胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表重要讲话，强调最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素，以解决影响社会和谐稳定突出问题为突破口，加强和创新社会管理，提高社会管理科学化水平，确保社会既充满活力又和谐稳定。所谓社会管理，就是管理主体在法律法规政策框架内，通过各种方式对社会各个领域各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。① 社会管理是一项社会系统工程，需要在党的领导和人大的监督下，政府各个部门齐抓共管、社会各行各业共同参与；需要采取政治的、经济的、行政的、道德的、纪律和行业规范的以及思想教育等各种方式方法，并且在法律规范和政策的范围内进行。这其中，法治是加强社会管理的重要手段和方式。党的十五大报告指出，依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。由此可见，管理社会事务作为依法治国的四大对象之一，是人民当家作主的基本权利和重要体现，也是依法治国、建设社会主义法治国家的历史任务。

首先，加强和创新社会管理，必须坚持依法治国基本方略。加强和创新社会管理，是新形势下执政党领导人民全面落实依法治国基本方略、管理国家和社会事务面临的新课题和新任务，需要动员各种社会主体共同参与社会管理和社会建设，需要采取各种方式和形式实现社会管理的目标。依法治国是党领导人民治国理政的基本方略，是实现社会和谐稳定和国家长治久安的重要保障。根据十五大报告确立的依法治国基本方略的基本含义，结合加强和创新社会管理的新要求，通过实施依法治国基本方略来加强和创新社会管理，主要具有以下特点：1、人民以及由人民构成的各种社会主体，既是依法治国的主体，也是管理国家和社会事务的主体。尽管社会管理过程中必然要涉及人民群众，涉及各个具体的公民和个人，但在任何时候、任何情况下，人民都既不是依法治国的客体、不能把依法治国演变为"依法治民"，也不是社会管理的客体、不能把社会管理演变为"整人治民"。2、宪法、法律、行政法规和其他具有法律效力的规范性文件，是人民管理社会事务的根本依据。尽管国家提倡把依法治国与以德治国统一起来实施，但在社会主义初级阶段的社会管理过程中，在自觉执法、守法和依法办事尚未成为人们的工作习惯和生活方式的时候，宪法法律等法律规范作为人们社会行为的低度标准，仍然居于优先实施的地位，是社会管理的根本依据和重要方式。社会管理应当依法进行，能不能管、怎样管、管什么等等，都应当有法律规范的依据，同时按照法律规范的要求进行。3、人民在执政党的领导下依法管理社会事务，广义上是指对社会治安、公共安全、维护稳定、教育科学文化卫生、社会保障、社会救助、社会慈善、社会组织、公共参与等社会事业和公共服务的管理；狭义上是指维护社会秩序和公共安全，营造良好社会环境等。依法治国意义上的"管理"，是指治理、（狭义的）管理、服务、协调、奖励、惩罚等，决不能把对社会的管理简单地等同于惩治和处罚。4、人民在执政党的领导下依法管理社会事务的主要任务，是通过法治来分配社会利益、协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定、构建法治秩序等等，归根结底是要实现立党为公、执政为民、公平正义、保障人权等执政党和国家追求的价值目标。

加强社会管理需要树立正确的"维稳观"。尽管"稳定压倒一切"，这是符合国情的正确判断。但是，为什么现在维稳陷入了"越维稳越不稳的怪圈"？清华大学社会学系孙立平教授认为，这与事实上已经形成的僵硬的稳定观有极大的关系。我们社会为了这种稳定的思维定式，正在付出日益高昂的代价。 改革前的几十年，我们对阶级斗争的状态估计过重；现在，有些官员对群体性事件的性质估计过重，以致形成了"僵硬的稳定思维"。孙教授提出，维稳需要新思维。现有稳定思维的最大误区之一，是将民众的利益表达与社会稳定对立起来，将公民正当的利益诉求与表达视为不稳定因素。在目前的维稳模式下，通过压制和牺牲弱势群体的利益表达，来实现短期内的社会稳定，成了相当普遍的做法。结果是不仅治标不治本，反而起到了维护既有利益格局的作用，甚至对社会公正造成严重损害。

