2011年10月29日,全国人大常委会通过了《关于加强反恐怖工作的决定》(以下简称《决定》),这是我国反恐法治进程中一起具有重大意义的事件,标志着我国反恐怖法律体系的初步形成,必将对反恐怖工作起到极大的促进作用。
立法进程——积极稳妥地推进反恐立法
我国面临恐怖主义的现实危害和长期威胁。上世纪90年代以来,以“东突”为代表的恐怖势力在我国境内制造了一系列暴力恐怖活动,与国际恐怖势力遥相呼应,严重损害了国家安全、社会秩序和人民群众的生命财产安全。为应对严峻的恐怖活动威胁,我国相继通过《外国人入境出境管理法实施细则》、《国家安全法实施细则》、《刑法修正案(三)》、《反洗钱法》、《武装警察法》等法律,加大了预防和惩治恐怖活动的力度。然而,上述法律中的反恐条款较为分散,且未能涉及反恐怖工作的重大问题,难以为反恐怖工作提供更完备、更具针对性的立法保障。在此背景下,理论界和实务部门要求制定专门反恐法的呼声日趋强烈。
我国反恐立法的完善是必要并且迫切的。然而,反恐法具有其他部门法所无法比拟的严厉制裁性,如果仓促立法,难免使其成为一柄公民头上倒悬的达摩克利斯之剑。从世界各国的反恐立法进程来看,主要有两种类型:一是经验型,即在总结本国反恐怖工作的基础上,将行之有效的实践经验用法律的形式固定下来。二是超前型,即对反恐怖工作的发展趋势进行预测,将已经出现和可能出现的恐怖活动,全部纳入法律规制的轨道。
事实上,自2001年“9·11”事件之后,我国就在致力于制定一部系统的《反恐怖法》,但其中的很多问题尚未达成共识,从确保立法质量和效果的角度来看,有必要为《反恐怖法》的出台预留出一定的时间。在我国的法律渊源中,全国人大常委会的决定一般是在尚不具备形成系统规范的法律条文时制定的,针对社会发展过程中涌现某些较为突出的现象的规范性文件。立法机关以通过《决定》的形式推进反恐立法,体现了经验立法的显著特点,反映了国家对反恐怖工作的慎重态度。反恐法毕竟不同于其他公法,也不同于民商事法律,可以大胆设计、革新求变,这是一部动用最优势国家权力打击恐怖势力的法律,稍有不慎就可能造成公民权利的限缩,或是影响国家法制建设的走向。
《决定》集中、系统地总结了我国近年来防范和惩治恐怖活动的成熟经验,将实际工作中的一些有效做法,如认定恐怖组织和恐怖分子、冻结涉恐资产等及时纳入法制轨道,这些经验将成为中国反恐立法据以进一步发展的制度源泉。此外,《决定》也具有适度超前立法的特点,如将“胁迫国际组织”纳入恐怖活动目的,既履行了我国的国际义务,也能够应对实践中出现的新情况、新问题。
立法模式——构建我国反恐立法新格局
反恐立法模式,主要是指按照立法技术标准划分的反恐立法方式。反恐立法采用何种模式,与一国的政治体制、法制文化传统、经济社会、面临恐怖威胁的严重程度等因素密切相关,正是由于存在上述差别,使得各国反恐立法模式并不相同。在我国反恐立法过程中,存在两种不同的观点:一是采用独立式的立法模式,制定一部独立规定权利、义务关系,而无须依附、参照其他法律文件的反恐法。二是采用附属式的立法模式,鉴于恐怖活动通常表现为严重刑事犯罪,可以采用修订刑法、刑事诉讼法的方式进行,没有必要制定专门反恐法。
