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| 应松年,中国政法大学终身教授、博士生导师。兼任全国人大法工委行政立法研究组副组长。第九届、第十届全国人大代表,全国人大内务司法委员会委员。享受国务院政府特殊津贴,中国法学会行政法学研究会会长 三大诉讼法的修改已经启动,速度有快有慢,行政诉讼法的修改还在进行当中。行政诉讼法的修改有一个非常方便的条件,因为最高人民法院针对行政诉讼法已经出台了好几个司法解释,相当一部分问题实际上都已经解决了,但有些问题分歧依旧比较大。 行政诉讼法的修改应该说势在必行、非改不可。二十多年了,无论是从经济社会的发展,还是法治环境的变化或者从诉讼实践的经验来看,行政诉讼法的修改都是十分必要的。我按照现行行政诉讼法的思路框架,对以下三个方面的问题进行说明。 关于立法目的和原则 制定行政诉讼法时,我们是将行政诉讼制度定位于监督行政机关依法行政和保护公民权利这两者结合起来的。从这几年的实践来看,行政诉讼法的立法目的当中,最重要的应该是解决行政争议,在解决争议中起到保护公民的权利、监督行政机关依法行政的作用。而解决行政争议又和我们现在强调的解决社会纠纷、维护社会稳定的目的紧密联系在一起的。 在基本原则方面,行政诉讼法规定被诉的是行政机关及其工作人员的具体行政行为,这个范围是否需要重新界定。比如公共行政组织,在没有法律法规授权的情况下,可不可以当被告?社会管理不仅仅要靠行政机关,还需要发动众多公共行政组织的参与,才能解决问题。如果能把公共行政组织作为被诉的对象,这将是一个重大的突破。 关于诉讼标的,目前规定是具体行政行为,在实践中这个提法经常发生争议。首先是具体行政行为、抽象行政行为这两者之间不易界分,其次是所有的抽象行政行为都不可诉吗? 在原则方面还有一个问题,就是有人建议要写上人民法院对行政争议行使最终裁决权。原则方面还规定了行政诉讼合法性审查的基本原则,即行政诉讼主要是解决合法性问题,至于有没有合理性问题,诉讼法里面没有写,诉讼法只有一条叫“行政处罚显失公正的可以变更”,这就是合理性问题。实践证明,仅对行政处罚的合理性问题进行审查似乎范围太小,有人提出,行政诉讼应该既可以审查合法性,也可以审查合理性,但如果这样规定范围又太广,那么是不是要增加一些限制来具体规定哪些是合理性问题,有待进一步斟酌。 关于受案范围 关于行政诉讼的受案范围,现行的行政诉讼法采用肯定列举和否定列举相结合的方式,这样规定极易产生问题,因为在两个列举中间必然存在非常广阔的既没有肯定也没有否定的灰色地带,这是相当大的一部分,而从二十年来的经验来看,这也是产生问题最多的地方。 其实这一点最高人民法院的司法解释已经解决,司法解释规定所有的行政行为都可以提起诉讼,然后采用列举的方式将不能提起诉讼的行为一个一个地排除掉,这样受案范围就比较明确了。当然对目前规定的排除条款还应当进一步考虑,比如行政机关对行政机关工作人员的奖惩任免不能提起诉讼,这一否定规定能否修改。 另外,其他规范性文件能否纳入诉讼范围?行政复议已经开了一个口子,与个人有关的其他规范性文件是可以一并申请复议的,行政诉讼可否也开这个口子?我认为这个问题是不是要分成两种不同的情况:一种是法院对行政法规、地方性法规和规章有选择适用的权力,而要选择适用就必须审查,比如,如果地方性法规与法律不一致,根据立法法的规定,应当以法律为准,这其实就是一种审查。 第二个问题是法院能不能够直接就宣布这个规范性文件是违法的?现在讨论的内容是要与复议法接轨,对抽象行政行为的审查只限于其他规范性文件,也有学者提出要把规章也纳入诉讼的范围。 关于诉讼参加人 关于诉讼参加人,一个比较困难的问题就是经复议、裁决的案件提起诉讼时,谁来当被告?裁决一般指的是行政机关对民事案件所作出的裁决。而英美国家对和行政有关的民事案件也可以受理,也就是说对行政有关的民事案件行政机关设立的纠纷解决机制也可以受理,所以行政机关解决争议不仅仅指行政争议,也指与行政相关的,尤其是与社会法有关的案件,据了解,这个范围正在不断扩大。 我们以前的基本理念就是纠纷当然由法院解决,行政机关只管行政,行政机关对其自身行为所产生的争议,行政机关可以解决(主要是指行政复议),如果不服可以提起诉讼。此外,还有一个行政机关解决民事纠纷的问题,这就是裁决问题。根据原治安管理处罚条例,如果张三把李四打伤了,张三应该赔多少钱由治安的民警裁决,同样的道理,在交通事故里面,由交警来裁决主要责任在谁,如何赔偿。可见,在上述情形下,行政机关可以较为顺利、快捷地解决这些民事纠纷。后来制定了治安管理处罚法,行政机关就不再裁决而是进行调解,在产生纠纷的时候当事人可以直接起诉到法院。道路交通安全法也是这样规定,因而,很多此类案件迅速转移到法院,目前法院的任务非常的繁重,压力非常大。 为什么法律要做这样的修改,将行政机关对于此类案件的裁决权取消呢?我的猜想可能是因为裁决后一方不服提起诉讼后行政机关要当被告。行政复议也存在这个问题。这类案件我们可以考虑一下,假定把裁决、复议看成是和法庭的第一审一样,对一审不服上诉,我们并没有让一审的法官去当被告,当然这有个前提条件,即复议和裁决必须是公正的。这个问题其实也是今年我们行政法学界讨论的问题。我们现在行政复议不能更好地发挥预期作用,可能正和这个问题有关。如果能把这个事情妥善地处理好了,大部分的纠纷和矛盾就可以在行政机关的层面上解决了。 |