天则经济研究所401次学术报告会
主持人：盛洪
评论人：杨志勇、贾俊雪、温来成
盛洪：
天则经济研究所双周论坛的历史很久了，今天是第401次学术报告会，我们有幸请到了蔡定剑教授。蔡教授现在在中国政法大学宪政研究所，他在宪政研究方面颇有成就，写了很多文章，做了很多呼吁。最近，蔡教授又发表文章对暴力拆迁提出了批评和建议。同时，他还关心宪政建设，包括财政的相关问题。政府职能的发挥要依靠财政的正常运转，所以财政在中国非常重要。这里的问题是，公共财政是取之于民的财富，政府应该如何利用公共财政更好地为老百姓服务。钱并不是到了政府手里，就能自动实现服务百姓的目标的，我们需要有适宜的制度安排。今天蔡教授报告的题目是：如何推进公共预算改革——上海闵行区等地的做法。地方的这些财政改革实验并不单纯是行政改革，它还有更深的涵义。下面，有请蔡教授为我们作报告。
蔡定剑：
拆迁条例是我今年很关注的一个问题，我之前写了一篇文章，成了第一个点火的人。后来，有另外五位教授站出来，媒体也对这个话题进行了大量报道。虽然有些结果并不如我们此前期望的那样，但是进步还是很大的。我的主张是，土地公共征收要以规划为前提。规划是一个民主的过程，比如，城市规划是城市议会批准的，而此前，有完整的公共参与程序。中国的拆迁条例始终没有出现一个我希望看到的词，即“利害相关者”，而这些利害相关者恰恰应该享有民主参与的权力。公共利益的界定很困难，它要以城市规划和公众参与为前提，然后还需要司法判断，因为大家对公共利益会有不同的看法。行政法上有个平衡原则，目的虽然重要，但手段过当也不行。不能为了很小的公共利益，损害很大的私人利益。
今天跟大家报告的内容是如何推进公共预算改革。很多媒体及公众都比较关注这个话题，也是时候在两会上对其进行讨论了。去年，民间人士推动了广州市公共预算的公开，上海很快出台了公开公共预算的实施办法，中央政府也表了态。今年，北京市人代会上还规定人大代表可以把预算带回家，预算不再收回，不再作为国家机密了。可见，全国现在已经出现了公共预算公开的趋势。
这三年间，我们一直和财政部财科所合作，在上海闵行边实验边研究。我此前对公共预算不甚了解，但是这个事情太重要了。我们研究宪法的都知道，议会的成长就是夺取国家税收和预算权力的过程，英国议会就是这样发展起来的。另外，美国国会也不会讨论奥巴马的国情咨文，而是在三月份预算出来后，就预算讨论到十月份。相比之下，我们的人代会经常讨论的都是宏观大计、政府工作报告等，这是没有太大用处的。
我们看一下2009年的预算，中央直接支出一万四千，将近一万五千亿。其中，一般公共服务花了一千两百亿，大概占6.7%；国防有四千七百亿，占31.5%。我们这几年的开支还是很大的，主要是中央经费开支。下面看一下民生项目，教育占4.1%，社会保障和就业占2%，科技投入占2%，卫生占0.37%，环境保护占0.25%，教育、社保、医疗、环保四项加起来还不到7%。这能说是以民为本、保民生的预算吗？所以，我们只有看预算，而不是听报告，才能真正了解国家的政策。也希望今后媒体更多地关注政府在民生项目上花了多少钱，而不是报告讲得有多好。
首先定义一下公共预算。我前几年参加公共预算方面的项目时发现，财政学家言中公共预算的概念和宪法学家不太一样。财政学家对公共预算的一种解释是，把国家财政的钱投入到公共服务里。我不这样认为，因为政府所有的服务都是公共服务，给公务员的支出也是公共服务。我理解的公共预算是个公共过程，预算的决策、执行和监督等等，都是老百姓民主参与、讨论和决定的过程。我正是从这个角度出发，对公共预算改革进行研究的。2006年，我参加了APEC关于预算公开的一个会议，大家都在谈如何保持政府公共预算的资产负债和收入支出表的透明性，而我们还在谈政府公共预算能不能公开的问题。可见在这个方面，我们国家还非常落后。
下面，我介绍一下中国在公共预算方面做了哪些改革。首先，中国公共预算改革的背景是：中国经济高速发展的同时受到政府腐败的严重困扰。每年财经审计报告都能查出大量的资金滥用、盗用和违规使用。比如2004年，国资委就有四千亿没有上报人大进行审查。但是，审计部门的工作只是杯水车薪，我多次发文指出，审计查出来的都是末端的问题，解决这些问题的根本途径在于把公共预算做好，使公共预算细化、公开、透明，得以让全社会对其进行监督。在新加坡，腐败有97%的概率被发现，但到了泰国，这个概率只有5%，这就导致不管泰国的刑法多严酷，那里的贪官都敢贪污，因为人都有侥幸心理。同样，审计只是一个很小的部门，贪官们根本不怕。要解决贪污问题，必须把预算做好，让大家都来监督。所以，建立统一的、公开透明的、民主的公共预算制度，是中国公共财政制度改革的目标，也是中国政治改革的重要内容。
中国的预算改革是从1999年开始的。1992年以前，中国实行计划经济，资源的配置由中央计划决定，预算只不过是计划的反映。计委实际上是中国真正的“预算决策机构”。由于计划是跨部门的，因此，预算历来就不是以部门为基础进行编制，而是按支出功能进行编制的。1992年的市场经济改革开始瓦解计划经济在资源分配方面的支配作用。但是，直到1999年，并没有对预算进行改革，而只进行了财政体制改革。其重点是中央与地方财政收入分配关系，而不是预算改革。虽然传统的以计划为主导的财政资金分配体制已经开始衰落，但由于预算改革的滞后，中国没有建立一个有效的预算体制来填补计划体制衰落后留下的预算管理真空。原来由计划委员会集中的资金分配权逐渐地被各个部门肢解，出现了部门各自为政，都有自己的小金库，在不同银行开账户。国家没有统一的预算，财政部门也无法掌握所有资金的情况。此时的政府预算不完整，呈现出“碎片化”状态。预算从来就不是一个有效约束财政的工具，也不能反映政府财政活动的全貌。我国过去预算管理制度存在以下严重缺陷：
一是国家没有完整、统一的预算。各级政府和政府各部门不是单一账户，而是在商业银行多头设立账户，预算和非预算资金分散在单位开设的账户中支出。各级政府和部门不但有预算内资金，还有大量的“预算外收入”，这些资金来自改革以来政府各部门扩大有收费罚款权力和土地出让金，这些钱被部门收取留用，并由部门支出，并不在政府的预算中反映出来。目前，我们的收入分为三大块：税收收入，收费和罚款和土地出让金。现在的预算主要反映的是税收这一块，有的地方把罚款纳入预算了，但土地出让金基本没有。
