主讲人：施正文（中国政法大学民商经济法教授、博导，财税法研究中心主任）
嘉 宾：何 兵（中国政法大学法学院副院长、教授）
主持人：杨子云
时 间：2009年12月26日下午3点-5点
地 点：中国政法大学（蓟门桥校区）图书馆学术报告厅
主 办：中国政法大学法学院
承 办：腾讯评论
提要一，在中央和地方之间，事权与财权的不匹配造成的地方政府通过非税收的形式来取得收入，费比税多；第二，土地市场管理的不规范，也是我们形成土地财政的原因。土地一级市场是政府垄断的，尤其是我们没有赋予国有土地和集体土地同权和同价，农民的集体土地，如果要被用于城市建设，必须经过征收，这个征收是政府垄断的。
提要二，中央和地方的关系，核心就是财政关系，这个问题的最终解决要按照分权化的要求、法治化的要求，拟定中央和地方关系法，正确地界定各级政府的事权、职能、责任，要按照事权、财权、责任相一致、相匹配的原则进行管理。
提要三，征收物业税的政府怎么提高他的财政收入？不是靠搞拆迁、出让土地，而是靠提供好的公共服务。当你这个地方公共服务好，学校好、医院好、道路好、配套设施好，就会吸引很多人来住，那么你的房价就高，你的房地产税、不动产税就收得高，政府的财政收入就高。
提要四，物业税对推进社会进步意义非常大。如果在我们国家物业税真正能开征，并且成为地方政府的主体税，中国的民主进程、法治进程、市场的进程可能都已经实现了。因为它不仅是地方政府取得收入，而是老百姓愿意向政府交税、前提是政府提供了好的公共服务。
是不是废除了拆迁条例，问题就解决了？
主持人：各位网友下午好，欢迎来到燕山大讲堂，今天的话题是：拆迁条例的修改与地方财政转型。近年来，由拆迁引发的利益冲突已经成了我们社会最多发的冲突，引发了不少恶性事件，甚至带来社会动荡。地方政府的拆迁动力与地方政府对土地财政的依赖紧密相关，今天我们请来施正文老师主讲，先请何兵教授给我们来一个开场白。
何兵：各位同学、网友大家下午好，关于这个选题，大家都知道成都唐福珍因为拆迁自焚了，实际上，北京也有拆迁自焚的，这是很不正常的现象，所以北大的几个教授，致书国务院，要求废止《城市房屋拆迁管理条例》，从法律上分析，拆迁条例是不是废止了就可以了？比如说，我们地方财政大量是靠卖地，北京今年卖地卖了800多亿，这有媒体报道的，而且仅仅是市级政府，各区政府卖地的收入不在其中。如果说，拆迁条例修改以后，就像我们评论所说的，老百姓不同意，就卖不了地，卖地按照市场的价格。大家发现什么问题？你发现，财政就缺了一大块，财政没有钱，财政怎么救济？比如说，人民群众要提高低保、家电下乡的这些钱，都是财政在补贴的，如果财政没有钱，怎么办？如果财政转型，即使是废掉了这个拆迁条例，但现实中，还是没有解决其根本问题。基于这个考虑我们请施正文教授，给我们做专题的报告：拆迁条例的修改与地方财政的转型。施正文老师和我是老乡，我们两个讲的普通话都是比较一致的（现场笑），下面我们用热烈的掌声欢迎施正文教授！
第一部分 现行《城市房屋拆迁管理条例》的主要问题
施正文：今天是北京入冬以来很寒冷的一天，我们在这样的一天，讨论当前最热烈的问题。非常感谢大家，也感谢腾讯网，能有这样的机会进行交流。
何兵教授已经说了，用极端的方式来维护自己的权利，这是我们不愿意看到的。在讲今天的这个主题之前，首先看我们现行的《城市房屋拆迁管理条例》的主要问题是什么，以及它与地方财政的主要关系。这是我们后面讨论财政转型的一个前奏。
我认为，现行拆迁条例，从法律制度或者法律技术层面上看，主要的问题，就是我们没有为这个条例区分所谓的公益拆迁和商业拆迁，实际上是行政法律关系和民事法律关系搅在一起，由于没有区分，从而使政府在拆迁的活动当中，不可能有一个正确的定位。
谁来确定公共利益？
从法律技术层面来说，实际上大家已经形成了共识，当征收为了公共利益，作为一个政府，它必须先履行征收的程序，完成征收程序以后，才能拆迁与建设。这中间有个问题：这个公共利益怎么确定？很重要，因为它涉及拆迁的范围，强制拆迁与政府拆迁的范围。政府的征收拆迁当中，政府要作为拆迁人，直接出面，因此补偿也好，都由政府直接来面对被拆迁者，那么所产生的纠纷，也应当由第三者——司法机关进行裁决。裁决如果认为需要强制拆迁，那么才可以强制执行，如果得不到法院的裁决认可，那么政府就不能强制拆迁。补偿的标准应该按照市场的价格，充分、合理的补偿。此外，我们还要面对现实中大量的问题，我们现在公益拆迁实际上80%都是商业开发。商业拆迁要回归民事的性质，由作为拆迁人的开发商和被拆迁人就补偿安置达成协议。如果能够达成，就按照协议书行使，达不成协议，还不能强制，因为民事的拆迁应该遵循当事人的自愿。不排除有一些钉子户，但是，如果我们的补偿标准，拆迁的程序充分地公正，并且司法也是公正的履行了职责，应该不会有大量钉子户的存在；城市的盲目发展，以及在这个发展当中，对私权特别对私有财产的侵犯，这样的后果，甚至公民以生命作为代价换来所谓城市的发展、建设，也不是我们所需要的，不如放缓城市建设的速度。
这是从法律制度层面去看待拆迁条例所存在的问题。为什么从2007年《物权法》出台以后，《拆迁条例》没能得到修改，有关部门也在推动，也在做这个工作，但是没有出台。根源在于，这个条例的修改牵涉到各个方面的利益，特别是来自于政府的部门，尤其是来自于地方政府的压力和障碍。
深层次问题在于地方政府对土地财政的依赖