加强社会管理需要进一步维护社会主义法律体系在建构有序的社会行为标准、社会关系体系、社会利益格局和社会行为秩序等方面的权威，充分发挥其重要作用。因为我国法律体系是在党的主张和人民意志相统一基础上形成的社会价值评判标准和行为法律标准，是新中国60多年来正确处理人民内部矛盾、民族关系、中央与地方的关系、地方与地方的关系、国家与社会的关系、个人与集体的关系以及各种利益冲突关系等的经验积累，是我们判断社会行为和社会关系中发生的合法与非法、权利与义务、行为与责任、是非对错等矛盾纠纷的根本依据。离开了社会主义法律体系的法律判断标准，离开了我国法治所建立的解决社会矛盾纠纷行之有效的程序和制度规则，标新立异，另搞一套标准，就既可能损害社会主义法治的权威，又难以应对解决社会管理中出现的最情况新问题，使社会陷入无法无天的无序状态。

第二，加强和创新社会管理，应当充分发挥法律在调整社会关系、规范社会行为中的重要作用。法律是什么？法律就是由国家制定、认可并保证实施的，反映由特定物质生活条件所决定的人民意志，以权利和义务为内容，以确认、保护和发展人民所期望的社会关系和社会秩序为目的的行为规范体系。西方功利主义法学（代表人物有杰里米·边沁、詹姆斯·密尔、约翰·奥斯丁和约翰·密尔）。他们基于功利主义的伦理原则--人的本性是避苦求乐的，人的行为是受功利支配的，追求功利就是追求幸福，个人目标是追求其自身的最大幸福；而对于社会或政府来说，追求最大多数人的最大幸福是其基本职能，也就是所谓的"最大多数人的最大幸福原则"，认为人的一切行为的取舍都在于功利的权衡，所以立法者在制定法律时应遵守最大多数人的最大幸福的功利原则，这是立法的宗旨，也是评判法律优劣的标准。法律实施的基础也是功利。法律及相应的惩罚措施就是将痛苦施加于人，迫使人们不去为恶。法律是达到功利目标（最大多数人的最大幸福原则）的手段。总之，最大多数人的最大幸福原则的功利原则，既是法律的出发点，又 是其必然的归宿。

法律是一种社会行为规范，是社会成员在社会活动中所应遵循的标准或原则。社会行为规范引导和规范全体成员可以做什么、不可以做什么和怎样做，是社会和谐重要的组成部分，是社会价值观的具体体现和延伸。社会行为规范是社会控制的重要形式，没有社会行为规范指导、约束人们的行为，人们的行为就可能失控，必然要影响社会的正常运转。美国著名法学家庞德认为，法律是"高度特别的社会控制的形式，通过权威性戒律本身发生作用并实施于司法和行政程序中"的规范体系。尽管中外法学家对法律的定义见仁见智、不尽相同，但是在法律是社会关系的调整器这一点上，却基本上是殊途同归的。马克思曾经说过："社会不是以法律为基础的。那是法学家们的幻想。相反的，法律应该以社会为基础。法律应该是社会共同的。有一定物质生产方式所产生的利益和需要的表现，而不是单个的个人恣意横行。"② 瞿同祖先生在《中国法律与中国社会》中也指出："法律是社会的产物，是社会制度之一……它维护现存的制度和道德、伦理等价值观念，它反映某一时期、某一社会的社会结构，法律与社会的关系极为密切……任何社会的法律都是为了维护并巩固其社会制度和社会秩序而制定的。"③ 法律通过调整法律关系主体之间的经济关系、政治关系、婚姻家庭关系、财产关系等等，实现对社会的控制和管理。法律作为社会行为的基本规范，是评判人们社会行为是非曲直、正当与不正当、合法与非法、违法与犯罪的根本标准，是评价社会行为、化解社会矛盾、解决社会纠纷的根本圭臬。何谓法律？我国古人曰："尺寸也，绳墨也，规矩也，衡石也，斗斛也，角量也，谓之法"（《管子·七法》）。这说明，法律是社会行为的规范，是判断和解决社会矛盾纠纷的根本依据。如果离开法律的标准和依据，脱离法治的程序和制度，坚持"信权不信法"、"信访不信法"，信奉或者推崇"小闹小解决，大闹大解决，不闹不解决"的做法，就不仅不可能从根本上化解社会矛盾，长治久安地解决社会纠纷，而且还会极大地损害社会主义法律和法治的权威，危害无产阶级专政国家机器的法治基础和政治秩序。当然，强调法律在社会管理中的重要调整和规范作用，并不排斥和否定道德规范、纪律规范、习俗规则、规章制度和思想政治工作等其他规范和方式的作用，而是主张一方面，应当把所有规范规则和行之有效的其他方式方法作为一个系统，统一并整合起来，形成一个分工明确、相互补充、彼此衔接的有机整体，共同作用于社会管理；另一方面，鉴于现阶段的基本国情和社会状况，鉴于法律规范具有的强制性、国家意志性、规范性和明确性等特征，是调整社会关系、规范社会行为的基本方式，因此应当适当突显法律在社会管理中与众不同的作用和功能，依法管理社会事务，建设法治社会。

