任 进教授访谈：为什么“大事”要由人大定？
摘要：根据党章，党的地方代表大会讨论本地区范围内的重大问题并作出决议；党的地方委员会领导本地方的工作；地方党委的常委会在委员会闭会期间行使委员会的职权。广州市的规定，实际上只是进一步明确了人大常委会在决定重大事项方面的职责分工。按照规定，涉及“本行政区域内政治、经济、文化、教育、环境、资源保护等重大工作事项”，由人大常委会讨论决定；或者党委讨论之后提出一个建议，再由人大常委会审议决定。
日前，多家媒体以“征地拆迁、水电调价等民生大事由‘政府决定’改为‘人大决定’”为新闻点，报道了经过修订于
据报道，较之2001年颁布实施的老《办法》，修订工作七易其稿，是“广州民主法制建设试点的重要成果”。修订主要围绕“关于重大事项的界定和分类”、“新增重大事项项目”、“讨论、决定重大事项程序”等环节展开。这些修改，对于落实人大常委会重大事项决定权有哪些意义？本报邀请国家行政学院法学部
“决定权”在四大职权中比较薄弱
新京报：媒体对广州新《办法》的关注点集中在“征地拆迁、水电调价等民生大事由‘政府决定’改为‘人大决定’”，但据我们翻阅资料，“征地拆迁”在新《办法》中并未提及，而“水电调价”更是在9年前出台的老《办法》中就已经列了进去，修改的内容并未涉及这些“民生大事”。但从新闻热度看，公众显然对“人大决定”充满期待，首先我想问，“决定”是一种什么权？
任进：按照法律规定，县级以上地方人大常委会的权力大致可以概括为四项：立法权（省级和较大的市）、重大事项决定权、监督权、人事任免权。广州新《办法》就是对其中的“决定权”，进行了明确和具体化。
这项权力是有上位法依据的，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第四十四条规定，县级以上的地方各级人大常委会行使下列职权：“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。
新京报：“决定权”具体又包括哪些内容？广州新《办法》列举的15种情况要“提请常务委员会审议，并作出相应的决议、决定”，20种情况要“向常务委员会报告”，4种情况要“报常务委员会备案”，都属于“决定权”的内容吗？
任进：对这里的“决定权”要做宽泛理解，这三种都属于“决定权”的内容，但再具体区分，一个是事前审议并决定，一个是正式的事后、事中知情和监督，一个是一般的事后知情和监督。
新京报：能否再具体谈谈三者的区别？
任进：我个人理解，第四条的15种情况，属于事前要开会审议，最终由人大常委会作出“决定”；
第五条规定的“报告”，一般在事后，但是要报告常委会全体成员，一般不涉及决定，但如果有什么问题要纠正。大家关注的“水电调价”，就属于这类情况。
第六条的“备案”，是事后的，实践中，具体工作由有关办事机构或工作机构，比如办公厅（室）或法工委、预算工作委员会，或者专门委员会承办，而且有期限要求。
新京报：广州这次增加“重大事项”的项目，完善讨论、决定重大事项的程序，有哪些创新的地方？
任进：“决定权”是人大四大职权中，比较薄弱的环节。我国有选举法、立法法、监督法，但在全国层面，没有一个决定重大事项的专门立法。
广州在自己的行政区域内，对行使“决定权”涉及的“重大事项”界定、人大常委会决定与政府决策之间的界限，以及相关程序进行了完善，在全国是比较领先的，可以影响其他地方乃至全国这方面立法的进程。
人大常委会在党的领导下行使“决定权”
新京报：关于党的领导与人大常委会行使“决定权”，全国人大常委会办公厅研究室原主任程湘清曾经写文章，批评一些人的错误看法：比如地方上的重大问题由“党委决定，政府执行”，人大只要做好监督就可以了。广州新《办法》能解决这些误区吗？
任进：广州的新《办法》开宗明义，在第三条明确规定：“常务委员会讨论、决定重大事项，应当在中国共产党广州市委员会的领导下，依照法律规定进程。”
这条很重要，这是一个前提。在这个前提下，再区分在党委领导下的人大、政府之间的职责权限，包括决定重大事项的权限。
我个人认为，广州的新《办法》把一些实践中界限不太清晰的问题明确下来，有利于加强党的领导，有利于人大常委会依法行使职权，也有利于监督人民政府依法行政，加快建设我们的法治政府。
新京报：如何在地方党委的领导下保障好人大常委会的“决定权”？
任进：以前，一些地方出现“党委挥手、人大举手、政府动手”的情况，更有甚者，个别地方党委和政府一起“挥手”，一起“动手”，越过人大“举手”的法定程序。这些做法既不符合党章，也不符合宪法和地方组织法。
根据党章，党的地方代表大会讨论本地区范围内的重大问题并作出决议；党的地方委员会领导本地方的工作；地方党委的常委会在委员会闭会期间行使委员会的职权。广州市的规定，实际上只是进一步明确了人大常委会在决定重大事项方面的职责分工。按照规定，涉及“本行政区域内政治、经济、文化、教育、环境、资源保护等重大工作事项”，由人大常委会讨论决定；或者党委讨论之后提出一个建议，再由人大常委会审议决定。