实际上，拆迁活动，无论是作为民事主体的被拆迁人，还是作为一个政府，共同点都是行使一种利益诉求，被拆迁者要保护他的财产权，这是无可厚非的；政府在拆迁当中，有它需要解决的问题，比如地方财政问题。这是我们要关注的。 按照我的理解，政府也好，民事主体也好，在这个民事活动当中，都面临一个深层次的问题，对普通的公民来说，面临一个财产被侵犯的问题；对政府来说，如果割断了政府在城市建设、房地产开发中的利益，目前的利益集中表现在对土地财政的依赖；更进一步，牵涉到政府官员的乌纱帽问题。虽然我们在落实科学发展观，但目前对官员的考核还是以政绩为主，还是以GDP作为主要的指标，显然这样的城市建设，地方经济的发展，拆迁和房地产开发所带来的政绩是政府官员迫切需要的。我们不能忽视政府作为一个独立的利益集团、作为利益主体的现实。所以我们也要解决政府职能行使当中的问题和权益的保障问题。
因此，《拆迁条例》的修改，面临着一个深层次的体制问题，即地方政府对土地财政的依赖。从法律技术层面解决这个问题，我认为并不是很难。但很可能出现法律修改后被搁置或者引发更多的问题？所以要标本兼治解决这个问题。今天这样的一个主题，实际上何兵教授给我出的一个题目，他要求我讲这个问题，我感到何兵教授的思想非常深刻，很犀利，揭示了问题的根本。因此我愿意在这里跟大家一起讨论。
我刚才讲的这些，已经回答了第一个问题：拆迁条例的主要问题及其与地方财政的关系。
第二部分，中国地方财政的演变和土地财政的形成。
1984年以前，我们没有税收的概念
我们的土地虽然是公有，但市场化改革以后，对土地的使用实行有偿使用制度。1988年通过了《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》，凡占用国有土地的，个人也好，企业也好，你要按照面积来交税，税收由中央和地方之间五五分成。以后，土地有偿使用制度进一步发展，在1989年国务院出台了《国务院关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通知》，规定凡进行国有土地使用权有偿出让的地区，其出让收入必须上交财政。
土地使用权有偿出让收入，40％上交中央财政，60％留归地方财政。并且将国家获得的土地使用权有偿收入，界定为土地使用权的出让金；1994年中国实行分税制财政体制改革，把土地出让金作为地方政府财政固定收入。
从有关立法情况来看，法律形式上的表现，中国财政体制的演变，在建国以后，经历了一些过程。改革开放之前，在市场化改革基本完成之前，我们的财政体制是一个建设财政的体制，或者说生产财政的体制。在计划经济的体制下，我们的企业是由国家来经营的，所有的企业，都是国家直接经营，利润直接归为国家，在这样的体制下，税收就没有存在的必要。所以那个阶段的税收，实际上只对私营企业。政府的财政收入主要是靠国有和集体企业，特别是国有企业的经营所产生的利润。在计划经济体制下，财政不仅仅要提供公共服务，还要管理建设、投资、生产，政府在某种意义上，本身就是市场的主体。财政收入表现为获取企业的利润，不是税收。
1984年利改税，财政收入主要通过税收获得
1984年我们国家进行了一个重要的税制改革，改变企业和国家之间的关系，改变以前以利润为税收的形式，即“利改税”的改革。企业创造利润以后，首先要按照税法的规定，进行交税，主要以税收的形式，作为国家和企业之间的分配工具，税后的利润，直接留在企业，留给企业再生产。到1992—1993年正式确立的市场经济的体制，这时，中国的税制，也按照市场经济的方式来建构它，先后开征了很多商品税和所得税、财产税，政府的财政收入，主要是通过税收形式来获得。
税制有了这样的一个改变，在我们的财政体制上，由原来国家统管、统收、统征的这样一个财政体制，变成了税收制度。从整个财税体制来说，80年代初，是一个放权让利指导思想，就是国家放权赋予企业更多的自主权利，赋予地方更多的权利，因此这样的改革，在财政上的表现就是国家每年财政的收入占GDP的比例大大降低，到1992年-1993年降到最低。另外一个表现，在政府内部，中央的财政收入和地方的财政收入之比，在改革开放之前，大头是在中央，放权让利之后，到1997年时，中央财政收入占全国财政收入的比重已经降到20%左右。也就是说，90年代初期的时候，地方获得了更多的财政收入。因此，中央政府面临着一个能否得到财政保障并且受到挑战的现实，有人认为，如果这样下去，按照国际上的标准，中国有可能被分裂，如果这种比例长期这样维持下去，按照国际上的经验就是这样，中央政府提供公共服务的能力都会受到挑战。所以，1994年推出分税制改革，要扭转这个局面，提高政府分享GDP的比重，目标在80%左右，这个目标现在已经实现了，另外就是提高中央财政在全国财政收入的比重，这个目标是要达到60%，这个目标现在也已经实现了。并且随着新税制的运行，这两个比重还在进一步的提升，我们政府税收收入的增长是大大超过了GDP的增长。
分税制的负面影响，地方政府事权与财权不匹配
