，也将因此得到引领和整合。
《能源法》胎动已历时近二十载。上世纪八九十年代，相关政府部门曾两度动议起草该法，但均无疾而终。
直到2005年，温家宝总理就该法的起草工作作出批示，《能源法》的制定才正式驶上“快车道”。次年年初，《能源法》起草专家组成立，并于2007年10月初完成了讨论稿和征求意见稿，当年便向社会公开征集了意见。