二是没有规范的政府采购制度。各政府部门直接通过自己在商业银行的账户对为政府提供的商品和服务支付款项，而不是公开的政府采购。这是腐败的一个重要途径。
三是没有建立起有效的财政监管和严格的会计制度。财政和审计部门不能对政府发生资金支出活动的财政交易进行会计记录和集中监管。
四是人民代表大会没有对预算进行实质上的审批。预算只做非常粗线条的分类，预算信息非常简单，它使得人大很难对预算进行实质上的审查监督。预算也很难反映政府资金的流向。
可见，预算既缺乏完整、有效的政府内部行政控制，又缺乏外部的政治控制，预算缺乏透明度，每级政府可能只有很少的几个领导人知道预算，资金分配到各部门时又只有具体掌管资金的人才知情。既没有内部的控制，又缺乏外部的监督，所以，资金的滥用、违规、低效率、浪费和腐败到了极点。
1992年中国开始实行市场经济改革后，建立一个现代公共预算体制来改进支出管理的要求变得越来越强烈。1994年，中国颁布《预算法》，在一定程度上为建立一个新的预算体系奠定了法律基础。但是，直到1999年，中国开始了新一轮的财政改革，才将改革的重点转到加强对支出的管理。这一改革目标是重新构造预算编制和执行过程，主要包括：
一，实行部门预算改革。即强调政府预算以部门为基础进行编制，部门的预算必须包括它所有的收入和支出。这一改革将把分散到各个部门的预算分配权逐渐集中到财政部门，从而在政府内部增强行政控制和预算的透明度。
二，实行国库集中收付的财政体制改革。即政府部门建立一个以单一账户为核心的集中型国库管理体制，来取代分散型财政管理体制。
三，实行政府采购。2002年制定《政府采购法》，在集中型国库管理体制的基础上建立一个集中、透明的政府采购制。现在政府采购中有不少黑箱操作，比如政府采购的会议点九华山庄，那里只有房价是便宜的，菜价比其他地方贵了一倍。
四，进行政府收支分类改革和细化预算编制。这是财政部近几年致力推行的。对政府收入进行统一分类，全面规范细致地反映政府的各项收入；建立支出功能体系，使预算更清楚地反映政府的各项职能活动；建立支出经济分类体系，全面、规范、细致地反映政府支出的具体用途。2007年起，财政部推动了财政的细化和部门预算，包括经济分类、功能分类和部门分类，但这些动作都是在政府内部进行的，还没有推广到外部。
对改革进行一下简单的评价。1999年开始，中央政府在全国人大要求下进行的公共预算改革，主要是以建立集中完整、统一的、以提高资金效率为目标的财政预算管理体制。这一改革希望建立起一种可控制性、规范、透明的预算体系。但改革主要还只是政府内部建立行政控制，即将财政部门转变成真正意义上的“核心预算机构”，由它来集中支配资源，并在预算执行中对每个部门支出行为施加“外部控制”。也就是说，政府部门花钱，财政等部门可以监督，但老百姓看不到。
由于预算改革逐渐地将预算权力集中到财政部门手中，涉及到即得利益和权力格局的重新调整。因此，出现了一些抵制改革的情绪和力量。比如有人质疑在现有体制下财政部门能否有效地统一制定和执行预算。有的部门要求继续保留部资金的二次分配权，抱怨国库集中支付体制缺乏灵活性，并指责目前的预算改革是财政部门为了集权目的等。所以，当前仍然有大量非正式制度和潜规则在起作用。
我们可以看到，改革主要是以加强行政内部控制为目标，是有限的改革。中国要建立现代的公共预算制度，需要完全完成从行政控制到法律控制，从法律到民主的过程，这样才能最终实现公共预算的民主控制和公开透明。由于长期以来政府官员缺乏预算法制观念，财经纪律极其弱化，预算领域充满了各种非正式制度，而不是法制原则。预算中随意挪用、浪费和腐败等现象不胜枚举，每年由审计部门查出的财政违法资金都难以计数。如果不能在中国的预算中确立财经纪律和会计制度的有效约束，增加透明度，实行法制，那么，无论采取任何预算都不可能切实地改进资源的配置效率和财政管理效率，不可能有效地控制支出，也不可能杜绝浪费与腐败。所以，以实现预算的行政控制为目标的改革，要真正建立起对预算的硬约束，实行法制化和建立预算的公共责任，仅有行政的内部控制是不行的，必须强化外部力量对预算的监督，将预算过程纳入政治控制过程，实行公共预算的公开化和民主化改革。
我们改革的方向是法制化、透明化和民主化。预算法制化就是使预算的编制、审查批准、预算的执行、决算和监督有规范法定的程序。法制化保证预算编制信息的充分提供，预算编制和执行机关的责任明确，会计纪律的严格，不严格执行预算和违法行为承担法律责任等。以保证预算统一、规范、严格实现预算的目的。
加强对预算的审查监督是1999年进行的改革：一是全国人大常委会作出《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》，表现了；二是全国人大常委会和地方人大常委会成立了协助人大进行预算审查的工作机构——预算工作委员会，以加强人大对预算审查的能力。另外，预算审查程序的改革使人民代表大会的专门委员会和工作机构可以提前对政府预算进行预审。现在政府预算要提前1个半月交人大财经委和预算工委进行初步审查，根据委员会的审查意见，再由全国人大进行审查批准。因为人大会议时间很短，人大代表也并非全有相关的专业知识，所以人大很难真正行使审批的权力，将预算审查的重点环节放在财经委和预工委是合适的。此外，审计法也得以实施。人大常委会要求政府审计机关每年向它报告预算执行情况，加强了对预算执行的监督。有的地方人大财政委员会还建立了与政府财政部门的预算执行信息的电脑联网，提高了预算执行的透明度。但这只是国家机关之间的，对老百姓还是不透明。
这些改革有助于人民代表大会从外部对政府预算进行政治控制，进而有助于增加政府预算的公共责任，促进预算民主。但是，人大没有进入预算审查的角色。仍然是形式上的审查。人大也缺少预算审查能力。政府预算细化以后，人民代表大会代表对预算由过去看不懂，到现在的没有时间看。要实现预算民主化的政治控制，需要提高人大的审查预算能力，这不是一件简单的事，需要中国政治体制改革及人大整个机构的改革。我们都知道，人大会议最长也就半个月，去年更是破了纪录，只开了八天。八天的会议要审查十几个议程，还要讨论法令，用于讨论预算的时间只有半天，这怎么可能够呢？综上，改革主要包括预算的统一化，内部的规范化，加强了财政部对预算的控制，增加了人大对预算的预审，加强了审计部门的监督，但这些都还是内部的过程。