分税制因此也带来不少负面影响。另外一个问题，我们中央财政收入占全国财政收入的比例，一直保持在60%。大量的政府事权是由地方政府来履行的，地方政府的财政收入在第一次财政收入分割中，他只分割了不到一半——40%，第一次分配的财权和事权就是不匹配的。中央政府让地方政府做事，地方政府却没有相应的财权。这样就要从别的渠道去想办法，如果财政体制没有正常的渠道、规范性的渠道，会开辟其他的渠道获得相应的收入。这个渠道，第一是中国长期有的行政乱收费、乱罚款的问题，我们费比税要多。因此有一个税费改革，1998年朱熔基总理推进了这样一个工作，税费改革以及治理乱罚款，我们说执法就是罚款，管理就是收费，罚款变成了获取政府收入的主要目的；另外，地方政府更多取得体制外的收入途径是通过土地开发、房地产开发来获取的。
1994年税制改革以后，按照中央和地方税前划分，增值税是最主要的税种，财政的40%就是通过增值税来获得的，中央和地方之间，按照75%、25%来分享增值税；另外领域的收入，就是房地产、土地的收入是全部，基本上留给地方政府。比如说，房地产开发税收获得营业税、获得企业所得税、个人所得税，后来分享。土地增值税等这些收入是留给地方的，搞房地产开发、城市的建设，通过这些，你获得的税收收入越多。2007年已经预算管理，但是土地增值税的收入还是作为地方的收入，土地收益的分配问题，现在还没有解决。
地方政府主要通过土地出让金获得收入 土地财政形成
地方政府通过土地出让金所获得的收入已经占到地方政府收益的大部分。这时，地方政府的财政从收入的结构来看，实际上已经是土地财政。法律上和新型的政策上是没有这个定义的。这里我们不详细去分析他形成的途径。
土地财政的形成，是有一些技巧和途径的，土地为什么会获得高额的收入？是因为征地时，以较低的成本征地，比如说对农民的就业和社会保障一概不予解决，并且补偿的标准也不是按照市场来补偿的，创收时候是按照市场的高价格，这两者之间的巨大差额，就成了地方政府的收益。一些地方政府还有他的取材之道，在土地的供应当中，由于土地供应市场一直是政府垄断的，他就采取略低于市场需求的量来供应土地，造成一种土地很少的假象。土地供应是政府掌握的，这样，尽管引入了招牌挂规则，政府也能获得这样一个金额差别。土地价格的飙升也使商品房的价格攀升，房地产价格攀升以后，政府从房产里获得的税收，也同样增加。
第三，以经营城市为名，再造城市，大肆拆迁。为什么要这样？因为国家通过土地政策来调控房地产市场，主要通过征地管理，18亿亩耕地的红线，地方政府是不能动它的。征耕地实际上已经没有多大空间了。于是他就变通了一个方式，进行城市改造，通过拆迁、集体村庄的规划，然后获得土地。各地城市的拆迁，规模大，速度快，很多地方是为了通过这样的运作，来获得土地财政的收入。
第四，在城市发展中，以土地抵押为融资手段，也使土地财政不断膨胀。政府搞城市基础设施建设，它用预算内的财政收入去投入的比例很少，大约只占10%。它通过土地出让获得的收入，长期不放在预算内。政府可以自己支配，这叫做体外循环----财政体制外的循环；另外一种方式，农村土地的抵押，从银行那里获得贷款，通过政府所得土地储备中心，开发一个平台来取得，把生地变成熟地。
最近在国税总局一次讲课，福建的一个干部说，征税能不能征，政府的土地储备中心，他自己没钱，他去开发，把生米煮成熟面。基础设施和公共设施、拆迁补偿这一块以土地储备中心的名义，但资金是来源于企业、开发商。最后，土地出让以后，收益上拿出一部分给开发商。我从你那里融资，要给你好处与分成。问，分给企业那一部分需不需要征税？目前我们现行的法律政策规定：土地一级开发政府不收税，政府自己要弄。但我们说政府自己去进行一级开发，不是变相地将其引入市场？因为你是垄断的，然后给企业很大分成的比例，这里面显然有利益。腐败也好，不公平也好，违法也好，但在这个税收上还不能惩处，因为这些企业他不从事商业开发。从事变相的、隐秘的以及以合伙人的名义跟政府进行一级开发，以后取得的收入，不需要纳税。而其他的市场主体，从事非土地一级快开发就要交税，所以这是一个税收的不公平。能不能征税，他提出了这么一个问题。
通过这样的融资，土地升值以后再卖出去，创收以后，再去从事相同的一个循环。以土地使用权抵押融资，在城市扩张与土地财政形成当中，起到一个杠杆的作用，这种做法是以小博大的城市经营理念。
土地财政的成因
土地财政通过这样的一些渠道，逐渐地形成，我们来看一下数据，何兵教授已经说了北京市土地收入是800亿，的确是。北京市不包括区县的，今年是433亿，市本级的财政收入是1167亿，比如说重庆市2007年土地创收是370亿，政府的财政收入是788亿，超过50%，有一些调查的数据，在发达地区的城市政府基础设施和投资30%来自于土地创收，60%依托土地的抵押贷款。从全国来看，土地创收的总额，2004年是9800亿，到2007年是13000亿，他的表现，土地财政的成因，是分税制财政体制目前的一个严重问题。在中央和地方之间，第一次的财政收入的划分、税前的划分有这样的一个问题：事权与财权的不匹配造成的地方政府通过非税收的形式来取得收入引发的问题；第二，土地市场管理的不规范，也是我们形成土地财政的原因。什么原因，土地一级市场是政府垄断的，特别是我们没有赋予国有土地和集体土地同权和同价，农民的集体土地，如果要被用于城市建设，必须经过征收，这个征收是国家垄断的。因为垄断了这样一个土地市场，所以产生了巨大垄断收益，以及与土地相关的其他收益，都归入了政府。这是土地市场存在的问题，还有地方政府的短期行为，对政绩考核所带来的地方政府的压力等，这是土地财政的成因。
土地财政所引发的问题