第三，加强和创新社会管理，应当充分发挥立法在分配社会利益中的重要作用。立法是人民意志的汇集和表达，立法的主要功能在于合理分配社会利益，调整社会利益关系。古希腊的政治哲学家亚里士多德的正义论认为，立法的过程就是分配正义。古罗马的政治法律思想家西塞罗认为，"法律的制定是为了保障公民的福祉、国家的繁昌和人们的安宁而幸福的生活。"立法通过民主的方式和法定程序，合理配置社会资源、分配权利与义务、明确权力与责任等实体性利益安排，通过立法规定相关程序、制定行为规则、划定行为界限、明确行为方式等等，实现通过立法分配正义的目的。现代社会为了达成立法的分配正义，需要通过科学合理的立法程序，充分发扬人民民主，允许各种利益阶层和群体参与到立法中来，充分有效地表达他们的利益诉求和意见主张，同时倾听别人的利益诉求和意见观点，在立法过程中各种社会力量和社会利益充分博弈，最后相互妥协、形成共识，写进法律条文中。

有法可依是实现依法治国和加强社会管理的前提条件。今年3月10日，吴邦国委员长在十一届全国人大四次会议上宣布说，一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成，国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面实现有法可依。亚里士多德指出："法治应该包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该是本身制订得良好的法律。"④ 这基本上就是我们今天所说的"良法善治"，或者"良法之治"。何谓良法？现代法治所倡导的正义、公平、民主、人权、秩序、安全、幸福、尊严等共同价值，应当是评价法律"良"否的重要尺度，也是创制良法的价值追求和实现良法善治的伦理导向。"善治"就是通过法治实现有效的社会管理和建立良好的社会秩序。良法是前提，善治是手段、过程和目标。依法应当创造良法，为社会管理提供善治的规则条件。然而，我国立法中存在的部门利益、特殊群体利益影响甚至主导立法过程的问题，尤其是国家立法部门化，"部门权力利益化、部门利益合法化"的现象仍未消除，一些明显带有部门或集团利益痕迹的立法，把畸形的利益格局或权力关系合法化，"立法扩权卸责"、"立法不公"影响了良法的质量，损害了法治的权威，制约了法律的实施，影响了社会和谐稳定。所以，从社会管理创新和良法善治的要求来看，我国法律体系形成以后，应当努力从制度上消除部门立法和立法不公的种种弊端，大力推进民主立法和立法博弈，在制度和规范设计阶段就消除社会矛盾的隐患，不断完善中国特色社会主义法律体系。