以上是对公共预算改革背景的简单介绍。我们研究所怀着理解公共预算的目标，从2005年开始致力于推动真正的改革。于是，我们就开始寻找合作对象，最后确定为上海闵行。闵行的书记原来是学宪法的，否则可能很难同意这样的改革。云南个旧、红河，广东的南海，河南的焦作等也都在做预算改革，但这些改革主要都是预算的绩效评估。现在财政部也在推动预算的绩效评估，但是领导们似乎关注的也只是绩效预算，并没有提到公共预算的过程。绩效预算是预算改革很重要的一个内容，是指政府财政部门对预算的项目进行打分绩效评估，比如，建立监控系统的项目等。这个当然是有意义的，它加强了财政部门对项目合理性、有效性、节约性的评估，但它还是内部控制，还是财政部门控制预算项目的方法。但我们在上海实施的绩效评估与此不同，它是民主化的过程。中国发展研究基金会也在做公共预算，他们主要在社区层面进行，即政府给社区一笔钱，由住户讨论决定是盖老人休息所还是绿地等。我认为做的比较好的是浙江温岭乡镇一级的预算改革，它有点民主的色彩，即人大通过民主讨论来决定乡镇级别的资金怎么花，但这种改革中，仍缺少乡级以上的政府来做全面的预算。
我们根据财政部政府收支分类改革计划，在上海闵行做的是一个全方位的公共预算的改革试点。改革遵循科学理财、民主理财、阳光财政的精神，实现以下三个目标：一，预算编制的科学和细化。现在细化基本都做到了，有些地方的预算甚至细到了各个单位，看得我眼都花了，却无法了解预算的整体框架。所以，预算编制还要科学化，要有可理解性，可读性，能充分反映必要的、受大家关注的预算信息。二，预算审查的民主化和程序化。预算审查批准的过程中，一定要体现公众参与，体现民意。三，预算执行监督的科学化，建立预算绩效评估制度。这三方面的改革是一个编制、审查和监督系统过程：
首先，编制一套科学、详细的预算。我原来是想建立预算账户，这是美国预算编制的方法，但是财科所不太同意，说不适合中国国情，后来我们就放弃了。这项工作需要预算编制方面的专家，在财政部实行的收支分类改革计划的基础上，借鉴国外预算编制的经验，研究一套适合我国的有很好科学分类的预算编制方法，使每个预算单位建立详细的预算财政财户，使人大和公众都能看得懂，每笔资金都有清楚的安排。
第二步，建立一套以人大批准审查预算为基础的、程序化的、有公众参与的民主审查预算的制度。在审查批准程序中，要有人大有关专门委员会的提前介入，有公众参与的程序安排，审查中有人大代表和人代会中充分讨论和辩论，人大对预算也有修正的权力。这个环节主要是做到审查批准程序化和民主化。
第三步，加强对预算执行的监督，使之更加科学规范和具有可操作性，同时建立部门预算绩效评估制度。刚才说政府在推动项目的绩效评估，而我们的改革以人大为中心，使人大建立起对政府部门的预算绩效评估，即人大对政府部门预算执行的制度和纪律等进行评估，这一点项目评估很难做到。因此，人大的预算绩效评估是建立在项目预算评估基础上，更高层次的评估制度，这目前在中国还没有先例。其实，为监督预算，还要规范结算制度。现在，每年人大会上都要报告结算，和预算一样，每次都是说预算完成得很好。其实，如果我们把预算做好了，结算很简单，就是提交一张预算结算的对照表，如果按要求执行了预算，那没问题，如果执行中有变化，必须做出说明和解释。这样就使监督变得更加现实，更加具有操作性。此外，人大要发挥监督作用，可以指定政府部门就人民群众关心的项目进行审计，要善于利用审计部门进行审计。审计有两个重要方面：财务审计和财政审计。人大应该督促审计部门进行财政审计，而不是具体的财务审计，那是会计师事务所的工作。整个预算改革的过程应该体现财政公开透明和阳光财政的精神。
下面，我介绍一下我们在闵行做了什么。闵行的改革是分三年，逐步推进的，毕竟中国的情况不允许一步到位。我们第一步改革了预算编制方法，使预算信息的充分、科学、透明和简明易懂，有利于人大进行审议。我们在2007年，要求当地财政部门向人大提供了比较详细的预算，有三百多页。但是预算细化以后，人大代表还是看不懂，所以我们的第二步就是，去年设计了一个预算的表格，希望进行推广。2009年，政府给人大提供了这样一个预算，它不是非常详细，因为太详细了代表们看不过来也理解不了。我们把预算信息进行了分类，从财政的收入到预算的支出都集中到了11张表上，基本把收入和支出都反映了出来。支出一般都是按经济和功能分类，我们着重的是部门分类。我们2009年的设计上有表，有编制，有目标描述，还有饼图等，可以说是图文并茂，在国内其他地方还没有见到过。人代会上我们就代表对该表的满意度进行了调查，满意的比例达到了89%。虽然还需要改进，但这个数字说明大家对这个表还是比较认可的。而一年前的调查结果是，大家满意度只有34%，普遍反应看不懂，没时间看。财政部、全国人大、财经委等要规范预算信息，我们现在就希望抓紧时间对表格进行完善，以给这些机构作参考。我们现在有一个表格，闵行也还没有做到，但是我们希望今后国家都能用这个表格。
这张表是部门预算表，信息都是分类列示的。以前的表格不这样，而是一下就细化到某个单位。部门预算表的第一张是部门的支出总表，有过去三年的预算综述，方便了解预算的发展趋势，然后是基本支出和项目支出两大块。第一块基本支出包括两类：一类是人员经费，如基本工资、津贴补助、社保医疗住房福利和其他；一类是日常运行，如日常办公费、交通和公车运行、差旅接待费和其他。第二块项目支出也包括两类：一类是经常性项目支出，即除政府机关提供的正常服务外，进行的会议和培训、调研和活动、出国费用，商品服务的购买，公共给付等。另一类是非经常性项目支出，即不是经常发生，就像上海今年举办的世博会。这里包括如购车、家具和信息系统等特别购置和大型庆典等大型专项活动。申请项目的时候需要有一套项目申请的表格。在国外，基本支出一般不变，它是控制机构官员控制膨胀的手段。机构不变时基本支出是不变的，机构扩大需要增加基本支出时，需要议会审查批准。而且编制增加需要有法律规定，比如要依法设立环保机构，增加相关人员，这样才能得到合法的拨款。