土地财政所引发的问题。一个是土地财政能不能持续下去。这个问题实际上在2008年已经表现得很明显，当时有一个所谓的房地产市场，房价下跌，土地出现了所谓的流拍问题，土地价格在下降。在厦门的一个贸易交易会上，有十多家地方政府，带着他们土地的指标去参与活动。他们担心自己的土地没有办法放出去，引发了土地财政的可持续性问题。在城市的拆迁管理当中，政府的垄断还会持续一段时间，今年可以看到，房地产的价格一路飙升，新的地王不断出现，土地财政跟现在的商品房的价格、房地产市场联系得非常紧密，也就是跟我们要治理、调控房地产、遏制房价上涨过快这个问题的解决，土地财政的转型，以及拆迁条例这样法规的修改，如果真正能够很好的实施，意义是很大的。
土地财政所产生的问题，比如说造成投资过热，政府有了钱以后，搞政绩工程，产生了腐败问题；然后，商品房的开发，引发了金融风险；现在土地财政的问题、拆迁的问题，地方政府职能的转变问题，商品房的调控问题。实际上，这几方已经是紧密地联系在一起了。地方政府、银行、开发商，他们已经形成了利益链，如果房地产泡沫出现的话，任何一方都承受不了这巨大的损失。银行大量贷款已经投入其中，政府修路，特别是地方政府，开发商的生产也是通过这样，所以他们是捆绑在一起，他对经济安全的影响等等，这是土地财政所引发的问题。
第三部分 地方财政转型对解决拆迁问题的重要意义
第三个问题，我想讲的是地方财政转型对解决拆迁问题的重要意义，以及拆迁条例的修改对推进财政转型的意义，他们是相互促进的。
刚才我们已经分析了，如果地方政府在财政上有一个规范稳定的收入来源，地方财政能得到法律的保障，我想政府在房屋拆迁、房地产开发当中的行为就会进一步规范。从国际上来看，任何一个国家都是所谓的一级政府、一级财政，一级政府应当有一级的财政，每级政府都应当有它的财权和事权。而我们国家财政体制是高度集中统一的，税收的立法权是由中央来统一行使的。地方税种和税率的设计，也是由中央决定。这是我们和其他国家很不一样的地方。国际惯例，不仅仅一级政府有一级的财权，还应当有一级的发债权。基础设施公共服务一般的财政收入不能保障时，地方政府可以发行地方债券，我们现在是不允许地方发债的。地方财政体制健全以后，应有助于解决野蛮拆迁的问题；
第二，解决拆迁问题对财政转型也具有重要意义，现在准备要开物业税，或者叫不动产税，物业税是专门为地方政府（地方政府不包括省级政府）取得财政收入量身打造的一个税种，是经济发达国家通行的一个税种。而且是地方政府或者是基层政府主要的财政收入来源。这是按照当地居民所拥有的房地产，按照房地产的市场价，隔两年评估一次，作为税金，然后按照本地政府所需要的财政收入的多少，由本地本级地方议会，来决定应当适用多高的税率和针对的范围。这个税种专门是用于本地的城市建设和提供地方公共服务。我们国家现行地方政府主要的收入来源，不是取得房地产税，我们去年房地产税收入非常有限，不是真正不动产税，他是为企业开的，个人只要我们拥有住房，不去转让，你持有住房就不需要交税，物业税跟持有住房，即使是一套住房，在极少数的情况下，都是需要按照市场价来交税的。这样的一个税种，中央在2003年已经提出了，但是一直到现在没有出台。
地方政府对这个税种的热情并不高，尽管是为他专门设计，但是他们并不感兴趣。原因在于物业税的开征会给地方政府带来更多来自公共服务的压力，这个税直接面临着要向个人和家庭来收取，所以征收房子的价格，评估是不是合理，征税是不是不公平，特别是我交税以后，这个税将来怎么使用，是不是用以提供了公共服务，还是政府用以搞开发、搞形象工程或者腐败、出国旅游、考察、培训等等，政府就会面临诸多来自纳税人的压力。而且在征物业税时，按照西方的做法，征税的时候，在税单上要说明这个税是用来干什么的，要向纳税人交代清楚。而我们现行的税，不是这样的，不是向个人收的，是向企业征收的。尽管我们也缴纳个人所得税，但规模很小，也不是我们这些人直接缴纳。而是由单位代扣、代缴。也就是说在中国现行的情况下，作为个人他还没有真正跟税务打交道，没有真正面临税收，尽管所有的税都是我们承担的。但都是间接税，采取代扣、代缴的形式，采取价外式，也就是说税款不是放在价款里面。在美国，你到任何一个超市，买东西时，他处理小票时，有价值、消费税率、税款是多少，最后是你交了多少钱，很明确地告诉你。中国的征税可谓具有高超的艺术，你其实交了很多税，但就能给你没有缴税的感觉，不可谓不高明。没有人来反抗，没有人对税收的问题提出异议，大家似乎都在窃喜自己没有交税。其实我们在交税，我们希望将来财政的问题能更多地成为被关注的问题，因为公民真正的关注他，只有财税的问题解决了，我们的财产权才能真正得到保障。中国将近一半的GDP是被税收拿取的，但是他在分配当中是不是公平的？怎么使用的？我们现在仅仅是关心民法上的财产权保障，对税收拿走的那一块怎么使用，是不关心的。另外，政府现在不规范的和违法的行为，背后都是财税的问题。如果财税制度在法律上能够很好的约束，公众能很好地参与进去进行监督，我想我们的法治政府建设，法治国家建设，从根本上就能够得到保障。
如果解决了拆迁里面的这些问题，使政府不能通过违法拆迁或者参与房地产开发获得财政收入，他会和我们学者一起去呼吁开征物业税，完善地方税制，从而实现中国地方财政从现行土地财政向公共财政的转型。
第四部分，实现中国地方财政转型的思路和对策
