要实现法治，必须让公民和政府都信仰法律，而要做到这一点，关键在于公民的民主政治参与。只有让公民充分参与立法，法律才能切实反映不同社会阶层的需要，才能迫使政府带头守法并成为公民的表率，才能促进反对者对法律的尊重和认同。

理性人面临的“囚犯困境”

众所周知,法治要求我们不仅制定和执行法律,而且也得信仰法律；否则,法律规定得再好,也只是停留在纸上的“画饼充饥”,法治还是实现不了,我们也得不到良法所许诺的种种实惠。没有信仰,制度实践就无法展开；纵然是良法,人们也有N种理由规避其执行,因为良法虽然对社会最有利,但是在具体适用过程中规避很可能会给特定当事人带来更大的好处。环境保护法不是对社会很好吗?事实上,良好的环境即便对于污染企业的老板来说也是好的,谁不愿意呼吸更新鲜的空气、饮用更纯净的水呢?问题是如果老板要为环保埋单,那么他在权衡个人得失之后很可能就不干了。更何况环保不只是他一个人的事情,许许多多的污染企业都同样处在一种“囚犯困境”之中:如果只是他一个人不污染,那么他的工厂要花大成本更新生产设备,但是大家还是照样排污,环境质量并没有改善；反之,如果大家都不污染,那么他一家企业污染也不足以破坏环境,那样的话他又何不“搭便车”——免费享受别人自觉守法的成果,自己继续维持低成本生产和排污?因此,无论别人怎么做,规避法律对于自己都是最有利的；所有老板都这么想,自然就没有人愿意做自觉守法的“傻瓜”,个个都想方设法规避法律实施所带来的成本。

不错,我们是有执法的,纳税人供养政府执法部门的目的也正在于强制执行那些个人不愿意自觉遵守的法律。然而,“兵来将挡,水来土掩。”环保部门前来执法,污染企业自有全身而退之道。老板请客美餐一顿,再送上一定数量的“红包”,很可能就能“摆平”执法者。要知道,执法者也不是铁面无私的机器,而是有七情六欲的人,他为什么要一丝不苟地秉公执法?只要单位不知道、领导不追究,他经办的事情不出引起社会关注的大事,他又何不多得一点好处,对执法则“睁一只眼、闭一只眼”?即便上升到职业道德层次,执法者多少也处于和老板同样的“囚犯困境”:大家都这么做,难道靠你一个人就能把社会管好吗?既然一次秉公执法救不了环境,一次不执法也毁不了环境,那么又何必跟别人和自己较真呢?

由此可见,纯粹的理性人是不会自觉守法或执法的,法律信仰正是让我们变成不那么“理性”的守法者或执法者。如果我们的企业老板信仰法律,那么环境保护和劳工保护问题自然都迎刃而解了；如果我们的执法者信仰法律,那么即便理性自私的老板们不自觉守法,也可以通过严厉惩罚使违法变得不“理性”,从而迫使他们就范。非理性的信仰帮助我们打破理性人面临的“囚犯困境”,最后实现环境保护、食品安全、劳工保障、禁用童工等理性的社会价值。

如何培育法律信仰

问题在于,如何才能让我们这些理性人信仰法律呢?这是一个困难的问题。就和宗教一样,信仰几乎是“天生”的,我们从小受过的教育、目睹的环境乃至家庭传统都对我们的信仰产生潜移默化的影响。在这个过程中,我们每个人逐渐形成了可能伴随自己终身的价值观念。一旦形成,价值观是很难改变的。因此,一个法治环境显然更有利于培养守法习惯,人治传统则正好相反。但是这样就产生了一个鸡和蛋谁先谁后的两难问题:在一个人治传统深厚的社会向法治转型的时候,法治环境还不存在,公民还没有养成自觉守法的习惯,自私逃避的行为普遍存在,每个人都套牢在不守法的“囚犯困境”中；法治环境需要守法的公民去缔造,而守法的公民则需要在法治土壤里培育出来。这是否意味着人治社会将永远停留在人治,不可能过渡到法治时代?我们当然也没有必要那么悲观。