上面第一张是功能支出表，第二张是按经济分类的表。可以看出，这两张表和我们设计的部门预算表不一样。我们设计的表中，第一张是人大、党委、政协等整个政府机关的总表，第二张是各个政府的具体机构的，第三张表是政府机构下的单位的，比如，发改委下就有很多局。还有一张更详细的表，不提供给人大，但是可以在网上查询。比如教育局，它可能管理着一百个中学，原来是把这些中学全列出来，这样大家看着就很头疼。其实类似的信息并不是每个人都关注的，所以，我们就不再把这些信息放在给人大的表中。整个预算表格分类分层次后，大家会更容易理解，这也是我们希望向财政部宣传推广的。
我们在闵行做的第二件事情是改革预算编制方法，转变为以结果为导向的预算编制，这在国内都是很靠前的。目前国内的编制是以资金为导向的，各个部门把预算报上去，财政部门拼一拼，这个部门砍掉20%，那个部门砍掉30%，这就行了。预算执行得好的意思就是钱没有挪用，也没有多花。但是这样不能反应预算执行的效率，所以90年代以后，许多国家开始采用结果为导向的预算编制。预算管理的重点是支出、投入、产出到结果。投入指政府部门用于某项活动的财政支出，产出指提供的公共服务，结果指政府工作对社会产生的实际影响和效果。原来的预算编制看的只是投入和产出，而我们还要看结果。举个例子，劳动人事部门要提高劳动就业率，措施之一是培训下岗职工，培训费一百万。按以前的方法，培训的效果，能否提高劳动就业率等都不得而知，而按我们的要求，必须有目标，比如要解决两千人的就业问题。从这个结果出发，确定需要接受培训的总人数是一万人，然后再定需要多少培训费。所以，报预算的时候都要报目标，这样监督也很容易，年终检查的时候看原来的目标是否达到就行了。如果最后只解决了一千人的就业问题，这个培训可能第二年就不继续办了。
闵行去年的五个民生项目就是用以结果为导向的方法编制的预算。因为这种预算编制比较复杂，当时各个部门都有抵触情绪。我们就以美国农业部为例，介绍了如何采用分解方法进行预算编制。首先，政府要有个宏观政策，或者叫战略目标，然后再进行分解。美国农业部当时确立了6大战略目标，分成了17个工作目标，又分成了32个业绩目标。运用到闵行，光一个“民生”的目标是不行的，应该把它具体分解为社会保障、医疗保障、教育、社区安全、食品卫生等。有了这些工作目标后，还要再分解出具体的绩效目标。比如要提高劳动就业率，有很多方法：培训、劳动法咨询、增加岗位等。这样，预算管理的重心从花多少钱转移到了花什么、为什么花，进而到效果和绩效如何。
我们详细看一下美国的例子。美国农业部2005-2010年的6大战略目标分别是：提高美国农业的国际竞争力，加强乡村和农场经济的可持续性和竞争力，支持增加经济机会和改善乡村生活质量，加强国民农业和食品供给的安全和保护，改善国民营养和健康，保护和加强国家自然资源基地和环境。这六大战略目标又被分成了17个工作目标，像“扩大和保持国际出口机会”，“支持国际经济开发和贸易能力”等。这些战略目标进而被细化到业绩目标，像增加的贸易价值要达到10亿美元，受援国要达到15个等。
以结果为导向的预算管理改革可以把党委、人大和政府三者结合起来，是党政改革的一个契机。以前，预算都是政府在做，其他机构都不参与。如果实施以结果为导向的预算编制，党委就要参与决策。这在国外的表现是，议会会给政府一个预算指南。比如，美国议会会根据奥巴马的国情咨文制定预算指南，指导政府的预算编制。在中国，党委提出本年度预算的战略目标和实现战略目标的大具体目标，然后把这些目标做成预算指南下达给政府，政府将党委的战略目标和具体目标细化成工作目标，政府各部门通过预算编制将工作目标转化成详细的绩效目标，人大作为权力机关代表人民审查具体预算是否符合党委提出的战略目标的具体目标，并批准预算。这个过程就是民主的过程，党委、人大、政府也各得其所。闵行每年3月份要开党委扩大会，讨论预算政策和改革，这种党委开会讨论预算的问题在中国其他地方还没有出现过。
闵行还做了一项改革，就是提高公众参与，这在其他地方也没有进行。每年8、9月份预算有了初稿之后，会通过闵行日报和当地媒体进行发布，供大家公开讨论。可以说，闵行的改革不仅公开了预算结果，其编制过程中，还加入了公众的参与。
以上是闵行区政府关于2009年五大领域民生项目预算安排的意见征询。民生项目被分为了公共治安、劳动就业、公共安全等。劳动就业被分为推进创业带动就业，对就业“双困”人员和“零就业家庭”进行支持，加强职业技能培训和农村社会养老保险区级统筹。概括起来，民生项目被分为了6大领域，每个领域又包括若干工作目标，之后再决定预算的分配，并征求民众的意见。
以上是闵行卫生局的预算。编制预算时，首先是部门职能概述和部门编制及人员构成，然后是工作目标，接着是预算分配，再接下来是我们设计的表格。
我们改革中也遇到了一些阻力。贫富差距给预算公开造成了很大障碍，工资、招待费、购车费、出国费等一旦公开，很可能会影响社会安定。但我们做的表格就是在逼政府公开，只有这样，才能真正落实反腐。这个改革非常重要，我们现在耐心地一步步推进。
我们的第二步改革针对人大。如何在现有的人大制度下，发挥人大的作用，加入公众的参与呢？我们设计了以下制度。首先，人大专门委员会提前介入。预算提前一个月提交给人大，人大预算工作委员会对此进行预算听证。去年，我们做了两个项目的试点听证，效果很不错。我参加过一个听证，涉及的是资助养老床位的方案，按民政部的设计，政府要进行养老机构的资质认证，比如看该机构有没有空调，条件够不够等，以决定给谁补助。这个方案听起来还不错，但马上就有听证代表反对，说原来政府建的养老机构接受的多是经济情况比较差的老人，这些机构虽然条件比较差，但是收费很低。如果验证，这些机构大多没有接受补助的资格，有资格的都是私人开办的收费高昂的养老机构，最后导致需要补助的机构得不到补助，不需要补助的反而能拿到补助。所以说，民众的意见还是能帮助改善政府方案中的不足。去年，几乎没有人报名参加预算公开听证，网上提意见的人也不多。人大财经委主任跟我说，老百姓还是没有觉悟。我说，不是老百姓没有觉悟，而是任何改革，特别是民主性质的改革，因为大家没有经历过，都会有种不信任，认为听众都是事先指定好的。但是，这种制度是可以慢慢地教育人的。到了今年，就有300人报名参加预算听证。大家看到听证是有效的，就会积极来参与。此外，我们还建议，听证不能只有财政部门听，一个月再听也听不了几场，人大有那么多专门委员会，每个委员会都应该去听。这也是美国的做法，美国的预算审查不是在国会开大会，而是专门的委员会去审议听证。