第四个问题，实现中国地方财政转型的思路和对策。地方财政转型的目标，就是要从现行的土地财政走向公共财政。公共财政从收入形式来说，政府主要是以税收的形式取得它的财政收入，而不是地方政府依赖出让土地收入去获取。公共财政意味着政府职能被定为提供公共服务，而不是搞投资、搞建设，所以它有助于正确界定政府的职能，有助于区分政府与市场、政府与社会之间的关系。公共财政是它的财政收支必须经过人大监督，要由社会对政府的收入和怎么花钱进行监督。政府哪些行为不是履行其公共服务职能，而是跟开发商掺和在一起，那么就背离了公共财政。
我们的思路和政策主要有：要进一步完善分税制财政体制，分税财政体制就是分权，中央和地方之间的关系应当以分权作为原则和标准。税权的划分上就应当调整现行的税种和税收收入的划分，比如说调整共享税比例，增值税的比例相，中央现在占70%，将来能不能降到50%，更多留在地方？第二，健全地方税制，地方财产税的税制建设要加强，我们将来财产税的建设就是要开征物业税，或者叫不动产税。把这个税收好好地发展起来，成为地方政府的主要收入来源；第三，强化省级政府的职能，我们现在很多提供公共服务的职能是体现在县市一级，比如说义务教育、医疗卫生、社会生活保障等等。这些应当由省级政府来执行，这样就可以减少地方政府财政支出的压力； 第四，预算的改革。我们现在土地财政存在问题与土地财政收入和支出没有纳入预算管理有关。2007年要纳入预算内，但是对于土地这块支出怎么花做出了与其他的预算收入的使用不一样的规定，是由政府决定。
第五，财政转移支付的改革。财政的收入在第一次的分配当中，是一个倒挂的，60%是中央，40%是留在地方。但财政支出是60—70%在地方，中央政府本级的支出责任不是很大，主要是国家的安全、外交、国防，大多的公共服务都是由地方政府特别是由省级以下的地方政府提供的。分税制之后有一个配套的制度，就是转移支付。中央把税收上来，然后根据各地支出的需求，按照各地标准收入和标准的支出，中央掌握的一些财政收入，按照科学的标准公式，一个模型，由中央补足地方不足的，通过转移支付实现。把发达地区的收入、中央本级的收入配置到欠发达地区、基层，这样的转移支付制度，需要健全。转移支付最终的目的就是要在全国范围内任何一个地方的公民都有享受基本公共服务的权利，也就是说基本的要均等化，比如说基本医疗、义务教育等等，这应该由政府来履行职责。
建设地方公共财政还要赋予地方政府发债权
建设地方公共财政还要赋予地方政府发债权，发行地方债券的权利。今年，为了应对金融危机，中央启动了四万亿元投资的计划，地方配套资金不足的，主要是由中央来代地方发行债务。刚刚发行了2000个亿，发债的地方政府不能还，还可以再申请发新债，借新还旧，这个做法已经是发行债务的常态化的做法。我认为，将来有限度赋予地方政府发行债务的权利，解决它，才能受到保障。最后，我要说的，要推进相关配套制度的改革和体制的创新，治理土地财政也好，解决拆迁问题也好，要实行综合治理，就像我们社会治安实行综合治理一样。
一个是土地治理的改革和土地管理法的修理，治理的问题刚才我们已经说到了，一个是现在补偿的标准过低，补偿的标准要改革。最为关键的允不允许农民集体所有土地的流转、享有城市国有土地一样的权利，这个是解决因为土地产权发生不公的问题，解决我们现在土地二元制，是我们要突破的根本性问题，从而消除政府对土地一级市场的垄断，使他不能通过垄断土地出让，不能通过过低的土地征收的价格来获得高额的土地收益，如果通过土地它不能再获得巨大收益时，我想，它就会通过转行去寻求规范化，比如说好好地公共服务履行好，以获得较好的税收收入。
第二加强对房地产市场的调控，现在一些部委提出很多调控的措施，比如说开发商拿地的时候，提高缴费比例，首次缴纳50%；中小房地产企业可能也会产生问题。房地产市场的调控实际上是实行土地财政转型的一个重要措施；第三加强改进土地出让收入的预算管理。土地出让金要设立专户，特别是分配问题，这个问题一直没有明确。从2006年就提出要调整，原来的收入是全部归地方，将来的税制，比如说土地的税是多少，50%拿到中央，这是他们面临的压力，好不容易通过土地创收，最后要给中央，这样就会向中央提出问题，你的税收收入与税制改革要配套；第四，加强人大和省级的审查和监督。通过土地财政获得收入或者其他，最后要接受监督；第五，行政管理体制的改革，这是非常重要的，土地财政的转型，政府的职能改革是紧密连接的。我们要进一步转换政府职能，减少政府对市场的干扰，就要建设公共服务。比如说我们现在的财政比较困难，我们现在有了地级市，实际上，他在很多地方是不利于县级财政的发展。因此由省直管的改革，这个要好好的推进，精简机构，改变政绩考核体系，从现在投资型变为服务型政府；第六，按照市场经济建设法治国家的目标和要求，实现中央和地方关系的分权化和法治化，这又是一个根本性的问题。
中央和地方的关系，核心就是财政关系，这个问题的最终解决要按照分权化的要求、法治化的要求，确立中央和地方关系法，正确地界定好划分各界政府的事权、职能、责任，要按照事权、财权、责任相一致、相匹配的原则进行管理。
我要讲的就是这些内容，谢谢大家。
物业税通过征市民的钱，来供养政府，而不是出让土地，这是一个大转型