应该说,我国现行法律体系难以满足反恐怖工作的实际需要,这些问题又难以规定于任何一门部门法之中,因而立法机关选择了“少而精、抓重点、求实效”的独立式,这是一种折衷而又符合实际的解决方案。其特点在于:第一,《决定》名称体现了反恐怖工作的重要地位和专门性。第二,《决定》在一部法律内集中规定反恐怖工作的多项制度,不受其他部门法框架的束缚,能够创设全新的内容。第三,《决定》的逻辑清晰、内容丰富,涵盖了恐怖活动等核心术语的概念界定、反恐怖工作体制、恐怖活动组织和恐怖活动人员的认定、涉恐资金冻结和反恐怖国际合作等,类似于在我国法律体系内增设一个全新的法律部门。
《决定》标志着我国反恐立法格局发生了重大转变。以往,我国法律关于反恐的条款集中规定于刑法中,如恐怖活动犯罪的特殊累犯,组织、领导、参加恐怖活动组织罪,资助恐怖活动罪等,使得反恐立法呈现一种“以刑为主,诸法配合”的格局。这种格局容易使人将反恐怖工作与刑事制裁相混同,且与国际反恐法治的发展趋势不符。《决定》通过之后,我国反恐法律体系就形成了“以专门反恐法为主导,诸法配合”的新格局,并且达成两个衔接:从效力等级来看,各法律、行政法规、部门规章、司法解释围绕《决定》的专门内容,相互配合,形成一个有机联系的整体。从反恐职能来看,应当是预防、处置、制裁和恢复职能的相互衔接,如《决定》的涉恐资产冻结措施、《反洗钱法》的临时冻结措施与《刑事诉讼法(草案)》的不定罪没收程序共同防范着恐怖融资网络的形成。
立法内容——立足国情与国际视野并重
《决定》从我国国情和反恐局势的特点出发,既有一般性预防和惩治的框架,又着力解决反恐怖工作中的主要问题。目前,我国面临的恐怖威胁主要来自“东突”恐怖组织,它们是民族分裂主义和宗教极端主义的结合体,依托境外某些政治经济势力或社会团体,“以分裂为目标、以宗教为外衣、以恐怖为手段”,相继制造了多起恐怖事件,暴力恐怖色彩十分明显。为了维护我国的国家安全和社会稳定,当前和今后一个时期对恐怖活动组织实行重点打击,是反恐怖工作的重心所在。在《决定》的七条中,有五条涉及恐怖活动组织,包括宣誓依法取缔恐怖活动组织,明确恐怖活动组织的含义,授权国家反恐怖工作领导机构进行认定并冻结其资产等,为反恐怖工作提供了强有力的法律武器。值得注意的是,完善反恐立法,必须要将其放置在整个社会背景下进行考虑。与一些国家相比,我国面临的反恐局势尚未达到极其严重的程度,局部性的恐怖活动不足以动摇我国社会稳定的大局,社会的主要矛盾仍然是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。为此,《决定》主要规定了基础性、组织性和预防性内容,并未对公民的言论、通信、隐私等权利进行限制,更没有像西方大国那样规定境外反恐条款。这不仅不会引发社会的动荡,反而有利于维护发展改革稳定的大局,以最小的立法成本获得最佳的社会效果和国际影响。
《决定》借鉴、吸收和发展了国际反恐法治的共同准则。恐怖主义是国际社会面临的共同威胁,我国也具有同其他国家开展反恐怖合作的迫切需要与广阔前景。但是,恐怖活动的管辖、恐怖分子的引渡和刑事司法协助仍然是实践的难点。其中,各国反恐法内容差异较大是造成上述困境的重要原因之一。《决定》在概念界定、恐怖活动组织认定和涉恐资产冻结等方面,充分考虑了全球化趋势和国际反恐合作的需要。
在恐怖主义的危害面前,我国已经迈出了专门反恐立法的步伐。但也要看到,反恐立法之路必定艰辛而漫长:同历史渊源深厚的刑法、民法等部门法相比,反恐法是一门新兴的法律,迫切需要相关理论的支持；为使反恐法的具体制度获得实效,还需要制定一系列的实施办法,为执法人员提供明确、清晰的操作依据；基于反恐怖工作之需要,社会生活中尚有空白的立法领域等待开拓。我们相信,随着社会发展与国家法治的进步,我国反恐立法必将逐步得到完善。