因为人大能力有限，我们就想发挥人大常委会的作用。在人大之前，让常委会审一下预算，然后给政府一些意见。总之，我们希望尽量提前审议，尽量让大家都能参与预算讨论。会议期间也有一个重要改革，就是人大代表有权在会上提修正案。政府和党委当时也考虑了很久，万一代表对一个重要项目提的修正案被表决通过了，相关部门可能会措手不及。尽管这样，这项权力最终还是被写进了程序，10个人大代表可以提出预算修正案。没有提修正案的权力，人大就不可能真正履行审议预算的职能。但是这项改革其他地方都还不敢做。在闵行，去年没有人提议案，今年有人提了，因为针对的是比较敏感的组织部门，没有列。但这是一个过程，程序坚持下来，总会有成果的。
还有一个改革目标是规范预算结算制度。我们设计了闵行区部门预算绩效评估指标和实施方案。我们每做一项改革，都要出一套方案，然后在坚持一定原则的基础上，和相关部门进行讨论，建议其进行实施，至于具体措施，相关部门能做到哪一步就做到哪一步。这个部门预算绩效评估指标体系包括几块。一是结果导向的预算改革和预算编制的科学性指标，总分100分，下面又细分为若干小项。二是部门预算的管理制度指标，下分若干项。三是部门财务管理指标，我们评估的不仅是项目，还有财务制度。四是公共服务满意度指标。最后是扣分的情况。
以下是操作程序：
我们和财科所一起组成了专家组，不断地对讨论这个方案，观察实施效果并进行指导和完善。对于公共预算改革，我们不仅有想法，还进行了试点。我们希望今年把这个项目做完，因为明年政府就要换届，制度的连续性得不到保证。并且，今年把改革做到位以后，人大可以通过关于预算审查监督的决定，并把它写进程序中，希望最后这个程序能成为一项制度。我们不确定新的书记上任后会不会把这项改革推翻，但重要的是，我们通过实践证明了我们的理念，中国的预算可以这样做，如果有其他地方愿意合作，我们可以到其他地方推进这项改革。我们今年下半年准备开一次全国性的公共预算理论研讨会，以闵行的经验为主，把这项改革推广。
今天，借这个机会向大家介绍一下，中国的公共预算改革已经到了可以公开的阶段，但是具体怎么公开，还有学问要讲。我的报告就到这里，谢谢大家！
盛洪：
非常感谢蔡教授！蔡教授是宪政研究方面的知名学者。宪政常常给人一种范围太大，不知从何入手的感觉。但从蔡教授的报告中我们可以看到，宪法和细节是很相关的。美国宪法中的很多规定都非常细节。可见，任何大的原则都要通过细节进行把握和实施，如果只是漂亮的空话，则没有任何意义。所以，对宪政我们要把握两点：一是一般性的原则，二是可实施性。蔡教授作为一个学者，身体力行，通过地方财政把宪政的思想体现在公共预算上，这种作法非常值得喝彩，也很令人敬佩。
今天我们请到了三位评议人，分别是来自社科院财科所的杨志勇教授，人大财政金融学院的贾俊雪教授和中财大的温来成教授。下面，先请杨教授进行评论。
杨志勇：
感谢天则经济研究所的邀请和蔡教授的对闵行预算改革的细致介绍。我非常佩服蔡教授身体力行的精神，下面我主要谈一下对报告的体会吧。
蔡教授开始提到财政学和法学的学者对公共预算的理解可能不太一样。据我所知，在很长一段时间内，国内研究财政的学者很少深入研究公共预算问题。2000年之前，大学里的相关课程还都是冷门，直到2000年后，大家才开始重视。财政学界，很多人是从公共财政改革入手开始讨论公共预算问题的。比如厦门大学的张馨教授，他在《公共财政论纲》里多处强调财政的法治性，并从公共财政的法治性转到了部门预算改革。我想，财政学和法学里的很多内容还是相通的。
我此前看了一些关于闵行预算改革的报道，我觉得这个改革很不容易，它牵扯到编制、执行、监督等一系列问题。特别是关于绩效评估的改革，这不仅在国内是个难题，在美国等其他国家也是如此，因为政府是垄断的，市场上没有其他可比的实体。所以，不管改革做得怎么样，能走出去这一步就已经非常不容易了。但是，我的一个担心是，闵行是一个特例，它的改革是在党委推动下进行的。而其他地方多是财政部门推动的，这些地方要么比较穷，财政部门没有钱了；要么比较富，人民有这样的政治诉求。这就带来了改革制度化的问题，党委能够做到很多财政部门做不到的事情，从而保证改革的推行。另外，就像蔡教授所说，如果党委换人了，这种制度还能否延续下去？所以，改革能否得到多数人支持是个非常重要的问题。
至于加强人大监督，我认为，至少现在，人大起不到真正的监督作用。人大的监督和人大制度改革有关，如果国家法治化和民主化没有达到一定程度，人大就没有能力做好监督工作。虽然人大的监督不能忽视，但从可行性的角度考虑，现在的预算改革可能需要更多强调技术性改革和行政部门在公共预算的编制、执行和监督中的效率。我们可以走技术改革先于制度改革的路子，因为制度改革牵扯到既得利益，比较麻烦。像公共预算，即使专家也很难判断那些数字是否合理，所以我们可以先强调技术改革，提高预算透明度，这样其他问题就可能逐渐地迎刃而解了。
和预算透明度相关的一个问题是综合预算改革，或者叫全口径预算改革。中央本级预算和其他我们经常看到的预算多属于一般性预算，从中可以看到政府做了什么。但政府的许多行为并不能通过这些表反映出来。比如，地方政府一些项目的资金可能来自于土地出让金，但土地出让金的收入如何全面反映到预算中去，这还是一个问题。另外，2007年的政府收支分类改革虽然很好，但也遗留下来一个问题：2007年前后的财政支出来源数据无法衔接。这样一来，2007年前后的数据就没有可比性。
一个跟绩效和财政分析相关的问题是，如何建立有中国特色的政府财务报告体系。我们讲风险、财务赤字等问题的时候往往忽略一点：中国政府拥有的或者可支配的资产是最多的。国外政府的负债率和中国的没有可比性，即使把隐形负债和或有负债加起来，中国政府的资产也是远远超过负债的。从技术上看，政府预算可能还是要用到资产负债表和现金流量表。总之，在现阶段情况下，技术改革应该优先。当然，有些问题是技术改革解决不了的，但重要的是，告诉大家我们现在的问题是什么，而不是解决问题的方案，因为现在最大的问题是我们不知道问题是什么。