如果存在先天的法治环境,法治信仰固然获得了得天独厚的土壤,但是即便这种信仰先天不存在,也不是说后天不可能培养出来；否则,世界上第一个法治社会是如何产生的呢?如果我们不接受“血统论”、“宿命论”或“上帝选民论”的话,那么我们就得探讨如何培育法律信仰。为此,我们首先要问法律信仰是如何形成的。既然已经脱离了信仰形成阶段,成年人是不会因为思想政治教育而改变基本成型的价值观的；无论在道德上如何强调守法的重要性,每个理性人在轮到自己的时候还是照样感受到规避法律的自然冲动。要克服这种冲动,只有依靠每个人内在的道德力量,让守法成为个人道德戒条的一部分,让个人在面临违法冲动的时候产生愧疚、耻辱和不安。久之,个人在面临法律成本的时候就不会在守法和违法之间摇摆不定；只要法律并不违背自己认同的基本价值与原则,那么即便法律对自己不利,每个人还是会义无反顾地遵守法律。

然而,我们为什么信仰法律呢?或者说,在什么条件下,我们才可能信仰法律?我们会信仰纳粹时期通过的迫害犹太人的法律吗?当然不会,因为这些法律在我们看来是非正义的；既然我们的道德观念从根本上排斥这类不合法的“法律”,信仰自然也就无从谈起了。因此,法律信仰的第一个基本条件是法律本身的实质正义,也只有公正的法律才值得信仰。如果不公正的法律规定并不是偶然个案,而是国家法律体系中的常见现象,那么公民压根不会对整个法律体系产生信任和信仰,我们也没有理由信仰或要求别人信仰这样的法律。

更重要的是,实体正义是以程序正义为前提的,不公正的立法程序往往产生不公正的法律。如果立法机构不是经过选举产生的,或选举过程存在致命缺陷,或候选人和选民之间不能进行自由和充分的交流,以至立法者不能代表选民的基本利益、不知道选民需要他做什么或因为欠缺合理机制而不能有效发挥作用,那么这样的“立法机构”所制定的法律往往不符合社会需要,而社会需要它制定的法律则往往不能及时出台。这样的法律体系也很难得到社会的普遍认同、尊重、服从和信仰,法律条文将形同虚设,违法和规避行为比比皆是、防不胜防。

公正的程序本身就带有巨大的道德威力,而这种力量远超过政府的强制执行力；一旦法律有广泛的民意和舆论作为后盾,其道德正当性是任何自上而下的政府命令所不能比拟的。

最后需要有公正的民主立法程序,也就意味着政府的其他权力也受到人民的有效约束。代表民意的立法机构不仅会更有效地制定符合社会需要的法律,而且也会更卖力地监督行政执法。在民意监督下,政府的任何部门都不敢贪赃枉法、为所欲为,而争先恐后地抢着做依法守法的表率,为人民树立了良好的榜样。中国老话说:“上梁不正下梁歪。”其实在任何国家,政府都发挥着一种表率作用。如果负责立法、执法和司法的政府本身都不守法,普通公民对政府行为乃至重要法律缺乏基本信任,那么我们又如何让公民信仰法律呢?

总之,要实现法治,必须让公民和政府都信仰法律,而要做到这一点,关键在于公民的民主政治参与。只有让公民充分参与立法,法律才能切实反映不同社会阶层的需要,才能迫使政府带头守法并成为公民的表率,才能促进反对者对法律的尊重和认同——一言以蔽之,才能使法律成为我们尊重和信仰的对象。改革开放三十年后,中国立法进步不小,但是法治进步却因为执法不力、司法不公而遇到了瓶颈。原因在于我们并不真正信仰法律,而根源则在于民主政治参与仍然受制于种种制度局限。只有消除制度障碍,中国法治才能进步,我们才会真正信仰法律。

(本文摘自《宪在:生活中的宪法踪迹》,张千帆著,中国民主法制出版社)