第四，加强和创新社会管理，应当充分发挥司法对权利救济的重要作用。在法律领域，人们的社会利益往往表现为各种权利。当权利受到侵害或者发生损失时，就需要司法予以救济。司法的本质和最终目的在于实现正义。正义是人类社会的美好愿望和崇高追求。在西方法律文化中，正义是法律追求的最高价值。而西语中的正义"JUS"是个多义词，有公正、公平、正直、法、权利等多种含义，是指具有公正性、合理性的观点、行为、活动、思想和制度等。正义的最低要求是，正义要求分配社会利益和承担社会义务不是任意的，要遵循一定的规范、程序和标准；正义的普遍性要求是，按照一定的标准（如量的均等、贡献平等或身份平等）来平等分配社会利益和义务；分配社会利益和义务者要保持一定的中立。正义也可以用来表达安全、秩序、和谐、宽容、尊严、幸福等美好的个人和社会的伦理状态。在这个意义上讲，人类社会之所以需要法律和法治文明，一个重要原因，就是要追求和保障正义价值目标的实现。亚里士多德的正义论认为，相对于立法的分配正义和执法的实现正义来说，司法是矫正正义。就是说，当人们的法定权益受到不法侵害时，在其他救济渠道和救济方式不能奏效时，就应当通过司法途径来消除侵害，矫正权利的错误形态，恢复权利的正常状态，使之回归到法治正义的轨道上。我国法院检察院是司法的主体，它们通过什么方式实现司法的矫正正义？法院组织法规定，人民法院通过审判活动，惩办一切犯罪分子，解决民事纠纷，保卫无产阶级专政制度，维护社会主义法制和社会秩序，保护社会主义的全民所有的财产、劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，保护公民的人身权利、民主权利和其他权利，保障国家的社会主义革命和社会主义建设事业的顺利进行。最高人民法院工作报告显示，2010年最高人民法院受理案件12086件，同比下降6.99%；审结10626件，审限内结案率为98.31%。地方各级人民法院受理案件11700263件，同比上升2.82%；审结、执结10999420件，审限内结案率为98.51%，结案标的额15053.43亿元。2010年人民检察院依法打击各类刑事犯罪，全年共批准逮捕各类刑事犯罪嫌疑人916209人，同比减少2.6%；提起公诉1148409人，同比增加1.2%。这些数字表明，我国司法机关在解决惩罚犯罪、社会矛盾纠纷、保障公民权利、实现社会公平正义等方面，发挥了不可或缺的重要作用。但是，当前涉及法律和司法的事件还处于高发和频发期。例如，根据于建嵘教授2008年的研究，"中国社会发生的抗议事件，农民维权约占35%，工人维权30%，市民维权15%，社会纠纷10%，社会骚乱和有组织犯罪分别是5%。在农民维权中，土地问题约占65%以上，村民自治、税费等方面都占一定比例。目前农村土地纠纷最集中的地区是沿海较发达地区。其中以浙江、山东、江苏、河北、广东最为突出。这些地区争议的主要是非法或强制性征地，农民控告的对象主要是市、县政府。在中部地区的安徽、河南、黑龙江等地区所表现出来的问题主要是对农民土地承包权的侵犯，控告的对象主要是乡镇及村级组织。工人维权的主要问题主要是国有企业改制、拖欠工资、社会保险、破产安置、劳动时间、殴打工人等方面。我认为，随着国有企业改制的推进，传统意义上的工人将逐渐转变成为雇佣工人，工人的维权抗争将转变为包括农民工在内的雇佣劳动者与资方之间的冲突。"⑤ 《瞭望》新闻周刊的一篇文章用德国社会学家贝克提出的"风险社会"理论，描述了我国面临的社会矛盾和"社会风险"问题："当今中国，正处于工业化、城镇化、信息化、市场化、国际化交织的战略机遇期和矛盾凸显期，遭遇社会转型拐点，教育、医疗、住房、劳动就业、社会保障、收入分配、征地拆迁、安全生产、社会治安、生态环境等热点领域不断积聚能量，群体性事件和恶性极端事件增多，消极腐败现象和严重犯罪活动影响严重，还有一系列天灾人祸给公众内心带来的颠簸、震动，无不令中国人对于'风险社会'的体味更加深刻。"⑥ "风险社会"来临，既需要加强政府的职能来防范和管理，也需要高度重视司法的有效介入和积极处置。

加强和创新社会管理，应当高度重视和进一步发挥司法的这种权利救济功能。尤其是，中国特色社会主义法律体系形成后，我国法治建设的重点应当尽快转移到推进宪法和法律实施上来，充分保障和发挥司法实施法律法规的基本职能,着力解决有法必依、执法必严、违法不究的问题。在社会学看来，公正高效权威廉洁地履行司法职能，依法积极有效地救济权利，就是一种通过司法制度来实施的重要社会管理形式。

第五，加强和创新社会管理，应当充分发挥法治在维护社会秩序中重要保障作用。在现代国家中，法治是政治文明的重要标志，也是社会秩序的稳定器。一般认为，社会主义法治包括依法执政、民主立法、依法行政、公正司法、法律监督等环节和方面。现代社会是一个大系统，管理社会是一个系统工程。对于执政党而言，加强和创新社会管理，应当进一步实现从革命党角色向执政党角色的转变。一方面，执政党不仅要学会管理经济事业，领导社会主义市场经济建设，通过经济体制改革解放和发展生产力，而且要学会统筹管理社会事业，掌握驾驭和治理社会的本领，领导社会主义社会建设，努力提高管理社会的执政能力和管理水平，通过调整和改革生产关系和上层建筑，使之与生产力发展水平相适应，与现阶段社会发展水平相适应，更好地满足人民群众对于安全、秩序和幸福的合理诉求。另一方面，要尽量减少运用过去革命战争时期习以为常的群众运动、革命斗争、行政命令、政策手段、长官意志以及领导人个人说了算等方式来治国理政、管理社会，而应当更多地运用与执政党地位以及现阶段社会发展状况相适应的民主执政、科学执政和依法执政等法治方式，把社会主义法治的各个方面和各个环节整合起来，统一设计、统筹安排、协调运行，通过民主立法、依法行政、依法办事、公正司法等法治渠道和方式，来实现执政党领导人民对于国家和社会事务以及经济和文化事业的领导和管理。正如邓小平指出的那样，我们党治国理政，领导人民管理国家和社会事务，"还是要靠法制，搞法制靠得住些。"

