马怀德,中国政法大学副校长,教授,博士生导师。中国政法大学法治政府研究院院长。中国法学会行政法研究会副会长兼秘书长,中国法学会常务理事。第四届“全国十大杰出青年法学家”
行进在法治之路上,我们不断困惑,也不断悟解。与先贤的智慧相遇,与智者的思想碰撞,往往会使我们获得一种拨云见日的眼界,一种洞穿夜障的勇气。
每一个时代,总有一群人在思考,在引领。穿越5000年的时空,人类历史上伟大的思想仍然熠熠生辉,它们是永恒的。
生活在当下,也许繁忙的工作让你无暇思考,也许柴米油盐等人生的重负已让你无意思考。人生的意义,剥离了理想与价值,便剩下无比现实的生存危机。也许,正是每个人的兢兢业业才凝成了社会前行的动力,也许正是平凡的人生才汇成宏大的时代主题。但是,在您前行的时候,不要忘记倾听……
□ 随着经济社会的快速发展,公民权利意识不断增强,加之现代信息技术和互联网等新兴媒体提供了更加便利的技术支持,法治政府建设实践中提出越来越多复杂棘手的难题,诸如户籍问题、弱势群体的特别保护问题、信访问题、精神病人的治疗与管束问题等
□ 进一步健全行政程序和激励监督制度,是未来行政法治很重要的任务。如果没有行政程序法,一个国家的法律体系就是不完整的。所以,制订行政程序法,是未来一段时间内我们的重要任务之一
□马怀德
国务院发布的《关于加强法治政府建设的意见》明确提出了未来一段时间推进依法行政、建设法治政府的目标与具体任务。
随着经济社会的快速发展,公民权利意识不断增强,加之现代信息技术和互联网等新兴媒体提供了更加便利的技术支持,法治政府建设实践中提出越来越多复杂棘手的难题,亟待学术界回答。
需要解决的问题很多,诸如户籍问题、弱势群体的特别保护问题、信访问题、精神病人的治疗与管束问题、流动人口违法犯罪率高的问题、行政管理体制改革中的法律问题、法律的有效实施的动力不足问题、司法救济渠道不畅通导致的“信访不信法”问题等,都是亟待研究解决的问题。笔者看来,加快法治政府建设必须重点解决以下五个方面的问题。
进一步推进行政体制改革
法治政府不仅是一个有限有为的政府,还应当是一个高效便民的政府。要实现这一目标,必须进一步推进行政体制改革。
具体而言,一是要推进政府职能转变,实现行政组织程序的法制化。十七大报告提出要重点推进行政管理体制改革,实现行政组织和程序的法制化、规范化和制度化。重点要推进转变政府职能。现在我国的组织法并不健全,只有一个1980年代的国务院组织法,只有十几条,远远不够用,各部门缺少组织法,而且组织体制和职责权限尚在变动过程中,还没有完全稳定到一定程度。所以,用部门规章规定组织的职能和权限,是可行的也是有必要的,而不能简单地靠“三定方案”(定机构、定职能、定编制)解决。
二是要理顺关系,优化结构,提高效率。要理顺垂直管理部门和地方政府的关系,还要理顺行政机关内部各种职能关系,要减少政府层级,优化结构。
三是要规范行政行为,减少行政审批,减少政府对微观经济运行的干预。
四要加大机构整合力度,健全部门间的协调配合机制。
进一步完善立法、执法和司法
完善立法、执法和司法,使体现正义的良法真正得到有效实施。目前,我国的立法、执法、司法这三个领域不同程度地存在一些问题。
比如,部门立法仍然很普遍,部门起草法律,不可避免就有部门的色彩和因素,要改革现在的部门起草法律制度,要增加公众的参与、民主的论证,以及其他部门——特别是人民代表机构,对行政立法有效地约束和监督。让立法更加体现广大人民的意志,顺应民心,反映民意。
执法问题更为重要,因为我们的法律还没有进入自动良性运转的状态,还是运动式的执法。法律不是自动运转的,通常事情发生之后,先是媒体曝光,然后是领导批示,接下来才是执法司法机关通过法律手段解决问题。
所以,很多重要的法律被架空了,无法有效实施,甚至有越来越多的人试图规避法律,拒绝执行法律。法律不能自动运转,是目前中国法治领域最突出的现象。因此,如何增强法律的权威、保证法律有效实施是当前法学界需要重点研究的问题,也应当成为决策部门重点关注的问题。
司法公正尤为关键。司法在法律实施乃至公民权利保障的过程中,发挥的作用更为独特。所以,现在严格实施法律的重点,是保证法院、检察院的司法权威,保证公正、独立地公开行使这些审判权力、监督权力。
进一步健全行政程序和激励监督制度
进一步健全行政程序和激励监督制度,是未来行政法治很重要的任务。如果没有行政程序法,一个国家的法律体系就是不完整的。所以,制订行政程序法,是未来一段时间内我们的重要任务之一。
几年前,我提出了一个“法治GDP”的概念。因为现在的行政官员、公务人员执行法律没有动力。为此,建议各地的党政部门,要把执行、实施法律,作为政绩考核标准中最重要的指标。这个地方经济抓得好不好是一个指标,但是这个地方法治搞得好不好是更重要的指标。
如果以牺牲、破坏法治的方式取得了经济的发展,那是一种倒退,应该受到批评、受到苛责。所以“法治GDP”比“经济GDP”更重要。如果不讲法治,继续走“经济GDP”崇拜之路,那我们就会离法治越来越远,不可能达到建设法治国家、法治政府这样宏大的目标。
进一步让信访工作步入法制轨道
必须对信访制度、诉讼制度等进行较大力度的改革,使之更加适应新形势下社会矛盾和纠纷解决的要求。重新认识信访功能,严格限制信访范围,使信访回归到下情上达、了解信息、转交信件的最初定位。
尽可能限制信访在案件实体处理方面的功能,将各类涉法、涉诉信访案件剥离至司法救济渠道。同时建立起信访与复议、诉讼、申诉等法定纠纷解决渠道的衔接机制。鼓励行政复议机关与人民法院在信访机构设立接待室,使大批涉法、涉诉的信访案件直接进入复议诉讼等程序。
还应该修改相关法律,扩大行政复议、行政诉讼和民事诉讼等受案范围,降低起诉条件,改革审判方式,扩大调解、和解范围。改革两审终审制度,将审级增加为三级,降低当事人诉讼成本,提高司法裁判的公信度,将各类争议尽可能吸引到正式的救济渠道上来。
各级领导在重视信访工作的同时减少批示、增加指导,将各类争议逐步引导到纠纷解决的主渠道上来。应当充分发挥多元化纠纷解决机制的作用,分清主次,鼓励公众更加理性地选择救济渠道,更多运用行政复议、行政诉讼等方式维护自己的合法权益。
进一步提高全民法律素质
进一步提高公民特别是领导干部、公务员的法律素质和法治观念,为构建和谐社会奠定人文基础。通过日益广泛的法学教育和普法宣传,树立法律的权威,目前社会公众特别是公务人员的法治意识和规则意识仍然比较淡薄。
尽管政府自上个世纪八十年代以来进行了比较广泛的法律普及工作。但是,法学教育与普法效果并不平衡:有些公众权利意识强,规则意识弱；公务员权力意识强,责任意识淡；上级政府法治观念强,下级政府法治意识弱。进一步完善法律普及与法律教育制度,重点做好权利与义务、权力与责任、上级与下级的均衡普法,鼓励公务人员通过实践掌握与运用法律。提高公众的素质,减少和抑制纠纷,鼓励公众通过合法正当的渠道解决争议。