主持人：非常感谢。今天的这个话题，是很多人都非常关切的。拆迁条例从2001年开始执行以后，出现了恶性事件不少，媒体报道2004年湖南“嘉禾拆迁”到2007年的重庆钉子户到近期唐福珍的自焚身亡，而最近的新闻，黑龙江东宁县进行了大量的拆迁，这个地方政府的拆迁既不为商业利益，也不为公共利益，它就是为了把地空出来，好卖钱。这讲出了一个核心的问题，如果我们政府经营城市的观念不改变， 而且土地财政的方式不改变，这种悲剧会不断地循环。就算这个条例改掉了，也难以扼制各种利益冲动。施正文老师的讲座，在某些方面，回应了我内心的疑问，我相信在座的各位，会有多问题想与施正文老师交流，下面是提问时间，每个人的提问不得超过三分钟。
物业税和土地出让金背后是两种不同的逻辑关系
提问：我有两个问题，首先你提到的物业税的问题，有人提到物业税有可能降低房价，因为物业税的问题和现在土地放权构成了矛盾，西方国家是地方议会评估物业税，我们没有真正的民主议会，人大怎么可能去合理地评估物业税；第二个问题，《拆迁条例》中，更重要的是补偿标准的确定没有合法的渠道，目前补偿标准是政府自己定的，而政府又是拆迁人，怎么处理？有第三方的公正的确定机构和评估机构，才有能力解决根本问题，如果只是改变程序的话，不能解决其根本的问题，您能否给一些建议？谢谢。
施正文：物业税开征以后，土地出让金还收不收？现在官方、学界的认识不统一。但是大多数，包括我所主张的，物业税开征以后，土地出让金还是要继续收。因为这是两种关系，土地出让金是国家出让土地的使用权，获得相应的收益。财产的收益权是所有权重要的权能，因此通过出让金的方法取得。但收了出让金，将来征物业税，可能会降低一些。税收是基于公共服务的享有者购买公共服务而设置的，不是基于所有权，而是基于政治权利。这是两个关系，所以，将来物业税开增以后，土地出让金还是要收。《物权法》有一个规定，房屋到期以后，自动续期，70年也好，40年也好。自动续期，也没有特别规定将来收不收。我认为到时要收恐怕很困难。现在是不交出让金，拿不到土地。将来如果有些房子，人已经住进去，再收出让金，恐怕难度会很大。将来国家等于从土地上难以取得权益了，因此开征增物业税是弥补了这个缺陷。如果出让金到期，不能再收出让金，物业税又没有开征，那么，财政就会出现困境；第二你说的补偿标准，这个补偿标准，土地管理法要修改，修改补偿标准。我认为要拿到充分的补偿不大可能。我们要慢慢走，另外针对不同的情形，特别要考虑市场价格。同时有个问题，如果是公益拆迁，它的补偿，由谁来买单？最终其实是纳税人买单，政府补偿这个差价。政府征收，然后再补偿的话，这个买单是政府财政收入来买单的。因为公益税收是围绕公共利益的，大家都享有。这是一个补偿的原则。商业不存在补偿不足的问题，商业完全可以与当事人协商，所以这仅仅是公益拆迁的补偿有问题。现在80%的商业拆迁都纳入到公共利益的名下，所以存在大量的问题，这块如果解决了，那补偿的问题就不那么难了。
关于公共利益的确定，程序上的控制更为重要
何兵：您说的公益拆迁补偿，把公益拆迁补偿标准和商业分开，是说，这块地如果是商业用，和公益用的补偿标准不一样，是这个意思吗？
施正文：对。
何兵：那就有问题了，为什么？我这块地值100万，国家征用我这块地只给60万了----为了公共利益，让我额外支付40万，有什么道理？为什么我要为了公共利益额外支付40万？为了公共利益可以强迁，但没有任何理由说你强迁我的土地，还抢了我的价值。掐着我的脖子说是为了公共利益，有这样的道理吗
施正文：我刚才讲的不是说为了公共利益征收补偿的标准不一样，我说公共利益的征收，补偿是政府拿钱买单。现在就不一样，现在是由拆迁人、企业或者开发商去买单。他们的买单与补偿标准不一样。另外，决定补偿标准的程序有所不同，公共利益的补偿标准，将来可以通过人大立法制订补偿标准，或者修改标准。这些法律的修改，应该有程序更多的让民众或者利益关系人参与进来。公益补偿决定不可能一对一，他必须有统一的法律规定。而这个商业征收，当事人之间直接进行民事协商，不需要有统一的标准。公益拆迁需要有统一的标准，但这个标准不是一定要低于市场，按照市场基本的评估价格来确定他的财产。
主持人：二位之争触及一个隐蔽的问题，谁来确定公共利益？如果说这个层面不解决清楚，商业征收也可以假公共利益之名，这是个很关键的问题。公共利益应该由谁决定？由公众来决定。如果公众能够参与讨论，比如，在一个社区里，这条马路要不要拉直，社区里的人都同意拉直，那么这个马路可能就是公共利益，否则，你为了拉直马路强行把人迁走，就不算公共利益，只是你的政绩。这中间有很多问题，不知道施正文老师怎么看？
施正文：你的问题非常好，非常重要，也是非常难的问题。现在民法学者在法的制定中想去确定公共利益。但最后没有确定。有一些部门法律或者将来新的条例想在这方面有个确定，文字有一些确定，国家安全、国家义务等，但它的操作性不是很强。我主张把一些得到共识的东西，用文字表达不会产生歧义的问题，有个确定。我们现在的立法比较笼统。美国的法律为什么那么复杂？税法的一个条文长达好几页纸，因为它在一个条文里面区分了很多不同的情形。这是中国将来立法的一个重大改革。现在我们立法的条文，很原则、很概括、很一般。随着法治水平的进步要有一个转型，这是一点；第二，关于公共利益，程序上的控制更为重要。政府如果是作为征收的主体，政府则不能决定什么是公共利益，因为政府是一方当事人，不能由你决定公共利益。所以应当是公众参与进来做选择。事先应该由相关的人通过这样的一个程序参与进来，共同事先明确一下。有了争议由第三方判定；第三应该是法院。从程序上由第三方来裁决，而不是由作为当事人的政府来决定是否符合公共利益。