贾俊雪：
感谢天则经济研究所的邀请。这是我第三次来参加双周论坛，每次来都能听到精彩的演讲。这次，蔡教授从宪政的角度解读了公共预算制度的改革，为我们提供了新的视野。2000年以后，大家都在关注预算制度改革。预算是约束政府行为，提高政府行政或者说资源配置效率的重要制度手段，它是起点，因为支出的效率始于预算的效率。
首先，我们要强调预算的公开和透明，就要知道怎么去解读政府预算。刚才蔡教授向我们展示了中央政府预算，但我们还有省和地市县的各级政府，不同级次政府的职能定位不同。中央政府的主要职能就是国防、外交等，地方政府更侧重于民生，如果用中央政府的预算分配比例代表整体的预算分配，可能就会产生误读。比如说国防占中央财政的30%，这是正常的，大头本来就应该中央财政出。所以，有了数据，如何去看，这是一个问题。另一个是口径的问题。政府支出大体可以分为三块：预算内、预算外和体制外。体制外的我们一直没有办法研究清楚，预算外我们多少还有比较严格的管理制度。预算制度改革首先要把预算外的资金真正纳入到预算管理体系内，否则只看预算内的数据很容易导致误解。所以，预算制度改革既要关注不同级次政府不同职能定位的差异，也要关注不同数据的口径，尽可能把政府的所有资金都纳入到预算管理中来。
其次，宪政要有原则，也要有操作性。闵行进行的部门绩效评估很有新意，因为以前的绩效都是从项目角度来谈的。但是，我对部门绩效评估还有几个问题。我们知道，绩效评估需要考察绩效，而绩效必然涉及投入产出的问题，投入越少，产出越高，绩效越好。然而，部门的投入如何计算？人员经费算不算投入？如果算，人员经费的膨胀是不是有一定的合理性？部门的产出又如何衡量？蔡教授提出了一些原则，但这些原则都比较大，怎么把它们细化、量化？比如，一个部门说它的目标完成了，我们需要有办法量化考核目标的完成情况。
政府的最优预算规模本身就是个规范问题，很多时候我们无法给出一致的解答，我主要就从解读和技术细节这两个角度简单谈了一下。
温来成：
这几年，大家对公共预算还是比较关注的。我原来是学财政的，这几年转向了公共管理，对预算也是一直比较关注。预算改革在我国已经逐渐成为许多学科都关心的热点问题。财政学界对此是长期跟进，这两年，法学界、政府学界和公共管理学界也开始进行研究。这说明，经济社会发展到现在的水平后，大家开始注意公共预算的问题了。蔡教授开展试点，将理论运用于实践，是值得我们赞扬和学习的，对于推动改革也有很高的价值。下面，我想就报告中的一些观点和蔡教授进行讨论，另外也提一些我的看法。
蔡教授的报告中有这样一句，中国的预算改革是从1999年开始的，1992年以前，中国实行的是计划经济。这种说法和财政学界的描述不完全一样，财政学界的描述大体是：从狭义角度讲，财政管理体制指的是预算管理体制，财政收支指的是预算收支，包括现在也是，财政收支一般不包括预算案。按照这个概念，中国的财政改革从改革开放开始，不涉及预算的改革。1980年，中国实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制，俗称“分灶吃饭”，1985年实施“划分税种、核定收支、分级包干”的体制，1988年实行大包干，1994年又实行分税制的体制。严格地讲，1999年以后的改革是预算编制自身的改革。从一般意义上讲预算改革从哪一年开始，这种说法可能还需要考虑。改革开放以后，官方对社会主义经济的界定是从1992年开始，但此前，也有很多的说法，比如1978-1983年叫“计划经济为主，市场经济为辅”，1984年提出了有计划的商品经济，1989年之后中央文件也有自己的说法，统称1992年以前是计划经济的说法可能也还要考虑。总之，蔡教授在用词上可以再斟酌斟酌。
不同学科看待预算的角度不一样，最后的结论也有差异。但不管怎么样，政府预算是政府财政收支的一部分。法制社会中，预算是通过政治程序决策的计划，具有法律效力。由于各个国家的政治制度不同，公共选择制度也因此不同。我国人民代表大会制度下，不管形式上和实质上，这种决策程序和其他国家的都有很大差异。我们现在面对的是，在当前环境下，公共预算的改革如何选择突破口的问题，是走技术路线还是民主程序。这几年，我也在思考这个问题，从预算改革的角度看，如何判断我们到了哪了阶段，下一步从哪个方面入手。总体上看，这么多学科的重视和这么多人的关注，说明了预算改革的敏感性和难度。从国外的情况看，资产阶级革命胜利的标志就是议会从封建王室夺取了预算的大权。革命胜利以后，政府只有执行预算的权力，国王不能想征税就征税。而在中国，地方政府就有权力决定收税，从法制的角度讲，这是不合适的，权力应该交给立法机关。关于收税的问题，当年朱镕基总理用“民怨沸腾”形容得非常到位，但是十多年后再看，税仍然很多。前几天因为课题需要，我查了一下2009年的中央政府预算科目，得出的结论是：中国几乎所有的部门都收税。目前，仅列入预算科目的税收项目就有300多种，还有些税收是预算外的。这么多税收项目，谁能管得好呢？既然有这么多项目，在合法的基础上，想把扩大税收范围、提高税收标准等都管住，不大可能。中国目前的税收关系理不清楚，仍然是严重的公共管理问题。为什么管不住？因为现在的预算不能统揽政府收支，政府还有预算外和制度外的收支，这种情况下，如何判断改革到了什么程度，下一步怎么走？整体上讲，预算是通过政治程序进行的公共选择，我们对预算的改革不能有太高的期望，或者说，我们对预算的改革要和对政治体制的改革相一致。闵行所以能推行这样一套改革，首要的条件就是书记的支持，否则是难以实施的。我曾经和广州地方财政部门的同志交换过意见，问在当地进行绩效预算可不可行，对方说他没有那么大的本事，财政局无权评价党委办公室的支出是否符合绩效。