对于全面落实依法治国基本方略而言，加强和创新社会管理，应当坚定不移地坚持社会主义法治原则，坚持社会主义法制统一的原则，全面推进法治建设，通过法治方式和法律手段管理社会事务。一要把社会主义法治视为一个系统工程，在党中央的领导下全面协调和统筹立法、执法、司法、法律监督、法律服务和法制宣传教育等法治建设各个环节的工作，使之有机统一起来，形成法治的合力和整体，全面应对和系统解决社会管理过程中的涉法问题。二要弱化各个部门主导法制发展的模式，强化在党的领导下推进我国法制的整体改革，实现法治的全面协调发展；三要使法治与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设相适应，真正成为现代化建设的助推器和保护神；四要以切实保障宪法法律实施为全面落实依法治国基本方略的主要抓手，推动立法完善，促进依法执政和依法行政，带动公正司法和有效护法，引导公民信法守法。

从社会法治角度来看，近年来我国社会领域立法成果可观。《物权法》、《道路交通安全法》、《就业促进法》、《劳动合同法》、《劳动争议调解仲裁法》、《人民调解法》、《社会保险法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规，对调整社会群体利益关系、保障民生和社会权利、促进社会和谐稳定，都具有重大意义和重要作用。但是，如果没有必要的财力物力保障，没有公平及时的执行落实，缺乏有效公正的司法保障，这类法律法规难以付诸实施或者实施不到位，则社会领域的法律法规制定得越多、标准设定得越高、权益内容描述得越好，所引发产生的矛盾纠纷、冲突事件就可能越多，公众对政府的不满也可能越多，进而有可能进一步扩大甚至激化某些社会矛盾。因此，应当把立法、执法和司法等作为一个社会管理的系统工程统一起来进行"顶层设计"，尽可能做到法治各部门分工不分家，法治各环节前后照应、相互协调、彼此兼顾、统筹运作，尽可能避免相互脱节、彼此矛盾、前后不一等现象。

尤其是，要坚持改革开放以来法治建设和依法治国取得的实践经验和行之有效的做法，不断完善和发展地方和行业依法治理、法治城市创建、依法治国在地方的实践模式，把区域法治建设与经济、政治、文化、社会以及生态文明建设紧密结合起来，把依法治省工作与平安、幸福、生态、文明等建设紧密结合起来。"和谐社会绝不是一个没有利益冲突的社会，而是一个有能力解决和化解利益冲突，并由此实现利益大体均衡的社会，而要实现这种调节和均衡就必须靠'法'……共和国的历史证明，一旦法治沉沦，往往就是人治横行，权力为所欲为，社会混乱的时期。"⑦ 美国耶鲁大学著名政治学教授詹姆斯·C·斯科特曾经指出："我不认为有绝对稳定、绝对和谐的社会，纠纷的存在是一个社会成功实现其目标的标志。这就像一个好的婚姻里，双方常常发生争论一样。我的意思是说，一个成功的社会应该去善于管理冲突，而不是杜绝冲突。"⑧ 世界社会管理的实践经验同样早已证明，法治是人类政治文明的积极成果，是实现社会管理和人民幸福的根本保证。在全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家大战略、大趋势之下，我们加强和创新社会管理，一方面要警惕和防止法治建设向政策之治、行政手段之治和人治的倒退，避免法治发展和落实依法治国基本方略过程中的左右摇摆、停滞不前；另一方面，要把法治方式与伦理德治方式、经济管理手段、行政管理手段、舆论引导手段、政治思想教育方式、社会自治方式、行业自律方式、心理疏导方式等结合起来，各种方式方法形成合力，相互补充，彼此衔接，共同保障和推动社会管理创新发展。

注释：

①石英：《社会管理是推动社会建设的基本手段》，2011年5月17日《中国社会科学报》。

②参见《马克思恩格斯全集》，第6卷，人民出版社，1961年版，第291-292页。

③参见瞿同祖《中国法律与中国社会》，中华书局，2003年版，导论，第1页。

④【古希腊】亚里士多德：《政治学》，商务印书馆1965年版，第199页。

⑤于建嵘、【美】斯科特：《底层政治与社会稳定》，2008年1月24日《南方周末》。

⑥杨琳：《中国遭遇社会转型拐点 社会管理体制需创新》，2011年01月10日《瞭望》新闻周刊。

⑦《消解"阶层固化"隐忧》，《瞭望》文章，作者：郭奔胜，选稿：赵菊玲。

⑧于建嵘、【美】斯科特：《底层政治与社会稳定》，2008年1月24日《南方周末》。