集体所有权是一个先天不足的东西
提问：现在房价高涨，十七届三中全会提出了一个农村土地流转改革的问题，浙江省在11月份推进了一个农村土地流转的加薪模式，把农地入社。我想问的是农地入社能不能改变一下政府对城市土地供应的垄断，能不能促使地方财政转型？
施正文：这个问题很好，刚才其实也谈到，由政府来垄断土地的出让，如果按照现在的模式，用于城市的建设，必须由一个征收转为国有土地，这个做法就为政府获得利益提供制度化资源，同时也使得土地国有和土地集体所有两个之间权力利益不平等。同样是所有权，且土地对农民的重要性大大超过城市国有土地使用权对城市人的重要性，因为农民主要是通过土地来获得他的财产。集体所有土地不流转，它的权利和收益就不能实现；第二，要有力度地保障农地流转。中国土地的二元制度要有一个根本的改变。从深层次说，如果我们能够实现土地的私有，这些问题的解决可能更加清晰。实际上，整个中国的土地集体所有制，它的权属是很难界定清楚的，行使集体所有权的人，名义上是行使集体所有权，但很难保证它真正履行的是集体所有权，往往变成了村干部在行使。所以，集体所有权是一个先天不足的东西。这个问题的改革在我们国家实际上是一个政治体制的改革，我们国家现在也在推进，这个问题应该会慢慢得到改变。
物业税是地方政府收取用来给地方提供公共服务的
提问：就物业税而言，我觉得他不能解决问题.就像您刚才说的，地方政府对它并不感冒，为什么？因为房子没有盖好，什么时候会感冒呢？什么时候等到土地卖完了，大楼建好了，房子卖到老百姓的手里了。他才会想起，把物业税的负担转嫁到老百姓的身上。像北京的一些地方，随着土地不断地开发，土地稀缺的程度不断地加大。房价肯定会越来越高，这样会使一些本想依靠贷款来买房的人，不会去买房；因为一方面，它要土地供应，另一方面；买了房以后，还承担物业税，这样可能会导致租房的租金增加，进一步促进楼市上涨。我认为，物业税对房价可能会起到反方面的作用。
施正文：物业税的开征，对房价调整的效果有多大，我们不能估计，但是有一点可以肯定，他对遏制房价的上涨有一定作用。但根本性的改变，房价上涨不能通过物业税来调整，物业税是地方政府收取用来给地方提供公共服务的，他不是一调控的税种。至于房价上涨，解决他的办法有很多，比如说解决对土地财政的依赖，改变地方政府政绩的考核体系。以及其他方面调控的措施，比如说政府在普通住房、保障住房上面的职能缺位，低价房，应该是由政府大量地提供，而我们现在没有。另外，对住房消费的理念，一定要改变。我遇到一个我老家朋友的儿子在北京上民办大学，他的父母亲从老家来到北京，把很多年的积蓄拿出来买140多平米的房子。上学阶段，就想有自己独立的房子，这个消费理念一定要变。西方国家，至少在30岁以后事业有成了，才独立买房，此前都是租房，租房不影响干事业、谈恋爱、结婚。您说的土地，房价的上涨与地价的上涨有一定的关系，地价构成了房价很大的一个成本，治理房地产，能够把房地产治理好，中国的很多问题我想基本上就解决了。而且物业税刚刚开征的时候，它的范围很有限，一开始并不是对所有人，是针对有别墅的，非常富有的人开征。八十年代你能够交个人所得税，就是富有的人；现在你能够交得起物业税你就是一个成功人士。所以物业税一开始是一个很窄地范围，慢慢才能够发展。这个规范的过程，是很漫长的。真正成为地方政府的主体收税的来源，需要一个漫长的过程。
征收物业税将直接促进地方财政转型成公共财政
主持人：因为时间的关系，我们的讲堂就要结束了，我想占用一点时间，回应一下关于那位同学的对于物业税的提问，我们很多人对物业税的认识有偏差，认为物业税就是用来调整房价的，我愿意说说我的理解，同时也是请教施正文老师。首先说关于土地的出让金，我的看法是出让金只能收取一次，打比方说，就是你不能说一个东西我卖了一次，再拿回来卖第二次。再看我们现在政府为什么会有这么多的拆迁冲动？是因为这快土地卖了一次之后可以收回来，然后卖第二次、第三次，这就导致他为了增添地方政府的财政收入，总有动力去折腾。
最近《南方周末》的一篇报道，南周的记者采访了一个地税局办公室负责人，解密了这个地方为税收增长8%而奋斗的故事，年初，全年税收增长8%被认为是不可能完成的任务，但是经过艰苦努力，但这个任务用了11个月就完成了。为什么在整体经济萧条的时候，他们能这么成功地完成任务？一是房地产的火爆救了他们，二是把土地重新买一次的办法很凑效。他举了个例子，有一家效益很好的企业，刚刚投资添置了不少新设备，但由于该企业位于黄金地段，被政府以其环保不达标为由收回了土地。这块土地随即被重新招、拍、挂，以该地区现有房价的1.5倍以上的土地价格重新卖掉，也就是经常说的可以把面粉卖得比面包还贵。一下子，就有大笔钱。通过这种办法，政府一定是有很多的冲动来做这种事情。