现阶段，预算改革到什么程度，要看大环境的政治体制改革能推进到何种程度。甚至预算技术的改革到了一定程度也会停止，比如，每年政府都会有大量的预算确定，有权追加预算科目和支出项目的多是省长、书记，而不完全是通过正常的程序审核。那么，现行的政治体制下，我们能做什么呢？我认为首先是推进预算的公开化，走出这一步后，后面的就比较好办。预算的公开可以使社会公共有兴趣了解政府用税收做了哪些事情、是否符合社会的公共利益，使公众和媒体更有可能对政府行为进行监督。如果仍然把预算、决算作为国家机密，社会公众根本不了解政府的开支，监督就无从谈起。目前，国务院的政府信息公开条例已经出台，其中明确说明，政府预算和决算必须公开。财政部的实际工作也有所改进，我们从报纸和财政部网站上看到的政府预算和决算草案，量上已经达到了几年前的两三倍。可见，法律上有了预算公开的框架后，公开哪些内容，如何公开就比较好办。
去年，我参加了上海财经大学的一个会议。一项关于财政透明度的研究中说，只有福建省的透明度比较高，因为作者按照政府信息公开条例向政府要预算材料的时候，福建提供了，其他大部分省份理都不理。前两年，我们和中国行政协会做了一个关于公共借贷的课题。根据我国目前的财政统计口径，根本算不出来公款吃喝花了多少，公款用车花了多少，公款出国花了多少。之前大家看到的数字都是推算出来的，没有官方数据的支持。不过现在广东省已经开始了试点，官方也有了信息公开的条例，预算的公开化有了比较好的开端，再往前走一步，预算管理中的许多问题就有解决的可能。
此外，推行绩效管理是目前我们能做的另一件事情。从预算管理的角度来说，首先可以进一步加强人大的监督，人大可以立法，要求每年对政府的若干项目进行绩效评估，以介入预算的绩效评估。至于预算的民主化，如果社会组织可以介入政府开支项目的评估，并把评估结果放在网上，预算就加入了第三方的评估，增加了其公信力。绩效管理可以使社会对政府形成压力，政府每花一分钱，就会想到事后的评估，就会有自律的意识。不像现在，政府花钱时很清楚，社会公众对此毫不知情，人大也没有什么办法，这就导致政府进行暗箱操作时的胆子更大了。比如说，某某市长一顿饭吃了12万块钱，他现在敢这样，一旦预算公开并引入了绩效考核，这个市长再敢这样，他可能就该辞职了。所以，绩效预算的改革可以使我国的预算向着公开、透明、法制和规范一步步迈进。
据我所知，我国财政主管部门对绩效管理的态度不是很积极。财政部发布的文件叫财政支出绩效考评管理办法，绩效考评和绩效管理的差别还是比较大的，前者是指各个部门根据给定的指标和规定自己评估。财政部还认为我国目前推行绩效预算的条件尚不成熟，应该先推行绩效考评，再推行绩效预算。
预算改革的问题很多，困难也很多，但是价值很大。而且，只要我们迈出了一步，就会有第二步，第三步。其实，预算改革的进程可以理解为我国民主化的进程，或者说政治体制改革的标尺。预算资金都是纳税人的钱，如果每个纳税人都有可能，有途径，有制度参与这些资金的管理，那么，我国的民主化、法制化的程度就大大提高了。从实践的情况来看，虽然改革很难，但还是有希望继续推进的。
盛洪：
天则所这两年一直很关注财政问题，也做了一些课题，有很多体会想和蔡教授进行沟通。为了研究财政改革，我们去过焦作、南海、无锡、温岭等很多地方，去南海的时候蔡教授刚走。由此可以看出，法学家和经济学家都在关注财政改革。一致的地方我就不再说了，下面谈一下不一样的地方。
首先，我们侧重从约束收入手约束支出。就像蔡教授所说，好的公共财政治理应该以支定收。政府收税的目的是提供公共品，但公共品不是越多越好，它有一个恰当的水平。政府要根据最适公共品提供量来决定自己的税制，这种思想非常重要。而目前最大的问题是，政府认为税收是天经地义的，而且收上来的税全要花出去。这种思想在很多地方根深蒂固，短时间内无法扭转。政府的存在是为了提供公共品，并根据要提供的公共品决定收多少税，从宪政上讲，人大应该介入这个过程。
其次，民主是否能确定最优的财政收入规模。我们的答案是，民主可以施加约束，但并不能完全确定最优规模。布坎南有本书叫《赤字中的民主》，其中讲美国和欧洲赤字越来越多的根源恰恰在民主，民主制度有一些弊端，比如互投赞成票，希望政府扩张以解决当下问题等。所以，民主也存在失灵的情况。于是，他又引出了宪政意识。宪政意识是最高原则，不是投票投出来的。我们去英国考察的时候，英国财政部也讲，他们有权对地方政府的支出进行干预，但是干预不会太多，只有1%的水平。这样做的目的是防止《赤字中的民主》里提到的弊端。到县里考察的时候，我们问当地官员他们觉得干预是否有道理，有些县的官员自己也说有道理。所以，收支平衡原则是一条非常高的宪政原则，可能并不能由民主完全确定。
再次，政府提供的是公共品，公共品不能用市场评价，所以评价起来非常麻烦。这时，评价就涉及老百姓民主投票的有效性问题。一般老百姓做出的都是直观评价，对如设立社区文化中心等直观项目，老百姓评价没有什么问题，但对城市发展等比较抽象的项目，老百姓可能就不明白了。评价应该是民主和专家的结合。很多人大代表教了也还是看不懂预算，所以，人大要聘专家，让专家来提意见。焦作和南海就比较强调专家的作用，我们要想办法将其和人大结合起来。同时，第三方评价也很重要。其实，作为社会组织我们已经做过类似的评价了。我们已经公布了两次公共治理指数，对除拉萨以外的30个省会城市进行了排序。虽然这是个排序评价，还不是很准确，但已经比较接近了。另外，我们对东城区的数字化城市管理系统做了基数评价。这个评价技术性比较强，评价体系还需要继续改进，需要专家的介入。
第四点，我想给大家演示一下透明性可以做到什么程度。这个例子可以作为全世界的榜样。我现在把焦作市市委书记路国贤的工资给大家调出来。他2009年6月份的工资是4661.94元。这很令人震惊，也让我对路国贤充满敬意。2009年1月份，焦作市的官员来北京开过会，当时我也看到这个表了，但当时查询还需要有身份证号，现在已经取消了。下面看焦作市市长孙立坤。他2009年6月份的工资是4663.88元，细目也都有。就我所知，这是全世界最透明的，非常了不起。这个演示是想让大家看看，中国可以做到怎样的奇迹。下面需要讨论的就是，我们公布这些具体数字的后果是什么。老百姓会不会造反？其实不公布，老百姓也不会觉得政府官员和他们挣得一样多，说不定他们还觉得政府官员挣得更多。
蔡定剑：
不发达地区收入都不高，公布官员的工资问题还不是很大，但发达地区的贫富差距就太大了。像财产申报，新疆可以做，发达地区就做不了。
盛洪：