这样做就把党的主张通过法定程序上升为地方国家意志，而且通过人大决定程序，让公众知道本行政区域内重大事项，审议后交政府执行，再由人大常委会监督，提高了执行效果和监督水平。
人大决定“民生大事”有优势
新京报：我们再讨论一下人大常委会决定重大事项与地方政府决定权的界限。通过观察媒体对本条新闻的报道，可以看出，人们比较关注“水电调价等民生大事由‘人大决定’”这个新闻点，这样的规定有什么好处？
任进：根据法律，人大及常委会职权是“讨论、决定”本行政区域内政治、经济、文化等方面的重要事项，并保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会决议、决定在本行政区域的遵守和执行；而地方政府职权是“管理”本行政区域各方面的工作。
由于“讨论、决定”和“管理”各项工作时，有一定的重合性，致使有些事项是由地方人大及其常委会讨论并决议、决定，还是由政府决定，不好把握；有些本应地方人大及其常委会讨论并决议、决定的事项，因怕麻烦、图省事，也由政府讨论并决定。
广州的新《办法》完善了人大常委会决定与地方政府决定的界限，能够避免这些问题。
“水电调价等民生大事”，是群众关心的难点、热点问题，与本行政区域居民的切身利益密切相关，向人大常委会报告，有利于在人大常委会的监督下，更好地处理这些问题。
新京报：通过向人大常委会报告，能展现出更多的民主性吗？民众参与的程度能增加吗？
任进：应该说会有一些优势。
人民代表大会制度是我国民主的主要形式，人大常委会决定重大事项的时候，要把有关情况向社会公布，让社会公众、让老百姓知道，有一些重要的决定或监督事项还要通过人大代表来监督，人大常委会还要把有关决定或监督的情况向代表通报。
广州这次规定，常务委员会会议审议重大事项前，要“广泛听取市人民代表大会代表和社会各方面的意见”；列入常务委员会会议议程的有关重大事项的议案、报告等，在审议中有重大问题需要进一步了解民意的，或者存在较大争议的，可以举行听证会或者专家论证会。
新京报：政府决策也可以召开听证会，也有向社会征求意见的程序，人大决定有哪些独特的优势？
任进：听取专家意见、召开听证会还是不够，实际上国外有一种方式，就是涉及本行政区域全体老百姓的事项，有的时候要老百姓来投票，比如说行政区划变更，或者要修一个大型电站。
我们的地方人大常委会在丰富民主形式和扩大公民参与上，可以依法进行探索。人大代表或常委会组成人员来自各方面、各民族、各领域，应该说在反映民意、体察民情上具有较多的代表性。
新《办法》为公民参与设置了通道
新京报：《办法》从理论上列明了重大事项，但对于某一个个案能否被列为重大事项，规定了常务委员会主任会议、市人民政府、法院、检察院等主体可以提出，普通公民的意见能否纳入？比如垃圾焚烧厂选址，如果居民认为应属于人大常委会决定的重大事项，有渠道反映吗？
任进：你注意，《办法》第十条有一句话，“必要时，常务委员会可以向社会公开征集建议议题”。
这一句话实际上是给公众开了一个口子，畅通了向社会公开的渠道，也保障公民的知情权、参与权，体现了十七大提出的扩大公民有序政治参与和民主决策、民主监督、民主管理的精神。
新京报：最后决定纳不纳入由人大常委会决定？
任进：是的，现在是“公众参与、专家论证、人大或政府决定”。
因为公众意见往往比较分散，如果提的比较集中可以考虑作为一个议题，这个最后由人大常委会决定。
非常值得一提的是，新《办法》专门规定了“向社会公布”的条款———“常务委员会审议的重大事项议案、报告，作出的决议、决定及提出的审议意见，市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院、广州海事法院执行决议、决定情况或者对审议意见研究处理情况的报告，向市人民代表大会代表通报并向社会公布”。这一条满足了公众的知情权，有利于老百姓参与重大事项的决策。
■ 链接
第四条本行政区域内的下列重大事项，应当提请常务委员会审议，并作出相应的决议、决定：
（二）中共广州市委建议由常务委员会决定的重大事项；
（四）国民经济和社会发展五年规划的调整方案；
（七）市本级财政决算；
第五条本行政区域内的下列重大事项，应当向常务委员会报告：
（二）实施市国民经济和社会发展五年规划的中期评估情况；
（三）市本级预算执行情况，市本级预算超收收入安排使用情况；
（四）市本级预算执行和其他财政收支的审计情况及审计查出问题的整改情况；
第六条本行政区域内的下列重大事项，应当在经批准之日起三十日内报常务委员会备案：
（一）区、县级市行政区划的调整和行政区域名称变更；
（二）市人民政府工作部门的设立、增加、减少或者合并；
（三）城市控制性详细规划和历史文化保护区保护规划的编制；
（四）法律、法规规定应当报常务委员会备案的其他重大事项。
注：以上内容，属于《广州市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项办法》修订新增加的“重大事项”。