为什么说我很赞成征物业税？是基于这样的一个理念：刚才施正文老师讲得很清楚，征收物业税将使我们的地方财政也转型成公共财政。我们国家财政的发展经历了漫长的转变过程。建国之初我们所有东西都是国家所有，企业也全是国家的。所以那时候我们不存在“税收”这个词，所有的企业向政府交的都是利润。刚才施老师说到，1984年我们开始搞“利改税”，利改税背后的一个重大转变，是我们国家财政从利润分成开始向公共财政的转型，这个漫长的转型，其实没有完成。现在我们的土地是国有的，政府出让土地所得收益，相当于当年国有企业经营所得利润，和公共财政不相关。但如果说这个土地你出让了之后，成为了购买者的私产，我们很希望确定私产，这是开征物业税一个基本前提，这个话题今天不讨论。即便是在现在70年的产权的基础上，征物业税也比不征有好处，这个好处是什么呢？
也就是说，你交了很明白的税，你是纳税人，用你的税购买政府的服务。为什么地方政府不愿意做？因为地方政府对自己能否提供好公共服务心里没底，没数，也没有耐心。所以他就不愿意征物业税，而是愿意不断地出让土地，尤其是当一块地可以卖了再卖时，就更积极了。52期的燕山大讲堂讲的是《求解北京城市结构调整》，在那次讲堂上王军老师也涉及这个话题。比如说在美国的一个小镇，这镇政府要怎么提高它的财政收入？不是靠搞拆迁、出让土地，而是靠提供好的公共服务。当你这个社区公共服务好，学校好、医院好、道路好、配套设施好，那么你的房价就高，这个社区的房地产税、不动产税就收得高。他们的税收怎么用的，会交代得很清楚，就像施正文老师讲到的，你收了这么多的税，干了什么，是要交代清楚的。我看过这个小镇寄给每位居民的季度财税报表，70%是用于教育，10%是用于公共设施维修，一项一项列的非常清晰。他们是靠提供一个好的公共服务来增加财政收入。如果你把这个小镇搞好了，你发放的地方债券，在全国的债券评级中，就有可能属于优，这样就能吸引更多的人来购买，这样形成了地方财政的一个良性循环。我认识的这个家庭的主人告诉我，他们为什么选择来这个社区买房子，因为这里的学校比较好。他们家房子的税金6700美金每年，而孩子读高中的学费是一万二美金每年，学费是免费的。对他来说，住在这个社区就赚了。那学校是否会撑不下去？不会。因为有另外的人房子大，交的税就多，比如说，对面的那就一年要交税一万五美金，孩子的学费也是一万二，这样，在一个社区之内就有一种平衡，整个小区会形成比较好的良性循环。
我们的今日话题曾做了关于开征物业税的专题，我看网友的评论中对物业税几乎是一边倒的排斥和批评，我觉得这是对物业税缺乏比较深的理解。当然，中国开征物业税还需要很多前提条件，但总体来说，如果中国能够成功开征物业税，将带来极大的地方政府行为的转变。所以从这个角度，我是希望大家能够正确认识物业税。我刚才的说法对不对，有请施老师指正。
另外，关于拆迁的问题，我很关注，而且目睹很多痛切的事发生。上周，何兵老师跟我提到“燕山大讲堂”做这个话题的时候，我觉得很有必要，内心有很多感触。中国老百姓的追求无非就是安居乐业。如果没有一个公众参与城市规划的程序，我们每个人可能会成为被规划者，每个人的房子可能随时都会遭遇这种侵害，这个问题，今天讲得非常重要，而我们觉得这个事情还是有解的。 我的同事们做了一个栏目叫“今日话题”，“今日话题”做了好几期关于拆迁的专题，我们讲了三点出路：一是说政府要退出经营城市的市场，政府做的是要提供公共服务，不能来经营这个城市，经营他会有很多的冲动来做拆迁，而且这个财税体制决定必须不断地拆掉才能再赚一次土地出让金，所以要求改革；第二点，在拆迁时公共利益拆迁要获得尊重，但公共利益谁来界定要有一个程序。有的公共利益很显然，比如机场、医院，在法条上可以列举。另外的一些项目，是否是公共利益，应该有一个程序，有公众的参与来确定，如果公众投票认为这是一个公共设施，是公共利益，就遵从，少数不同意的也必须得尊重，不能说因为一个人不同意，就不做了，这个是需要确定的；第三点，我们的司法要能够起效用，要让每个受伤害的人都能够得到一些法律救济的抚慰，不至于使这个社会的公义完全崩溃，谢谢。
我说的太多了，希望施正文老师做一个评价，关于物业税这一点，我希望能够听听您的看法。
施正文：杨子云已经说得很好了，物业税，社会上对这个问题存在误解，认为物业税是新开的一种税种，一要交土地出让金，还要交物业税，实际上完全是因为没有真正了解、理解、认识物业税才得出的这个结论。其实，如果在我们国家物业税真正能开征，并且成为地方政府的主体税，中国的民主进程、法治进程、市场的进程可能都已经实现了，所以它对推进社会进步意义非常大。不仅是地方政府取得收入，因为这是一个直接税种，地方政府要直接面对老百姓和家庭，这是很大的压力，老百姓愿意向他交税、他能够收到税，前提是他提供了好的公共服务。如果政府的行为不规范，不为老百姓提供好的公共服务，不让老百姓参与进来，参与公共事务的决策，那么，这个税政府是收不上来的。能收上来以后，这个政府就应该是一个人民所需要的政府。那是一个真正的和谐社会与法治社会。所以，物业税的意义，更大的是在税收以外的层面，考验着一个地方政府的公共服务能力。而且征物业税以后，实际上会形成一个良性的循环。就是说，政府通过很好的履行公共服务，让百姓在这里住了以后，能够享受好的服务，人家愿意在这里买房子，而你买了房子以后，你纳税向社区做出贡献，两者是一个良性循环，而且民众也参与进来。并且对贫富也有一定的调节作用，比如说你房子多、房子大，不动产多，你交的税多，你房子小、房子少，交的税也少，对公平分配，贫富悬殊也是有一定的意义，不仅是财政收入。
当然，这个物业税与调整房价隔得是要远一点。
主持人：非常感谢，我耽误了大家的一点时间，很抱歉。那么，今天的讲堂就到此结束，非常感谢各位网友，谢谢大家。