我觉得，上海政府官员的工资上万是可以接受的。无论如何，公开工资的勇气非常值得敬佩，这也让我们看到了中国改革的希望。我多讲一些焦作的情况，当地在透明度上做得非常好。我们第一次去焦作时，当地财政大厅里摆着一本本很厚的预算细目。他们现在又做了财经沙盘，实时公开财政信息。总而言之，焦作市地方政府是非常透明的。透明就有约束，至于这些官员有没有其他收入，那就是另外一回事了。
最后一个问题是政府的改革动力何在。其实在中国的改革框架下，政府还是有体制内的动力的。我问过一些书记，他们为什么要主动自己约束自己，得到的答复是，现在的钱比以前多多了，他们也不知道应该怎么办，如果自己决定，不一定能说服班子里的其他人。其实，他们是想通过民主摆脱决策的责任。财政局也有动力，因为其并非财政不透明的受益者，财政局也想把钱管好。我们碰到的很多财政局局长都非常干练，都是改革的推动者。文化和个人经历等因素也对改革起到了推动作用，比如，很多官员出身贫困，立志要当清官，有的有超越精神，致力于宪政改革。另外，中国这么大，有那么多地方政府，总有一些人想改革并且带来好的结果。我们之前也在讨论透明化的好处有哪些，其中一个就是政府的融资会更容易。有了这么透明的财政和充分的信息，投资人就能更放心地投资，老百姓也会更愿意纳税。中国改革的动力可能就从这些方面而来。改革的过程中，通过凸现一些明星地方政府，使其积累的经验为全国的改革提供参照，乃至指明方向。
蔡定剑：
我是研究宪法的，和研究财政的视角可能不太一样。财科所原来关注的是财政的规范和监督等，而我们关注的是公共过程合作。法学家可以把过程程序化并把民主的理念带到程序的设计中去，财政学家可以研究更细节的规定，我们合作得非常顺利，双方也都学到了很多东西。
我开始讲数据主要是想介绍从预算看政策这样一个角度，而不是看具体的数据。中央预算的很多数字我们都没有，无法得到全面的认识，但还是能得到一定的信息的。我们都知道，美国的公共卫生服务是发达国家中最差的，但即便如此，公共卫生的预算所占的比例仍然是最高的。我去意大利托斯卡纳考察的时候，地方政府正在讨论决定托斯卡纳的卫生制度改革。因为当地政府包揽了居民的所有公共卫生费用，导致入不敷出，现在面临收税和居民自付费用两种选择。大家都不愿意缴税，就商量看能不能政府不再全部包揽，而由居民交一部分费用。我当时问需要交多少钱，平均下来，每个人交20多欧元。就是这么小的一件事，政府都不敢决定，需要民众广泛参与决策，这就是民主的政府。至于教育，在美国，联邦政府不管教育，由各个州管。而在意大利，教育由联邦政府管理，省政府主要管理公共卫生。托斯卡纳省70%的财政支出都是用于公共卫生的。西方国家的分类很少，主要就是教育、公共卫生、社会保障、公共设施等，所以比较容易看出政府都在做什么。在国外，行政人员的经费不会超过预算支出的15%，一般都是10%以下。而在咱们国家，地方有种说法叫“吃饭财政”，也就是说大部分的税收都用于养公务员了。政府如果不提供服务，仅仅是维护公共秩序，那老百姓为什么还要养政府呢，养几个警察就够了。
我们这次的公共预算改革主要研究的是支出，不研究税收，后者太复杂了。至于概念的划分，在国外，预算一般包括收入计划和支出计划，但是在中国，政府提供的预算报告虽然也讲税收收入，但主要还是讲财政支出。收入太复杂了，我近期想写篇文章讲“谁有权收税”，因为这两天透漏出好几条信息，有部门领导发布增收环境税的消息，这在民主国家是不太可能的，税收不应该由部门决定。
在中国，财政收入占到了GDP的20%多，高的时候甚至能达到30%。我认为“超收超支”背后隐藏着滥收，对此我有亲身经历。大学为了鼓励老师争取外部科研经费，会给争取到的老师一定奖励。前几年因为没钱，奖励一直没有发下来，去年年底合在一起奖了我十几万块钱，但是加上工资，一共扣了我4万多块钱的税。税哪有这样扣的？我们不是不愿意缴税，但是税收的要合理。分年分批地收，这样才合理，而不是四年的加在一起算。财务处也觉得这样不太妥当，但他们说这个税扣了就那不回来了。在国外，公民被不合理扣税后，税务部门很快就把税退回去了，公民甚至还可以到法院提起上诉。而在中国，就没有这些救济措施。我还碰到了一件麻烦事，现在所有的科研经费，一进学校就要征税。可是哪有科研经费这个税种呢？我去请教财政部的专家，他说这是营业税。科研算营业吗？营业是以盈利为目的的经营行为，科研可不是。专家解释说科研经费里可能包括劳务费。可就算包括劳务费，也不能以科研经费总额来征税，否则就相当于对科研的成本也征了税。何况劳务费发出去的时候已经缴了税，如果科研经费进账时再征税，就成了双重征税，是不合理的。
税收一定要讲公平合理，现在，多征税反而成了一种价值取向，结果一些税务部门能扣的就扣，能搜刮的就搜刮。我们国家有二十多个税种，其中只有两个是全国人大通过的，其他二十多个都是国务院通过的，这其实违反了立法法的规定，即对公民财产征税要全国人大立法。财政部的专家说当时国务院是得到了授权，他指的就是1982年，国务院就经济体制改革立法的授权。这根本不是真正的授权，真正的授权应该是专门性的。而且，即使有授权，2000年立法法实施以后，这个授权就因与其抵触而失效了。所以，下一步我们需要质疑的就是税收的法定化。税收必须要人大通过，不能由国务院或者部门决定。我去美国考察总统选举的时候，对税收深有体会。佐治亚州的一个县为解决公共服务的不足，要征一种税率很低的税。政府首先要提方案，还要说明征税的目的，比如，外来人口太多，学校不够等，列出每一项需要多少钱，然后以支定收。相比之下，我们的税和目的是不挂钩的。按理说，不提供服务是不能征税的，反过来，税收取消了，服务也就不再提供了。比如在意大利，地方公共卫生支出的税收来源非常清楚，就是房地产税，而中央政府征个人所得税，就是为了提供教育的。在中国，税种和目的都混在一起。看之前电视上播的街头采访，民众普遍认为国庆阅兵、奥运会应该办得漂亮一点，可大家都不知道这些活动的支出是多少，也不知道钱从哪里来。可能国庆阅兵的支出就够把中国的医疗保险制度建起来了。
税收实在是太重要了，但是我们现在主要关注预算，没有时间研究税收。希望各位财政方面的多做相关的研究。我的回应就到这里，谢谢大家！
盛洪：
非常感谢蔡教授今天的报告，也感谢各位的评论和参与。今天的论坛到此结束，谢谢大家！
来源：天则经济研究所